Sonderbericht des Rechnungshofes zum Gemeinschaftssystem für den aktiven Veredelungsverkehr (Bemerkungen, Artikel 206a EWG) Amtsblatt Nr. C 088 vom 30/03/1983 S. 0003 - 0011 SONDERBERICHT DES RECHNUNGSHOFES zum Gemeinschaftssystem für den aktiven Veredelungsverkehr (Bemerkungen gemäß Artikel 206a EWGV) Der vorliegende Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 16. September 1982 auf der Grundlage von Artikel 206a EWGV angenommen. Am 7. April 1982 war er zwecks Stellungnahme der Kommission übermittelt worden, deren Antworten dem Bericht als Anlage beigefügt sind. NB : Dieser Text tritt an die Stelle des im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr.
C 286 vom 4. November 1982 veröffentlichten Textes, der in einigen Sprachfassungen Fehler enthielt. EINLEITUNG 1. Der gemeinsame Markt für Industrieprodukte wird durch einen auf Einfuhren aus Drittländern anwendbaren Gemeinsamen Zolltarif geschützt. Der Schutz des Agrarmarktes wird durch ein System von Einfuhrabschöpfungen gewährleistet, das in einigen Fällen noch durch Zölle ergänzt wird. Diese Zölle und Abschöpfungen stellen derzeit rund die Hälfte der Einnahmen dar, aus denen der Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften finanziert wird. Zur Verwirklichung bestimmter Politiken im Bereich der Industrie, des Handels oder der Entwicklungshilfe hat die Gemeinschaft eine Reihe von Sondersystemen geschaffen, in deren Rahmen die Höhe dieses Zollschutzes - durch Zollsenkungen, Zollbefreiungen oder Zollaussetzungen - im Hinblick auf die Erreichung wünschenswerter wirtschaftlicher oder sozialer Ziele geändert wird.
Diese Sondersysteme sind für die Gemeinschaften mit Kosten (wenn auch nicht unbedingt sichtbarer Art) in Form von Einnahmeeinbussen oder Einnahmeverzögerungen verbunden. Aus diesem Grund müssen bei ihrer Verwaltung - soweit die Umstände dies erlauben - nicht nur die Grundsätze der Rechtmässigkeit und Ordnungsmässigkeit, sondern auch der Grundsatz der wirtschaftlichen Haushaltsführung berücksichtigt werden. Eines dieser Sondersysteme ist das Gemeinschaftssystem für den aktiven Veredelungsverkehr. Nach den für dieses System geltenden Vorschriften werden auf gewisse, von ausserhalb der Gemeinschaft eingeführte Waren keine Einfuhrabgaben erhoben, wenn diese Waren zur Veredelung innerhalb der Gemeinschaft und zur späteren Wiederausfuhr bestimmt sind.
Der Rechnungshof hat im Rahmen seiner Prüfung der Einnahmen die Anwendung dieses Systems in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten einer Prüfung unterzogen. Die Bemerkungen, zu denen diese Prüfung Anlaß gibt, werden im folgenden dargelegt. BESCHREIBUNG DES SYSTEMS 2. Vor Errichtung der Zollunion im Jahr 1968 war es in den einzelnen Ländern allgemein üblich, besondere Maßnahmen zu ergreifen, die verhindern sollten, daß sich die zum Schutz der einheimischen Märkte geschaffenen nationalen Zollschranken zum Nachteil der eigenen Exportindustrien auswirken. Diese Industrien hatten häufig Schwierigkeiten, sich im Inland mit bestimmten Ausgangsstoffen zu versorgen, und waren daher auf die Einfuhr dieser Stoffe aus dem Ausland angewiesen.
Man war sich darüber einig, daß die Exportindustrien, die ja ihre Erzeugnisse auf dem Weltmarkt absetzen müssen, gegenüber ihren Konkurrenten aus anderen Ländern nicht dadurch benachteiligt werden dürfen, daß man sie mit Einfuhrabgaben auf gezwungenermassen von ihnen eingeführte Ausgangsstoffe belastet. Die Zollverfahren, die zu diesem Zweck angewandt wurden, bezeichnete man als "aktiven Veredelungsverkehr". Die diesbezueglichen einzelstaatlichen Vorschriften waren natürlich ausschließlich auf die nationalen Interessen abgestimmt. So wurde z.B. in einigen Ländern die Genehmigung für die Einfuhr von Ausgangsstoffen im Rahmen des Veredelungsverkehrs nicht erteilt, wenn die gleichen oder ähnliche Stoffe im Inland zu annehmbaren Bedingungen erhältlich waren.
3. Durch die Errichtung der Zollunion wurde diesen in den einzelnen Mitgliedstaaten üblichen Praktiken nicht automatisch ein Ende gesetzt. Da jedoch ihr Fortbestehen zu den Zielen des Gemeinsamen Marktes in Widerspruch stand, wurden Untersuchungen im Hinblick auf die Schaffung eines Gemeinschaftssystems durchgeführt, das es ermöglichen sollte, unter Beibehaltung der Vorteile der einzelstaatlichen Systeme die nationalen Belange durch die Interessen der Gemeinschaft zu ersetzen. 4. Diese Untersuchungen führten schließlich zur Verabschiedung der Richtlinie 69/73 EWG des Rates (1), die mit Wirkung vom 1.
Oktober 1969 ein Gemeinschaftsverfahren für den aktiven Veredelungsverkehr einführte, das an die Stelle der verschiedenen, damals geltenden einzelstaatlichen Verfahren treten sollte. Zweck dieses Gemeinschaftsverfahrens ist es, die Exportindustrien der Gemeinschaft dadurch zu unterstützen und zu fördern, daß nicht aus der Gemeinschaft stammende Waren ohne Entrichtung von (1) ABl. L 58 vom 8.3.1969, S. 1. Zöllen oder Agrarabschöpfungen aus Drittländern eingeführt und innerhalb der Gemeinschaft veredelt werden können, "wenn die Waren als Veredelungserzeugnisse ganz oder zum Teil aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft ausgeführt werden sollen" (Artikel 2).
Im vorliegenden Bericht werden zur Veredelung bestimmte Waren (einschließlich teilveredelte, zur Weiterveredelung bestimmte Waren) als "Ausgangsstoffe", bereits veredelte Waren dagegen als "Erzeugnisse" bezeichnet. Die "Veredelungsvorgänge" können die Bearbeitung, Montage, Zusammensetzung oder Ausbesserung von Waren oder ihre Verwendung als Katalysatoren usw. umfassen. 5. Die Befreiung von Einfuhrabgaben usw. kann auf zweierlei Art gewährt werden. Ein erstes Verfahren besteht darin, die Erhebung der Einfuhrabgaben für die Dauer des Veredelungsvorgangs auszusetzen und die Abgaben nur dann zu erheben, wenn die Erzeugnisse innerhalb der Gemeinschaft in den freien Verkehr überführt werden.
Der Mitgliedstaat kann in diesem Fall vom Importeur eine Sicherheit verlangen. Bei Anwendung des zweiten Verfahrens hinterlegt der Importeur bei der Einfuhr die entsprechenden Einfuhrabgaben, die ihm bei der Ausfuhr der Erzeugnisse zurückerstattet werden. 6. Alle Mitgliedstaaten haben sich für die Anwendung des Aussetzungsverfahrens entschieden, einige von ihnen praktizieren jedoch daneben auf Wunsch des Importeurs auch noch das Hinterlegungsverfahren (1). In Dänemark ist allerdings das Hinterlegungsverfahren bei Industrieerzeugnissen zwingend vorgeschrieben. In einigen anderen Mitgliedstaaten, insbesondere dem Vereinigten Königreich und den Niederlanden, verweigern die zuständigen Behörden in bestimmten Fällen die Genehmigung für das Aussetzungsverfahren (z.B. wenn die Rechnungsführung des Importeurs nicht detailliert genug ist, um eine ausreichende Kontrolle zu gewährleisten) genehmigen in solchen Fällen jedoch dann das Hinterlegungsverfahren.
7. Der Richtlinie zufolge können die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten den in der Gemeinschaft ansässigen Veredelungsindustrien in allen Fällen Bewilligungen erteilen, in denen der aktive Veredelungsverkehr dazu beiträgt, die günstigsten Voraussetzungen für die Ausfuhr der veredelten Waren zu schaffen, ohne daß wesentliche Interessen von Herstellern in der Gemeinschaft beeinträchtigt werden. Die Richtlinie zählt eine Reihe von Fällen auf, in denen die wirtschaftlichen Voraussetzungen, die eine Verwendung von eingeführten Ausgangsstoffen rechtfertigen, als erfuellt gelten, nämlich: a) wenn die Ausgangsstoffe nicht Eigentum des Veredelers sind, sondern von oder im Auftrag einer in einem Drittland ansässigen Person mit dem Ziel der Lohnveredelung geliefert werden; b) wenn die Verwendung der Ausgangsstoffe aus Gründen des Warenzeichenrechts, Patentrechts usw. erforderlich ist; c) wenn die Waren zum Zweck der Ausbesserung eingeführt werden; d) wenn die Ausgangsstoffe innerhalb der Gemeinschaft nicht oder nicht in ausreichender Menge erzeugt werden oder wenn sie nicht innerhalb einer angemessenen Frist zur Verfügung gestellt werden können; e) wenn innerhalb der Gemeinschaft erzeugte Ausgangsstoffe gleicher Art nicht die Eigenschaften aufweisen, die den von den Kunden des Veredelers gestellten technischen Ansprüchen genügen; f) wenn innerhalb der Gemeinschaft erzeugte Ausgangsstoffe gleicher Art nicht verwendet werden können, weil ihr Preis eine kommerzielle Nutzung aus wirtschaftlichen Gründen ausschließt.
Um die einheitliche Anwendung der wirtschaftlichen Kriterien sicherzustellen, werden Bewilligungen, die sich auf die Kategorien d), e) und f) beziehen, auch auf Gemeinschaftsebene überprüft. Zu diesem Zweck haben die Mitgliedstaaten die Kommission über alle von ihnen genehmigten, in diese Kategorien fallenden konkreten Fälle zu unterrichten, damit der aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der Kommission bestehende Ausschuß für den aktiven Veredelungsverkehr darüber beraten kann. Bewilligungen für Veredelungsverkehre, die von einem Mitgliedstaat aus anderen als den unter a) bis f) aufgeführten Gründen erteilt werden, haben zunächst eine Geltungsdauer von höchstens neun Monaten.
Vor Ablauf des siebten Monats kann der Rat, sofern er dies für zweckmässig hält, auf Vorschlag der Kommission Vorschriften für das betreffende Sachgebiet erlassen. 8. Bevor die zuständigen Behörden einen aktiven Veredelungsverkehr bewilligen, müssen sie sich unter anderem vergewissern, daß die wirtschaftlichen Voraussetzungen erfuellt und die Veredelungserzeugnisse tatsächlich für den Export in Drittländer bestimmt sind, daß die Ausbeutesätze für die Veredelung der Ausgangsstoffe zu Veredelungserzeugnissen korrekt sind und daß das Unternehmen über ein angemessenes Rechnungsführungssystem verfügt.
In der Bewilligung sind unter anderem die einzuführenden Ausgangsstoffe, die vorgesehenen Veredelungsvorgänge, die genehmigten Ausbeutesätze und der Zeitraum anzugeben, in dem der Veredelungsprozeß abgeschlossen und die Erzeugnisse ausgeführt sein müssen. Dieser Zeitraum ist von der Art der durchzuführenden Veredelung abhängig und liegt normalerweise zwischen einigen Monaten und einem Jahr. Die Kontrolle erfolgt anhand der Anmeldungen, die der Veredeler den Zollbehörden in regelmässigen Zeitabständen übermittelt, sowie durch Prüfung der Bücher und Anlagen des Veredelers an Ort und Stelle.
(1) Tatsächlich wählen zahlreiche Importeure das Hinterlegungsverfahren, wahrscheinlich deshalb, weil die Zollbehörden in diesem Fall weniger strenge Anforderungen an die Rechnungsführung stellen. 9. Um bei veränderten Marktbedingungen eine gewisse Flexibilität zu gewährleisten, ist nach Artikel 15 der Basisrichtlinie, soweit es "die Umstände rechtfertigen", die Überführung von im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs eingeführten Ausgangsstoffen oder aus ihnen gewonnenen Veredelungserzeugnissen in den freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft zulässig. Bei Anwendung des Aussetzungsverfahrens gibt der Veredeler die in den freien Verkehr überführten Mengen in seinen regelmässigen Zollanmeldungen oder in einer getrennten Zollanmeldung an und entrichtet gleichzeitig die entsprechenden Abgaben auf der Basis der ursprünglich eingeführten Ausgangsstoffe.
Wenn die Erzeugnisse nicht innerhalb der festgesetzten Frist wieder ausgeführt worden sind, wird allerdings unterstellt, daß eine Überführung in den freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft erfolgte, und damit werden die Einfuhrabgaben auf den Anteil an importierten Ausgangsstoffen fällig. Bei im Rahmen des Aussetzungsverfahrens eingeführten und innerhalb der Gemeinschaft in den freien Verkehr überführten Waren wirken sich diese Vorschriften dahin gehend aus, daß den Veredelern für die Entrichtung der Einfuhrabgaben eine zusätzliche Zahlungsfrist eingeräumt wird, die über die den Importeuren üblicherweise gewährte Frist hinausgeht.
Neue Vorschläge der Kommission 10. Im Rahmen ihres allgemeinen Programms zur Erzielung einer grösseren Einheitlichkeit und Rechtssicherheit auf dem Gebiet der Zollgesetzgebung hat die Kommission dem Rat am 20. Januar 1981 einen Vorschlag (1) zur Umwandlung der Richtlinie in eine Verordnung unterbreitet, die in jedem Mitgliedstaat unmittelbar gelten würde. Diese Verordnung wird unter anderem eine ins einzeln gehende Definition der Aufgaben der für die Anwendung des Gemeinschaftssystems zuständigen einzelstaatlichen Behörden enthalten und damit die vom Hof festgestellten Dispartitäten bis zu einem gewissen Grad ausschalten.
Einige Vorschriften dieses Verordnungsvorschlags werden im folgenden noch genauer erörtert. WIRTSCHAFTLICHE AUSWIRKUNGEN 11. Eine Untersuchung über die allgemeinen wirtschaftlichen Auswirkungen des Systems würde den Rahmen des vorliegenden Berichtes sprengen. Dessenungeachtet hat der Hof bei seiner Prüfung nicht nur die Aspekte der finanziellen Rechtmässigkeit und Ordnungsmässigkeit berücksichtigt, sondern ist auch der Frage nachgegangen, inwieweit die nachstehenden Hauptzielsetzungen des Systems verwirklicht werden: a) Schaffung möglichst günstiger Voraussetzungen für die Ausfuhr von Waren, die auf dem Weg der Veredelung aus eingeführten Ausgangsstoffen hergestellt werden; b) Schutz der grundlegenden Interessen der Erzeuger der Gemeinschaft ganz allgemein, besonders aber der Interessen der Erzeuger von Ausgangsstoffen derselben Art, wie sie eingeführt werden.
MANGELNDE EINHEITLICHKEIT IM RAHMEN DES GEGENWÄRTIG ANGEWANDTEN SYSTEMS 12. Bei seiner Untersuchung des gegenwärtig angewandten Systems konnte der Hof feststellen, daß es in den Mitgliedstaaten immer noch eine grosse Zahl unterschiedlicher Praktiken gibt. Diese Unterschiede wirken sich nicht nur auf die eigenen Mittel der Gemeinschaft, sondern auch auf die Wettbewerbsbedingungen in einem bedeutenden Teil des industriellen Sektors der Gemeinschaft aus. Die Höhe der Beträge, die hier entweder in Form des potentiellen Verlusts von Absatzmöglichkeiten der Erzeuger der Gemeinschaft oder in Form der möglichen Einbussen an eigenen Mitteln auf dem Spiel stehen, werden hinreichend deutlich, wenn man bedenkt, daß das Warenvolumen, das im Rahmen aktiver Veredelungsverkehre zur Einfuhr zugelassen wurde, sich im Jahr 1978 auf 14 050 Millionen ERE, im Jahr 1979 auf 14125 Millionen ERE und im Jahr 1980 auf 14 936 Millionen ERE belief und damit 7,9 %, 6,5 % bzw.
5,5 % der Gesamteinfuhren der Gemeinschaft erreichte. Für das Jahr 1980 ergibt sich folgende Aufschlüsselung nach Mitgliedstaaten : >PIC FILE= "T0035559"> (1) KOM(80) 916 endg. Wirtschaftliche Voraussetzungen 13. Die in Ziffer 8 ewähnten wirtschaftlichen Voraussetzungen sollen sicherstellen, daß das erforderliche Gleichgewicht zwischen den Interessen der Exporteure (die sich ihre Ausgangsstoffe zu möglichst vorteilhaften Bedingungen und notfalls von ausserhalb der Gemeinschaft beschaffen wollen) und den Interessen der Gemeinschaftserzeuger (die nach Möglichkeit aus der Gemeinschaft stammende Ausgangsstoffe anstelle der eingeführten Ausgangsstoffe an die Veredelungsindustrien liefern wollen) gewahrt bleibt.
Wenn auch die Eigenmittel nicht unmittelbar betroffen sind, stellt doch die korrekte Anwendung der wirtschaftlichen Kriterien die wichtigste Maßnahme zum Schutz der Interessen der Gemeinschaftserzeuger von Ausgangsstoffen dar. Die für die Bearbeitung der Anträge zuständigen einzelstaatlichen Behörden benötigen daher zuverlässige Informationen über die in der Gemeinschaft selbst verfügbaren Ausgangsstoffe. Die Richtlinie sieht unter anderem den Austausch von Informationen auf Gemeinschaftsebene über die Gewährung oder Verweigerung von Bewilligungen für aktive Veredelungsverkehre vor.
Der in Ziffer 7 genannte Ausschuß für den aktiven Veredelungsverkehr hält regelmässig Sitzungen zur Erörterung dieser Informationen ab. Stellt sich heraus, daß bei einem bestimmten Veredelungsvorgang die Voraussetzungen für die Bewilligung nicht erfuellt waren, so wird die Geltungsdauer der Bewilligung nicht verlängert. Beamte der Kommission bemerkten in Diskussionen mit dem Rechnungshof, daß dieses Verfahren zwar einen Schritt in die richtige Richtung darstelle, jedoch nicht weitreichend genug sei : Während einzelne Mitglieder des Ausschusses aktiv zum Informationsaustausch beitrügen und Kontakte mit den einschlägigen Industrien hielten, lasse die Beteiligung anderer Ausschußmitglieder zu wünschen übrig.
14. Um den Informationsfluß zu verbessern, schlägt die Kommission die Anlage einer Kartei vor, in der sowohl von den Mitgliedstaaten gelieferte Informationen wie auch Informationen aus anderen einschlägigen Quellen erfasst werden. Diese Kartei würde einem doppelten Zweck dienen: a) für die Mitgliedstaaten wäre sie eine Informationsquelle über aus der Gemeinschaft stammende Ausgangsstoffe, die den Veredelern zur Verwendung anstelle eingeführter Ausgangsstoffe empfohlen werden könnten; b) für Gemeinschaftserzeuger bzw. potentielle Gemeinschaftserzeuger von Ausgangsstoffen wäre sie eine Auskunftsquelle über Ausgangsstoffe, die gegenwärtig unter Befreiung von Einfuhrabgaben im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs eingeführt werden.
Nebeneinanderbestehen von Aussetzungsverfahren und Hinterlegungsverfahren 15. Im Vergleich zum Hinterlegungsverfahren bringt das Aussetzungsverfahren für die begünstigten Veredeler eindeutige Liquiditätsvorteile mit sich. Bei Anwendung des Hinterlegungsverfahrens muß der Veredeler bei der Einfuhr der Ausgangsstoffe den vollen Betrag der Einfuhrabgaben hinterlegen : diese werden zurückerstattet, wenn die Veredelungserzeugnisse wieder ausgeführt werden. Dem Veredeler, der das Aussetzungsverfahren in Anspruch nimmt, entstehen zwar einige zusätzliche Kosten für die Führung einer detaillierten Lagerbestandskartei für Zollzwecke sowie in einigen Mitgliedstaaten (siehe Ziffer 24) für die Stellung der Sicherheiten.
Diese Kosten sind jedoch unbedeutend im Vergleich zu den im Rahmen des Hinterlegungsverfahrens anfallenden Finanzierungskosten. Die Tatsache, daß beide Verfahren weiterhin nebeneinander angewandt werden, muß in Fällen, in denen der Importeur nicht frei wählen kann, als sehr unbefriedigend angesehen werden. Das Hinterlegungsverfahren trägt eindeutig nicht zur Schaffung der günstigsten Voraussetzungen für die Ausfuhr von Veredelungserzeugnissen bei. Überführung in den freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft 16. Der Richtlinie zufolge müssen der Kommission keine statistischen Angaben über eine etwaige Überführung von Erzeugnissen in den freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft übermittelt werden, und auch von der Mehrzahl der Mitgliedstaaten werden diese Informationen gegenwärtig auf nationaler Ebene nicht erfasst.
Dem Hof gelang es jedoch, sich aufgrund von Gesprächen mit einzelstaatlichen Beamten und einer stichprobenmässigen Überprüfung von Unterlagen in einigen Mitgliedstaaten einen Überblick über die derzeitige Situation zu verschaffen, der darauf schließen lässt, daß das Fehlen von verbindlichen Hoechstgrenzen in der Richtlinie zu äusserst unterschiedlichen Praktiken geführt hat. So sind z.B. in der Bundesrepublik, dem Vereinigten Königreich, Frankreich und Italien die Bewilligungen für aktive Veredelungsverkehre auf Einfuhren beschränkt, die zur Wiederausfuhr als Veredelungserzeugnisse bestimmt sind, und der Anteil der Überführungen in den freien Verkehr scheint unter 20 % zu liegen.
In den Niederlanden erreicht der Prozentsatz der Überführungen maximal 30 %. In Luxemburg beträgt der Anteil im Durchschnitt etwa 50 %. Bei Irland stellte sich dagegen heraus, daß Bewilligungen in allen jenen Fällen gewährt werden, in denen ein wenn auch noch so geringer Teil der eingeführten Waren als Veredelungserzeugnisse wieder ausgeführt werden soll, obwohl es hierüber keine erschöpfenden Statistiken gibt. In einigen Fällen erreichten die Überführungen einen Anteil von 90 %. 17. Die Überführung von im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs eingeführten Ausgangsstoffen oder von daraus hergestellten Veredelungserzeugnissen in den freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft war im Rahmen der Richtlinie als Ausnahmeregelung für jene Fälle vorgesehen, in denen dies infolge veränderter Marktbedingungen gerechtfertigt erschien.
Bei Anwendung des Aussetzungsverfahrens werden die Einfuhrabgaben anläßlich dieser Überführung fällig, wobei als Berechnungsgrundlage die Menge bzw. der Wert und der Zolltarif der ursprünglich eingeführten Ausgangsstoffe sowie die im Zeitpunkt der erstmaligen Zulassung zum Veredelungsverkehr geltenden Sätze dienen. Kriterien oder Hoechstgrenzen für derartige Überführungen wurden jedoch nicht festgelegt. Es dürfte kaum die Absicht der Richtlinie gewesen sein, denjenigen Veredelern, die Ausgangsstoffe aus Drittländern verwenden, dadurch den Absatz auf dem Gemeinschaftsmarkt zu erleichtern, daß ihnen auf Kosten der Gemeinschaft ein mehrmonatiger Aufschub bei der Zahlung der Einfuhrabgaben eingeräumt wird.
Um dies zu vermeiden, sollten entweder strengere Vorschriften zur Beschränkung der Überführungen auf ein Mindestmaß erlassen oder aber die Einführung einer Zinsklausel, wie dies in Ziffer 19 vorgeschlagen wird, ins Auge gefasst werden. 18. Würde die in Ziffer 10 erwähnte, von der Kommission vorgeschlagene Verordnung tatsächlich verabschiedet, so müssten die Mitgliedstaaten statistische Angaben über den Anteil der Überführungen in den freien Verkehr sammeln und sie der Kommission in regelmässigen Zeitabständen übermitteln. In dem genannten Verordnungsvorschlag werden jedoch keine gemeinschaftlichen Kriterien für Überführungen in den freien Verkehr festgelegt.
Unter diesen Umständen wird es nach Auffassung des Hofes wahrscheinlich weiterhin zu den Handelsverzerrungen und den Verzögerungen bei der Feststellung der eigenen Mittel kommen, die zwangsläufig mit dem derzeit geltenden System verbunden sind. Verzugszinsen 19. Nach Artikel 15 der Richtlinie können auf im Zeitpunkt der Einfuhr der Ausgangsstoffe nicht erhobene Einfuhrabgaben, die jedoch später bei der Überführung dieser Ausgangsstoffe oder der daraus hergestellten Veredelungserzeugnisse in den freien Verkehr fällig werden, Verzugszinsen erhoben werden, doch ist dies nicht zwingend vorgeschrieben.
Von den acht Mitgliedstaaten, in denen Prüfungen durchgeführt wurden, wendet nur Italien diese Vorschrift ausnahmslos an, wobei es allerdings einen weit unter den marktüblichen Sätzen liegenden Zinssatz benutzt. In Frankreich können Zinsen erhoben werden, wenn ein eindeutiger Mißbrauch des Systems vorliegt. Der Hof schlägt vor, als Alternative zur Beschränkung des Umfangs der Überführungen in den freien Verkehr die Möglichkeit zu erwägen, in derartigen Fällen der Erhebung von Zinsen zu marktüblichen Sätzen zwingend vorzuschreiben. Bei einer solchen Vorschrift würde der mit dem Aussetzungssystem verbundene Liquiditätsvorteil wegfallen, und die Veredeler würden, soweit sie auf dem Markt der Gemeinschaft verkaufen, auf die gleiche Stufe mit den übrigen Erzeugern gestellt, während sie bei Ausfuhren in Drittländer, die ja nach der Richtlinie ihr eigentliches Ziel sein sollen, unbelastet blieben.
Rechnungsführung und Kontrolle 20. Ausser der Vorschrift, daß der Veredeler alle von den Zollbehörden vorgeschriebenen Überwachungsmaßnahmen zu dulden hat (Artikel 10), enthält die Richtlinie keinerlei Bestimmungen über die Rechnungsführung und die Kontrolle. Der Rechnungshof hat daher die einschlägigen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Dienstanweisungen einer Prüfung unterzogen und festgestellt, daß sie vorbehaltlich der nachstehenden Anmerkungen im allgemeinen als zufriedenstellend angesehen werden können. 21. In einigen Mitgliedstaaten stellte sich heraus, daß die Rechnungsführung der Veredeler von den Prüfern nur selten an Ort und Stelle geprüft wurde, weil diese dazu neigten, sich im wesentlichen auf ihre langjährige Kenntnis der betreffenden Unternehmen bzw. auf die von den Veredelern vorgelegten detaillierten Buchungsauszuege zu verlassen.
Da der Hof nicht befugt ist, eigene Prüfungen an Ort und Stelle bei den Steuerzahlern durchzuführen (1), konnte er sich nicht selbst von der Angemessenheit der genannten Praktiken überzeugen. In Irland, wo ausschließlich das Aussetzungsverfahren praktiziert wird, wurde bei einer stichprobenweisen Überprüfung der Zollunterlagen von Veredelern in der Region Dublin festgestellt, daß die Zahlungsfristen im Fall von Überführungen in den freien Verkehr unterschiedlich gehandhabt werden. Die Mehrzahl der dortigen Veredeler kam nicht nur in den Genuß der normalen Zahlungsaussetzung bis zur Überführung sondern erhielt auch noch die zusätzliche Zahlungsfrist eingeräumt, die gemäß der Richtlinie 78/453/EWG des Rates (2) über den Zahlungsaufschub für Eingangs- und Ausfuhrabgaben gewährt werden kann.
Damit wurden die Abgaben im Fall einer Überprüfung im Monat N erst am oder bis zum 15. des Monats N + 1 fällig. Trotz dieser Vergünstigungen leisteten einige Importeure ihre Zahlungen erst mit mehrwöchiger Verspätung, und es fehlte nachweislich an einem ausreichend energischen Durchgreifen von seiten der Zollerhebungsstellen. Die irischen Behörden haben dem Rechnungshof jedoch inzwischen mitgeteilt, daß sie entsprechende Schritte zur Behebung dieses Mißstands in die Wege geleitet hätten. 22. In Dänemark, das bei Industrieerzeugnissen das Hinterlegungsverfahren anwendet, existiert kein Rechnungsführungssystem, anhand dessen die Abgaben, die im Fall der Überführung von solchen Erzeugnissen in den freien Verkehr an die Gemeinschaft zu entrichten sind, unmittelbar festgestellt werden könnten.
Statt dessen wird der geschuldete Betrag jeweils monatlich pauschal ermittelt. Aufgrund des (1) Erklärung Nr. 2 im Anhang zum Vertrag von 1975 zur Änderung bestimmter Finanzvorschriften der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften und des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. (2) ABl. Nr. L 146 vom 2.6.1978, S. 19. dabei angewandten Verfahrens ist der Rechnungshof nicht in der Lage, die Richtigkeit des zu einem gegebenen Zeitpunkt geschuldeten Betrages nachzuprüfen. Im übrigen sind nach den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften derartige Pauschalverfahren nicht zulässig.
Soweit dem Rechnungshof bekannt ist, wird dieses Problem gegenwärtig von der Kommission eingehend geprüft. 23. Während es verständlich erscheint, daß eine Richtlinie ihrem Wesen nach Angelegenheiten wie die vorstehend (in den Ziffern 20 bis 22) behandelten dem Ermessen der Mitgliedstaaten überlässt, sollte nach Ansicht des Rechnungshofes die vorgeschlagene Verordnung in ihrer Eigenschaft als unmittelbar verbindliches Regelwerk dazu beitragen, eine Verbesserung dieser Situation herbeizuführen. Werden weder in der Verordnung selbst noch in Durchführungsbestimmungen dazu entsprechende Vorschriften vorgesehen, so wird es in folgenden Bereichen weiterhin unterschiedliche einzelstaatliche Praktiken geben: a) bei den von den Veredelern zu übermittelnden Meldungen, den in ihnen enthaltenen Informationen und der Häufigkeit ihrer Übermittlung; b) bei der Mindestzahl der durchgeführten Kontrollen; c) bei der Festlegung des Zeitpunkts, zu dem Erzeugnisse als in den freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft überführt gelten.
Sicherheiten 24. Viele Mitgliedstaaten verlangen von Importeuren, denen das Aussetzungsverfahren zugestanden wird, die Leistung einer selbständigen Sicherheit. In einigen Ländern wird in Fällen, in denen die zuständigen Behörden das Mißbrauchsrisiko für sehr gering halten, auf derartige Sicherheiten verzichtet. Die Höhe der zu stellenden Sicherheiten ist sehr unterschiedlich. In Luxemburg beläuft sich die verlangte Sicherheit z.B. auf 100 % der gegebenenfalls zu entrichtenden Einfuhrabgaben, während sie in den Niederlanden manchmal nur 25 % beträgt. Das Vereinigte Königreich begnügt sich mit einer schriftlichen Erklärung des Importeurs, in der dieser sich verpflichtet, auf von ihm in den freien Verkehr überführte Waren die entsprechenden Einfuhrabgaben zu entrichten ; diese Maßnahme dürfte nur eine geringe zusätzliche Sicherheit darstellen, da der Importeur hierzu sowieso gesetzlich verpflichtet ist.
Die Bundesrepublik Deutschland verlangt keine Sicherheiten, doch wiesen die dortigen Behörden darauf hin, daß aktive Veredelungsverkehre von ihnen nur dann bewilligt würden, wenn keinerlei Zweifel an der Kreditwürdigkeit des Veredelungsunternehmens bestuenden. Die Risiken, die sich bei Zahlungsunfähigkeit oder Konkurs durch fehlende oder zu geringe Sicherheiten für die eigenen Mittel ergeben, sind sehr schwerwiegend, da die allgemeinen Vorschriften für die Feststellung der Ansprüche der Gemeinschaft in derartigen Fällen in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht einheitlich ausgelegt werden.
Einige Mitgliedstaaten stellen die Eigenmittelansprüche fest und führen die Mittel an die Kommission ab, andere dagegen geben dem Artikel 17 der Ratsverordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 2891/77 (1) eine weitere Auslegung und stufen derartige Fälle als "höhere Gewalt" ein, was sie von der Verpflichtung zur Feststellung der Eigenmittelansprüche entbindet. Nach dem Verordnungsvorschlag der Kommission soll die Stellung einer Sicherheit zur Pflicht gemacht werden ; eine Ausnahme bilden die im Rahmen der Durchführungsbestimmungen festzulegenden Fälle, in denen die Zahlungsfähigkeit des Importeurs ausser Zweifel steht.
Schlußbemerkung 25. Der in Ziffer 10 erwähnte Vorschlag zur Umwandlung der Richtlinie in eine Verordnung würde im Fall seiner Verabschiedung zwar eindeutige Verbesserungen in folgenden Bereichen mit sich bringen: 1. Bereitstellung von Informationen über die Verfügbarkeit von in der Gemeinschaft hergestellten Ausgangsstoffen, die anstelle von eingeführten Ausgangsstoffen verwendet werden könnten (Ziffer 14); 2. auf Gemeinschaftsebene gewährleistete Überwachung der Überführung von Veredelungserzeugnissen in den freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft (Ziffer 18); 3. Stellung von Sicherheiten (Ziffer 24).
Der Hof hofft, daß die Kommission durch Änderung ihrer Vorschläge oder durch den Erlaß von Durchführungsbestimmungen den übrigen, im vorliegenden Bericht beanstandeten Schwachstellen des derzeitigen Systems Rechnung tragen wird. Dabei handelt es sich um: 4. die Handelsverzerrungen und Ungerechtigkeiten, die sich aus dem Nebeneinanderbestehen des Aussetzungsverfahrens und des Hinterlegungsverfahrens ergeben (Ziffer 15); 5. das Fehlen wirksamer Vorschriften, die den Umfang der Überführungen in den freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft in Grenzen halten (Ziffer 16 bis 18); 6. als Alternativlösung zu 5. die eventuelle Notwendigkeit der Einführung einer zwingenden Zinsvorschrift (Ziffer 19);
7. die Unterschiedlichkeit der Verfahren zur Feststellung und Erhebung der Eigenmittel auf in den freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft überführte Veredelungserzeugnisse sowie der Vorschriften für die Rechnungsführung und Kontrolle der Veredeler (Ziffern 20 bis 23). (1) ABl. Nr. L 336 vom 27.12.1977, S. 1. Der Wortlaut der vorstehenden Bemerkungen wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 16. September 1982 angenommen. Luxemburg, den 20. Oktober 1982. Für den Rechnungshof Pierre LELONG Präsident ANLAGE ANTWORTEN DER KOMMISSION auf Bemerkungen des Rechnungshofes zur gemeinschaftlichen Regelung des aktiven Veredelungsverkehrs 6.
Zu der Bemerkung, daß die Zollbehörden im Fall des Hinterlegungsverfahrens weniger strenge Anforderungen an die Rechnungsführung der Einführer stellen, unterstreicht die Kommission, daß die Wahl des einen oder anderen in Artikel 3 der Richtlinie 69/73/EWG vorgesehenen Verfahrens diesbezueglich von keinerlei Einfluß sein kann. 9. Die Kommission kann die vereinfachende Feststellung des Rechnungshofes nicht akzeptieren, wonach die Zahlungsbestimmungen für die Abgaben sich bei im Rahmen des Aussetzungsverfahrens eingeführten und innerhalb der Gemeinschaft in den freien Verkehr überführten Waren dahin gehend auswirken, "daß den Veredelern für die Entrichtung der Einfuhrabgaben eine zusätzliche Zahlungsfrist eingeräumt wird, die über die den Importeuren üblicherweise gewährte Frist hinausgeht".
Sie macht den Rechnungshof darauf aufmerksam, daß diese Wirkung formal zwar eintritt, jedoch nicht den einzigen in Betracht zu ziehenden Faktor darstellt, denn das Problem ist weit vielschichtiger, als der Rechnungshof anzunehmen scheint : Würde nur diese Auswirkung berücksichtigt, so bestuende die Gefahr, daß andere wichtige Aspekte, auf die die Kommission unter Ziffer 19 hinweist, vernachlässigt werden. 12. Mit Recht weist der Hof auf die Bedeutung der Regelung hin. Die Kommission hält es jedoch für notwendig, im Interesse eines besseren Verständnisses die wirtschaftliche Inzidenz deutlicher herauszuarbeiten.
So ergibt sich aus den Statistiken der Jahre 1979 und 1980, daß die Gemeinschaftsausfuhren im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs ungefähr 8 % des Gesamtwerts der Ausfuhren nach allen übrigen Ländern ausmachen. Der Wert dieser Ausfuhren ist nahezu doppelt so hoch wie der Wert der Einfuhren im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs aus allen Ländern. In dieser Wertsteigerung sind insbesondere die Arbeitskraft der Gemeinschaft sowie die bei der Be- oder Verarbeitung der Waren verwendeten gemeinschaftlichen Teile enthalten. In absoluten Zahlen ausgedrückt kann diese Wertsteigerung mit 18 000 Millionen ERE im Jahr veranschlagt werden.
Die Kommission weist zudem darauf hin, daß es irreführend wäre, sich bei der Abschätzung des tatsächlichen Ausmasses des aktiven Veredelungsverkehrs lediglich auf die Globalstatistik für alle Drittländer zu verlassen, da ein grosser Teil der Ausgangsstoffe und Zwischenerzeugnisse aufgrund von vertraglichen oder autonomen Präferenzen oder vereinbarter Zollfreiheit in die Gemeinschaft zollfrei eingeführt werden können. Generell nimmt der Wirtschaftsbeteiligte bei der Einfuhr der Ausgangsstoffe in Form von Zwischenerzeugnissen das Zollverfahren des aktiven Veredelungsverkehrs nicht in Anspruch.
Ist ein Land durch ein Abkommen über gegenseitige Zollpräferenzen einschließlich der "no-drawback-" Klausel mit der Gemeinschaft verbunden, wird der in der Gemeinschaft ansässige Wirtschaftsbeteiligte, der Ausgangsstoffe und Zwischenerzeugnisse zur Verarbeitung einführt, um sie als Ursprungserzeugnisse in dieses Land auszuführen, nicht in jedem Fall den aktiven Veredelungsverkehr in Anspruch nehmen. Um die wirtschaftliche Inzidenz des aktiven Veredelungsverkehrs tatsächlich zu erfassen, empfiehlt es sich, nur den Handel mit solchen Drittländern zu berücksichtigen, auf deren Ausgangsstoffe und Zwischenerzeugnisse bei der Einfuhr Zölle erhoben werden :
Betrachtet man die Statistik einiger dieser Länder für 1979 und 1980, so stellt man fest, daß die Ausfuhren der Gemeinschaft im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs ungefähr 24 % der Gesamtausfuhren und die Einfuhren im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs ungefähr 15 % der Gesamteinfuhren ausmachen. Nach dem oben Gesagten ist die Kommission der Auffasung, daß das System nicht ausschließlich unter dem Gesichtpunkt eines "potentiellen Marktverlustes für die Gemeinschaftshersteller oder einer hypothetischen Bedrohung der eigenen Mittel" geprüft und beurteilt werden kann. 13. Die Kommission berücksichtigt die Tatsache, daß die Prüfung der für die Erteilung der Bewilligungen entscheidenden Angaben in den einzelnen Mitgliedstaaten recht unterschiedlich verläuft, und wird alles daransetzen, das gegenwärtige Verfahren zu verbessern.
14. Die Kommission bekräftigt ihre Entschlossenheit, den Informationsfluß zu verbessern. 15. Zu den Modalitäten, nach denen ein aktiver Veredelungsverkehr gegenwärtig nach Artikel 3 der Richtlinie 69/73/EWG bewilligt werden kann, stellt die Kommission fest, daß die Entscheidung für die eine oder andere Modalität keine nachhaltigen Auswirkungen haben kann und insbesondere bezueglich der Zulassung der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr - sofern diese vorgenommen wird - und auch bezueglich der Rechnungsführung des Unternehmens keine ungerechtfertigten Vorteile bringt. Selbstverständlich muß die Wahl des Verfahrens dem Beteiligten überlassen werden.
Die Kommission wird sich bemühen, daß diese Möglichkeit in den Verordnungsvorschlag aktiver Veredelungsverkehr Eingang findet. Sie weist den Hof ferner darauf hin, daß nach diesem Vorschlag die zur Durchführung der Verordnung erforderlichen Vorschriften, bei denen es sich formal um Durchführungsvorschriften handelt, von der Kommission im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 18 festgesetzt werden. 16. Die Kommission teilt nicht die Ansicht des Rechnungshofes, daß "das Fehlen von verbindlichen Hoechstgrenzen in der Richtlinie zu äusserst unterschiedlichen Praktiken geführt hat". In der Tat, wie der Rechnungshof dies im folgenden Punkt betont, hat die Überführung in den steuerrechtlich freien Verkehr eine Ausnahme zu bleiben.
Die Kommission ist darauf bedacht, daß die diesbezueglichen Bestimmungen von den Mitgliedstaaten eingehalten werden. Die in Irland geuebte Praktik wurde im Ausschuß für Veredelungsverkehre geprüft, und Irland müsste inzwischen Abstand davon genommen haben. 17. Im Verordnungsvorschlag der Kommission zum aktiven Veredelungsverkehr wird deutlich darauf hingewiesen, daß die Überführung von Veredelungserzeugnissen in den freien Verkehr wie bereits nach Maßgabe der Richtlinie 69/73/EWG auf Ausnahmefälle beschränkt bleiben muß. Besonders deutlich wird dies durch den allgemeinen Kontext des Verordnungsentwurfs und insbesondere durch Artikel 9 Absatz 3, in dem es heisst, daß die Überführung in den zollrechtlichen freien Verkehr in Abweichung von der generellen Verpflichtung zur Ausfuhr dann zugelassen werden kann, wenn die Umstände dies rechtfertigen.
Das gesamte System der Verordnung baut auf dieser Verpflichtung zur Wiederausfuhr und auf dem Ausnahmecharakter der Überführung in den freien Verkehr auf. 18. Im Rahmen der Befugnisübertragung nach Artikel 155 des Vertrages werden die Durchführungsvorschriften, mit denen festgelegt wird, wann eine Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr durch die Umstände gerechtfertigt ist, von der Kommission nach Artikel 18 des Verordnungsvorschlags erlassen (1). Dies bedeutet einen Fortschritt im Vergleich zur Richtlinie 69/73/EWG, die nicht die Möglichkeit enthielt, diese Frage im Wege von Durchführungsvorschriften zu regeln.
(1) In anderen Fällen hat die Kommission bereits im Wege einer Durchführungsvorschrift die Umstände genau umrissen, die eine Entscheidung der Regierungsstellen rechtfertigen können (wie zum Beispiel in Artikel 7 der Richtlinie 75/349/EWG zur Anwendung der Artikel 24 und 25 der Richtlinie 69/73/EWG). 19. Im Zusammenhang mit den Verzugszinsen weist der Rechnungshof mit Recht auf die Interdependenz des Problems dieser Zinsen und des Ausnahmecharakters der Überführung von Veredelungserzeugnissen in den zollrechtlich freien Verkehr hin. In dem Vorschlag für eine Verordnung über den aktiven Veredelungsverkehr sind Verzugszinsen nicht vorgesehen - maßgebend war dabei der Gedanke, daß die Überführung in den freien Verkehr eine Ausnahme darstellt und deswegen von geringer Inzidenz ist.
Da zudem die Situation in den Mitgliedstaaten so ist, wie sie der Bericht schildert, würden sich die wirtschaftlichen Auswirkungen einer eventuellen Einführung von Verzugszinsen in Anbetracht des Ausnahmecharakters der Überführung in den freien Verkehr auf den Veredelungsvorgang insgesamt nur kostensteigernd auswirken, und diese Mehrkosten würden sodann unweigerlich auf die Preise der ausgeführten Erzeugnisse durchschlagen, die gegenwärtig - ausser in Italien - frei von dieser Belastung sind. Folglich wird sich der aktive Veredelungsverkehr nach der Umwandlung der Richtlinie in eine Verordnung für die Ausführer nicht mehr so vorteilhaft darstellen wie zuvor.
Schließlich stellt die Kommission in Rechnung, daß die Zulassung der Überführung in den freien Verkehr in einigen Mitgliedstaaten mit bestimmten zeitlichen Auflagen verbunden sind, wodurch schwerwiegende Diskriminierungen ebenso vermieden werden wie die administrativen Komplikationen, die sich aus der Einführung von Verzugszinsen auf die Auslegung des "Ausnahmecharakters" der Überführung in den freien Verkehr auswirken würde. 20. Die Kommission ist nicht dafür, daß detaillierte Kontrollbestimmungen in das gemeinschaftliche Zollrecht aufgenommen werden. Sie vertritt die Auffassung, daß die von den zuständigen Behörden vorzunehmen Kontrollen so gehandhabt werden müssen, daß eine einwandfreie Anwendung des Verfahrens gewährleistet ist.
Die Kommission ist ferner der Ansicht, daß die gegebenenfalls notwendigen Bestimmungen über die Rechnungsführung im Rahmen der Durchführungsvorschriften zu der Verordnung über den aktiven Veredelungsverkehr zu erlassen sind, sobald der Rat diese Verordnung erlassen hat. 22. Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofes, daß es bei dem gegenwärtig in Dänemark angewandten System unmöglich ist, die Richtigkeit des zu einem gegebenen Zeitpunkt geschuldeten Betrages nachzuprüfen. Sie bestätigt, daß dieses Problem geprüft wird. Zu der Frage der unterschiedlichen Handhabung des Verfahrens der Feststellung der eigenen Mittel der Gemeinschaft in den einzelnen Mitgliedstaaten erinnert die Kommission daran, daß die eigenen Mittel nach Artikel 1 der Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr.
2891/77 von den Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgestellt werden, was nicht ausschließt, daß die Kommission ständig auf die einzelstaatlichen Verwaltungen im Sinne einer grösseren Harmonisierung dieser Verfahren einwirkt. Am 24. Oktober 1980 erging an die Mitgliedstaaten ein Schreiben der Kommission, in dem sie klar und endgültig zu nahezu allen Fällen Stellung bezog. Selbstverständlich können sich aus den vom Rechnungshof namhaft gemachten Problemen betreffend die Feststellungsverfahren im Rahmen des gemeinschaftlichen Veredelungsverkehrs besondere Fragen ergeben, bei denen sich eine eingehendere Untersuchung anhand der Informationen in dem Bericht empfiehlt.
Die Kommission zieht gegenwärtig die Schlußfolgerungen aus einer Reihe von Nachprüfungen, die in allen Mitgliedstaaten durchgeführt wurden, um Fälle zu ermitteln, die durch die in dem genannten Schreiben vorgeschlagenen Lösungen eines vereinheitlichten Feststellungsverfahrens möglicherweise nicht abgedeckt würden. Sobald diese Schlußfolgerungen vorliegen und von der Kommission angenommen sind, wird der Rechnungshof davon in Kenntnis gesetzt. 23. Die Kommission ist der Ansicht, daß der Vorschlag für eine Verordnung des Rates über den aktiven Veredelungsverkehr der Kommission die Möglichkeit lässt, die notwendigen Durchführungsbestimmungen zu erlassen, durch die die unterschiedlichen einzelstaatlichen Praktiken einander angenähert werden können.
25. Die Kommission vertritt die Auffassung, daß der Verordnungsvorschlag dazu angetan ist, nahezu die Gesamtheit der in der gegenwärtigen Regelung festgestellten Mängel zu beheben.