Rapport spécial de la Cour des comptes relatif à la gestion budgétaire du programme de fourniture de produits agricoles et alimentaires à la Pologne Journal officiel n° C 278 du 17/10/1983 p. 0017 - 0025 RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES relatif à la gestion budgétaire du programme de fourniture de produits agricoles et alimentaires à la Pologne Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes en sa réunion du 9 juin 1983, en application de l'article 206 bis du traité CEE. Auparavant, le 2 mars 1983, il avait été transmis pour commentaires à la Commission, dont les réponses figurent en annexe.
SOMMAIRE >PIC FILE= "T0034098"> INTRODUCTION 1.1. La fourniture de produits alimentaires à la Pologne constitue une opération exceptionnelle dont l'exécution a été effectuée dans le cadre des mécanismes normaux de gestion du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (ventes sur stocks publics et restitutions à l'exportation) mais en ayant recours à des mesures spécifiques prises en application de décisions particulières du Conseil. 1.2. Sa réalisation matérielle a eu lieu en 1981 et 1982. Du point de vue budgétaire, elle a été rattachée aux exercices 1980, 1981 et 1982, notamment par le biais de dépréciations anticipées de stocks publics et de reports de crédits de restitutions à l'exportation.
1.3. La Cour des comptes a tenté d'établir les coûts spécifiques de cette opération spéciale au regard des dispositions contenues dans les décisions du Conseil qui constituent la base du programme. 1.4. La Cour souligne que les observations qui suivent n'ont pas trait en principe à la politique dont s'inspirent les décisions prises par le Conseil pour alléger les difficultés des autorités polonaises afin d'assurer l'approvisionnement national en produits alimentaires. 1.5. Ces observations visent à attirer l'attention de l'autorité budgétaire communautaire sur les modalités d'exécution mises en oeuvre par la Commission, lesquelles ne permettent pas à la Cour de réaliser convenablement les contrôles prévus par l'article 206 bis du traité de Rome et de porter une appréciation finale sur la gestion financière.
LES DÉCISIONS DU CONSEIL 2.1. Les décisions de base ont été prises en plusieurs tranches, sur proposition de la Commission et après examen des demandes présentées par les autorités polonaises. 2.2. Elles peuvent être schématisées comme suit. >PIC FILE= "T0034099"> 2.3. Le programme financé par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» a comporté notamment: a) des listes précises de produits avec mention des quantités; b) un critère indicatif de réduction des prix des produits livrés (15 % environ par rapport aux prix mondiaux); c) des enveloppes financières indicatives pour la décision de décembre 1980 et limitatives pour les autres décisions; d) la réalisation d'une opération particulière (le don de 8 000 tonnes de viande bovine).
LA GESTION DE LA COMMISSION Les moyens administratifs et budgétaires 3.1. Pour la mise en oeuvre de ce programme, la Commission a spécialement chargé l'un de ses services de la direction et de la coordination des travaux, c'est-à-dire des contacts et discussions avec les parties prenantes, notamment les autorités polonaises, et de l'initiation des mesures administratives et réglementaires d'exécution. 3.2. Du point de vue budgétaire, il n'y a eu aucune affectation spéciale de crédits puisque, par décision du Conseil, le coût de l'opération était mis à la charge du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie».
Les dépenses ont été imputées sur les crédits figurant aux titres VI et VII, et en 1982 aux titres I et II (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie») du budget général, aux lignes correspondant aux produits et aux mesures concernées. 3.3. Néanmoins, les décisions du Conseil fixaient pour l'ensemble du programme une enveloppe financière précise dans laquelle devaient normalement s'insérer les mesures d'exécution. Les mesures d'exécution 3.4. De nombreuses mesures ont été adoptées par la Commission pour l'exécution des décisions du Conseil, sous forme principalement de règlements mais aussi de décisions.
Bien que la Commission n'ait dressé aucune liste exhaustive de ces opérations, les textes permettent néanmoins de classer les mesures en trois types: a) vente à prix fixé par règlement de produits provenant de stocks publics (1). Cette méthode a été utilisée notamment pour la viande bovine et en partie pour le beurre; b) vente par adjudication accompagnée de la préfixation de la restitution à l'exportation, de produits provenant de stocks publics et du marché libre. Cette méthode a été utilisée dans les secteurs du sucre et des céréales; c) attribution d'une restitution spéciale à taux majoré, lors de l'exportation des marchandises.
Cette méthode a été utilisée, par exemple, pour le lait en poudre, le fromage, l'autre partie de beurre, l'orge perlée, la viande porcine, l'huile d'olive, les citrons. 3.5. Une autre mesure a consisté en une cession gratuite de 8 000 tonnes de viande bovine. Elle a fait l'objet d'un financement spécial. 3.6. À la suite de discussions avec les représentants des autorités polonaises, des modifications ont été apportées aux listes arrêtées par le Conseil, portant soit sur la natures des produits, soit sur les quantités offertes. L'enregistrement comptable 3.7. Les mesures indiquées ci-avant donnent lieu à deux sortes de dépenses, celles dites de seconde catégorie, relatives au stockage public, et celles relatives aux restitutions à l'exportation.
3.8. Elles sont normalement imputées aux lignes correspondantes pour chaque produit concerné. Néanmoins, afin de permettre à la Commission de suivre le déroulement des opérations et d'en déterminer le coût, un document de travail destiné aux États membres relatif à la déclaration des dépenses découlant d'actions spéciales en faveur de la Pologne a été établi le 15 juin 1981 (2). Il y est prévu que: a) les dépenses de stockage public doivent être déclarées selon les règles habituelles, mais il y aura lieu de préciser les quantités sorties chaque mois à destination de la Pologne, ainsi (1) Pour ces opérations aucune restitution à l'exportation ne devait être versée.
(2) Document VI/168/81 rév. 1 du 15 juin 1981. que leur valeur s'il y a eu vente par adjudication; b) les dépenses de restitutions déclarées mensuellement devront, elles, être ventilées entre restitutions normales et restitutions «Pologne», selon une nomenclature précisée. Ces dernières peuvent être soit des restitutions spéciales, soit des restitutions normales versées pour des produits de stocks vendus par adjudication pour la Pologne. 3.9. Les règles ainsi énoncées n'ont cependant pu avoir qu'une valeur indicative car, bien que les ayant acceptées en comité du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, les États membres n'étaient tenus juridiquement que par la nomenclature figurant dans le budget.
Le déroulement du programme 3.10. Des informations sur le déroulement de ces opérations ont été fournies par la Commission, de manière assez régulière, en avril, septembre, décembre 1981 et février 1982. 3.11. Lors de la séance du Parlement du 16 septembre 1981, par exemple, il était indiqué que le coût budgétaire prévisionnel de la réduction supplémentaire de 15 % par rapport aux prix mondiaux s'élèverait respectivement à 30 et 40 millions d'Écus pour les décisions de décembre 1980 et d'avril-mai 1981. La décision d'octobre 1981, alors à l'étude, prévoyait un coût budgétaire de 51 millions d'Écus (celui-ci a par la suite été réduit à 16,4 millions d'Écus).
3.12. Dans les autres cas, les informations ont été généralement présentées sous la forme d'un tableau régulièrement mis à jour, indiquant pour chaque tranche les quantités accordées : celles ayant fait l'objet de contrats conclus, puis celles effectivement livrées. 3.13. Jamais aucune information précise n'a pu être recueillie sur le montant des dépenses effectivement engagées pour l'exécution de ces livraisons, si ce n'est le montant des dépréciations financières anticipées de stocks publics imputées aux exercices 1980 et 1981 et celui du report de crédits à l'exercice 1982 pour restitutions à l'exportation.
Le compte de gestion de l'exercice 1981 ne comporte aucune mention spéciale. Seul le onzième rapport financier du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole évalue les dépenses supplémentaires encourues à «environ 55 millions d'Écus», montant qui correspond assez précisément au total (56,4 millions d'Écus) des enveloppes financières des deux tranches décidées par le Conseil pour 1981. LE CONTRÔLE DE LA COUR Les montants imputés au budget 4.1. À l'occasion de l'examen des comptes des exercices 1981 et 1982, la Cour a entrepris d'évaluer les dépenses budgétaires relatives à la fourniture de produits alimentaires à la Pologne.
4.2. Les montants identifiés (en millions d'Écus) sont les suivants. >PIC FILE= "T0034100"> 4.3. Il y a d'abord lieu d'observer que, s'agissant des dépenses de restitutions relevées sur les lignes spéciales «Pologne» des déclarations faites par les États membres, ces montants incorporent aussi bien le coût des réductions additionnelles au bénéfice de la Pologne que celui des restitutions normales, ces dernières ne relevant pas de l'enveloppe financière globale de 96,4 millions d'Écus autorisée par le Conseil. >PIC FILE= "T0034101"> 4.4. Par ailleurs, s'agissant des dépenses effectuées au titre des stocks publics, les montants relevés se rapportent uniquement aux dépréciations financières imputées par anticipation aux exercices 1980 et 1981, à l'exclusion des dépenses courantes de stockage.
Sans revenir sur les observations déjà faites par la Cour sur la nature de ces dépréciations (1), il convient de noter que ces dépréciations comprennent non seulement la réduction additionnelle de prix mais aussi l'équivalent de la restitution normale. La recherche des éléments de coût spécifique 4.5. Les dépenses qu'il a été possible d'identifier dans les comptes ne sont ni nécessairement exactes et complètes, ni représentatives des décisions du Conseil. 4.6. On ne peut certifier qu'elles sont exactes et complètes pour plusieurs raisons. Tout d'abord, il n'y a pas encore eu de vérification des comptes sur place par la Commission.
Ensuite, les dépenses de stocks publics ne pourraient être identifiées qu'au prix de recherches complémentaires auprès des organismes payeurs. Enfin, le caractère tardif et non obligatoire du document de travail du 15 juin 1981 a pu amener certains États membres à procéder à des estimations. 4.7. Mais surtout, les dépenses identifiées ne correspondent pas directement à celles ayant fait l'objet des décisions du Conseil, c'est-à-dire des dépenses correspondant à une réduction supplémentaire d'environ 15 % par rapport aux prix mondiaux, et ne sont donc pas représentatives du coût spécifique du programme.
4.8. Le document de travail (2) ne permet de déterminer pour les dépenses sur stocks publics que les pertes totales à la revente, incluant donc aussi bien la réduction supplémentaire que l'effet correspondant aux restitutions normales à l'exportation. Seules les ventes par adjudication assorties de la préfixation de la restitution permettraient d'évaluer directement la réduction supplémentaire. Quant aux restitutions, s'il s'agit de restitutions à taux spécial, elles ne devraient être prises en compte que pour la partie excédant le taux normal, et s'il s'agit de restitutions à taux normal versées sur stocks vendus par adjudication, elles ne devraient pas être prises en considération.
LE RESPECT DES DÉCISIONS DU CONSEIL 5.1. Si l'on s'en réfère aux décisions du Conseil schématisées au point 2.2 ci-avant, il s'avère impossible pour la Cour d'en certifier ou non le respect. Chaque point laisse subsister, entière, la question de sa vérification. Liste des produits et des quantités 5.2. À la suite de demandes de modifications présentées par les autorités polonaises, la Commission a apporté certains amendements aux listes de produits et quantités annexées aux décisions du Conseil (voir annexe A). 5.3. Ce faisant, elle a agi en accord avec le Coreper (3) qui, dans sa réunion du 16 juillet 1981, considérait que «dans le cadre général des décisions du Conseil, la Commission peut, en respectant les mécanismes et procédures de la politique agricole commune, faire certains ajustements quant aux produits et quantités, à condition que le coût pour le budget de la Communauté économique européenne indiqué dans ces décisions ne soit pas dépassé».
Il importait donc de vérifier le respect de cette condition. Réduction spéciale de prix et enveloppes financières 5.4. Bien qu'il soit indicatif, le critère de réduction des prix représentait la mesure de l'effort que la Communauté était prête à consentir en faveur de la Pologne. De leur côté, les enveloppes financières constituaient le maximum des dépenses autorisées. 5.5. Pour vérifier l'application de la réduction d'«environ 15 %» par rapport aux prix mondiaux, il aurait été nécessaire d'examiner en premier lieu les règlements pris par la Commission pour fixer les divers taux de l'aide.
Les prix de vente des stocks publics auraient alors permis, en tenant compte du niveau des restitutions normales et des prix mondiaux, de calculer l'avantage réel accordé. Il en serait allé de même des restitutions spéciales. Cette évaluation aurait dû tenir compte d'une période de référence à choisir, date de la décision ou date de la réalisation de l'exportation. Il aurait fallu examiner ensuite les ventes de stocks publics (1) JO no C 344 du 31.12.1981 (point 4.33) et JO no C 344 du 31.12.1982 (point 4.22). (2) Document VI/168/81 rév. 1 du 15 juin 1981. (3) Comité des représentants permanents. par adjudication pour évaluer directement le montant de la réduction accordée.
5.6. Cette reconstitution, à effectuer en fonction des quantités exportées, des dépenses correspondant à la réduction supplémentaire de 15 % aurait seule permis de vérifier si les enveloppes financières indicatives (pour 1980) ou limitatives (pour 1981) ont été dépassées ou non. Le don de 8 000 tonnes de viande bovine 5.7. Malgré l'absence d'indication formelle d'une enveloppe budgétaire dans la décision du Conseil concernant la fourniture d'urgence «à titre exceptionnel sous forme de don» de 8 000 tonnes de viande bovine à la Pologne, les conditions financières de cette opération étaient clairement définies par les délibérations du Coreper et le visa des précédentes décisions du Conseil relatives à la Pologne et au budget supplémentaire no 2 pour 1981.
Selon ces éléments, la décision se situait «dans le cadre indicatif des décisions antérieures du Conseil du point de vue des quantités» et «la modification des conditions de livraison (c'est-à-dire la gratuité) est couverte par les décisions du Conseil "budget"» (du 24 novembre 1981) selon lesquelles un montant de 10 millions d'Écus était à prélever à cet effet sur les crédits du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie», pour faire suite à un amendement du Parlement en ce sens. 5.8. En fait, la charge budgétaire de cette opération s'est élevée à 18,1 millions d'Écus, montant dont il aurait importé de vérifier la nature en fonction des critères précédents.
CONCLUSION GÉNÉRALE 6.1. Compte tenu du système de gestion mis en place par la Commission pour la mise en oeuvre, du point de vue financier, du programme de fourniture de produits alimentaires à la Pologne, il s'avère très difficile pour la Cour, au vu des éléments disponibles dans les comptes, d'évaluer les dépenses y relatives. 6.2. Le montant total des dépenses individualisées (159 millions d'Écus) ne fournit pas l'image fidèle des coûts budgétaires relatifs à la gestion de l'enveloppe financière de 96,4 millions d'Écus autorisée par le Conseil. Cette constatation, de même que le fait que la Commission ait répondu que ses services n'étaient pas en mesure de fournir un bilan financier et comptable pour les opérations en faveur de la Pologne, conduit à conclure à l'impossibilité de contrôler le respect des limites financières fixées par le Conseil.
Le texte des observations qui précèdent a été arrêté par la Cour des comptes en sa réunion du 9 juin 1983. Luxembourg, le 7 juillet 1983. Par la Cour des comptes Pierre LELONG Président ANNEXE A >PIC FILE= "T0034102"> ANNEXE B RÉPONSES DE LA COMMISSION aux observations de la Cour des comptes relatives à la gestion budgétaire du programme de fourniture de produits agricoles et alimentaires à la Pologne I. OBSERVATIONS GÉNÉRALES SUR LE CARACTÈRE EXCEPTIONNEL DES MESURES SPÉCIALES «POLOGNE» 1. Il y a lieu de rappeler que les mesures sont basées sur des décisions spécifiques du Conseil visant à fournir rapidement une aide efficace aux nécessités impérieuses de la population polonaise en matière de produits agricoles et alimentaires.
C'est également pour des raisons d'urgence que le Conseil avait décidé d'utiliser, pour l'exécution de ces opérations, les mécanismes existants dans le cadre des organisations communes des marchés (OCM) et de mettre le coût de l'opération à la charge du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie». 2. Ainsi, par les procédures existantes en matière de vente des produits se trouvant en stockage public et des restitutions à l'exportation, les produits en question ont été mis à la disposition de la population polonaise. 3. Selon le régime de financement du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie», celui-ci finance les dépenses encourues par les États membres lors de la mise en oeuvre des mécanismes des organisations communes des marchés, c'est-à-dire les restitutions et les dépenses résultant du stockage public, y compris l'écart entre le prix d'achat et le prix de vente.
Les États membres sont tenus, de toute façon, de déclarer ces dépenses auprès du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole selon la nomenclature budgétaire (par exemple, restitutions à l'exportation pour les céréales, autres dépenses résultant du stockage public de viande bovine, pertes sur vente). Dans certains cas, des subdivisions supplémentaires ont été introduites, mais le financement et la procédure administrative sur le plan national ne sont pas de nature à comporter des détails concernant des mesures spécifiques ou restitutions spéciales. Aussi, il est impossible de faire ressortir de façon comptable les coûts des 15 % de réduction de prix accordés aux acheteurs polonais.
4. Compte tenu de la réalité comptable décrite ci-avant, la Commission, par lettre du 29 septembre 1982, a répondu à la Cour des comptes que ses services n'étaient pas en mesure de fournir un bilan financier-comptable pour les opérations en faveur de la Pologne. La mise sur pied d'un système permettant de faire ressortir ces coûts de façon comptable aurait nécessité de concevoir, avant le début des opérations, un système totalement différent, ce qui aurait retardé fortement les livraisons aux Polonais. En effet, il aurait fallu développer un système prévoyant, dans les contrats de vente, la mention du prix de vente normal et du prix de vente réduit, et, dans les certificats de préfixation de la restitution, la mention de la restitution normale et de la restitution spéciale en faveur de la Pologne.
En outre, il aurait fallu que ces éléments, ainsi que les quantités concernées, soient transmis à la Commission dans le cadre des déclarations habituelles au Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie». II. MISE EN OEUVRE SUR LE PLAN DES ORGANISATIONS COMMUNES DES MARCHÉS ET RESPECT DES MONTANTS GLOBAUX INDIQUÉS PAR LE CONSEIL 5. Sur le plan des organisations communes des marchés pour les produits en question, les réductions par rapport au prix mondial résultant des décisions ont été calculées et incorporées dans les prix de vente offerts ou dans les restitutions accordées et fixées dans les règlements arrêtés à cette fin par la Commission.
6. Le respect des montants globaux indiqués par le Conseil consistait en la détermination, par la Commission, des quantités de produits en fonction des disponibilités sur le marché, suite aux demandes spécifiques polonaises et en tenant compte de la réduction de prix décidée par le Conseil. Il y a lieu de rappeler qu'au cours des opérations de livraison la Commission et le Conseil ont été en contact étroit au sujet du déroulement de celles-ci. III. VÉRIFICATION DU RESPECT DES MONTANTS GLOBAUX INDIQUÉS PAR LE CONSEIL 7. Dans les parties IV et V de son rapport, la Cour des comptes a essayé, à partir des éléments comptables, de vérifier si pour les ventes à prix réduit à la Pologne les montants globaux indiqués par le Conseil ont été respectés.
Il résulte des explications fournies ci-avant sur le système des opérations de vente à prix réduit choisi par le Conseil, à savoir l'utilisation des procédures existantes pour la vente des produits se trouvant en stockage public et pour les restitutions à l'exportation, ainsi que du système de comptabilisation pour ces procédures existantes, qu'une telle vérification comptable ne pourrait pas aboutir au résultat souhaité. En effet, ce système comptable ne permet pas de faire ressortir la réduction de prix accordée aux Polonais et, de ce fait, comme la Cour des comptes le constate, le montant individualisé de façon comptable de 159 millions d'Écus contient également la partie de la restitution normale qui ne relevait pas des montants globaux indiqués par le Conseil.
8. La vérification du respect des montants globaux, telle qu'indiquée par la Cour des comptes aux points 5.4, 5.5 et 5.6 de la partie de son rapport, aurait impliqué des travaux administratifs considérables. En outre, le résultat en serait moins précis que celui du système comptable budgétaire. La Commission répète, comme elle l'a fait dans ses réponses aux observations de la Cour des comptes sur les exercices 1980 et 1981, que, à la date des 31 décembre 1980 et 1981, les quantités vendues ou offertes à la Pologne n'ont pas été dépréciées selon les dispositions de l'article 8 deuxième alinéa du règlement (CEE) no 1883/78, mais évaluées à leur prix de vente effectif aux acheteurs polonais.
IV. CONCLUSION Compte tenu de l'urgence, le Conseil avait choisi de faire exécuter et de financer les opérations en faveur de la Pologne par les mécanismes communautaires agricoles et financiers en place, tout en sachant que ces mécanismes existants ne permettaient pas de produire les détails comptables tels que souhaités actuellement par la Cour des comptes. De ce fait, le montant de 159 millions d'Écus individualisé de façon comptable par la Cour des comptes n'est, en effet, pas représentatif pour les opérations en question, car il contient non seulement la réduction spéciale de prix visée par le montant global de 96,4 millions d'Écus autorisé par le Conseil, mais également la restitution normale.
Toutefois, des vérifications du respect des décisions sont possibles, même si elles sont plus laborieuses et moins précises que le système comptable budgétaire.