88/167/CEE: Decisión de la Comisión de 7 de octubre de 1987 sobre la ley 1386/1983 en cuya virtud el Gobierno griego concede diversas ayudas a la industria del país (El texto en lengua griega es el único auténtico) Diario Oficial n° L 076 de 22/03/1988 p. 0018 - 0022 ***** DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 7 de octubre de 1987 sobre la ley 1386/1983 en cuya virtud el Gobierno griego concede diversas ayudas a la industria del país (El texto en lengua griega es el único auténtico) (88/167/CEE) LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 93, Habiendo emplazado a los interesados, de conformidad con dicho artículo, para que le presenten sus observaciones, y vistas dichas observaciones, Considerando lo que sigue:
I Mediante Decisión de 29 de octubre de 1986, notificada al Gobierno griego mediante carta de fecha 17 de noviembre de 1986 [SG(86)D/13517], la Comisión informó a dicho Gobierno de que había incoado el procedimiento previsto en el párrafo primero del apartado 2 del artículo 93 del Tratado con respecto a la Ley 1386/1983 relativa a una organización para la restucturación financiera de empresas (1). La Ley 1386/1983 créo una entidad encargada de la reestructuración financiera de las empresas. Dicha entidad opera bajo la denominación de Organización para la Reestructuración de Empresas SA (ORE).
El objetivo de la ORE es « contribuir al desarrollo social y económico del país mediante la reestructuración económica de las empresas con arreglo a la Ley 1386/1983; la importación y aplicación de tecnología extranjera y el desarrollo de tecnología nacional; el establecimiento y puesta en marcha de empresas de economía mixta o socializada ». Con objeto de conseguir estos objetivos, la ORE está facultada para tomar la administración y dirección operativa de las empresas en proceso de reestructuración o socializadas, participar en el capital de las empresas existentes o de aquellas que puedan crearse; conceder préstamos a todo tipo de empresas en las que posea una participación y, asimismo, garantizar adecuadamente la seguridad de tales préstamos; emitir empréstitos con garantía de obligaciones en Grecia o en el extranjero de acuerdo con los requisitos y procedimientos establecidos en las disposiciones pertinentes; adquirir obligaciones emitidas por el Estado o por organismos controlados por éste y, asimismo, bonos y obligaciones emitidos por empresas, organizaciones y bancos; transferir la propiedad de acciones sobre todo a trabajadores o entidades representantes de los mismos, a colectividades locales u otras personas jurídicas de Derecho público, a instituciones benéficas, a organismos sociales o a particulares; contraer préstamos del Estado, del Banco de Grecia u otras entidades financieras griegas o extranjeras, garantizadas o no por el Estado, y aceptar depósitos de personas jurídicas de Derecho público, organizaciones públicas y empresas en las que posea una participación.
Las empresas quedan sometidas a la ley y al control de la ORE por decisión del Ministro de Economía Nacional previo dictamen de un Comité consultivo. Ello se produce cuando la empresa se encuentra en una o más de las siguientes situaciones: suspensión, provisional o definitiva, de las operaciones por motivos económicos; interrupción de los pagos; cuando se encuentre bajo administración judicial o bajo administración de los acreedores o se encuentre bajo administración temporal o esté inmersa en cualquier proceso de liquidación; cuando su endeudamiento sea cinco veces superior a la suma de su capital social y reservas visibles y resulte manifiestamente incapaz de cumplir sus obligaciones; cuando sea de interés para la defensa nacional o de vital importancia para la explota ción de fuentes nacionales de riqueza; cuando ello así le venga impuesto por mandamiento legal.
El procedimiento de aplicación de la Ley comienza por la Decisión adoptada por el Ministro de Economía Nacional que se publica en el Boletín Oficial y en cuya virtud se somete a la empresa a las normas del citado texto legal siempre que haya habido una solicitud en este sentido por parte de aquélla. Posteriormente, la Oficina Nacional de Empleo debe presentar, asimismo, una solicitud a este respecto seguida por otra del banco estatal que haya actuado contra la empresa para ejecutar sus deudas; finalmente, los acreedores de la empresa y el administrador judicial o síndico provisional o definitivo deben también solicitar la aplicación de la Ley.
La adopción de una decisión por parte del Ministro de Economía Nacional sometiendo a la empresa a las disposiciones del texto legal permite a la ORE hacerse cargo de la administración de aquélla. Con respecto a los compromisos de la empresa, la ORE dispone lo necesario para garantizar su viabilidad, en concreto, permitiendo la ampliación del capital mediante nuevas suscripciones o conversión de los pasivos existentes en acciones y la reestructuración de los créditos existentes. II La Organización para la Reestructuración de Empresas, creada por la Ley 1386/1983, forma parte de la estructura organizativa del Estado.
El capital de la misma está plenamente desembolsado y bajo la titularidad del Estado o del Estado y las colectividades locales, organizaciones de trabajadores, bancos bajo control estatal y empresas públicas. La administración de la ORE corre a cargo de un Consejo de Dirección, compuesto de un presidente y ocho vocales. El presidente y dos vocales son designados y depuestos por decisión del Ministro de Economía Nacional, otro de los vocales por la Federación General de Trabajadores Griegos y el resto por la Junta General de accionistas, compuesta por organizaciones del sector público. La Ley 1386/1983 señala concretamente que en cualquier jurisdicción y en sus relaciones con las autoridades administrativas, esta organización disfrutará de todos los privilegios y prerrogativas procesales propias del Estado.
Los recursos financieros de la ORE proceden directamente del Estado. El capital en acciones inicial, 2 000 millones de dracmas divididos en 200 000 acciones de un valor nominal de 10 000 dracmas cada una, fue enteramente desembolsado por el Estado transcurridos 4 meses desde la entrada en vigor de la Ley. Por decisión del Ministro de Economía Nacional, publicada en el Boletín Oficial, este capital fue ampliado a un total de 5 000 millones de dracmas. La Ley 1386/1983 dispone que los recursos de la ORE procederán de subvenciones dimanantes del presupuesto del Ministerio de Economía Nacional y de programas de inversión pública, así como de otras subvenciones, donaciones y comisiones e ingresos procedentes de operaciones corrientes.
Las actividades emprendidas por la ORE, con objeto de llevar a la práctica las decisiones del Ministro de Economía Nacional en el campo de la reestructuración de las empresas sometidas a la presente ley, están exentas de todo impuesto, derecho o gravamen y, en general, de los impuestos pagaderos al Estado o a terceros con excepción de los tributos locales y municipales. La ORE puede calificarse de entidad del sector público debido a sus objetivos, estatuto especial y recursos financieros; sus actividades entran en el ámbito de aplicación de la Decisión de la Comisión remitida a los Estados miembros mediante carta de fecha 17 de septiembre de 1984 [SG(84)D/11853] sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado a la participación del los poderes públicos en el capital de la empresa.
En dicha comunicación, la Comisión establecía unas directrices muy claras para unas actividades semejantes a las desarrolladas por la ORE. En concreto, la Comisión establecía cuando las intervenciones del sector público podían considerarse a priori ayudas de Estado en el sentido de los artículos 92 y 93 del Tratado, a saber, cuando el Estado actuaba guiado por principios que no podría compartir un particular o una persona jurídica que actuase en el mercado libre, tal intervención se consideraría a priori una ayuda estatal. Por consiguiente, tales actividades debían notificarse a la Comisión de acuerdo con los requisitos del apartado 3 del artículo 93 del Tratado; las actividades de la ORE responden a esta caracterización.
Las intervenciones de la ORE constituyen una ayuda estatal para las empresas beneficiarias en la medida en que la conversión en acciones de sus deudas pendientes les libera de pagar unos elevados intereses y la consiguiente mejora de sus balances pone a su disposición unos recursos económicos adicionales que de otro modo les estarían vedados. Dichos recursos provienen directamente de los medios, facultades y estatutos con que cuenta la ORE como entidad paraestatal. Las empresas en las que interviene la ORE para restablecer su viabilidad representan una parte importante de la producción industrial griega y son importantes exportadoras, compitiendo en el mercado intracomunitario con empresas que no disfrutan de ventajas semejantes a las que se derivan de la intervención de dicho organismo.
Cabe, pues, afirmar que dichas empresas reciben ayudas estatales, en el sentido del apartado 1 del artículo 92 de Tratado, que falsean o amenazan con falsear la competencia y afectan al comercio entre los Estados miembros, lo que es incompatible con el mercado común. Del examen de la Ley 1386/1983 se desprende que las disposiciones relativas al método que debe adoptarse para ampliar el capital de las empresas bajo control de la ORE infringen los artículos 25 y siguientes y 29 y siguientes de la Directiva 77/91/CEE, Segunda Directiva sobre Derecho de Sociedades (1). Cuando los Estados miembros proponen medidas que llevan aparejadas ayudas estatales que infringen la normativa comunitaria pero no las disposiciones del Tratado sobre ayudas estatales, los procedimientos de los artículos 92 y 93 del Tratado CEE, aun cuando conceden un considerable poder discrecional a la Comisión, no pueden producir un resultado contrario a dichas normas.
En consecuencia, la Comisión no está facultada para ejercer sus poderes discrecionales con arreglo al apartado 3 del artículo 92 del Tratado hasta que se haya puesto fin a tales infracciones. III En el marco del procedimiento y de las consultas a los terceros interesados, el Gobierno griego respondió formalmente mediante carta de fecha 8 de enero de 1977 (ref. 3082.26/194), recibiéndose asimismo observaciones de los Gobiernos de otros dos Estados miembros y de una federación industrial. Por otra parte, seis empresas griegas enviaron comunicaciones en este sentido. En su respuesta a la apertura del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado, el Gobierno griego negaba que la conversión en acciones de las deudas de las empresas supusiera una ayuda estatal ya que, en su opinión, no se trataba de una inyección de nuevo capital, sino tan sólo de una operación contable en los libros de las empresas.
Por otro lado, el Gobierno griego justificaba estas operaciones entre otros motivos porque, debido a la estructura del mercado de capitales griego y, sobre todo, a la falta de facilidades bursátiles, las empresas estaban experimentando dificultades porque habían tenido que endeudarse a tipos de interés muy altos. El principal argumento del Gobierno griego se centraba en que la Ley 1386/1983 y las actividades de la ORE constituían la respuesta imprescindible a la situación económica concreta y al desarrollo de los acontecimientos en Grecia. Se señalaba asimismo la necesidad de aplicar tales medidas a la luz del programa de reforma económica y se aducía que, para la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado, la Comisión debía tener en cuenta el Protocolo no 7 del Tratado de adhesión de Grecia, que señalaba que para aplicar dichos artículos era preciso tener en cuenta los objetivos de expansión económica y el incremento del nivel de vida de la población.
El Gobierno griego ofrecía una explicación pormenorizada de las actividades de la ORE, amén de información sobre las empresas en las que había intervenido; se subrayaba, por último, la voluntad de informar a la Comisión de los casos concretos de intervención que se estimasen significativos. En el curso de un intercambio independiente de cartas y comentarios, el Gobierno griego se comprometió a modificar las disposiciones pertinentes de la Ley 1386/1983 para hacerla compatible con las disposiciones antedichas de la Segunda Directiva sobre Derecho de Sociedades. IV El apartado 1 del artículo 92 del Tratado dispone que las ayudas que cumplan los requisitos en él establecidos son, en principio, incompatibles con el mercado común.
Las excepciones previstas en el apartado 2 del mismo artículo no son aplicables al caso dada la naturaleza de las intervenciones, que no están directamente encaminadas a la consecución de los objetivos allí enumerados. En el apartado 3 del mismo artículo se indican las ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común, si bien dicha compatibilidad debe determinarse en el contexto de la Comunidad en conjunto y no de un único Estado miembro. Con objeto de garantizar el funcionamiento del mercado común, y teniendo en cuenta el principio expuesto en la letra f) del artículo 3 del Tratado, las excepciones contempladas en el apartado 3 del artículo 92 deben interpretarse de forma estricta en el análisis de todo programa de ayudas o concesión individual de ayuda.
En concreto, dichas excepciones sólo pueden invocarse cuando la Comisión tenga la certeza de que, sin las ayudas, las fuerzas del mercado hubieran resultado por sí mismas insuficientes para orientar el comportamiento de los beneficiarios hacia pautas que permitiesen cumplir los objetivos de tales excepciones. En cuanto a las excepciones previstas en la letra a) del apartado 3 del artículo 92, esto es, ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de desempleo, si bien Grecia se caracteriza por rasgos semejantes, el concepto de desarrollo regional al que está ligada esta excepción se basa, esencialmente, en la concesión de ayudas para inversiones nuevas o expansiones o conversiones importantes de empresas que obliguen a realizar inversiones a gran escala de caracter físico, así como en los costes asociados a las mismas.
En lo que respecta a la Ley 1386/1983, no puede afirmarse que las intervenciones de la ORE en empresas sumidas en graves dificultades económicas, que desembocan en la consiguiente mejora de sus balances estén comprendidas en el ámbito de aplicación de la excpeción citada. V Con respecto a la excepción prevista en la primera frase de la letra b) del apartado 3 del artículo 92, a saber, ayudas para formular la realización de proyectos importantes de interés común europeo, la Ley 1386/1983 no cumple estas condiciones ya que no está encaminada a fomentar la ejecución de proyectos semejantes, sino meramente al desarrollo de la economía griega.
No obstante, con respecto a la aplicación de la segunda parte de la letra b) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, esto es, ayudas encaminadas a remediar una perturbación grave en la economía de un Estado miembro, cabría afirmar que las condiciones se cumplen en este caso. La situación económica griega se fue deteriorando constantemente hasta octubre de 1985 y los desequilibrios externos e internos habían generado una situación difícil que exigía una política firme. En concreto, en septiembre de 1985, las autoridades griegas afrontaban la necesidad de efectuar importantes pagos al exterior y debían luchar contra las presiones ejercidas en los tipos de cambio.
Así, el 11 de octubre de 1985, decidió aplicarse un programa de recuperación y estabilización económica que incluía, entre otras, las siguientes medidas: devaluación del dracma en un 15 %; introducción de un programa de depósito de importaciones sin intereses; una indicación completa de los salarios, un importante ajuste fiscal y un endurecimiento de la política monetaria y crediticia. La Comunidad reconoció las repercusiones de la situación existente en Grecia al autorizar unas medidas que, normalmente, hubiera considerado infracciones del Tratado por lo que decidió adoptar las medidas previstas en el artículo 108 de dicho Tratado.
En concreto, se concedió a Grecia un préstamo comunitario de 1,75 millones de ECU y se le permitió continuar subvencionando a las exportaciones durante un plazo de tiempo limitado. En el momento en que el programa de austeridad fue llevado a la práctica, muchas empresas griegas se encontraban ya en dificultades económicas debido a la política salarial antes vigente, las limitaciones al despido de trabajadores, los controles de los precios, los tipos de interés y la sobrevaloración del dracma griego. Los objetivos del programa de austeridad exigen como presupuesto indispensable la maximización del rendimiento económico de las empresas griegas.
Teniendo en cuenta que el Gobierno griego realizó un gran esfuerzo con su programa de estabilización de octubre de 1985 para aplicar una política de signo opuesto, la Ley 1386/1983 y las actividades de la ORE deben considerarse parte integrante de dicho programa. Desde un punto de vista individualizado, la ORE ha intervenido en 45 empresas, de las cuales 22 han entrado en proceso de liquidación ya que su recuperación era inviable. Las 23 restantes representan, aproximadamente, el 20 % del total de puestos de trabajo industriales de Grecia, así como un porcentaje aún mayor de su producción industrial y comercio internacional.
Si se permitiese que una proporción tan importante de empresas griegas entrara en proceso de liquidación, ello produciría unos graves efectos negativos en el funcionamiento del programa de austeridad. En consecuencia, debe concluirse que cabe la posibilidad de aplicar los requisitos de la segunda parte de la letra b) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado a la Ley 1386/1983 y las actividades de la Organización para la Reestructuración de Empresas, sobre todo habida cuenta del Protocolo no 7 del Tratado de adhesión de Grecia antes citado. No obstante, en sus decisiones de autorización de un régimen general de ayudas estatales, la Comisión está facultada para imponer condiciones derivadas del examen de dicho régimen, incluida, cuando resulte pertinente y necesario, la obligación de notificar los casos concretos y significativos de ayuda de forma que puedan analizarse desde el punto de vista de su repercusión en el comercio y la competencia intracomunitarios.
A este respecto, la Comisión debe tener en cuenta consideraciones de política comunitaria. En este sentido, puede citarse la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 730/79, Philip Morris contra Comisión (Repertorio 1980, página 2671), en la que dicho Tribunal indicaba claramente (puntos 24 y 25) que el análisis que implica la aplicación de las excepciones previstas en las letras a), b) y c) del apartado 3 del artículo 92 debía realizarse « en el contexto comunitario ». En consecuencia, la Comisión puede exigir la notificación de los casos concretos y significativos de aplicación de la Ley para llevar a cabo la supervisión del régimen en su conjunto y para recoger datos para su eventual reexamen a la luz de los efectos positivos que puedan producirse en la economía griega a lo largo del período de que se trate.
A este respecto, debe señalarse que la Comisión adoptó un enfoque semejante al descrito en casos análogos de regímenes generales de ayuda en el período 1974 - 1975, en concreto, en Dinamarca, Francia e Italia. En lo que se refiere a la letra b) del apartado 3 del artículo 92, para que las ayudas puedan considerarse compatibles con el mercado común deben estar encaminadas a remediar una grave perturbación en la economía del Estado miembro de que se trate. Teniendo en cuenta que, como sucede en este caso, se trataría de conceder ayudas a empresas básicamente viables pero inmersas en unas dificultades que amenazan su supervivencia, se deduce que el resultado final de la operación no debe ser que las empresas queden en una posición competitiva más fuerte, con respecto a las industrias de otros Estados miembros, que la que existiría si no se hubiesen planteado tales dificultades.
En consecuencia, las ayudas no deben producir una expansión de la capacidad de producción ni limitarse a desplazar el problema sin hallar una auténtica solución a las dificultades sociales e industriales que padece la Comunidad en su conjunto; tampoco deben servir para agravar la situación aún más a medio o largo plazo. Más aún, los efectos producidos no deben suponer un obstáculo o incluso poner en peligro las políticas concretas de ayuda en vigor en determinados sectores especialmente sensibles. La aplicación de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado a la Ley 1386/1983 no parece pertinente en este caso ya que estas medidas no están destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas regiones o de determinadas actividades económicas en el sentido en que este artículo ha sido siempre interpretado por la Comisión en sus decisiones sobre ayudas de Estado.
No existen objetivos sobre las regiones económicas en la Ley 1386/1983; el concepto de desarrollo de actividades económicas en el asunto que nos ocupa es distinto del que suele plantearse ante la Comisión, en el sentido de que dicho desarrollo, sobre todo cuando se trata de regímenes de ayudas de salvamento, suele llevar consigo un programa de reestructuración acompañado de reducciones de capacidad, racionalización de los procesos de producción, etc. Las intervenciones de la ORE son de escala más reducida y tienen por objetivo el saneamiento económico de las empresas de que se trata. Tanto la Ley en sí como la situación en la que se aplica plantean un caso sin precedentes en los últimos años en cuanto a la aplicación de las normas sobre ayudas de Estado.
Teniendo en cuenta todas estas consideraciones, cabe concluir que la Ley 1386/1983 cumple los requisitos para poder beneficiarse de una excepción con arreglo a la segunda parte de la letra b) del apartado 3 del artículo 92. Ello no obstante, teniendo en cuenta la decisión del Tribunal de Justicia en el asunto Philip Morris antedicho y otros aspectos de la ley de que se trata, la Comisión considera necesario supervisar la aplicación de estas medidas. Por consiguiente, la Comisión, HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo 1 La Comisión no formula ninguna objeción respecto a la aplicación de la Ley 1386/1983 siempre y cuando se cumplan las condiciones siguientes:
1. Antes del 31 de diciembre de 1987, el Gobierno griego modificará las disposiciones pertinentes de la Ley 1386/1983 para que se ajuste a lo dispuesto en los artículos 25 y siguientes y artículos 29 y siguientes de la Segunda Directiva sobre Derecho de sociedades (Directiva 77/91/CEE). 2. Se aplicarán las condiciones siguientes en la misma medida que las actuales condiciones de la ley 1386/1983 sobre las operaciones de la ORE. Dichos requisitos continuarán aplicándose con respecto a todas las intervenciones de la ORE realizadas antes de que se introduzcan las modificaciones previstas de su régimen y estatutos: a) El Gobierno griego notificará los casos concretos de intervención en empresas sometidas a la Ley y que empleen a 300 personas o más cuando se trate de sectores no sensibles y 100 personas o más cuando se trate de sectores sensibles. b) El Gobierno griego se cerciorará de que, en todos los casos en que con arreglo a la Ley 1386/1983 las empresas queden bajo el control de la ORE, no se produzca incremento alguno de la capacidad o de la capacidad combinada cuando se produzcan absorciones o fusiones de empresas; asimismo, el Gobierno griego garantizará la adopción de todas las medidas de reestructuración precisas para garantizar la viabilidad de las empresas de que se trate. c) De conformidad con el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, el Gobierno griego notificará a la Comisión todas las ayudas que se proponga conceder en el marco de cualquier programa de ayudas griego para empresas sometidas a las operaciones de la ORE. d) El Gobierno griego garantizará el respeto, por parte de la ORE, de las políticas específicas de ayuda en favor de los sectores siderúrgicos, de la construcción naval y de las fibras sintéticas.
Artículo 2 El Gobierno griego informará a la Comisión en el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión acerca de las medidas que haya adoptado en cumplimiento de la misma. Artículo 3 La destinataria de la presente Decisión será la República Helénica. Hecha en Bruselas, el 7 de octubre de 1987. Por la Comisión Peter SUTHERLAND Miembro de la Comisión (1) DO no C 332 de 24. 12. 1986, p. 2. (1) DO no L 26 de 31. 1. 1977, p. 1.