Informe especial nº 7/87 sobre la gestión de los fondos de contrapartida en materia de ayuda alimentaria acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 031 de 04/02/1988 p. 0018 - 0030 ÍNDICE DE MATERIAS Apartados 1. Introducción 1.1 - 1.11 Objetivos y principios generales de la ayuda alimentaria de la Comunidad 1.1 - 1.2 Objetivos específicos de la operación Flood 1.3 - 1.6 Reproducción del modelo Anand 1.7 - 1.8 Fuentes de información 1.9 - 1.11 2. Origen y utilización de los fondos en el marco de la operación Flood II 2.1 - 2.48 Conjunto de recursos 2.1 - 2.2 Recursos procedentes de la ayuda alimentaria de la Comunidad 2.3 - 2.9 Gastos por tipo de acción 2.10 - 2.23 Acciones de apoyo a la producción 2.12 - 2.23 Características de la producción india 2.12 - 2.14 Estado de realización de los objetivos de la operación Flood 2.15 - 2.23 Servicios técnicos para la producción de leche 2.24 - 2.27 Forraje verde 2.24 - 2.25 Piensos concentrados 2.26 - 2.27 Organización de los productores 2.28 - 2.36 Capacidad de transformación y de transporte 2.37 - 2.39 Comercialización y distribución 2.40 - 2.48 Situación del mercado 2.40 - 2.43 Posición de Flood en el mercado 2.44 - 2.46 Mercado de la leche en polvo 2.47 - 2.48 3.
Planificación, supervisión y seguimiento 3.1 - 3.7 4. Conclusiones 4.1 - 4.5 páginas ANEXO: Estructura del modelo cooperativo Anand 15 Respuestas de la Comisión 16 - 17 INFORME ESPECIAL No 6/87sobrela ayuda alimentaria a la India de 1978 a 1985(Operación Flood II)acompañado de las respuestas de la Comisión(88/C 31/01)(Observaciones en virtud del artículo 206 bis, apartado 4, del Tratado CEE) 1. Introducción Objetivos y principios generales de la ayuda alimentaria de la Comunidad1.1. La ayuda alimentaria clásica que concede la Comunidad responde a situaciones donde el déficit alimentario a paliar no presenta carácter de urgencia y existe una economía monetaria suficientemente desarrollada.
Los objetivos de este tipo de acción, tal y como se recogen en los Reglamentos (CEE) no 2750/75 y 3331/82 del Consejo, de 29 de octubre de 1975 y 3 de diciembre de 1982 respectivamente(001)(002), sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria, son principalmente los siguientes: elevar el nivel nutritivo de las poblaciones beneficiarias y contribuir al desarrollo económico y social equilibrado de los países beneficiarios. El artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CEE) no 3331/82 dispone que: la concesión de la ayuda alimentaria quedará subordinada, si es oportuno, a la ejecucción de proyectos de desarrollo anuales o plurianuales, y con prioridad de los que traten de favorecer la producción alimentaria en los países beneficiarios.
Eventualmente, la ayuda podrá contribuir directamente a la realización de dichos proyectos. Dicha complementariedad podrá garantizarse gracias a la utilización de los fondos de contrapartida, cuando la ayuda de la Comunidad esté destinada a la venta. 1.2. Para conseguir los objetivos definidos es necesario que los productos que constituyen la ayuda se vendan dentro del país beneficiario a un precio tal que su entrada en el mercado no perturbe las condiciones de comercialización de los productos locales de tipo similar, de manera que no se vean frustrados los esfuerzos de los agricultores locales.
Por otra parte, el producto de la venta debe dedicarse íntegramente a proyectos de desarrollo susceptibles de remediar, a corto o medio plazo, el déficit alimentario del estado beneficiario que la Comunidad desea paliar. Objetivos específicios de la operación Flood1.3. A finales de los años 60 se donaron a la India excedentes de productos lácteos de la Comunidad a través del Programa Alimentario Mundial (PAM), para que fueran vendidos a centrales lecheras del sector público de Bombay, Calcuta, Nueva Delhi y Madras para su posterior reconstitución con leche del país. El producto de la venta debería servir para desarrollar, intensificar y transformar el sistema de producción, transformación y distribución de leche que abastece a estos cuatro grandes núcleos urbanos.
Este proyecto, denominado operación Flood I, hubiera debido finalizar a mediados de 1975, pero duró hasta 1981, superponiéndose durante tres años a la operación Flood II que había comenzado en 1978. Aunque la realización de Flood I ha exigido más del doble del tiempo previsto, los gastos totales sólo fueron un 23 % superior a las previsiones. Sin embargo, los gastos relativos a las instalaciones de transformación representaron un 54 % del total, es decir, el doble de lo previsto. 1.4. Flood II es el refuerzo de Flood I y su extensión a todo el país, gracias a un préstamo de la Asociación Internacional de Desarrollo del Banco Mundial (AID) y a una ayuda comunitaria directa.
A petición del Gobierno indio la Comisión presentó al Consejo una comunicación a raíz de una decisión relativa a la concesión de ayuda alimentaria a la India para el año 1978, para que éste reconociera la oportunidad de asegurar al conjunto de la operación Flood II la continuidad necesaria para la consecución de sus objetivos. Tras consultar al Parlamento, en abril de 1978 el Consejo decidió suministrar la ayuda alimentaria solicitada por la India para 1978, comprometiéndose también a continuar los suministros anuales hasta la terminación de la operación Flood II. Este plazo fijado inicialmente hasta 1985, fue ampliado mediante sucesivas decisiones, hasta 1987.
En virtud de ellas la Comunidad, además de los objetivos generales de las operaciones de ayuda alimentaria comunitaria, se hacía cargo de los objetivos específicos de la operación Flood II que, en esencia, en la comunicación antes citada, fueron formulados en los términos siguientes: (a)mejorar las condiciones de vida de 10 millones de familias de productores de leche mediante el aumento en 13 millones de litros de leche por día de los 6,36 millones de litros de leche por día de capacidad de transformación de la industria cooperativa lechera; (b)crear un sistema de distribución de leche para las 142 ciudades de más de 100 000 habitantes;
(c)crear la infraestructura necesaria para la realización de programas de fomento de la producción de leche, tales como inseminación artificial, fabricación de vacunas, fabricación de piensos compuestos, etc. ; (d)conseguir una ración alimentaria equilibrada desde el punto de vista nutritivo aumentando el consumo diario de leche a 180 gramos por persona. 1.5. La ayuda alimentaria de la Comunidad estaba destinada a contribuir al desarrollo del mercado de la leche y de los productos lácteos y de esa manera a fomentar el incremento de la producción local, llamada a reemplazar progresivamente los productos suministrados por la ayuda comunitaria.
Se había previsto que a partir del 31 de marzo de 1984 no serían necesarios los productos lácteos procedentes de la Comunidad. 1.6. La opinión pública veía en la operación Flood objetivos aún más ambiciosos, tales como proporcionar a los agricultores más necesitados un suplemento sustancial de recursos y a las capas más pobres de la población india el acceso regular a los productos lácteos. De todas formas, cualquiera que fuera la idea de la opinión pública acerca de la operación Flood, el Tribunal ha procedido a la evaluación de los resultados alcanzados en referencia exclusivamente a los objetivos generales de la ayuda alimentaria comunitaria y a los objetivos específicos a medio plazo de la operación Flood II.
Reproducción del modelo Anand1.7. La operación Flood estaba destinada a reproducir en toda la India el modelo, descrito en el anexo, de la cooperativa de productores de leche Anand, fundada en 1946 y que debe su nombre a la ciudad del Estado de Gujarat donde se encuentra. En 1965 esta organización había alcanzado tal éxito que se constituyó en Anand un National Diary Development Board (NDDB), bajo la presidencia del director general de la cooperativa, con el objetivo de fomentar la difusión del modelo cooperativo. 1.8. En 1970 se constituyó en la misma región la Indian Diary Corporation (IDC), propiedad del Estado indio, para promover y financiar el desarrollo de la producción de leche.
La IDC se encarga de la venta de los productos lácteos suministrados en el marco de la ayuda, de la utilización del producto, de la venta en la operación Flood y de la gestión de unas existencias de productos lácteos importados y locales con los que se fabrica leche reconstituida. Se encarga, igualmente, del suministro al por mayor de maquinaria para centrales lecheras, así como de la importación y exportación de ganado de leche. Tiene el mismo presidente, procedente de la cooperativa Anand, y el mismo consejo de administración que la NDDB, que desde 1965 ha prestado numerosos servicios de asistencia técnica, y ambos organismos están generalmente considerados como corresponsables del proyecto.
Las federaciones de cooperativas de productores de leche existentes o de nueva creación son las que aplican en los estados y territorios de la India las acciones contempladas en Flood II. Fuentes de información1.9. Las estadísticas oficiales de la industria lechera en India son escasas y poco fiables. No existen datos seguros que permitan determinar las variaciones de la producción y consumo de leche. La información acerca del sector lechero organizado obtenida de forma independiente es limitada, y el sector no organizado, que es mucho mayor, constituye un misterio casi total en lo que se refiere a producción de leche, rendimiento del ganado de leche y fabricación de productos lácteos.
Los interesados en efectuar una evaluación (PAM/FAO - Organización para la Agricultura y Alimentación -, BM - Banco Mundial -, AID, la CEE e incluso el Gobierno indio) encuentran dificultades para contrastar la información proporcionada por la IDC/NDDB con datos independientes dignos de crédito. El Tribunal ha utilizado las fuentes de información más diversas y menos controvertidas para reducir las incertidumbres propias de algunas de esas fuentes, así como los datos (especialmente de precios) recogidos sobre el terreno. 1.10. Las cuentas de la IDC y de la NDDB están controladas por auditores de empresa nombrados por el Interventor General de la República de la India destacados en ambos organismos.
En el marco de la Flood II se contemplan determinadas modalidades de control de las uniones y federaciones de cooperativas lecheras, pero en la mayoría de los estados no han sido aplicadas. 1.11. Los importes en rupias que figuran en este informe se expresan en crores (1 crore = 10 Mio). 10 Mio rupias (1 Cr RS) equivalen aproximadamente a 1 Mio ECU en el período considerado, aunque los tipos de cambio hayan experimentado variaciones. 2. Origen y utilización de los fondos en el marco de la operación Flood II Conjunto de recursos2.1. El cuadro 1 resume la información que figura en los estados financieros de la IDC.
Ya que se requieren observaciones más detalladas respecto al producto de la ayuda alimentaria de la CEE destinada a Flood II, se facilitan en primer lugar las explicaciones acerca de la financiación que procede de otras fuentes. El punto 2.1 del cuadro 1 hace referencia al crédito AID del Banco Mundial para Flood II, que el Gobierno indio puso a disposición de la IDC en forma de préstamo. Los fondos de contrapartida procedentes de la venta de donaciones comunitarias, que no fueron ni con mucho totalmente utilizados (véase apartado 2.9), han permitido a la IDC prefinanciar acciones cubiertas por el crédito AID, utilizable en función de los gastos efectuados, sin necesidad de recurrir a préstamos.
2.2. Una parte considerable de los créditos concedidos durante las dos fases de la operación Flood llegó a organizaciones cooperativas de los diversos Estados y territorios de la India en forma de préstamos, evidentemente a devolver, de manera que la IDC va disponiendo progresivamente de fondos considerables para ser reutilizados. El punto 2.3. del cuadro 1 muestra que la IDC recibió para Flood II un total de 67 Cr Rs en concepto de devoluciones e intereses de préstamos procedentes de Flood I.Recursos procedentes de la ayuda alimentaria de la Comunidad2.3. La parte principal de los recursos necesarios para la operación Flood II debía proceder de la venta en el mercado indio de la ayuda alimentaria suministrada por la Comunidad.
El valor al precio mundial de las cantidades concedidas está indicado en el cuadro 2. Cuadro 1 - Origen y utilización de los fondos en Flood II(Crores y rupias) Previsiónen junio1985 (1) Realizadoen noviembre1985 Ingresos 1. Generados por la ayuda alimentaria de la CEE a Flood II 1.1. Valor (a tanto alzado) de contrapartida 240 261 1.2. Excedente de la reserva de existencias a 31. 3. 1985 (2) - 89 1.3. Intereses de las cuentas bancarias - 87 437 2. Otras fuentes 2.1. Préstamo AID (vía Gobierno de la India) 173 109 2.2. Subvención del Gobierno de la India - 4 2.3. Reembolsos de préstamos de Flood I (38) e intereses (29) 72 67 180- Total estimado de ingresos 485 617 Gastos 3.1.
Gastos en proyectos (3) 485 325 3.2. Gastos netos de otros proyectos del Gobierno de la India - 13 338 Excedente de ingresos sobre los gastos 279 Saldos bancarios a 30. 11. 1985 239 Diferencia (4) 40(1) Una nota de la Comisión COM(77) 541 final, indica para la CEE 270 Mio USD, para la AID 200 Mio USD, aportando Flood I 80 Mio USD. (2) Últimos datos disponibles. (3) Analizados en los cuadros 2 y 3.(4) Principalmente de anticipos y préstamos de la IDC. 2.4. En lo que se refiere a la calidad de los productos suministrados, no se han registrado divergencias importantes entre la calidad de la ayuda anunciada y la que se puso a disposición de la India excepto en el caso de 5 000 tm de leche desnatada en polvo recibida en 1982 más vieja de lo previsto en el acuerdo de suministro (de 7 a 8 meses en lugar de 6).
Esta situación favorable se explica, en primer lugar, por el hecho de que la ayuda se haya puesto a disposición de la India en condiciones FOB. Este país recibe los productos en los puertos comunitarios, se encarga del transporte de la ayuda y, por tanto, está interesado en cuidar el transporte y comprobar la calidad de las partidas antes del embarque. A este fin, la IDC/NDDB tiene destinado en Bruselas un agente cualificado encargado de la supervisión en Europa de la calidad de la ayuda suministrada. Desde entonces la India no ha tenido ocasión de lamentar problemas graves en cuanto a calidad.
2.5. El punto 1.1 del cuadro 1 muestra el valor de contrapartida de la ayuda comunitaria (261 Cr RS) reconocido por las autoridades indias como la cantidad que ha de invertirse en la operación Flood. Para llegar a él las autoridades indias aplicaron a las partidas recibidas y comercializadas un valor a tanto alzado tácitamente aceptado por la Comisión. Este valor, fijado en 1978 a un precio próximo al precio mundial, se ha ido poco a poco distanciando de este último a causa de la inflación y ya no corresponde a la realidad de los precios en el mercado indio. El Tribunal, al situar en la línea 1.2 el excedente contable de 89 Cr Rs de las existencias de comercialización, desea atraer la atención sobre el hecho de que el producto real de la venta de la ayuda alimentaria comunitaria fue de 350 Cr Rs como mínimo, y tal vez más, en la medida en que la información recogida sobre el terreno indica que estos precios de venta son aproximadamente el doble del valor a tanto alzado mencionado anteriormente.
A este respecto, la reserva de las existencias constituye un complemento de tesorería de la resultante de la no utilización rápida de las cantidades que las autoridades indias habían reconocido que debían invertirse en el marco de la operación Flood (véase apartado 2.9).2.6. Pero, sobre todo, el valor de contrapartida reconocido es muy inferior a los precios pagados normalmente ... por productos de calidad similar, tal como se estipula en las condiciones generales estándar recogidas en los acuerdos anuales de entrega firmados por el Gobierno indio. Los precios del mercado interno son aproximadamente el triple del valor a tanto alzado, y si la ayuda comunitaria distribuida hubiera sido valorada al precio de compra de los productos locales habría costado a las federaciones estatales de cooperativas aproximadamente 650 Cr Rs.
Es evidente que las autoridades indias han aprovechado la donación comunitaria para suministrar a bajo precio a las centrales lecheras productos de hecho subvencionados, favoreciendo así una baja de los precios de comercialización, y ejerciendo por tanto una presión a la baja sobre los precios de producción de los productos locales. 2.7. Los principios comunitarios aplicables a los fondos de contrapartida hubieran entrañado que, para evitar toda probabilidad de perturbar el mercado interior indio, los productos se vendieran a precios iguales a los locales y que se abonara a la cuenta de contrapartida la totalidad de los ingresos obtenidos, con lo que la cantidad que hubiera podido invertirse en la operación Flood en concepto de ayuda comunitaria se hubiera elevado a 650 Cr Rs.
2.8. Mientras que las previsiones iniciales eran que el 30 de Junio de 1985 se hubiesen dedicado al proyecto Flood 485 Cr Rs, el 30 de noviembre de 1985 los gastos realizados eran sólo de 325 Cr Rs, de los que 153 representaban acciones a financiar por la IDC y el Gobierno indio y 67 fondos reciclados procedentes de Flood I. Quedaban, pues, 105 Cr Rs a financiar con el producto de la venta de la ayuda comunitaria, es decir, el 40 % del valor a tanto alzado de las cantidades vendidas por la IDC. Cuadro 2 - Ayuda comunitaria al precio mundial Años Cantidades (1 000 t) Valoral precio mundial(incluido transporte)(1 000 ECU) Lechedesnatadaen polvo Butteroil Aceitevegetal 1978 31 000 12 700 - 30 394 1979 31 000 12 700 - 33 429 1980 31 000 12 700 - 36 090 1981 36 000 12 700 - 72 325 1982 31 000 12 700 - 64 624 1983 35 000 11 200 500 64 140 1984 27 000 7 000 1 000 52 757 1985 20 000 5 000 - 35 905- Total 242 000 86 700 1 500 389 664 2.9.
Como los fondos de la ayuda comunitaria se generaron mucho más rápidamente de lo que se gastaron, la IDC pudo acumular saldos bancarios muy considerables que aportaron un total de 87 Cr Rs en concepto de intereses (punto 1.3 del cuadro 1). Ello se debe únicamente a la financiación comunitaria, ya que en las medidas financiadas por la AID y el Gobierno indio no se realizan pagos anticipados, sino que, por el contrario, se procede al reembolso de los gastos realizados. Resulta evidente, pues, que la venta de la ayuda comunitaria dio lugar a la acumulación de cantidades considerables (150-200 Mio ECU durante el período de aplicación de Flood II) que no se utilizaron inmediatamente con fines de desarrollo.
Gastos por tipo de acción2.10. En el el cuadro 3 se comparan por tipo de acción los gastos previstos y los gastos realizados. Al igual que en Flood I, los gastos efectuados se concentran en la capacidad de transformación.2.11. Los cinco tipos de acciones de cuya aplicación se encargaron las federaciones de cooperativas lecheras de los Estados o territorios de la Unión India, representan el 77 % de los gastos realizados al 30 de noviembre de 1985. En 1984-85, el 32 % del potencial de recogida y transformación de leche y el 33 % del consumo total se situaba en Gujarat. La producción de leche en polvo estaba aún más concentrada, con un 42 % de la capacidad y un 64 % de la producción en ese estado.
Una sexta parte de la capacidad de producción, y los proyectos de centrales lecheras y fábricas de leche en polvo en curso de realización al 31 de enero de 1985 se encontraba igualmente en Gujarat, estado con vocación lechera a partir del cual se desarrolló la operación Flood. Del mismo modo, otros estados donde la operación Flood se ha desarrollado con bastante rapidez corresponden a regiones de naturaleza favorable para la producción de leche o a regiones próximas a grandes centros de consumo; Madhya Pradesh y Punjab con Nueva Deli, Maharashtra con Bombay y Tamil Nadu y Andhra Pradesh con Madrás.
Por el contrario, y a pesar de la presencia de Calcuta, la operación Flood se desarrolla muy lentamente en Bengala Occidental. Acciones de apoyo a la producción(véase punto 8 del cuadro 3).Características de la producción india2.12. La población de la India, que representa más del 15 % de la población mundial, ocupa el 2,5 % de la superficie terrestre y aunque sólo dispone del 0,5 % de la superficie de pastos del planeta es el tercer productor mundial de leche, con aproximadamente el 6 % de la producción mundial y un 18 % de la cabaña mundial. La mayor parte de las recogidas de leche se hace con animales de tiro y la práctica totalidad de los transportes de productos en el campo se efectúa en carretas de bueyes, de manera que la función principal del cebú es producir bueyes y no leche para la población.
Normalmente el animal especializado en la producción de leche es la búfala con un rendimiento dos veces mayor de leche con un contenido en materias grasas mucho más alto y cuyos machos sólo sirven para el trabajo en los arrozales. Una estimación de 1981 indicaba que 54 millones de vacas producían el 42 % de la leche india, mientras que la mitad de búfalas producía el 55 %. Había, sin embargo, 73 millones de bueyes por sólo 8 millones de búfalos machos. Cuadro 3 - Gastos por tipo de acción de Flood IIa 30 de noviembre de 1985 Acción Descripción Gastosprevistos1978-85 Gastosefectuados a30 de noviembre 1985 Rs. cr. % % Rs. cr. totalreal accionesprevist 1 Capacidad de transporte y de transformación (*) 150 31 151 46 101 2 Servicios técnicos para la producción de leche (*) 109 22 39 12 36 3 Comercialización de leche (*) 54 11 26 8 48 4 Apoyo a las cooperativas de pueblos 65 13 15 5 23 5 Planificación, información, formación, investigación (*) 18 4 19 6 106 6 Realización de proyectos 27 6 8 3 30 7 Red lechera nacional 35 7 18 6 51 8 Apoyo a las infraestructuras de control de enfermedades, fomento de la producción lechera 26 5 24 7 92 9 Programa de alimentos suplementario 3 1 (0,7) - 24 10 Central de servicios técnicos para el sector lácteo (acciones 2, 3 y 5) - - 24 7 -- Total 487 100 325 100 67 (*) Las federaciones locales se encargan de realizar las acciones 1 a 5.2.13.
Algo menos del 9 % de la superficie agrícola de la India está explotada por agricultores en fincas de menos de 1 ha. El 15 % de los agricultores con más de 4 hectáreas de tierra representa el 61 % de la tierra dedicada a la agricultura. El reparto de la propiedad del ganado es un poco menos asimétrico que el de la tierra. No obstante, el All India Rural Debt and Investment Survey (Estudio de la Inversión y la Deuda rural de la nación) ha establecido que el 20 % de agricultores más pobres poseen menos del 5 % de la cabaña lechera del país. Según la IDC, los ingresos medios de los productores por venta de leche en 1984-85 ascendieron a 1 716 Rs anuales (± 170 ECU).
Si bien es cierto que muchos cooperativistas (tal vez 2/3 de ellos) ganan menos de 1 000 Rs (± 100 ECU) al año con la venta de la leche. 2.14. El alimento del ganado bovino en la India consiste principalmente en un forraje de muy mala calidad. Incluso en las regiones de gran producción de leche se cultiva poco forraje verde y solamente el 4 % de las tierras cultivadas de la India se dedica a este cultivo. Los residuos agrícolas, principalmente pajas fibrosas, se completan con pequeñas cantidades de tortas oleaginosas y forrajes verdes. Los animales de tiro están normalmente mejor alimentados que las vacas, ya que el agricultor da prioridad a las cosechas destinadas al consumo familiar o a la venta.
Estado de realización de los objetivos de la operación Flood2.15. En 1985 Flood II aseguró alrededor del 6 % de la producción de leche de la India, lo que equivale a menos de una tercera parte de su objetivo inicial; ese objetivo de 18,3 millones de litros por día se ha pospuesto hasta 1990 (Flood III). Las verificaciones in situ llevadas a cabo en la misión del Tribunal en un número de casos limitados (aproximadamente una docena en Gujarat, en Tamil Nadu, Andhra Predesh, en Pondichéry y en Cachemira) muestran que el precio al productor es del orden de 2,80 Rs por litro y que el precio de la leche al consumidor se sitúa en aproximadamente 4 Rs.
El precio de 2,80 Rs puede variar un 20 % según el estado de la Unión de que se trate y la estación. Las estadísticas disponibles confirman la plausibilidad de estas averiguaciones. 2.16. Dada la gran elasticidad del consumo en relación a los precios, cualquier intento de incrementar los beneficios de los productores subiendo los precios al consumo sólo tendría como resultado una reducción de las ventas. Nuevos productos pueden ofrecer algunas posibilidades de expansión, limitadas, a las cooperativas de distrito más avanzadas (el NDDB y la cooperativa de Anand experimentan en la fabricación de flanes y dulces).
No obstante, las limitaciones económicas que suponen la escala reducida, los altos costes de producción y las bajas rentas de los consumidores pueden llegar a limitar el futuro desarrollo de la operación Flood. Existe un riesgo real de que en los próximos años las cooperativas tengan que hacer frente a una demanda efectiva insuficiente para absorber la producción de todos sus miembros. 2.17. La exposición inicial de la operación Flood y numerosos documentos elaborados por la IDC/NDDB insisten en el hecho de que las acciones habrían beneficiado a los pequeños campesinos, a los agricultores marginales y a los obreros agrícolas.
Sin embargo, los estudios realizados no permiten responder adecuadamente a esta pregunta, aunque es cierto que algunos de ellos parecen indicar que cuando los miembros desfavorecidos de una comunidad rural se benefician de préstamos bonificados no adquieren animales de la mejor calidad ni medios para alimentarlos adecuadamente. Es raro que el agricultor sin tierra o marginal pueda disponer del capital suficiente para comprar animales de buena calidad y forraje abundante y barato durante todo el año. Habida cuenta de las necesidades de forraje y de capital, los productores de leche más importantes tienen una ventaja real.
Incluso en Gujarat, los programas subvencionados por el Gobierno y los aplicados por las organizaciones no gubernamentales (ONG) para ayudar a los campesinos pobres a establecerse como productores de leche sólo han tenido un éxito muy limitado. 2.18. En el marco de Flood I, el aumento de la producción, para la que no se fijaron objetivos concretos, se basaba en el aumento de los rendimientos del ganado de leche por medio de una mejor alimentación (aumento del volumen y/o de la calidad de las cosechas de forraje y producción de piensos concentrados), mejora de los servicios sanitarios (gracias a un programa de asistencia veterinaria y a un servicio de urgencia reservado a los miembros de las cooperativas) y mejora del ganado por selección y cruce de cebús con especies extranjeras de mayor rendimiento, por medio de inseminación artificial.
La operación Flood II debía extender estas medidas al conjunto del país; preveía la creación, dentro de los 34 millones de cabezas que deberían entrar en el sistema cooperativo, de una cabaña lechera nacional de 15 millones de vacas mejoradas, con el fin de relanzar de forma decisiva la producción nacional de leche. Rendimiento de la cabaña lechera2.19. El informe anual 1984-85 de la IDC menciona el rápido aumento de las entregas de leche Flood en los cuatro años precedentes, y a la vez que reconoce que dicho aumento se debe en parte a la ampliación de las zonas y del número de ganaderos, da cuenta de los estudios realizados por el Instituto Indio de Opinión Pública en marzo-abril de 1984 en 17 zonas lecheras rurales de la operación Flood I, según los cuales el aumento de más del 25 % del rendimiento por cabeza entre 1977 y 1984 es el beneficio más importante que ha producido la extensión de cooperativas de tipo Anand.
Esto corresponde, sin embargo, a una tasa de aumento anual inferior al 3,5 %, que resulta de una salida garantizada para la leche de los productores combinada con las acciones Flood de fomento de la producción en las regiones en las que éstas se han realizado con mayor intensidad. Por otra parte, esa tasa de aumento es inferior al aumento medio reivindicado para la producción total de leche en la India, el 4 % anual de 1971-1972 a 1982-1983. Es probable, pues, que la operación Flood no haya tenido una incidencia significativa en el rendimiento medio de la cabaña lechera. El aumento de las recogidas Flood no es la expresión de un crecimiento notable de la producción debido al proyecto, sino, en lo fundamental, un traspaso de suministro de otros agentes públicos o privados del sector lechero.
2.20. El cuadro 4 describe la realización de la operación Flood II en lo que respecta a tres tipos de medidas de fomento de la producción: organización de servicios veterinarios, mejora de raza por inseminación artificial y producción y venta de piensos para ganado. Servicios veterinarios2.21. El servicio veterinario regular y el de urgencia con que cuentan todas las cooperativas aportan una valiosa ayuda a los productores de leche enmarcados en las operaciones Flood; dichos servicios son gratuitos o poco costosos. Pero 16 000 cooperativas de pueblos acogidas a las operaciones Flood (41 % del total) no dispone todavía de servicios veterinarios.
La proporción de cooperativas que cuentan con él varía considerablemente, incluso en los Estados más importantes, desde más del 80 % en Kerala, Punjab y Uttar Pradesh a menos del 20 % en Andhra Pradesh y Haryana. La fiebre aftosa2.22. La fibre aftosa, endémica en la India, tiene sin duda efectos graves sobre la cabaña lechera; en el marco de la operación Flood se empezó a prestar atención a este problema en 1978. El Reino Unido ha contribuido a la creación, en Hyderabad, de una unidad de producción de vacunas comerciales contra la fiebre aftosa dependiente del IDC, haciéndose cargo de 4 Cr Rs de los aproximadamente 18 Cr Rs, coste estimado del proyecto bajo la égida de la IDC.
Hay otras tres empresas (que se benefician también de conocimientos de especialistas extranjeros) que las fabrican, funcionando a menos del 25 % de su capacidad de producción. Si bien a largo plazo pudiera ser necesario disponer de la capacidad de una cuarta planta no existiría una necesidad inmediata de dedicarle recursos de la IDC. La inseminación artificial y la cabaña lechera nacional2.23. El programa de inseminación artificial puesto en práctica por la operación Flood tiene como objetivo crear una cabaña lechera nacional de vacas mejoradas (cruzadas con razas extranjeras) y búfalas seleccionadas.
La política de cruzamientos se lanzó a gran escala, sin haber efectuado ensayos para comparar las ventajas y los inconvenientes ligados a la introducción de razas extranjeras. A las búfalas y a las razas índigenas se les reconoce la capacidad de convertir eficazmente el forraje de mala calidad en leche con un contenido en materias grasas relativamente alto. En las regiones en la que la operación Flood está mejor implantada, Gujarat y Tamil Nadu, se prefieren las búfalas. Una minoría de los miembros de las cooperativas ha elegido invertir en vacas cruzadas con razas extranjeras que exigen un alto nivel de cuidados y de alimentación para alcanzar su alto potencial de producción.
En 1984, en 17 de las zonas lecheras rurales de Flood I, solamente el 4,4 % de los animales procedían de cruzamiento. El registro de los resultados del programa de inseminación artificial daba cuenta de 760 620 terneras mejoradas a 30 de septiembre de 1985, frente a una previsión inicial de 15 millones. Servicios técnicos para la producción de leche(Véanse puntos 2 y 9 del cuadro 3)Forraje verde2.24. Durante mucho tiempo la India ha conocido una escasez de forraje verde reflejada en precios altos. El informe del Banco Mundial de 1978 indicaba que habida cuenta de los precios actuales y de su previsible evolución, los agricultores están más interesados en cultivar que en comprar los piensos necesarios para su ganado.
En realidad, la disponibilidad de pastos o forraje en cantidad suficiente es el único factor determinante para el productor de leche. 2.25. La operación Flood pretendía mejorar la calidad y aumentar la cantidad de forraje verde ofreciendo semillas seleccionadas. Sin embargo, solamente los grandes agricultores y los de tierras de regadío pueden dedicarse a plantas forrajeras como cultivo principal o entre dos cosechas principales. Los pequeños productores cosechan hierbas forrajeras espontáneas en abundancia, pero el alimento fundamental del ganado de leche lo constituyen la paja y otros residuos agrícolas.
Piensos concentrados2.26. La India exporta 1 millón de toneladas de tortas oleaginosas al año (alrededor de 1/3 de la cantidad extraída de semillas oleaginosas a nivel nacional), en gran parte para alimentación de ganado europeo superproductor. La relativa debilidad del poder adquisitivo local se refleja igualmente en la subutilización (excepto en Gujarat y Punjab) de las fábricas de piensos compuestos construidas en el marco de la operación Flood (véase cuadro 4). Esta subutilización parece ser más el resultado de la incapacidad de compra de los productores de leche que de la disponibilidad de piensos concentrados alternativos a nivel local.
2.27. A 31 de marzo de 1985 en el marco de la operación Flood se habían construido fábricas de piensos compuestos capaces de producir 3 289 tm diarias. La capacidad de producción de los proyectos en curso de realización era de 800 tm al día. Las dos quintas partes de las fábricas en funcionamiento se encontraban en Gujarat, donde se utilizaban al 76 % de su capacidad. En Punjab, el nivel de utilización anual de las plantas era del 75 % y en Maharashtra solamente del 47 %. El nivel de utilización en los otros diez Estados que disponían de plantas de este tipo se situaba entre el 10 % y el 32 %.Organización de los productores2.28.
Mientras que la operación Flood I pretendía desarrollar las cooperativas de tipo Anand hasta el nivel de uniones de distrito en las zonas lecheras rurales que abastecían a las centrales lecheras del sector público situadas en los mercados de los cuatro grandes núcleos urbanos, la operación Flood II debía extender la estructura de tres niveles del modelo Anand hasta el nivel de las federaciones, en principio a todo el territorio indio. Las dos fases de la operación Flood estaban destinadas a absorber y a transformar, según el modelo Anand, las centrales lecheras cooperativas de otros tipos y las empresas lecheras del sector público.
2.29. El cuadro 5 muestra la evolución de la organización en cooperativas en el marco de la operación Flood. El objetivo de adhesión fijado en Flood sólo se alcanzó en un 39 %.2.30. A diferencia de la cooperativa Anand, que se ha desarrollado en un contexto favorable durante los 25 años anteriores a la operación Flood, se han creado federaciones y uniones completamente nuevas, donde los empleados, designados por las instancias políticas locales o regionales, toman decisiones que deberían corresponder a los representantes de los productores. Puede tratarse de una consecuencia inevitable y provisional de la decisión política encaminada a extender rápidamente la operación Flood, pero no es menos cierto que los niveles superiores de la estructura cooperativa sólo desempeñan un papel simbólico.
Sin embargo, en los pueblos las cooperativas reflejan la estructura tradicional de la propiedad territorial, lo que les da una base sólida. 2.31. En relación al comercio tradicional de leche la fuerza del sistema reside, por una parte, en el hecho de que el productor tiene la seguridad de vender toda su producción a un precio ventajoso, sin grandes fluctuaciones estacionales y, por otra, en la fijación de precios que fomentan la búsqueda de la calidad y que, gracias a una transformación y comercialización modernas y eficientes del producto, ofrecen al consumidor la garantía de un coste razonable.
Sin embargo, la lentitud en alcanzar los objetivos fijados en materia de recogida es tal que para numerosos productores otros modos de relación productor/consumidor ofrecen ventajas comparables. 2.32. Las cooperativas Flood no conceden préstamos a sus miembros, ni siquiera para la compra de ganado de leche. Aunque muchos pequeños productores hayan tenido acceso a préstamos concedidos por entidades de crédito para la compra de ganado, a veces acompañados de generosas subvenciones del Gobierno, el porcentaje de préstamos fallidos fue alto, a menudo a causa de insuficiencia de recursos para alimentar a los animales comprados y cuidarlos adecuadamente.
2.33. En el modelo Anand la cooperativa del pueblo paga diariamente al productor por la leche que entrega pero muchas cooperativas no disponían de recursos suficientes para ello encontrándose, pues, en desventaja respecto a las empresas privadas de recogida de leche. En 1981 la IDC comenzó a conceder préstamos para activo circulante a las uniones y federaciones de cooperativas, en primer lugar en contrapartida a las existencias de productos lácteos, y después como anticipos no garantizados. A pesar de estos préstamos, el sistema Anand de pago diario a los agricultores no se ha generalizado aún.
Se trata, sin embargo, de un importante incentivo para la adhesión a las cooperativas y los responsables del proyecto son perfectamente conscientes de su importancia. 2.34. La IDC/NDDB informó de retrasos en la operación Flood por dificultades con las autoridades estatales, influidas a menudo por los intereses del sector privado. En ciertos casos, federaciones nuevas han debido hacer frente a las deudas contraídas por centrales lecheras del sector público. Sin embargo, puede sorprender que la ayuda financiera de la IDC, concedida en condiciones muy interesantes, no haya tenido un efecto estimulante más acentuado.
2.35. La IDC/NDDB está lejos de haber conseguido el éxito esperado de la ampliación de la operación Flood a todo el país. En Flood I, el 79 % de las cooperativas estaban en tres de los diez Estados (Gujarat 43 %, Tamil Nadu 24 % y Maharashtra 12 %). En septiembre de 1985, estos mismos Estados contaban con el 39 % de las cooperativas de Flood II y el 59 % del total de los miembros. Otra parte, que representaba el 25 % del total, se encontraba en los Estados en los que ya se había producido una evolución apreciable a raíz de proyectos financiados fuera de la operación Flood. 2.36. Los precios pagados a los productores varían de un estado a otro, aunque muy poco dentro de una misma federación, y normalmente son estables; los de la estación de las lluvias representan aproximadamente el 80 % de los de la estación seca.
Los productores del oeste y del norte obtienen generalmente un precio mejor que los del este y el sur, donde los costes de producción son bajos. Por regla general, los precios de recogida Flood pudieron competir con los del sector privado tradicional, excepto en los alrededores de las ciudades, especialmente de Delhi y Calcuta. Los productos lácteos de bajo coste importados en forma de donaciones y procedentes de las existencias de IDC permitieron a las lecherías Flood de Calcuta y Delhi ofrecer leche líquida a los consumidores a los precios populares aprobados por las autoridades. Ello mantuvo los precios de recogida en las proximidades de Calcuta y Delhi a niveles que no incitaban a adherirse a las cooperativas Flood.
En estas regiones la recogida es aún baja y la demanda de productos importados para reconstitución se mantiene alta. Por esa razón, ha aumentado la necesidad de transportar leche a larga distancia, en particular desde Gujarat y el norte de Maharashtra a Calcuta y Delhi. Capacidad de transformación y de transporte(Véanse puntos 1, 6 y 7 del cuadro 3)2.37. La característica más apreciable de la operación Flood ha sido el aumento de la capacidad de transformación y transporte de leche. La IDC/NDDB supervisó con éxito un gran programa de inversiones de capital. En 1984-85, la capacidad total de absorción de leche cruda del proyecto se elevaba a 8 775 000 litros por día y la producción media a 5 920 000 litros por día, es decir, un nivel anual de utilización de capacidad instalada del 67 %.
En 1985, tras los monzones, la oferta sobrepasó la capacidad de transformación y algunas cooperativas Flood de Rajasthan, Maharashtra y Tamil Nadu tuvieron que dejar de comprar leche. Durante el mejor mes después de los monzones se registró una utilización media de las instalaciones de transformación del 90 %.2.38. Una tal concentración de la capacidad de tratamiento de la leche recogida en torno a un pequeño número de unidades modernas implicaba evidentemente un desarrollo de las capacidades de transporte. Con este fin se creó una red nacional de distribución. La inversión total de la IDC en esta red es de 17,7 Cr Rs.
La capacidad de transporte por carretera y por ferrocarril es de 11 millones de litros, y está siendo aumentada en 2,5 millones de litros. En Bombay y Calcuta la IDC ha construido depósitos con una capacidad de varios miles de toneladas de leche desnatada en polvo, butter oil y mantequilla. 2.39. Gracias a la red nacional, la IDC está en situación de transportar productos de una unión o federación a otra. Ello ha permitido compensar en cierta medida el desarrollo muy lento de las zonas lecheras rurales cercanas a Calcuta y Delhi, ya que podía transportarse leche a estos mercados, especialmente desde Gujarat y Maharashtra.
No obstante, si el desarrollo en las proximidades de Calcuta y Delhi se hubiera realizado mejor no hubiera sido necesario darle a la red sus actuales dimensiones, y su coste hubiera sido menor. Comercialización y distribuciónSituación del mercado2.40. Si bien las dos terceras partes de las proteínas animales consumidas en la India, país en gran medida vegetariano, proceden de la leche, la distribución del consumo de esas proteínas es fuertemente asimétrica. A finales de los años 70, los ingresos por persona y día en los grandes núcleos urbanos eran sólo ligeramente superiores al precio de litro de leche, a saber 4 rupias (± 0,4 ECU).
En 1981 se observó que incluso en la rica ciudad de Bombay el 14 % de la población no disponía de medios para comprar leche y que el 50 % sólo podía comprar 1/3 de la ración diaria recomendada de 200 gramos. En 1982, la NDDB calculaba en 226 gramos el consumo por persona y día en los grandes núcleos urbanos, mientras el del 40 % de los habitantes de las zonas lecheras rurales que abastecían las ciudades era de 125 gramos por persona y día, y el del 60 % restante de 70 gramos por término medio sólamente. El consumo medio de leche (incluidos los productos lácteos) por persona y día en 1985 se situaba muy probablemente entre 130 y 140 gramos, cifras claramente inferiores al objetivo de 180 gramos contemplado por la operación Flood.
2.41. El sistema tradicional de venta de leche, que sigue absorbiendo la mayor parte de la producción india, consiste bien en la transformación de la leche, al nivel de productor/transformador en los pueblos, en productos que se pueden conservar sin refrigeración en un clima cálido (ghee, requesón, paneer, dulces), o en la venta el mismo día de la leche líquida en las localidades vecinas, generalmente efectuada por vendedores en bicicleta. La pasterización es excepcional y la población está acostumbrada a hervir la leche. 2.42. La demanda de leche se caracteriza por una gran elasticidad en cuanto a precios y queda insatisfecha en gran parte a causa de la debilidad considerable del poder adquisitivo.
Cuando las autoridades congelan el precio de la leche, lo que ha sucedido en diversas ocasiones en las grandes ciudades, especialmente en Calcuta y Delhi, se incita a los transformadores a dar prioridad a los productos transformados en detrimento de la leche de consumo. 2.43. Independientemente incluso de cualquier congelación de precios, existe actualmente una tendencia a desarrollar las inversiones que permiten aumentar la parte de la producción de leche recogida que se comercializa en forma de productos transformados (productos indios tradicionales como el ghee, pero también helados, yogur, chocolates, etc. ..).
Parece ser que esta tendencia se basa no sólo en un deseo de evitar eventuales distorsiones de los precios al consumo, sino sobre todo en la certidumbre de que el mercado de productos lácteos es débil y que cualquier aumento de la gama de productos ofrecidos permite ampliarlo. Ello demuestra que se está llegando al umbral de saturación de las necesidades de los consumidores solventes en lo que se refiere al consumo de leche líquida. Posición de Flood en el mercado2.44. El alcance real de la penetración de la operación Flood en el mercado de la leche y de los productos lácteos no es claramente perceptible.
Los informes anuales de la IDC muestran que durante los últimos cinco años las ventas Flood aumentaron en casi un 8 % al año en los mercados de los grandes núcleos urbanos que han experimentado un rápido crecimiento; estas ventas se sitúan actualmente en torno a 3 000 000 de litros al día (aproximadamente 1 decilitro por habitante). Si el consumo medio de leche por habitante en los grandes núcleos urbanos es tan alto como dice la NDDB, la parte del mercado que les correspondería sería de un 40 %. Según el comité de evaluación del gobierno indio, en 1983-84, en Bombay y Madras este porcentaje sería superior al 50 %, pero Delhi y sobre todo Calcuta han sufrido graves problemas de organización y de recogida.
Según otros datos proporcionados por Flood, el volumen de ventas en otras ciudades medianas y grandes es de 2 000 000 de litros al día, lo que sitúa el total de ventas en los núcleos urbanos en 1984-85 en aproximadamente 5 000 000 de litros al día. Esta cifra representa un tercio del total de ventas en los núcleos urbanos en 1978, según los cálculos del Banco Mundial, y probablemente alrededor de una cuarta parte de las ventas reales en los núcleos urbanos. 2.45. Flood abastece 290 ciudades medianas y grandes. Sin embargo, parece claro que incluso en Gujarat el sector privado sigue canalizando una gran cantidad de leche líquida hacia las grandes ciudades.
La debilidad relativa de la organización de los productores de leche en cooperativas en las proximidades de núcleos urbanos refleja la fortaleza del sector tradicional. El hecho de que el sector privado siga siendo importante, incluso en las regiones donde Flood está implantada desde hace 15 años, indica igualmente que los consumidores encuentran que los productos que ofrece tienen una calidad aceptable y un precio competitivo. 2.46. La India ha alcanzado prácticamente la autosuficiencia en abastecimiento de leche a los actuales precios al consumo, especialmente en lo que se refiere a la leche líquida.
La operación Flood produce en la actualidad la suficiente cantidad de leche desnatada en polvo para cubrir las necesidades de leche líquida reconstituida durante la estación seca, pero sigue haciendo uso de las donaciones comunitarias para la reconstitución, prefiriendo utilizar la leche líquida local para la fabricación de otros productos lácteos, como helados, queso, mantequilla, ghee y alimentos para lactantes, que son productos más interesantes, pues sufren menos el control de precios y la competencia del comercio tradicional. Mercado de la leche en polvo2.47. En 1980-81, las recogidas de leche Flood en las regiones rurales se elevaron a unas 935 000 tm, y en 1984-85 a 2 111 000 tm, de las que una tercera parte se comercializó fuera de los cuatro grandes núcleos urbanos.
Las centrales lecheras situadas en ellos vendieron casi 3 000 000 de litros por día, pero algo más del 35 % de esta cantidad era leche reconstituida. La IDC manifestó que la producción de leche en polvo en el marco de Flood entre el 1 de abril de 1980 y el 31 de marzo de 1985 ascendió a 274 350 tm. Sólamente el 17 % (45 718 tm) se incluyó en el grupo IDC junto con las donaciones de la Comunidad. En 1983-84, el Ministerio de Agricultura calculó el total de la producción local de leche en polvo en 93 000 tm, de las que 59 000 tm fueron producidas por las empresas Flood (40 % de leche desnatada en polvo, 49 % de leche en polvo para lactantes y 11 % de leche entera en polvo).2.48.
Las importaciones comunitarias en forma de donaciones permitieron a las uniones de cooperativas utilizar sus excedentes de la estación de las lluvias, no para la reconstitución de leche líquida en la estación seca, sino para la fabricación de otros productos menos sometidos a controles de precios y a menudo más rentables que la leche líquida. Entre esos productos, uno de los más vendidos por Anand es la leche en polvo para la alimentación de lactantes. Ahora bien, el Tribunal constató que al menos 30 000 tm de leche desnatada en polvo procedente de la Comunidad habían sido canalizadas hacia centrales lecheras distintas de las metropolitan dairies, incluyendo fábricas de alimentos para lactantes.
Además, la mayor parte de las donaciones de butter oil se vendió como aceite para alimentación, utilizando solamente la leche desnatada en polvo para diluir o suavizar la leche local de alto contenido en materias grasas. Por lo tanto, no se puede excluir -aunque tampoco se pueda afirmar- que se hayan utilizado grandes cantidades de leche desnatada en polvo para la fabricación de alimentos para lactantes. Este hecho puede también ser indicativo de que, en lo que se refiere a las necesidades solventes de leche líquida, la operación Flood está actualmente en condiciones de producir por sí misma la cantidad de leche desnatada en polvo hasta ahora suministrada por la Comunidad.
3. Planificación, supervisión y seguimiento 3.1. La contrapartida financiera procedente de la venta local de productos suministrados en concepto de ayuda alimentaria resulta ser muy inferior al valor comercial de dichos productos. Para la contrapartida financiera del proyecto la IDC asignó a las donaciones comunitarias valores netamente inferiores a su precio de venta por la propia IDC. Incluso el precio de venta se colocó por debajo del precio mínimo de los productos locales. Por consiguiente, los fondos afectados a la inversión no constituyen más que una parte del contravalor obtenido por la IDC y las federaciones de cooperativas.
Si bien parece que los fondos generados contribuyen al desarrollo de la industria láctea, la contribución comunitaria a los fondos de contrapartida ha sido claramente subestimada en las cuentas de la IDC, y las autoridades indias no han respetado las condiciones generales de los envíos de ayuda alimentaria que habían aceptado. 3.2. La mayor parte de los fondos generados para la operación Flood II por la venta de las donaciones comunitarias en especie produjeron intereses que se acumularon en la cuenta bancaria de la IDC, cuyo saldo a 30 de noviembre de 1985 se elevaba a 239 Cr Rs. Esos fondos no contribuyeron en absoluto a las acciones de ayuda comunitaria al desarrollo en la India.
Si Flood II realmente necesitaba leche en polvo pero no todos los fondos generados con su venta, debería haber sido posible encontrar otros proyectos de desarrollo a financiar con el excedente, y si los fondos generados hubieran podido ser afectados posteriormente al proyecto, nada impedía prestarlos en el marco de acciones de desarrollo. 3.3. De hecho, en muchos casos la planificación de la operación Flood parece insuficiente e inadecuada. Gracias a los recursos técnicos y administrativos de los que dispone la NDDB, la Comisión hubiera debido poder obtener propuestas que definieran los objetivos cuantitativos y un calendario más preciso y realista antes de conceder su ayuda.
Sin embargo, los planes optimistas han justificado la abundancia de créditos y la gran libertad concedida a la NDDB en la gestión del proyecto. 3.4. Para asegurar el seguimiento de Flood, la Comisión se ha basado principalmente en los informes periódicos de los responsables del proyecto y en visitas cortas de sus propios representantes. Estudios realizados por el PAM/FAO y, en 1984, por un comité nombrado por el gobierno indio han proporcionado información suplementaria. 3.5. Ni el seguimiento ni la evaluación han sido completamente satisfactorios. Ni siquiera el comité de evaluación del gobierno indio, que para obtener su información dependía menos de los responsables del proyecto que los auditores extranjeros, pudo analizar completamente el proyecto por falta de elementos de comparación y declaró que la inexistencia de datos de base obstaculizó mucho su trabajo.
Y aunque sacó a la luz ciertos problemas y presentó propuestas constructivas, ninguna de sus recomendaciones ha sido puesta en práctica. 3.6. Una pequeña parte de los fondos de contrapartida hubiera bastado para costear una evaluación en profundidad. También se podrían haber sacado numerosas enseñanzas de otros proyectos de la industria láctea en la India. Flood II retomó proyectos del Banco mundial en Rajasthan, Karnataka y Kerala, y, a la vez, había proyectos importantes fuera del Flood. Un estudio de los diversos aspectos del aumento de las entregas de leche en Maharashtra durante los últimos años hubiera podido ofrecer datos de referencia para comparaciones útiles.
3.7. Aunque la Comisión ha sido consciente de la existencia de cantidades importantes de fondos no utilizados y del carácter inadecuado de la forma de evaluación de los fondos de contrapartida, no se ha tomado ninguna medida para resolver esos problemas. Sólo en 1986, ante una petición de ayuda de la India para una operación Flood III, procedió, junto con el Banco mundial, a una evaluación cuyos resultados concuerdan en líneas generales con los análisis del Tribunal. 4. Conclusiones 4.1. En general, las entregas han sido conformes con las previsiones, tanto en cantidad como en calidad.
Este resultado hay que atribuirlo al organismo creado en Bruselas para comprobar los productos antes del embarque y que contó con el trabajo a plena dedicación de un funcionario de la representación permanente india. En lo que se refiere a los principios generales en los que se funda la ayuda alimentaria clásica de la CEE (véanse apartados 1 y 2), la participación de la Comunidad en la operación Flood merece en su conjunto un juicio positivo, sobre todo si se la compara con algunas operaciones de ayuda alimentaria de la Comunidad en favor de otros países beneficiarios. Cantidades considerables de leche en polvo y butter oil se fueron sumando durante años a los recursos alimentarios del estado beneficiario, colmando así una parte de su déficit alimentario y sin que se alteraran de forma significativa las condiciones normales del mercado de esos productos en el país.
Consiguió además liberarse una importante contrapartida financiera que permitió financiar inversiones considerables en el sector de la producción, transformación y comercialización de la leche y de los productos lácteos de innegable utilidad. Especialmente debe subrayarse el hecho de que no se haya desincentivado, sino más bien fomentado, la producción local de leche y de productos lácteos. 4.2. No obstante, si consideramos los objetivos específicos de la operación Flood (véase apartado 4), es preciso hacer notar que no se han alcanzado más que muy parcialmente: aumento del rendimiento de la cabaña lechera, aumento del consumo de leche por habitante, beneficios para los pobres de zonas rurales y urbanas, mejora del abastecimiento del mercado de los grandes núcleos urbanos, adhesión de los productores de leche a las cooperativas y extensión del modelo Anand a la totalidad del territorio indio.
Hay que lamentar que en los documentos que acompañan a las propuestas de asignación presentadas al dictamen del Comité de Ayuda Alimentaria, la Comisión haga referencia con demasiada frecuencia a documentos indios demasiado optimistas, en lugar de efectuar sus propias evaluaciones. 4.3. De manera general, habida cuenta del estado actual de la estructura de precios e ingresos en la India, se observa que si la operación Flood II ha alcanzado muchos de los objetivos que estaban realmente a su alcance, también ha colmado el mercado solvente. Con una escala de rentas de la población india estabilizada por el momento y un coste de producción del litro de leche, al nivel de agricultor, también estabilizado a un nivel bastante alto, se ha empezado a plantear la cuestión de encontrar mercados solventes a la escala de la totalidad del territorio del país.
En algunas zonas geográficas aún existen mercados por explorar, y también una mayor diversificación de los productos transformados a partir de la leche aún puede ampliar algo más los ya existentes. Pero ya han surgido algunos factores limitantes. Se descarta una baja del precio de la leche recogida, habida cuenta de las estructuras de producción de las explotaciones indias. E igualmente una disminución radical de los costes de transformación, transporte y comercialización, que en proporción (30 % del precio de venta al consumidor) son inferiores a los de los países más desarrollados.
En cuanto a la escala de las rentas, es evidente que sólo se modifica paulatinamente, incluso en las ciudades, y que el acceso al consumo de productos lácteos no aumenta sino de forma muy gradual. 4.4. Lo cierto es que las condiciones agronómicas, climáticas y demográficas propias de la India hacen que en ese país la leche no haya podido ni pueda ser más que un producto caro. Dada la situación de los mercados solventes, en su forma actual la ayuda comunitaria ha alcanzado hoy por hoy sus objetivos. En los últimos tiempos la Administración india ha sido favorable a que continuara sólo porque a través de la IDC proporcionaba una apreciable financiación complementaria a su programa de inversiones4.5.
Esta observación, naturalmente, no aborda el problema tantas veces planteado de una gran parte de la población india, que no puede expresar sus necesidades nutritivas físicas en términos monetarios. Incluso si el hambre, en el sentido estricto del término, parece que ha desaparecido, las necesidades cualitativas de proteínas siguen sin cubrirse. Por esta razón la distribución gratuita de productos lácteos de diversos tipos está siempre justificada, especialmente a los niños de las escuelas. Pero es evidente que los responsables indios de la operación Flood tenían motivos para pedir que esa distribución no interfiriera en el circuito solvente de producción, transformación y comercialización de la leche y de los productos lácteos para evitar crear perturbaciones.
A este respecto, mucho depende del alcance de la acción emprendida, así como de la calidad de los circuitos de distribución utilizados. En concreto, ciertas ONG hubieran podido intervenir más activamente. Sea como sea, nada puede hacerse sino bajo la dirección de las autoridades indias. Y hasta el momento no parece que éstas hayan mostrado interés por el incremento de este tipo de ayuda alimentaria de la Comunidad. El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión de 29 de octubre de 1987.Por el Tribunal de CuentasMarcel MARTPresidente RESPUESTAS DE LA COMISIÓN El informe del Tribunal de Cuentas coincide, en líneas generales, con la valoración hecha por la Comisión en su informe al Consejo y al Parlamento Europeo (COM(86) 138 final).La Comisión constata una opinión global favorable de este proyecto que, a su juicio, ha demostrado que la ayuda alimentaria puede ser un instrumento muy útil para el desarrollo.
2. Origen y utilización de los fondos en el marco de la operación Flood II Recursos procedentes de la ayuda alimentaria de la Comunidad2.3 - 2.9. La CE, al participar en la ayuda alimentaria, se proponía: 1.ampliar el mercado de la leche y de los productos lácteos y estabilizar el abastecimiento de leche durante el año; 2.participar económicamente en el desarrollo de la producción local de leche en la India con los fondos de contrapartida derivados de la venta de los productos suministrados. Como es lógico, un proyecto de esta naturaleza, que parte de una situación en la que existe un gran mercado desabastecido y una producción local de leche elevada por temporadas, hace necesario que el suministro de productos se haga a un ritmo en el que los fondos de contrapartida se generen con más rapidez de la que pueden ser absorbidos por los gastos del proyecto.
Esto ha hecho que, como se señala en el apartado 2.9., hayan aumentado las reservas. No quiere decir, sin embargo, que los fondos se malgasten. Servirán, sin duda, para el aumento de la producción láctea ya que se destinan a la financiación de gran parte de la operación Flood III (aproximadamente el 21 % del coste total). Es cierto que el valor de contrapartida, al mantener un precio a tanto alzado fijado en 1978 para los productos suministrados, resulta bajo (apartado 2.5) y por esta razón el aumento de los recursos económicos derivados de las ventas figura en la llamada cuenta común.
No obstante, puesto que los importes de la cuenta común son para el aumento de la producción láctea, en la práctica el resultado es el mismo. Todos los fondos generados por la ayuda alimentaria de la Comunidad se destinarán a dicho fin. En la operación Flood (OF) III no surgirá ese problema, ya que la totalidad de los beneficios procedentes de las ventas se ingresarán en una cuenta especial de la CE. Gastos por tipo de acciónAcciones de apoyo a la producciónEstado de realización de los objetivos de la operación Flood2.15 - 2.18. La Comisión coincide en que, sin duda, los objetivos de partida eran demasiado ambiciosos, y pronto se revisaron, de común acuerdo con el Banco Mundial, a fin de establecer dos etapas.
Sin embargo, cabe señalar que el porcentaje de éxito en el objetivo de involucrar a las sociedades rurales fue del 142 % y el aumento de la capacidad para la elaboración de productos lácteos fue del 119 %. A pesar de que el importante objetivo del abastecimiento de leche se consiguió sólo en un 52 %, hay que decir que el aumento anual real durante el período de 1978 a 1985 fue del 20,5 % al año, lo que constituye un logro excepcional en un proyecto de este tipo. Mercado de la leche en polvo2.47 - 2.48. El aumento de la producción de productos lácteos con más valor añadido como, por ejemplo, la leche en polvo, los alimentos para lactantes, los postres a base de leche, etc. , supone grandes posibilidades de ingresos que favorecen el desarrollo del mercado indio y permiten pagar a los productores precios elevados por la leche.
3. Planificación, supervisión y seguimiento 3.1 - 3.4. En lo que se refiere al seguimiento administrativo, hay que reconocer que este programa se proyectó en un momento en que la Comisión disponía de pocos medios para hacerse cargo del mismo; así, por ejemplo, Nueva Delhi no contó con una Delegación de la CE hasta 1983. Por ello, y como es lógico, la Comisión ha dependido de la información y las valoraciones de las autoridades locales, y el Banco Mundial, en su calidad de co-donante, se hizo cargo del seguimiento y valoración global del proyecto. Naturalmente, una nueva participación de la Comunidad en la Operación Flood III recibirá de la Comisión toda la atención que sin duda merece tan importante proyecto.
4. Conclusiones Al constatar la opinión global favorable del Tribunal con respecto a este proyecto, la Comisión quiere señalar que también para solucionar los puntos débiles que aún tiene el proyecto, es importante que la Comunidad participe a través de la ayuda alimentaria en la puesta en marcha de la Operación Flood III (1987-94) con la que se quiere consolidar y completar la Operación Flood II. Esto no significa que se vayan a suministrar productos lácteos de la CE cuando la producción local de leche sea suficiente para satisfacer la demanda, como ocurrió en 1986, época en que el Tribunal de Cuentas visitó la India y en que la CE no había adquirido tampoco ningún compromiso.
Por último, el objetivo de la operación Flood de crear una industria láctea cooperativa viable y autónoma no debería confundirse con la utilización social de los productos lácteos, es decir, la distribución gratuita, etc. , que, como es lógico, cuenta también con el apoyo de la CE. Como parte de la ayuda alimentaria canalizada a través de los ONG, la Comunidad suministra a la India, anualmente, para objetivos sociales productos lácteos por valor de más de 3,5 millones de ECU. (001)DO no L 281 del 1. 11. 1975, p. 89.(002)DO no L 352 del 14. 12. 1982, p. 1.