Informe especial nº 1/88 sobre los procedimientos y sistemas comunitarios y nacionales de gestión del Fondo Social Europeo acompañado de las respuestas de la Comisión

Informe especial nº 1/88 sobre los procedimientos y sistemas comunitarios y nacionales de gestión del Fondo Social Europeo acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 126 de 16/05/1988 p. 0001 - 0024 ÍNDICE Apartados 1. INTRODUCCIÓN 1.1 - 1.19 Objetivo, alcance y método de elaboración del informe 1.1 - 1.4 Presentación del Fondo Social Europeo (FSE) 1.5 - 1.19 Principales reglamentos y decisiones 1.5 Misiones, objetivos y medidas 1.6 - 1.3 Aplicación 1.14 - 1.19 2. Procedimientos de preparación en materia de reglamentos, decisiones y orientaciones para la gestión del FSE 2.1 - 2.8 Observaciones 2.2 - 2.8 3.

Procedimientos de gestión en la dirección del FSE 3.1 - 3.31 Observaciones 3.3 - 3.31 Criterios de admisión 3.3 Criterios de elegibilidad 3.4 - 3.8 Criterios de prioridad 3.9 - 3.13 Interpretación de los textos oficiales 3.14 Documentación justificativa 3.15 - 3.17 Explicación tardía de los criterios de concesión de ayuda 3.18 Tramitación de las solicitudes de ayuda por los servicios del Fondo 3.19 - 3.21 Tramitación de las solicitudes de pago de saldo por los servicios del Fondo 3.22 - 3.27 Análisis de los proyectos 3.28 - 3.30 Organización administrativa 3.31 4. Procedimientos de gestión en los Estados miembros 4.1 - 4.22 Observaciones 4.2 - 4.22 Presentación de las solicitudes de ayuda y de pago al FSE 4.2 - 4.5 Organismo para el que se solicita la ayuda 4.6 - 4.11 Beneficiario final del pago 4.12 - 4.15 Garantía de buen fin de los proyectos ofrecida por los Estados miembros 4.16 - 4.17 Certificación 4.18 - 4.22 5.

Conclusiones 5.1 - 5.5 Principales deficiencias observadas 5.1 - 5.4 Posibilidades de mejora 5.5 Páginas Respuestas de la Comisión 19 - 24 INFORME ESPECIAL No 1/88sobrelos procedimientos y sistemas comunitarios y nacionalesde gestion del Fondo Social Europeoacompañado de las respuestas de la Comisión(88/C 126/01)(Observaciones en virtud del articulo 206 bis, apartado 4, del Tratado CEE) 1 1. Introducción Objetivo, alcance y método de elaboración del informe1.1. Este informe tiene como objetivo realizar una evaluación sistemática de los procedimientos comunitarios y nacionales de gestión de las solicitudes de ayuda y de pago.

En efecto, limitar el análisis a los procedimientos comunitarios de gestión del FSE tendría sólo un alcance relativo, ya que estos procedimientos tienen su prolongación en los Estados miembros, al ser éstos los encargados de determinadas funciones, como la recepción de las solicitudes de ayuda y de pago, su tramitación y su garantía o certificación. Los procedimientos nacionales y los comunitarios constituyen un todo y no puede hacerse un análisis crítico de una parte sin tener en cuenta la otra. 1.2. La investigación se ha efectuado conforme al esquema siguiente: (a)se ha basado en el examen -casi continuo- de los procedimientos de los servicios del Fondo.

Estos procedimientos se refieren a la tramitación de las solicitudes de ayuda y de pago, los controles in situ, el análisis de los proyectos aprobados y la organización administrativa; (b)además, se han visitado todos los Estados miembros de la Comunidad, excepto España y Portugal, cuyo examen sería prematuro, con el fin de identificar los procedimientos y sistemas aplicados en el marco del FSE. Estos se refieren principalmente a la intervención de las autoridades nacionales encargadas de presentar al FSE las solicitudes de ayuda y de pago, los principales tipos de organismos y de solicitudes de ayuda, los sistemas de certificación y de control y los flujos financieros;

(c)por último, a partir del inventario de los procedimientos se ha realizado un examen de los puntos fuertes y de las debilidades. 1.3. Una primera fase de la investigación se desarrolló, siguiendo este esquema, desde el último trimestre de 1981 hasta el primer trimestre de 1984 y permitió analizar el sistema y los procedimientos del antiguo Fondo(001), tras el estudio de alrededor de 200 expedientes de ayuda y de pago. 1.4. La actualización de los resultados así obtenidos era indispensable debido a las numerosas modificaciones, tanto a nivel de los Estados miembros como de la Comunidad, resultantes de la entrada en vigor de un nuevo Fondo el 23 de octubre de 1983 (2).

Se efectuó una segunda investigación durante el último cuatrimestre de 1986. Se apoyó, como la primera, en el inventario continuo de los procedimientos de los servicios del Fondo y se realizó una nueva serie de visitas a los mismos Estados miembros. Además, el examen se basa en el control de alrededor de 1 000 solicitudes de ayuda aprobadas desde 1984 y 170 pagos del saldo abonados en 1986 sobre acuerdos de 1984; este control se realizó bien en los servicios de la Comisión o en los Estados miembros. Presentación del Fondo Social Europeo (FSE)Principales reglamentos y decisiones1.5. El actual Fondo (1) entró en vigor el 23 de octubre de 1983.

Se rige por: (a)la Decisión 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octubre de 1983 (2), sobre las funciones del FSE; (b)la Decisión 85/568/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1985 (3), por la que se modifica, como consecuencia de la adhesión de España y de Portugal, la Decisión 83/516/CEE (2) sobre las funciones del FSE; (c)el Reglamento (CEE) no 2950/83 del Consejo, de 17 de octubre de 1983 (4) por el que se aplica la Decisión 83/516/CEE (2) sobre las funciones del FSE; (d)El Reglamento CEE no 3823/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985 (5), por el que se modifica, como consecuencia de la adhesión de España y de Portugal, el Reglamento (CEE) no 2950/83 (4) por el que se establece la aplicación de la Decisión 83/516/CEE (2) sobre las funciones del FSE;

(e)el Reglamento (CEE) no 3824/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985 (6), por el que se modifica, para su ampliación a los trabajadores autónomos, el Reglamento (CEE) no 2950/83 (4) por el que se establece la aplicación de la Decisión 83/516/CEE (2) sobre las funciones del FSE; (f)la Decisión 83/673/CEE de la Comisión, de 22 de diciembre de 1983 (7), sobre la gestión del FSE; (g)las orientaciones de la Comisión para la gestión del FSE (8 a 12).Misiones, objetivos y medidas1.6. La Decisión (2) define las funciones del FSE, a saber: (a)el Fondo debe llegar a ser un instrumento más activo al servicio de una política de promoción del empleo;

(b)las funciones del Fondo consisten en participar en la financiación de acciones de formación profesional, de promoción del empleo y de movilidad geográfica; (c)el Fondo debe adoptar, respetando el principio de solidaridad comunitaria, la más eficaz y coherente contribución posible a la solución de los problemas más graves y, sobre todo, a la lucha contra el paro, incluido el subempleo estructural, así como a la promoción del empleo de los grupos más afectados. En este marco, la misma Decisión (13) precisa que el Fondo favorecerá la aplicación de políticas que tiendan, por un lado, a proporcionar a la mano de obra la cualificación profesional necesaria para obtener un empleo estable y, por otro lado, a desarrollar las posibilidades de empleo.

Contribuirá especialmente a la inserción e integración socioprofesional de los jóvenes y de los trabajadores menos favorecidos, a la adaptación de la mano de obra, al desarrollo del mercado del trabajo y a los cambios tecnológicos, así como a la reducción de los desequilibrios regionales del mercado del empleo. 1.7. En cuanto a los grupos sociales a los que se dirige, el FSE tiende a fomentar el empleo de los jóvenes de menos de 25 años de edad (como mínimo el 75 % de los créditos disponibles) especialmente de aquéllos cuyas posibilidades de encontrar un empleo sean particularmente escasas, en especial por ausencia de formación profesional o por falta de su formación, así como de aquellos otros que se hallen en situación de paro prolongado (14).

El Fondo se dirige también a fomentar el empleo de las siguientes personas de más de 25 años: (a)desempleados, en peligro de desempleo o subempleados y, sobre todo, los que se hallen en situación de paro prolongado; (b)mujeres que deseen reanudar una actividad profesional; (c)minusválidos con posibilidades de incorporarse al mercado de trabajo; (d)trabajadores emigrantes que cambien o hayan cambiado de lugar de residencia dentro de la Comunidad, o que hayan trasladado su residencia a la Comunidad para ejercer una actividad profesional, así como los miembros de su familia; (e)empleados principalmente en pequeñas y medianas empresas, cuya reconversión profesional se haya hecho necesaria para poder introducir nuevas tecnologías o para poder mejorar las técnicas de gestión de dichas empresas (15).La ayuda del Fondo podrá ser asimismo concedida a las personas que han de ejercer actividades de formador, de experto en orientación profesional o en colocación, o de agente de desarrollo (16).1.8.

Al igual que en el antiguo Fondo, el único medio de actuación es la subvención de acciones emprendidas en los Estados miembros y (co)financiadas por el sector público. El Fondo participará en la financiación de acciones (17): (a)de formación y orientación profesional; (b)de contratación y apoyo salarial; (c)de reinstalación e integración socioprofesional en el marco de la movilidad geográfica; (d)de prestación de servicios y asesoramiento técnico para la creación de empleos. La ayuda del Fondo será concedida en la proporción del 50 % de los gastos pertinentes (18), sin que pueda rebasar no obstante el importe de la contribución financiera aportada por los poderes públicos del Estado miembro interesado (19).1.9.

De conformidad con la Decisión 85/568/CEE (3), el 44,5 % de los créditos disponibles para acciones generales (20) se reserva en favor de regiones caracterizadas por un desequilibrio particularmente grave y prolongado del empleo (21) (en adelante se utilizará la denominación regiones desfavorecidas que aparece en el Presupuesto); se trata de Grecia, los departamentos franceses de ultramar, Irlanda, el Mezzogiorno italiano, Irlanda del Norte, las regiones autónomas de Andalucía, Canarias, Castilla-León, Castilla-La Mancha, Extremadura, Galicia y Murcia y las ciudades de Ceuta y Melilla en España, y Portugal (21).

Los créditos restantes, según la misma Decisión, se concentrarán en acciones en favor del empleo en las demás zonas que presenten un paro elevado y prolongado y/o se hallen en reestructuración industrial y sectorial (21). Finalmente, en el caso de acciones realizadas en favor de regiones desfavorecidas, la ayuda del Fondo será incrementada en un 10 % (22).1.10. El respeto de los grupos sociales, de los tipos de proyectos, de los tipos de gastos y de la distinción entre regiones desfavorecidas y las demás regiones, que se tratan en los puntos 1.3 a 1.5 respectivamente, determina la elegibilidad de las acciones presentadas al FSE.

1.11. A corto plazo, las prioridades delimitan los grupos sociales en favor de los cuales determinadas actividades podrán beneficiarse de la ayuda del FSE; en algunos casos, los grupos sociales y las actividades correspondientes no tienen ninguna limitación regional; en otros casos, deben limitarse o bien a regiones desfavorecidas o bien a un conjunto de regiones que, además de regiones desfavorecidas, incluye zonas de desempleo elevado y prolongado y/o en restructuración industrial o sectorial (23). Estas prioridades se definen en las orientaciones para la gestión del FSE (8 a 12). Según la Decisión 83/516/CEE (24), las orientaciones para la gestión del FSE serán revisadas anualmente por la Comisión durante el primer trimestre de cada ejercicio y las nuevas orientaciones para los tres años siguientes a dicho ejercicio se aplicarán a las concesiones del ejercicio siguiente.

En ellas se tiene en cuenta la necesidad de favorecer un desarrollo armónico de la Comunidad y responden a las prioridades comunitarias definidas por el Consejo, y en especial a los programas de actuación en el ámbito del empleo y de la formación profesional. La Comisión envía al Parlamento y al Consejo esas orientaciones (25), que habrá elaborado tras consulta con los Estados miembros - sometiéndolas al dictamen previo del Comité del Fondo - y teniendo en cuenta las opiniones emitidas, en su caso, por el Parlamento. Cuadro 1: Presupuesto del FSE 1986 TítuloAcciones generales en favor de Artículo Importe(ECU) % Importe(ECU) % Créditos de compromiso Créditos de pago Jóvenes de menos de 25 años + regiones desfavorecidas 6000 709 950 000 29,95 518 050 000 25,48- Otras regiones 6001 1 064 875 000 44,92 817 110 000 40,20- Personas mayores de 25 años + regiones desfavorecidas 6010 190 950 000 8,05 159 010 000 7,82- Otras regiones 6011 286 325 000 12,08 199 260 000 9,80- Acciones específicas 610 118 400 000 5,00 48 140 000 2,36- Acciones comprometidas antes de 1984 607 - 134 630 000 6,62 - Acciones comprometidas antes de 1984 608 - 155 730 000 7,66 - Acciones comprometidas antes de 1984 609 - 1 070 000 0,06- Total 2 370 500 000 100,00 2 033 000 000 100,00 1.12.

El presupuesto del FSE, del que figura una sinopsis en el cuadro 1, refleja también una cierta elección a corto plazo y, como se trata de gastos no obligatorios, la última palabra le corresponde al Parlamento Europeo, cuya única atribución es la de poder determinar el volumen total del Presupuesto anual. En efecto, no puede modificar las orientaciones de gestión de un ejercicio dado, ya que éstas has sido definidas al comienzo del ejercicio precedente, mientras que el Presupuesto se establece al final del ejercicio. Del procedimiento derivado del reparto de poderes entre las instituciones resulta que el Parlamento, que tiene la última palabra en el campo presupuestario, no puede siquiera corregir los criterios que sirven de base al proyecto de presupuesto.

1.13. Cuando los créditos disponibles en determinadas partidas presupuestarias no permiten financiar en su totalidad las solicitudes subvencionables y prioritarias, se procede a una reducción de las partidas presupuestarias afectadas. La reducción de las correspondientes a las acciones generales en favor de regiones desfavorecidas (6000 y 6010) ha sido siempre lineal, es decir, igual para todas las regiones desfavorecidas: el porcentaje de reducción se fija en función de la relación entre el volumen de créditos disponibles en la partida presupuestaria correspondiente y el de las solicitudes de ayuda subvencionables y prioritarias relativas a esa partida.

En los ejercicios 1984 y 1985 la reducción aplicada a las dos partidas presupuestarias de acciones generales en favor de otras regiones (6001 y 6011) fue ponderada. Desde el acuerdo de aprobación del ejercicio 1986, la reducción de estas dos partidas es también lineal. Aplicación1.14. En lo que se refiere a la planificación de la concesión de ayudas: (a)los Estados miembros presentarán las solicitudes de ayuda con arreglo a un nuevo impreso anexo a la Decisión 83/673/CEE (7) y designarán al organismo para el que se solicita la ayuda (26), así como al destinatario del pago (27), que no siempre coinciden;

(b)la tramitación de las solicitudes de ayuda se hará en los servicios del FSE; (c)la Comisión someterá las solicitudes de ayuda al examen del Comité del FSE (28) y las aprobará si cumplen las condiciones fijadas por las normas y decisiones que rigen en la materia; cada uno de los importes totales aprobados por artículo presupuestario y por Estado miembro y resultante de la aplicación de la reducción lineal se repartirá entre las solicitudes subvencionables y prioritarias, tras consulta con los Estados miembros. 1.15. En cuanto a los pagos: (a)en la fecha de comienzo prevista se abonará un anticipo del 50 % de la ayuda concedida para acciones generales (20).

Cuando esta fecha sea anterior a la del acuerdo de aprobación, el pago se efectuará inmediatamente después de éste. En las acciones específicas (29), la aprobación de la solicitud de ayuda implicará el pago de un primer anticipo por un importe igual al 30 % de la ayuda concedida. Podrá pagarse un segundo anticipo, de hasta el 30 %, desde el momento en que el Estado miembro interesado certifique que se ha realizado la mitad del proyecto; (b)las solicitudes de pago del saldo deberán presentarse con arreglo al impreso que figura en el anexo 2 de la Decisión 83/673/CEE (7), que incluye, entre otros datos, la descripción del contenido y de los resultados y el desglose de los gastos efectivos y de la financiación del proyecto;

(c)los servicios del FSE procederán a la tramitación de las solicitudes de pago del saldo y, en su caso, efectuarán controles in situ. 1.16. En cuanto a los controles in situ: (a)el Estado miembro procurará que la Comisión tenga acceso a las informaciones necesarias para poder evaluar los objetivos y el contenido de las solicitudes, el desarrollo, la financiación y los resultados de las operaciones. Los Estados miembros pondrán a disposición de la Comisión los justificantes de la certificación general y contable de los datos que figuren en las solicitudes de pago y prestarán a la Comisión la asistencia necesaria para realizar la comprobación.

La Comisión les avisará de las verificaciones con la antelación suficiente. En ellas podrán participar representantes del Estado miembro. A instancias de la Comisión y con el acuerdo del Estado miembro las verificaciones podrán ser efectuadas por las instancias nacionales competentes en la materia. En ellas podrán participar representantes de la Comisión (30); (b)la Comisión, sin perjuicio de los controles efectuados por los Estados miembros, podrá efectuar comprobaciones in situ. Las comprobaciones del contenido de cualquier solicitud de pago podrán hacerse mediante un sondeo representativo.

Antes de proceder a una comprobación, la Comisión fijará, de acuerdo con el Estado miembro interesado, el porcentaje en función de las circunstancias materiales y técnicas que concurran en la operación de que se trate. Si el resultado del sondeo da lugar a una reducción, ésta se aplicará proporcionalmente al conjunto de la cantidad cuyo pago haya sido solicitado, una vez que el Estado miembro interesado haya formulado sus observaciones (31).1.17. En cuanto a la organización, hasta octubre de 1987 la Dirección del FSE se componía de cuatro divisiones cuyas tareas estaban definidas por sectores.

En noviembre de 1987 la Comisión reorganizó los Servicios del FSE, que en la actualidad se componen de cinco divisiones, una de las cuales se encarga de las cuestiones de coordinación, programación y administración, y las otras cuatro de la gestión de los expedientes por zonas geográficas. 1.18. Habida cuenta de sus estructuras administrativas, los Estados miembros tienen la plena responsabilidad de las actividades siguientes: (a)la presentación al FSE de las solicitudes de ayuda con arreglo al formulario previsto; (b)la eventual agrupación de solicitudes de ayuda; (c)la presentación de las solicitudes de pago de saldo en el impreso previsto y su certificación, lo que implica la identificación y verificación de la elegibilidad;

(d)la gestión de las actividades cofinanciadas o reembolsadas; (e)en algunos casos, el pago a los organismos beneficiarios finales de la ayuda. 1.19. En la gestión anual nacional del FSE participa una serie de agentes: (a)las instancias nacionales responsables de la presentación de las solicitudes de ayuda y de pago; (b)las autoridades responsables de las certificaciones, centralizadas o descentralizadas; (c)los organismos para los que se solicita la ayuda (26); (d)los destinatarios del pago (27) para el FSE (el destinatario primario); (e)los organismos públicos que se encargan total o parcialmente de la financiación de los proyectos;

(f)los organismos que realizan las acciones; (g)los destinatarios finales del pago: (i)cuando la ayuda del Fondo es un reembolso (de hasta el 50 %) de gastos públicos, el destinatario final del pago de la ayuda del FSE es un organismo público o un organismo privado de interés público cuyo presupuesto corre a cargo del Estado. Dicho organismo realiza por sí mismo los proyectos o subvenciona los realizados por otros, que, en este caso, no reciben la ayuda del FSE; (ii)en caso de cofinanciación complementaria a la ayuda pública nacional, el destinatario final del pago de la ayuda del FSE es el que realiza los proyectos; en la mayor parte de los casos son organismos privados;

(h)los organismos de control. Muchos organismos poseen más de una de las características enunciadas de (c) a (g). 2. Procedimientos de preparación en materia de reglamentos, decisiones y orientaciones para la gestión del FSE 2.1. Los reglamentos y determinadas decisiones son competencia del Consejo, mientras otras decisiones y las orientaciones para la gestión del FSE son responsabilidad de la Comisión, si bien están sometidas al dictamen del Comité del FSE. Observaciones2.2. En este ámbito, las opciones elegidas no siempre están fundadas en un análisis de las necesidades y de los problemas, en propuestas de políticas alternativas o en evaluaciones de las políticas en curso o ya realizadas.

Así, en el marco del antiguo Fondo, la ampliación de la política seguida (nuevos reglamentos, nuevos aspectos incluidos en las orientaciones) o los reajustes en este campo (modificaciones de las orientaciones) no se fundamentaban en estudios sistemáticos de coste-eficacia; sólo en muy contadas ocasiones los estudios preparatorios y las experiencias piloto han inspirado la elaboración de reglamentos y orientaciones. Igualmente, la última reforma del Fondo, que consiste principalmente en medidas por lo general ya existentes y cofinanciadas por el FSE en el marco del anterior Fondo (32), no se ha basado en evaluaciones suficientemente significativas de la eficiencia y la eficacia de esas medidas.

2.3. Las primeras orientaciones para la gestión del Fondo actual (1984-1986) se refieren explícitamente a los objetivos comunitarios en materia de empleo y de formación profesional definidos en varias resoluciones del Consejo (8). El Tribunal estima que estas primeras orientaciones se apoyan en un conocimiento generalista de: (a)las acciones realizadas en los Estados miembros; (b)la situación económica y social en la Comunidad; (c)los desequilibrios que en ella existen, especialmente en el ámbito del empleo, y que afectan sobre todo a ciertos grupos sociales (jóvenes, personas en situación de paro prolongado, mujeres, emigrantes, minusválidos);

(d)los medios disponibles para corregirlos (nuevas tecnologías, pequeñas y medianas empresas, reestructuración de empresas, agentes de desarrollo, iniciativas locales, creación de empresas).Se puede afirmar que no ha habido un análisis coste-eficacia de las medidas aprobadas y de las posibles medidas alternativas ni un examen sistemático de las acciones subvencionadas en el marco del antiguo Fondo. Las modificaciones anuales de las orientaciones (1985-1987, 1986-1988, 1987-1989) no se basan en un análisis de la eficacia de la política seguida, sino que reflejan un cierto esfuerzo de la Comisión por considerar prioritarias un número más reducido de acciones al incidir sobre una mayor precisión y/o una mayor eficacia (por ejemplo, fijación de la duración mínima de la formación, del porcentaje mínimo de personal que debe verse afectado para que la reestructuración de una empresa sea prioritaria, del tipo de empleos prioritarios para las ayudas a la contratación).2.4.

La Comunidad sólo ha aplicado o aplica el instrumento de subvención a proyectos emprendidos en los Estados miembros relativos a formación profesional y, en menor medida, a la contratación. Esta subvención, que se condiciona a una ayuda pública de por lo menos igual cuantía, es -en su mayor parte- un reembolso de gastos realizados por organismos públicos. Desde el punto de vista de la eficacia, hubieran podido o podrían considerarse otros instrumentos, tales como la subvención comunitaria a acciones de formación llevadas a cabo por empresas privadas que no cuenten con ayuda pública nacional y la coordinación intensiva de proyectos de inversión, de formación, de empleo y de investigación.

En el mismo orden de ideas, una búsqueda análoga de eficacia justificaba la propuesta -no aceptada- de la Comisión dirigida a sufragar las prestaciones de agentes de desarrollo incluso si éstos no fueran beneficiarios de acciones de formación profesional. 2.5. Los objetivos se formulan de una manera muy general, a todos los niveles. Así, en lo que se refiere al Fondo actual, los objetivos que figuran en los reglamentos y decisiones del Consejo y de la Comisión son de carácter general y las mismas orientaciones no siempre permiten definir de una manera rigurosa los criterios de subvención y de prioridad.

A pesar del esfuerzo realizado en el FSE para concretar mejor las orientaciones, que muchas veces resultan en una mejor definición de los grupos objetivo, de los objetivos y de las acciones, falta por aclarar una serie de criterios de elección y se observan coincidencias entre determinadas orientaciones. 2.6. Toda una serie de conceptos fundamentales para la gestión del Fondo (parado, amenazado de paro, subempleado, minusválido, trabajador emigrante, pequeñas y medianas empresas, formación profesional) carece de una definición común, por lo que ha habido que limitarse a utilizar las diferentes definiciones nacionales.

2.7. La reducción aplicada tiene como finalidad equilibrar el volumen de los créditos disponibles con el de las solicitudes de ayuda. En una primera fase se calcula un porcentaje de reducción por artículo presupuestario teniendo en cuenta el volumen de créditos y las solicitudes de ayuda de cada artículo. A continuación la Comisión inicia consultas con cada uno de los Estados miembros de las que resulta la aplicación de la reducción a cada artículo: bien lineal sobre todos los proyectos o haciendo recaer la carga de la reducción en los proyectos de un número limitado de organismos.

Tras las consultas, se tiene más en cuenta la situación financiera de los organismos beneficiarios de los pagos de las ayudas que consideraciones de eficacia tales como contratación o formación adecuada en relación al mercado laboral. Por otro lado, el procedimiento de reducción aumenta aún más la fragmentación de las ayudas concedidas. 2.8. Por último, mientras en el antiguo Fondo la financiación de un proyecto -ya fuera anual, plurianual o a caballo entre dos ejercicios- era objeto de una sola decisión, en el actual la decisión de financiación se inserta en el marco del ejercicio presupuestario y se limita a tramos anuales de proyectos.

En consecuencia, sólo se tienen que justificar las actuaciones efectuadas en el transcurso del ejercicio presupuestario de que se trate, lo que supone muy a menudo la imposibilidad de emitir un juicio sobre la buena gestión financiera de los proyectos en su totalidad. 3. Procedimientos de gestión en la dirección del FSE 3.1. El inventario de estos procedimientos, tanto del nuevo como del antiguo Fondo, se ha realizado, por una parte, a partir de los reglamentos, decisiones y comunicaciones publicadas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas y de las notas internas enviadas o no a los Estados miembros (sin publicación oficial).

Por otra parte, los procedimientos menos formalizados fueron examinados con la ayuda de los funcionarios encargados de ellos. Por último, el examen de los expedientes permitió completar este inventario. 3.2. Estos procedimientos se refieren fundamentalmente a los criterios para juzgar que los acuerdos de aprobación y de pago, la tramitación propiamente dicha de las solicitudes de ayuda y de pago, la gestión de los expedientes y la evaluación de las actuaciones cofinanciadas se han hecho correctamente. ObservacionesCriterios de admisión3.3. Al examinar la admisibilidad de las solicitudes de ayuda, los servicios del Fondo (33) se limitan a comprobar la existencia de elementos puramente formales, a saber: la utilización del impreso al efecto, la inclusión de las firmas oficiales y el respeto de la fecha límite de envío.

Por el contrario, no se exigen de forma sistemática datos importantes que afectan a la esencia misma de los proyectos, tales como los métodos de cálculo, las perspectivas de empleo o las colocaciones previstas. Criterios de elegibilidad3.4. La elegibilidad de las solicitudes de ayuda y de pago afecta a la conformidad de las operaciones con las Decisiones (2 y 7) y el Reglamento (4) y se refiere esencialmente a los tipos de acciones, de grupos sociales y de gastos, financiación, distinción entre regiones desfavorecidas y otras regiones y adecuación a las previsiones. 3.5. Nunca ha existido una lista exhaustiva de los tipos de gastos subvencionables y no subvencionables.

De ahí que, tanto en el control externo comunitario como en el de los Estados miembros, haya existido y aún exista una relativa inseguridad en cuanto a la (no)elegibilidad de determinados gastos. 3.6. Se constata la falta de una definición adecuada de determinados criterios. En lo referente a los gastos sucede así en la relación entre los gastos de personal docente y personal no docente, a pesar de que determinados Estados miembros han instaurado una práctica limitativa en el ámbito de los gastos administrativos. Según la Comisión (34), esta relación no es una condición de elegibilidad según los textos legales.

Muchas acciones de formación exigen una mayor intervención de personal no docente que de personal docente (por ejemplo: la realización de cursos intensivos o que requieren la instalación y el mantenimiento de equipos especiales). La Comisión declara además (35) que no está prevista la imposición de una norma uniforme, ya que el Fondo no tiene como misión reducir la diversidad de los sistemas de formación profesional. La distinción entre gastos de personal docente y de personal administrativo que figura en el impreso de solicitud de pago de saldo del anterior Fondo (36) no se ha mantenido en el Fondo actual (37).

Tampoco hay normas comunitarias (por ejemplo, determinación del máximo subvencionable) en lo que se refiere a los honorarios de asesores y a la proporción entre los gastos de preparación (38) y los de funcionamiento y gestión de los cursos (39). Según la Comisión (40), sus servicios, en cooperación con las autoridades competentes de los Estados miembros, procuran evitar que se cubran con ayuda del Fondo gastos demasiado elevados. 3.7. En lo que se refiere a amortizaciones, alquileres y arrendamiento financiero, los principios comunitarios siguen siendo demasiado imprecisos, sobre todo en vista de la evolución tecnológica actual:

(a)las amortizaciones se efectúan sobre la base del coste histórico y deben ser compatibles con las leyes nacionales que definen los tipos de bienes que se deben amortizar, el plazo de amortización y los casos que dan lugar a amortización. Esta norma implica, entre otras cosas, que si la amortización no está contemplada en el derecho público nacional, como es el caso de algunos organismos públicos de varios Estados miembros, la Comisión no puede financiar tal amortización ya que no existe contribución del propio Estado miembro. El Tribunal constata que esta normativa, que resulta poco comunitaria en sus principios, ofrece excepciones: por una parte la Comisión aprueba las amortizaciones presentadas por las administraciones nacionales; por otra parte financia las amortizaciones aceleradas en regiones desfavorecidas, que no están contempladas en la legislación nacional y por último, las solicitudes de ayuda presentadas por Francia contemplan la amortización de bienes no fungibles únicamente en el caso de que su valor de compra sea superior a 2 000 FF.

Esta práctica, que no se basa en ninguna ley nacional, perdura desde el anterior Fondo; (b)igualmente, los principios en materia de gastos de arrendamiento financiero y de alquiler son demasiado vagos. La Comisión considera que la ayuda del Fondo para arrendamiento financiero no debe superar el plazo de la amortización correspondiente; plazo éste que sirve también de referencia para el cálculo de los gastos de alquiler (40).3.8. La Comisión no tiene una actitud clara sobre las diferencias entre las previsiones y las realizaciones (en lo que se refiere al contenido, duración, número de participantes en cursos, grupo objetivo, resultados en términos de colocación y gastos):

(a)no insiste ante los Estados miembros para que expliquen estas diferencias, a pesar de que este extremo está previsto en el impreso al efecto, en especial en lo que atañe a los gastos previstos y a los reales (41); (b)aunque la Comisión afirma que una disminución del número de personas afectadas comporta una reducción proporcional de la ayuda del FSE tomando como base los gastos medios por persona indicado en la solicitud de ayuda y que puede admitirse, dentro de los límites aprobados por el FSE, una disminución del número de personas acompañada de un aumento del importe medio de los gastos previstos, siempre que esta variación de la media de los gastos esté justificada (42), no se ha tomado ninguna medida práctica al respecto;

(c)tampoco está muy clara la manera en que la Comisión contabiliza los costes fijos en caso de que haya diferencias entre los gastos previstos y los gastos reales; por un lado, afirma aceptar el coste fijo de formaciones cualificadas (por ejemplo, en informática) y no el de formaciones simples (43); por otro lado, cuando los gastos reales son inferiores a los previstos, el FSE aceptaría una reducción inferior a la proporcional de los pagos relativos a los gastos fijos, mientras que el pago de gastos variables sería proporcional; sin embargo, la relación entre gastos variables y gastos fijos no debería apartarse de las previsiones en más de un 5-10 % (44).

Por último, a causa del desglose oficial de gastos (45), la distinción entre costes fijos y costes variables no puede hacerse directamente. Se observa, además, que son numerosos los expedientes en los que los gastos reales han sido inferiores a los previstos, a los que no se ha aplicado ninguna reducción.Criterios de prioridad (46)3.9. El concepto de perspectivas de empleo estable que figura en varias orientaciones sigue siendo un criterio de decisión muy difícil de gestionar. La misma Comisión indica que es muy difícil calcular aritméticamente las perspectivas de empleo (47). También admite que la aplicación empírica, basada a la vez en las declaraciones de los organizadores, el conocimiento del mercado del empleo y los resultados de iniciativas semejantes en el pasado, no ha sido completamente satisfactoria (48).

Por ello, los servicios procuran utilizar también estimaciones macroeconómicas del número de puestos de trabajo disponibles cada año en los países de la Comunidad (48), lo cual es un indicador del realismo de las perspectivas de empleo globales anunciadas por los Estados miembros. De todas formas, hay una gran diferencia entre las microprevisiones de perspectivas de empleo por proyecto de formación profesional y las macroprevisiones del número de puestos de trabajo disponibles. 3.10. Las nuevas tecnologías a las que se refieren determinadas orientaciones (8 a 12) no han sido identificadas de una forma precisa; por otra parte, la Comisión no definió hasta el ejercicio 1986 el componente mínimo de nuevas tecnologías de las acciones para las que se solicita la ayuda del FSE.

3.11. El concepto de empresa de menos de 500 trabajadores que figura en determinadas orientaciones no está definido de forma explícita. Cuando se trata de una empresa en forma de sociedad, no está claro si por esta expresión hay que entender la sociedad considerada individualmente o si el concepto debe hacerse extensivo a una eventual sociedad matriz (49).3.12. En lo que se refiere a las acciones en favor de la mujer, los textos oficiales e internos no ofrecen indicaciones suficientes para la aplicación del criterio subrepresentación laboral de las mujeres en el mercado laboral. 3.13. A pesar de los esfuerzos para definirlo, el carácter innovador de los proyectos específicos (33) sigue siendo un criterio difícil de aplicar.

Interpretación de los textos oficiales3.14. Dado que las orientaciones establecidas en consulta con los Estados miembros revisten a menudo un carácter demasiado general, la Comisión se ve obligada a aclararlas continuamente. No obstante, utiliza su poder discrecional para apartarse de los textos oficiales sin que al Tribunal le sea posible determinar la existencia de una coherencia suficiente entre estas aclaraciones puntuales y un tratamiento equitativo de todos los problemas. Este es el caso de las acciones de formación profesional en favor del empleo de jóvenes de menos de 25 años cuyas cualificaciones han resultado en la práctica insuficientes o inadecuadas y que tienen como finalidad, entre otras cosas, facilitar la introducción de nuevas tecnologías (50): en efecto, la Comisión ha estimado que puede admitir la muy frecuente ausencia de toda indicación sobre formación en nuevas tecnologías (51); en este caso, la Comisión acepta tomar en consideración acciones que tienen un importante potencial generador de nuevos puestos de trabajo, tales como la formación de jóvenes en la constitución de cooperativas o para el ejercicio de profesiones liberales (52).

Lo mismo sucede cuando la Comisión limita las ayudas a la contratación en determinadas regiones a puestos de trabajo económicos o productivos (53), mientras que en la orientación correspondiente (54) no figura ningún límite. Documentación justificativa3.15. En el anterior Fondo la Comisión mostró un cierto interés por los controles nacionales. Por una parte, el impreso de solicitud de ayuda contenía un apartado donde se debía indicar las modalidades y el calendario de los controles nacionales en vigor, el control de la calidad de las operaciones y el control de la gestión administrativa y financiera, y, por otra parte, el formulario de solicitud de pago de saldo obligaba a los organismos para los que se habían solicitado las ayudas a incluir una descripción de los diferentes controles cualitativos y financieros que habían sido efectuados por organismos independientes durante la realización de las operaciones.

No obstante, en la mayoría de los casos el FSE se conformó con una enumeración de los controles teóricos de las actuaciones (solicitudes de ayuda) o de los realmente aplicados (solicitudes de pago de saldo). En el actual Fondo, los impresos de solicitudes de ayuda y de pago de saldo ni siquiera contienen un apartado sobre los controles nacionales. Sería deseable, sin embargo, precisar el tipo de control que debe servir de base a la certificación de la exactitud general y contable de las solicitudes de pago de saldo o referirse a las estimaciones contenidas en las solicitudes de ayuda, o al menos solicitar información sobre el actual sistema de control de las estimaciones de gastos y las actuaciones previstas, así como de los gastos efectivos y las actuaciones realizadas.

3.16. La Comisión no se decide a dar un contenido realmente concreto a la expresión métodos de cálculo de las estimaciones de los gastos previstos (55). Lo mismo sucede con expresiones que figuran en las solicitudes de pago de saldo tales como Indíquense los modos de cálculo y los elementos utilizados para obtener los importes indicados (56) o también con el Análisis de los diferentes importes que deberán presentarse por separado (57). En respuesta a las preguntas del Tribunal sobre el grado de precisión deseada de los métodos de cálculo, la Comisión explicó que con los métodos de cálculo presentados se pretendía:

(a)en cuanto a las solicitudes de ayuda: (i)poder comparar los gastos previstos con los gastos efectivos y seguir la evolución de los costes en el caso de un mismo beneficiario; en este sentido es indispensable fijar unas bases que permitan comprender y reconstituir los importes (43); (ii)poder evaluar que la relación coste/número de beneficiarios es razonable (33); (b)en cuanto a las solicitudes de pago de saldo, poder disponer por una parte, de los componentes más característicos de los costes de cada tipo de operación y, por otra, de indicaciones acerca de la manera en que se ha establecido cada uno de los gastos.

Los componentes a detallar en este análisis dependen de cada una de las solicitudes de pago y no están predeterminados (40).Para las solicitudes de ayuda de 1986, en una reunión de representantes del FSE y de los Estados miembros (53), la Comisión proporcionó, por primera vez y con anterioridad al envío de las solicitudes de ayuda, indicaciones en cuanto a los métodos de cálculo: los servicios admiten que las cifras presentadas por el Estado miembro son solamente estimaciones, aunque piensan que estas estimaciones deben ser rigurosas, es decir, que deben basarse en datos definidos lo más exactamente posible (personal contemplado, importe de las indemnizaciones, número de horas, de meses, etc. ).

Los servicios consideran que es indispensable ponderar cuidadosamente esos datos al preparar la solicitud e indicar claramente la forma de cálculo utilizada con el fin de poder comparar el presupuesto de previsiones con los gastos reales efectuados y estar en condiciones de justificar las eventuales diferencias. De todas formas, los importes de las amortizaciones, por ejemplo, deben estar en absoluta conformidad con las disposiciones nacionales. A menudo estas indicaciones no han tenido efecto práctico. 3.17. En cuanto al informe sobre la ejecución del proyecto, y concretamente en lo que se refiere a su contenido y a sus resultados (58), la Comisión exige explícitamente indicar al menos el contenido del programa, el número de participantes, las horas semanales, el número de semanas, el número de personas que han terminado durante el período en cuestión y el número de personas que han encontrado empleo.

No existe ningún modelo de informe de realización. Hay que hacer constar que esta petición de información es demasiado vaga, sobre todo cuando se trata de solicitudes importantes que agrupan varias actividades de un mismo organismo o actividades de organismos distintos. Además, para las acciones que siguiendo el año académico abarcan dos ejercicios consecutivos, el organismo para el que se solicita la ayuda solamente deberá justificar la parte que ha recibido de la ayuda; el FSE, pues, dispone sólo de datos parciales (o en algunos casos de ningún dato) sobre la eficacia del proyecto en cuanto a empleo y colocación.

Esto supone un retroceso en relación al anterior Fondo, en el que la Comisión financiaba actividades por su valor intrínseco y no gastos limitados al ejercicio presupuestario, independientemente de la realización de las actividades a las que éstos se refieren (59).Explicación tardía de los criterios de concesión de ayuda3.18. Las Notas de comentario que acompañan a los proyectos de aprobación de las solicitudes de ayuda del FSE de los ejercicios 1984, 1985 y 1986 se redactaron casi al final de la tramitación de las solicitudes de ayuda. En ellas se explicaban los criterios de aprobación tal como fueron determinados en el procedimiento de tramitación.

Deberían haber sido elaboradas antes del comienzo de dicho procedimiento. Únicamente las orientaciones para el período 1986-1988 -que por lo tanto afectan directamente a las solicitudes de ayuda del ejercicio 1986- han sido parcialmente detalladas a priori durante una reunión informativa con los representantes de los Estados miembros celebrada en Bruselas en julio de 1985 (53).Tramitación de las solicitudes de ayuda por los servicios del Fondo3.19. Esta tramitación se hace casi exclusivamente con los expedientes. Sin embargo, sólo proporciona unas posibilidades de control limitadas. Así, en el impreso de solicitud de ayuda (Anexo 1 de la Decisión (7)) solamente debe figurar una descripción sucinta del proyecto, de los beneficiarios y de las perspectivas de empleo, las referencias a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas del Estado miembro en las que se basaría la financiación y futura realización del proyecto, el desglose de los gastos previstos según un modelo dado y los métodos de cálculo, así como los elementos utilizados para llegar a los importes indicados, y la procedencia y los totales de la financiación.3.20.

Al examinar las solicitudes de ayuda, el Tribunal ha observado deficiencias en la información contenida en las solicitudes aprobadas por la Comisión, lo que denota la falta de una verdadera tramitación. Así, numerosas decisiones de aprobación se basaban y aún se basan en datos que se revelan insuficientes, principalmente en lo que se refiere a la descripción de las operaciones, la adecuación a las orientaciones respectivas, las perspectivas de empleo y los métodos de cálculo. 3.21. Esto plantea, según los casos, el problema de la aceptación, elegibilidad o prioridad de las solicitudes de ayuda aprobadas.

Además, estas solicitudes reciben un tratamiento desigual; así, las que indican de forma clara los métodos de cálculo proporcionan elementos que permiten con facilidad la eliminación de importes solicitados no subvencionables, mientras que las que no incluyen tales precisiones eluden, hasta cierto punto, dicho examen (60). No es necesario decir que la ausencia de reacción durante la tramitación ante la insuficiencia de datos en los expedientes se debe en parte a la falta de precisión de determinados criterios de aceptación, elegibilidad y prioridad. Tramitación de las solicitudes de pago de saldo por los servicios del Fondo3.22.

Como en el caso de las solicitudes de ayuda, la tramitación de las solicitudes de pago de saldo se efectúa principalmente sobre el expediente, siendo las visitas in situ más bien escasas. 3.23. Sin embargo, al igual que en las solicitudes de ayuda, este examen sólo ofrece posibilidades de control limitadas. En efecto, en el impreso de solicitud de pago de saldo sólo deben figurar datos similares a los del impreso de solicitud de ayuda, es decir, una breve descripción del contenido real del proyecto y de los resultados en términos de empleo, el desglose de los gastos efectivos según el mismo esquema, el análisis por separado de los diferentes importes y la explicación de las divergencias entre previsiones y gastos reales, así como las fuentes y los importes de la financiación.

El organismo para el que se solicita el pago (61) está dispensado de presentar otros justificantes, tales como documentos contables, un verdadero informe de realización del proyecto o informes sobre los controles efectuados por otras instancias. Por esta razón, la actividad de control in situ debería ser importante. Sin embargo, según a los informes recibidos, el número de controles in situ se ha limitado -y se limita aún- a una mínima parte de las solicitudes de pago de saldo y, además, el número de controles se mantiene estancado, mientras que el de solicitudes aumenta cada vez más con el nuevo Fondo.

3.24. El insuficiente número de controles es tanto más lamentable cuanto que el método de control elegido se ha revelado inadecuado. En efecto, la mayor parte de las comprobaciones se referían al tratamiento de la elegibilidad y de la prioridad de las solicitudes de pago de saldo y tenían como finalidad analizar la fiabilidad de los sistemas de solicitud utilizados; en algunos casos, la visita se centraba sobre el contenido de proyectos recientes e importantes que aún no habían sido objeto de solicitudes de pago de saldo y sobre su conformidad con los reglamentos y orientaciones. 3.25. En 1982 y 1983, el interventor, tomando el relevo del servicio gestor y ordenador de pagos en el examen de los sistemas y en las comprobaciones, efectuó un mayor número de controles que los servicios del FSE.

Durante 1984 y 1985 el interventor no prosiguió este esfuerzo y casi no hizo visitas independientemente de los servicios del FSE. 3.26. Sólo en raras ocasiones aplica la Comisión la nueva disposición en materia de comprobación in situ de las solicitudes de pago de saldo, es decir, la aplicación al importe total solicitado de la reducción resultante de un muestreo representativo (31).3.27. A raíz de un examen de los expedientes de los saldos pagados a cargo de solicitudes aprobadas en el marco del actual Fondo, el Tribunal constata el mismo tipo de insuficiencias que en las solicitudes de ayuda: la información disponible en las solicitudes de pago de saldo no es siempre suficiente para permitir a los funcionarios encargados de la tramitación pronunciarse sobre la elegibilidad de los gastos y/o la prioridad de las acciones y de los grupos-objetivo de beneficiarios.

Análisis de los proyectos3.28. Sólo en contadas ocasiones ha utilizado la Comisión los medios de acción de que dispone (62). En efecto, a excepción de las acciones específicas (29), ha sido muy escaso el número de solicitudes de ayuda para analizar la eficacia de los proyectos para los que se había solicitado o concedido la ayuda. Por otra parte, la Comisión ha retrasado (63) la aplicación de sus propias iniciativas dentro del marco del artículo 5, apartado 3, de la Decisión 83/516/CEE (2).3.29. En 1985 los servicios del Fondo iniciaron una evaluación de las actuaciones aprobadas, con origen en medidas generalmente importantes, fuera a nivel nacional, regional o incluso local.

3.30. Esta operación dio lugar a una veintena de visitas in situ durante el segundo semestre de 1985 y a principios de 1986 (64). Según los informes de misión presentados por la Comisión al Tribunal sobre visitas a Bélgica, la R.F. de Alemania, Grecia, Francia e Irlanda, el citado estudio se ocupó del contenido de las actividades de formación profesional en favor de los jóvenes (objetivos, métodos y organización de actividades), la eficacia en términos de la cualificación obtenida, las posibilidades reales de empleo estable y de colocación de los participantes en los cursos, la influencia en la lucha contra el paro de larga duración, los límites de estas actividades y el respeto de las normas comunitarias.

Las conclusiones se publicaron en el Decimocuarto Informe de Actividades del FSE (ejercicio 1985). A juicio del Tribunal, esta operación de evaluación es indispensable. Debería ser emprendida por los servicios del Fondo de forma más amplia y sistemática y basarse en la recopilación, asimismo sistemática, de los análisis efectuados a iniciativa de las instancias nacionales, que por otra parte, la Comisión debería tener interés en estimular. Organización administrativa3.31. Los servicios del Fondo tienen que hacer frente a un aumento muy importante del número de expedientes que deben tramitar, ya que las solicitudes de ayuda han pasado de 3 500 en 1984 a casi 9 000 en 1987.

Este aumento impone a la Comisión una nueva reflexión sobre los medios humanos e informáticos y, a la vez, sobre los procedimientos de que dispone y la reforma que tal situación exige, con vistas a limitar el número de expedientes y conseguir una gestión válida de los mismos. 4. Procedimientos de gestión en los Estados miembros 4.1. El inventario de estos procedimientos se efectuó en la Comisión, sobre expedientes y durante el transcurso de misiones cuyo objetivo directo fue la comprobación de expedientes o la identificación de los procedimientos de las instancias centrales, de los organismos para los que se solicitan las ayudas y de los organismos beneficiarios.

El inventario en los Estados miembros se ha efectuado principalmente en dos fases: la primera abarcó desde el último trimestre de 1981 al primer trimeste de 1984, para el antiguo Fondo, y la segunda cubrió el último cuatrimestre de 1986, para el Fondo actual. ObservacionesPresentación de las solicitudes de ayuda y de pago al FSE4.2. La Decisión 83/673/CEE dispone únicamente que los Estados miembros presentarán las solicitudes de ayuda y de pago. Existe una lista de las instancias de cada Estado miembro encargadas de la presentación de las solicitudes de ayuda y de pago, que son las únicas competentes para las relaciones con el FSE (65).

Estas administraciones nacionales, designadas por los Estados miembros, están encuadradas en los ministerios de Trabajo (o de Empleo).4.3. Del examen sobre el terreno de las competencias normales de control de las administraciones nacionales realizado en todos los Estados miembros (con excepción de España y Portugal) se desprenden las siguientes conclusiones: (a)en general, la composición de las secciones encargadas de la presentación de las solicitudes de ayuda y de pago es muy diversa, yendo de una sola persona a una división estructurada. En seis Estados miembros constituyen auténticas unidades administrativas;

(b)en seis Estados miembros estas secciones están facultadas para certificar la exactitud de los datos generales y contables de todas las solicitudes de anticipo y de saldo. En los otros cuatro Estados miembros sólo certifican parte de ellas, correspondiendo a otros organismos (frecuentemente de ámbito regional) la certificación de las solicitudes que les conciernen; (c)en tres casos esta sección gestiona por sí misma los expedientes FSE y se encarga de los pagos necesarios. Una cuarta sección se limita a efectuar los pagos; (d)la mayor parte de las secciones no realizan ningún control sobre el terreno.

A veces la justificación de esta deficiencia es que no están facultadas para hacerlo; (e)en sus relaciones con los organismos beneficiarios la mayor parte de las secciones se limitan a transmitir los formularios comunitarios. Una sección ha confeccionado impresos nacionales más detalladados tanto para las peticiones de ayuda como las de saldo, y otra únicamente para las peticiones de saldo; (f)la mayor parte de las secciones basan su certificación oficial en la certificación interna de otros organismos; uno de ellos recurrió de forma sistemática a servicios de tramitación para examinar las peticiones de ayuda y de pago;

(g)durante la tramitación de las solicitudes las secciones no tienen normalmente en cuenta los sistemas contables y de control interno de los organismos para los que se solicitan las ayudas y de los organismos beneficiarios. 4.4. Este examen versó también sobre las posturas adoptadas por las administraciones en los casos en que tuvieron que interpretar ciertas normas comunitarias poco explícitas o insuficientemente definidas, o cuando hubieron de paliar la falta de normas comunitarias que regulasen determinados aspectos. 4.5. Con frecuencia se han observado posturas distintas, por lo que la Comisión se ve en la necesidad de definir nuevos conceptos comunitarios donde se hacen necesarios y de adoptar disposiciones para hacer más precisas determinadas normas comunitarias ya existentes y para mejorar la fiabilidad de las solicitudes de ayuda y de pago presentadas por los Estados miembros.

Organismo para el que se solicita la ayuda (26)4.6. El papel de este organismo en la gestión de los expedientes es importante, también para la Comisión (40). Se observa que dicho organismo: (a)prepara la solicitud de ayuda y la de pago, y recaba a tal fin la información necesaria; (b)puede efectuar traspasos en un mismo acuerdo, a condición de respetar los tipos de gastos aprobados: (i)entre tipos de gastos de un mismo organismo; (ii)entre organismos (si ha preparado y presentado una única solicitud de ayuda por cuenta de varios organismos); (iii)entre regiones de igual prioridad (40); (c)del mismo modo puede sustituir, dentro de un mismo acuerdo, una operación no realizada por otra y por tanto, en su caso, un organismo por otro, con la condición de respetar:

(i)los tipos de gastos acordados; (ii)la categoría de personas a las que se ha concedido la ayuda; (iii)el punto de las orientaciones al que el acuerdo se refiere (40); (d)los servicios de la Comisión analizan en ocasiones con este organismo las solicitudes de ayuda que le afectan cuando éste es convocado para participar en las discusiones que las autoridades nacionales competentes y los servicios antes citados mantienen sobre estos expedientes. 4.7. Esta facultad de gestión del expediente no lo convierte, sin embargo, en un gestor que en todos los casos pueda garantizar por cuenta del FSE la elegibilidad, la prioridad y el buen fin de las operaciones.

4.8. El organismo para el que se solicita la ayuda sólo puede garantizar los aspectos antes citados cuando la solicitud de ayuda haga referencia a operaciones cuya gestión financiera realiza en su totalidad. El conjunto de las operaciones presentadas en tal caso en una solicitud de ayuda puede calificarse normalmente de coherente en cuanto a los objetivos, a las operaciones puestas en práctica para conseguirlos, a los controles a efectuar y al informe de realización que debe ser elaborado. 4.9. Difícilmente puede garantizar de forma eficaz la elegibilidad, la prioridad y la buena gestión de las operaciones cuando sólo interviene en la gestión de las operaciones afectadas por la solicitud de ayuda a través del control que realiza sobre la base de su contribución financiera.

Las dificultades son todavía mayores cuando no interviene financieramente en las operaciones. 4.10. Un caso especial es el del organismo para el que se solicita la ayuda que agrupa los proyectos de varios organismos públicos o privados en una misma solicitud de ayuda. A veces estos proyectos no tienen en común más que la prioridad, la categoría general de las personas y el tipo general de operación, y corresponden a las situaciones sociales más diversas. Estas agrupaciones de proyectos no son siempre coherentes en cuanto a los objetivos y a las actuaciones capaces de conseguirlos, ni a los controles y a los informes de realización que deben prepararse.

4.11. Algunos de los organismos para los que se solicita la ayuda proporcionan para sus solicitudes, que agrupan sus propios proyectos o los realizados por organismos independientes, datos insuficientes, tanto en las solicitudes de ayuda como en las de pago del saldo, describiendo las acciones previstas y las realizadas únicamente de forma rudimentaria en lo referente a contenido y a la parte económica. Beneficiario final del pago4.12. De conformidad con el Reglamento (CEE) no 2950/83, al presentar una solicitud de ayuda, el Estado miembro designa, el destinatario de los pagos así como el organismo para el que se solicita la ayuda en caso de que no coincidan (66).4.13.

El Reglamento permite que cuando intervienen varios organismos públicos el reembolso FSE se pueda asignar a uno solo de ellos. Se admite pues, legalmente, que gracias a los ingresos FSE algunos organismos consigan más fondos para su presupuesto de los que dedican a los proyectos suvencionados por el FSE. Esta práctica, que ya se daba en algunos casos con el antiguo Fondo, no era objeto de regulación alguna. 4.14. En la práctica se observa que en algunos países el FSE paga los importes adeudados a un organismo central (la Agence centrale comptable de Trésor enFrancia, la Bundeskasse en la R.F. de Alemania, el Banco de Grecia y el Paymaster General Account en el Reino Unido) mientras que en los demás Estados miembros los pagos se hacen a los beneficiarios finales (67).

En el primer caso los pagos se someten a los procedimientos nacionales de inclusión en el Presupuesto, compromiso, orden de pago y pago, prórroga, control financiero y, en su caso, visado previo del Tribunal de Cuentas. Ello ocasiona retrasos más o menos importantes en los pagos a los beneficiarios finales. 4.15. Los pagos del FSE a los beneficiarios finales por las actividades de varios organismos beneficiarios independientes, a través del organismo para el que se solicita la ayuda, dan origen a los siguientes problemas: (a)se ha observado el bloqueo de fondos comunitarios cuando el organismo para el que se solicita la ayuda recibe el anticipo automático y no lo revierte a cada organismo individual hasta que éste justifica que su actuación ha comenzado;

(b)otro problema es el de los retrasos en los ingresos que sufren a veces a los beneficiarios finales del pago de la ayuda del FSE que presentan rápidamente sus solicitudes de pago al organismo para el que se solicita la ayuda; estos retrasos son producto de la presentación tardía de las solicitudes de pago por otros beneficiarios finales que han sido agrupados en un mismo acuerdo, o de la mala gestión del expediente por el organismo para el que se solicita la ayuda. Garantía de buen fin de los proyectos ofrecida por los Estados miembros (68)4.16. No existe ningún texto de la Comisión que precise el contenido de esta garantía.

Existen por tanto diversas interpretaciones, tales como: (a)la instancia pública, que garantiza el buen fin de los proyectos, efectúa los reembolsos que el beneficiario final del pago no ha podido realizar; (b)la instancia pública nacional certifica que verificará, con los medios administrativos de que dispone, la conformidad de la solicitud de pago con la reglamentación, y que se compromete a seguir el desarrollo del proyecto, a advertir a la Comisión de cualquier desviación con respecto a las previsiones y de cualquier acción contra el organismo para el que se solicita la ayuda y a realizar todas las gestiones necesarias para recuperar las sumas que se deban reembolsar.

4.17. Tampoco ha habido respuesta oficial a la cuestión de si las instancias públicas centrales deben sustituir a las instancias públicas regionales totalmente autónomas que, después de haber garantizado el buen fin de las acciones, se negasen a efectuar los reembolsos que un beneficiario final del pago de la ayuda del FSE no hubiera podido realizar. Certificación4.18. El principio de certificación está definido del siguiente modo: El Estado miembro interesado certificará la exactitud fáctica y contable de los datos que figuren en las solicitudes de pago (69). La certificación se refiere a la realidad de las actuaciones, por una parte, y a la inclusión en contabilidad y a la exactitud de los gastos e ingresos presentados, por otra, y forma parte de la solicitud de pago de saldo de todas las ayudas concedidas y de la solicitud de segundo anticipo de proyectos específicos (70).

La determinación de las modalidades de aplicación corresponde exclusivamente a los Estados miembros. 4.19. El análisis, tanto de los procedimientos de tramitación de las solicitudes de pago de anticipos y de saldo como de las modalidades de presentación de las solicitudes de ayuda y de pago al FSE, ha mostrado que no siempre las administraciones nacionales encargadas de esta presentación son las únicas responsables de la certificación oficial (Bélgica, Dinamarca e Italia). En ocasiones existen también varios niveles de certificación (R.F. de Alemania y Francia).4.20. Las secciones administrativas de los Estados miembros encargadas de la presentación de las solicitudes de ayuda y de pago al FSE (véase apartado 4.3) (y, por tanto, de su correspondiente examen final) no están normalmente en condiciones de realizar el control sistemático de los gastos FSE.

Generalmente estas secciones trabajan sobre documentos porque no tienen posibilidades de realizar controles sobre el terreno o porque no los hacen. Cuando hay certificaciones sucesivas, las instancias administrativas encargadas de la certificación oficial no siempre disponen de los medios administrativos necesarios para orientar los controles correspondientes a los diferentes niveles de certificación.4.21. En los organismos para los que se solicita la ayuda se ha observado a veces (y en ocasiones en organismos importantes) la falta de un sistema de control completo (sobre documentos y sobre el terreno) sobre la elegibilidad por el FSE y la aplicación de las prioridades.

4.22. En general, en los organismos beneficiarios no existen sistemas de registro específico de las actuaciones FSE. En la mayoría de los casos la identificación de los elementos subvencionables por el FSE (beneficiarios, categoría y tipo de gastos, etc. ) se realiza a posteriori y es necesario extraer los datos financieros de la contabilidad utilizada (costes imputables directamente, imputación de gastos comunes sobre la base de determinados criterios de distribución, cálculo de amortizaciones no previstas en el sistema contable, etc. ). 5. Conclusiones Principales deficiencias observadas5.1.

Es necesario realizar progresos importantes para que el Fondo llegue a ser un instrumento financiero eficaz, caracterizado por una gestión y un control efectivos. 5.2. En lo que respecta a los procedimientos de preparación de reglamentos, decisiones y orientaciones para la gestión del FSE, se han observado las siguientes deficiencias: (a)las opciones elegidas al adoptar las decisiones relativas a la intervención del Fondo en favor de los diferentes grupos sociales (1) o al crearse el Fondo actual no se basan en análisis coste/eficacia de las alternativas disponibles ni en el análisis de los proyectos llevados a cabo en el marco de la política desarrollada;

(b)la elección de objetivos múltiples (permanentes o a corto plazo), siendo los créditos del FSE de volumen bastante reducido (4 % del total de los gastos públicos de los Estados miembros en materia de ayuda o de asistencia social en todos los aspectos) (71) no puede sino desembocar en una dispersión poco eficaz de los medios financieros entre el conjunto de los objetivos; (c)la contratación o el carácter adecuado de la formación profesional con relación al mercado de trabajo no son siempre los criterios de elección esenciales; (d)la Comunidad casi no desarrolla actividades propias y sólo interviene mediante la concesión de ayuda económica a acciones de formación profesional y contratación puestas en práctica en los Estados miembros y subvencionadas por las instancias públicas con un importe al menos igual a la ayuda comunitaria.

Se trata, pues, de acciones acometidas normalmente en los sistemas nacionales; (e)el sistema utilizado implica la tramitación de demasiados expedientes, hasta el punto de que se hace casi imposible una buena gestión.5.3. En lo que respecta a la gestión comunitaria, cabe observar las siguientes deficiencias: (a)una excesiva imprecisión de los criterios de aceptabilidad, elegibilidad y prioridad contenidos en las normas de aplicación; (b)la ausencia de un planteamiento común en una serie de conceptos relativos al empleo; (c)el carácter demasiado formal de la tramitación por los servicios del FSE de las solicitudes de ayuda y de pago;

(d)la falta de un estudio sistemático de los proyectos cofinanciados por el FSE; (e)la insuficiencia del sistema de control sobre el terreno efectuado por los servicios de la Comisión, que se remite a las certificaciones de los Estados miembros. 5.4. Debido a tales deficiencias en la gestión de la Comisión, y con independencia de su política, no es posible prevenir algunas deficiencias en las intervenciones de los Estados miembros. Así, a nivel nacional, se observan las siguientes deficiencias: (a)ausencia de un control específico, por Estado miembro, dirigido específicamente a la verificación de los gastos correspondientes a los proyectos aprobados por el Fondo;

(b)interpretación heterogénea por los Estados miembros de algunas normas comunitarias, de por sí poco explícitas; (c)carácter heterogéneo, no transparente y poco fiable de las certificaciones nacionales. Posibilidades de mejora5.5. Sin perjuicio de las disposiciones que pueden adoptarse en lo que respecta a los objetivos de los Fondos estructurales y a la coordinación de sus intervenciones (72), sería posible a corto plazo hacer del FSE un instrumento financiero más eficaz y controlable si: (a)la Comisión, en el marco de las orientaciones para la gestión del Fondo, se replantease los objetivos para financiar un número sensiblemente menor de actuaciones, de forma que las ayudas no estuviesen expuestas a reducciones;

(b)la aceptabilidad de las demandas estuviese sometida a normas que permitieran rechazar cualquier demanda insuficientemente justificada; (c)se hicieran claros y precisos los criterios de elegibilidad, y prioridad, y se aplicaran estrictamente; (d)se dieran a los Estados miembros instrucciones precisas sobre cómo informar de la composición de cada partida de gastos; (e)las facultades de control de la Comisión fuesen plena y sistemáticamente utilizadas y estuvieran complementadas con un mecanismo de sanciones que se aplicasen en la práctica; (f)se aplicaran sanciones a los organismos que, con el fin de aliviar su tesorería con los anticipos, sobreestimen manifiestamente los gastos previstos;

(g)se precisarán los tipos de control en que se deben basar las certificaciones nacionales. El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 10 de marzo de 1988.Por el Tribunal de CuentasMarcel MARTPresidente(1) Los reglamentos y decisiones indicados a continuación, que fueron de aplicación para el antiguo Fondo, a pesar de estar derogados siguen siendo de aplicación, a los proyectos cuya solicitud se presentó antes del 1.10.1983. Decisión 71/66/CEE del Consejo, de 1 de febrero de 1971, DO L 28 de 4.2.1971, p. 15. Decisión 77/801/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1977, DO L 337 de 27.12.1977, p.

8. Reglamento (CEE) no 2396/71 del Consejo, de 8 de noviembre de 1971, DO L 249 de 10.11.1971, p. 54. Reglamento (CEE) no 2893/77 del Consejo, de 20 de diciembre de 1977, DO L 337 de 27.12.1977, p. 1. Reglamento (CEE) no 858/72 del Consejo, de 24 de abril de 1972, DO L 101 de 28.4.1972, p. 3. Reglamento (CEE) no 2894/77 del Consejo, de 20 de diciembre de 1977, DO L 337 de 27.12.1977, p. 5. Decisión 78/742/CEE de la Comisión, de 27 de junio de 1978, DO L 248 de 11.9.1978, p. 1. Decisión 81/979/CEE de la Comisión, de 10 de noviembre de 1981, DO L 360 de 15.12.1981, p. 34. Decisión 78/706/CEE de la Comisión, de 27 de julio de 1978, DO L 238 de 30.8.1978, p.

20. Reglamento (CEE) no 3039/78 del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, DO L 361 de 23.12.1978, p. 3. Reglamento (CEE) no 2895/77 del Consejo, de 20 de diciembre de 1977, DO L 337 de 27.12.1977, p. 7. Decisión 72/428/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, DO L 291 de 28.12.1972, p. 158. Decisión 77/802/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1977, DO L 337 de 27.12.1977, p. 10. Decisión 76/206/CEE del Consejo, de 9 de febrero de 1976, DO L 39 de 14.2.1976, p. 39. Decisión 77/803/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1977, DO L 337 de 27.12.1977, p. 12. Decisión 75/459/CEE del Consejo, de 22 de julio de 1975, DO L 199 de 30.7.1975, p.

36. Decisión 78/1036/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, DO L 374 de 30.12.1978, p. 37. Decisión 77/804/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1977, DO L 337 de 27.12.1977, p. 14.(2) Decisión 83/516/CEE, de 17 de octubre de 1983, DO L 289 de 22.10.1983, p. 38.(3) Decisión 85/568/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, DO L 370 de 31.12.1985, p. 40.(4) Reglamento (CEE) no 2950/83, de 17 de octubre de 1983, DO L 289 de 22.10.1983, p. 1.(5) Reglamento (CEE) no 2823/85, de 20 de diciembre de 1985, DO L 370 de 31.12.1985, p. 23.(6) Reglamento (CEE) no 3824/85, de 20 de diciembre de 1985, DO L 370 de 31.12.1985, p.

25.(7) Decisión 83/673/CEE, de 22 de diciembre de 1983, DO L 377 de 31.12.1983, p. 1.(8) Comunicación 84/C 5/02 de la Comisión, relativa a las orientaciones de gestión del FSE durante los ejercicios 1984 a 1986, DO C 5 de 10.1.1984, p. 2.(9) Comunicación 84/C 126/03 de la Comisión, relativa a las orientaciones para la gestión del FSE durante los ejercicios 1985 a 1987, DO C 126 de 12.5.1984, p. 3.(10) Decisión 85/261/CEE de la Comisión relativa a las orientaciones para la gestión del FSE durante los ejercicios 1986 a 1988, DO L 133 de 22.5.1985, p. 26.(11) Decisión 86/221/CEE de la Comisión relativa a las orientaciones para la gestión del FSE durante los ejercicios 1987 a 1989, DO L 153 de 7.6.1986, p.

59.(12) Decisión 87/329/CEE de la Comisión relativa a las orientaciones para la gestión del FSE para los ejercicios 1988 a 1990, DO L 167 de 26.6.1987, p. 56.(13) Artículo 1, apartado 1 de la decisión (2).(14) Artículo 4, apartado 1 de la decisión (2). (15) Artículo 4, apartado 2 de la decisión (2).(16) Artículo 4, apartado 3 de la decisión (2).(17) Artículo 1, apartado 2 de la decisión (2).(18) La ayuda cubre la totalidad de los gastos subvencionables sólo en el caso de proyectos específicos que tengan como finalidad examinar la eficacia de los proyectos a los que se concede ayuda del Fondo.

(19) Artículo 5, apartado 1 de la decisión (2).(20) Las acciones generales están definidas en el artículo 3, apartado 1, de la Decisión (2); los créditos previstos para la ayuda del Fondo a dichas acciones no pueden ser inferiores, cada año, al 95 % de los créditos disponibles (artículo 7, apartado 2, de la Decisión (2).(21) Artículo 1 de la Decisión (3).(22) Artículo 5, apartado 2 de la Decisión (2)Artículo 1, apartado 1 del Reglamento (5).(23) Artículo 7, apartado 3 de la Decisión (2).(24) Artículo 6, apartado 1 de la Decisión (2).(25) Artículo 6, apartado 2 de la Decisión (2).(26) Punto 3 del anexo 1 de la Decisión (4).(27) Punto 20 del anexo 1 de la Decisión (4).(28) Decisión 83/517/CEE, de 17 de octubre de 1983, DO L 289 de 22.10.1983, artículo 1, apartado 1, p.

42.(29) Las acciones específicas están definidas en el artículo 3, apartado 2, de la decisión (2); los créditos previstos para la ayuda del Fondo a dichas acciones no pueden ser superiores, cada año, al 5 % de los créditos disponibles (artículo 7, apartado 2, de la Decisión (2)).(30) Artículo 7, apartados 3, 4 y 5 del Reglamento (4).(31) Artículo 7, apartados 1 y 2 del Reglamento (4).(32) Se trata principalmente de una reorientación de las antiguas acciones con nuevos énfasis y prioridades. (33) Acta de la reunión de 19.11.1985 de funcionarios de la Comisión y el Tribunal, relativa a las solicitudes de ayuda 1985.(34) Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1983: respuesta de la Comisión al apartado 8.22(c).(35) Respuesta de la Comisión de 14 de diciembre de 1984 a la carta de sector de 31 de agosto de 1984 sobre los procedimientos comunitarios en el ámbito del FSE, p.

4.(36) Anexo 2 a la Decisión 81/979/CEE de la Comisión, de 10 de enero de 1981. DO L 360 de 15.12.1981, p. 34.(37) Anexo 2 a la Decisión (7).(38) Punto 15.2 del anexo 1 de la Decisión (7).(39) Punto 15.3 del anexo 1 de la Decisión (7).(40) Respuesta de la Comisión, de 9.6.1986, a un cuestionario del Tribunal de 7.2.1986 sobre las solicitudes de pago de saldo. (41) Punto 11.2 del anexo 2 de la Decisión (7).(42) Acta de la reunión de 21 y 22 de marzo de 1985 con los representantes de las administraciones nacionales sobre la presentación de las solicitudes de pago, p. 6.(43) Respuesta a un cuestionario del Tribunal de 7.12.1984 sobre la aplicación del nuevo Fondo.

(44) Acta de la reunión de 15 de marzo de 1985 del Interventor y la dirección del FSE sobre los gastos subvencionables y sobre la presentación de las solicitudes de pago. (45) Punto 15 del anexo 1 y punto 14 del anexo 2 de la Decisión (7).(46) Los criterios de prioridad se refieren a la conformidad de las operaciones con las orientaciones para la gestión del FSE (8 a 12).(47) Respuesta de la Comisión de 20.9.1985 a la carta del sector de 4.7.1985 sobre los acuerdos de aprobación de 1984.(48) Nota de comentario anexa a la aprobación de solicitudes de ayuda para el ejercicio 1986, p. 9.(49) Carta de sector de 23.1.1987.(50) Apartado C 2 de las orientaciones para 1984/1986 (8).(51) Nota de comentario anexa a la aprobación de las solicitudes de ayuda para el ejercicio 1984, p.

9.(52) Nota de comentario anexa a la aprobación de las solicitudes de ayuda para el ejercicio 1985, p. 8.(53) Acta de la reunión informativa celebrada en Bruselas el 11.7.1985 para la aplicación de las orientaciones del FSE para el período 1986-1988 (10).(54) Apartado 2.3 de las orientaciones para 1986-88 (10).(55) Punto 15 del anexo 1 de la Decisión (7).(56) Punto 11.2 del anexo 2 de la Decisión (7).(57) Punto 14 del anexo 2 de la Decisión (7).(58) Punto 11.1 del anexo 2 de la Decisión (7).(59) En lo que se refiere a las acciones que abarcan dos ejercicios consecutivos existe además el problema del buen fin de las operaciones y el de la garantía de la financiación.

En efecto, no en todos los casos se garantiza el seguimiento de la financiación: debido al cambio frecuente de las orientaciones existe el riesgo de que la parte de los proyectos que se efectúa durante el ejercicio n+1 no pueda beneficiarse de la ayuda del FSE. Con ello, cofinanciada en su primera fase podría tener que interrumpirse, perdiendo así su eficacia. (60) Apartado 8.16.b) del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1985, p. 89.(61) Apartado 3 del anexo 2 de la Decisión (7).(62) La Comisión dispone de varias posibilidades de financiar los estudios: (a)la financiación de proyectos con carácter innovador(artículo 3, apartado 2, de la Decisión (2)) que, según las orientaciones de gestión del FSE para los períodos 1984 a 1986 y 1985 a 1987, deben incluir una evaluación;

(b)la posibilidad de completar las ayudas concedidas en favor de acciones generales con una ayuda suplementaria destinada a financiar un análisis de eficacia (8- 9); (c)la financiación de las solicitudes de ayuda a fin de examinar la eficacia de los proyectos para los que se concede la ayuda del Fondo(artículo 3, apartado 2, de la Decisión (2); (d)las iniciativas de la Comisión que tienen como finalidad examinar la eficacia de los proyectos para los que se concede la ayuda del Fondo; en este caso la ayuda cubre la totalidad de los gastos subvencionables (artículo 5, apartado 3 de la Decisión (2)).(63) Decimotercer informe de actividades del FSE, ejercicio 1984, documento COM(85) 508 de 17.10.1985, p.

94.(64) Decimocuarto informe de actividades del FSE, ejercicio 1985, documento COM(86) 583 de 10.11.1986, apartado 1.3, p. 113.(65) Capítulo 4 del Manual para la Gestión del FSE de 2.6.1986.(66) Artículo 5, apartado 5 del Reglamento (4).(67) No ha existido evolución en este ámbito con el paso del antiguo Fondo al Fondo actual. (68) Según lo dispuesto en el artículo 2, apartado 2 de la Decisión (2) y en el punto 21 del impreso de solicitud de ayuda del anexo 1 de la Decisión (7).(69) Artículo 5, apartado 4 del Reglamento (4).(70) Para la solicitud de saldo, punto 18 del Anexo 2 de la Decisión (7); para la solicitud de segundo anticipo: punto 9 del Anexo 3 de la Decisión (7).(71) Debates del Parlamento Europeo no 2 - 350/239 de 12.3.1987: intervención del Sr.

Marín en el debate sobre La Gestión del FSE para los ejercicios 1988 a 1990.(72) Propuesta 87/C 245/04 de Reglamento del Consejo de 4.8.1987, DO C 245, p. 3. RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Observaciones preliminaresDesde hace ya algún tiempo, la Comisión se plantea la cuestión de cómo podría aumentarse la eficacia de los Fondos Estructurales. Por lo que respecta más concretamente al FSE, se ha intentado realizar este objetivo día tras día mediante un tipo de gestión extremadamente riguroso, caracterizado especialmente por los siguientes resultados: - Una sensible disminución de la carga del pasado.

De hecho, en el plazo de dos años (1986 y 1987) la Comisión ha logrado liquidar casi el 97 % de la carga del pasado existente el 1 de enero de 1986 (es decir, 2 804,1 millones de ECU de los 2 890,6 que quedaban por liquidar en ese momento. Ante estos resultados, podemos considerar que se han alcanzado prácticamente los objetivos perseguidos; - La ejecución presupuestaria ha mejorado considerablemente. La gestión de los créditos de pago, que se han utilizado en un 88,41 % de las disponibilidades, puede considerarse como satisfactoria en lo que se refiere a 1986(002), e incluso ha experimentado una mejoría en 1987 (utilización de un 98,6 % de los créditos de pago).

La utilización de los créditos de compromiso en 1987 también puede considerarse satisfactoria (98,8 %).También para mejorar la eficacia del FSE, la Comisión ha decidido recientemente, con ocasión de una reestructuración, reforzar los servicios encargados en especial de la gestión, la contabilidad y el control. No obstante, sólo se podrá realizar un cambio determinante, sobre todo en materia de selección de solicitudes de ayuda, de seguimiento y de control, y en lo que se refiere a las distintas normas y plazos que rigen el Fondo mediante la reforma de los Fondos Estructurales iniciada por la Comunidad conforme al artículo 130 D del Tratado CEE.

Se sometió al Consejo una propuesta global a este respecto con vistas a su adopción. Dicha propuesta se basa en cuatro ideas básicas indisociables que deberán orientar a partir de ahora la política estructural llevada a cabo por la Comunidad, a través sobre todo del FSE: -concentración de las intervenciones sobre un número limitado de objetivos; -aumento de los medios destinados a la política estructural; -establecimiento de un nuevo método de intervención comunitaria basado en los tres principios de complementariedad con las iniciativas nacionales, asociación y programación; -simplificación y armonización de las normas de gestión, lo cual será posible, entre otras cosas, mediante una mayor coordinación, así como una valoración a posteriori de las intervenciones.

Estas ideas básicas, que responden ya a ciertas críticas del Tribunal de Cuentas, deberán figurar también en los reglamentos de aplicación de la propuesta global. El FSE será objeto de un reglamento de aplicación y se verá asimismo afectado por el reglamento sobre las técnicas de coordinación de los fondos. En este momento, no se puede adelantar cual será el contenido del reglamento de aplicación del FSE, ya que la propuesta global todavía no ha sido adoptada por el Consejo. No obstante, en la recopilación de respuestas a las observaciones del Tribunal de Cuentas hallaremos, siempre que sea necesario, una indicación de aquellos puntos que exigirán atención especial cuando se lleven a cabo los trabajos de reforma, a fin de que las soluciones que deban adoptarse sean perfectamente coherentes con los principios y objetivos de ésta.

1. Introducción Presentación del Fondo Social Europeo (FSE)1.12. Conviene señalar que las orientaciones, que son responsabilidad exclusiva de la Comisión, se aprueban una vez que ésta ha recibido el dictamen del Comité del FSE y teniendo en cuenta los puntos de vista que el Parlamento (2) puede haber expresado. Por lo demás, con respecto al APB, su objetivo consiste en indicar a los agentes las prioridades establecidas por la Comisión con vistas al examen de los expedientes que los Estados miembros deben remitir antes del 21 de octubre. Aplicación1.17. La reorganización decidida por la Comisión en noviembre de 1987 responde al deseo de establecer una gestión mejor y un mayor control; así como al objetivo de lograr una mayor eficacia, que la Comisión persigue mediante la reforma de los Fondos Estructurales.

1.18. (b) Los Estados miembros pueden reagrupar las solicitudes de ayuda siempre que se respeten las disposiciones de los apartados 1 a 4 del artículo 2 de la Decisión 83/673/CEE (3), que establece las condiciones en las que ésta debe realizarse. 2. Procedimientos de preparación en materia de reglamentos, decisiones y orientaciones (4) para la gestión del FSE Observaciones2.2 y 2.3. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal de Cuentas sobre este asunto, pero señala que los procedimientos aplicados son conformes a la reglamentación vigente. Así pues, las necesidades que se intenta cubrir son aquellas que las instituciones interesadas han identificado y expresado en las distintas fases del procedimiento.

Las prioridades se establecen en función de las necesidades en materia de política social expresadas por los responsables políticos a escala comunitaria. Por otra parte, tal como señala el Tribunal de Cuentas, la Comisión hace lo posible por conceder prioridad a un menor número de acciones, insistiendo en una mayor precisión y/o eficacia. Conviene señalar, además, que el artículo 6 de la propuesta de reglamento (5) relativo a las misiones de los Fondos Estructurales, prevé que la política comunitaria sea objeto de una valoración a priori y a posteriori a fin de apreciar la eficacia de las intervenciones estructurales.

2.4. El Fondo Social no es un simple medio de reembolso de los gastos en que han incurrido los organismos públicos. Si bien es verdad que los poderes públicos incluyen los reembolsos de créditos del FSE a la hora de establecer su presupuesto, hay que señalar que estos créditos no sólo permiten aumentar las disponibilidades para realizar más operaciones, sino que además ciertas acciones no podrían realizarse sin la ayuda del FSE. En cuanto a la sugerencia del Tribunal de Cuentas en el sentido de que deberían concederse subvenciones comunitarias directamente a las empresas privadas, sin intervención financiera de los poderes públicos nacionales, la Comisión estima que esta propuesta podría realizarse siempre que se dispusiera de una infraestructura administrativa apropiada en todo el territorio de la Comunidad.

La experiencia actual demuestra que, salvo en el caso de operaciones puntuales, el principio de la financiación conjunta es el más apropiado para crear las condiciones necesarias de una buena gestión financiera. En efecto, dado que los medios nacionales pueden intervenir conjuntamente, permiten garantizar una mejor gestión y un mayor control. Además, el artículo 1 de la nueva propuesta de la Comisión relativa a la reforma de los Fondos centra su intervención en cinco objetivos fundamentales (5).En cuanto a la sugerencia dirigida a la Comisión de que podría coordinar de forma intensiva los programas de inversión, formación, empleo e investigación, la Comisión intenta ya llevar a cabo esta coordinación mediante la creación de estructuras adecuadas.

Al mismo tiempo, la Comisión estudia la posibilidad de extender el sistema de tipos de intervención modulados con vistas a utilizar lo mejor posible el potencial de eficacia que existe en la Comunidad. 2.5. En su propuesta global, basada en el artículo 130 D del Acta Única, así como en aquellas que deberá formular con ocasión de la revisión de las normas de funcionamiento prevista, a más tardar, para finales de 1988, la Comisión tiene en perspectiva programar objetivos limitados y precisos. 2.6. No se prevé actualmente establecer definiciones comunes que impliquen un trabajo de armonización en el Consejo.

La reforma de los Fondos Estructurales podrá facilitar la solución de este problema. Esto no impide que los servicios de la Comisión intenten ya dentro de los límites de las posibilidades jurídicas actuales armonizar los efectos de la aplicación de las definiciones. Así, la noción de PYME se reserva a las empresas de menos de 500 empleados. Del mismo modo, se ha dado una definición comunitaria a la noción de larga duración aplicada al desempleo. La Comisión continuará su labor en ese sentido. 2.7. La reducción lineal se aplica conforme a los criterios definidos en última instancia en el punto 1.7. del Anexo de la Decisión 87/329/CEE de la Comisión, de 29 de abril de 1987 (6).

Entre estos criterios se precisa entre otras cosas que, a la hora de aplicar la reducción, tendrán prioridad los programas cuya ejecución dependa sobre todo de la ayuda del Fondo (punto 1.7.3.).2.8. La Comisión es consciente de los inconvenientes que trae consigo el sistema de financiación de los programas generales, por períodos de 12 meses, como máximo, dentro del ejercicio presupuestario. No obstante, el sistema actual, que va acompañado de plazos imperativos para la presentación de solicitudes de pago de los saldos, ha facilitado desde 1984 el cálculo, primero, y la reutilización, después, de un gran volumen de créditos que es objeto cada año de reembolsos por parte de los Estados miembros (estos importes reembolsados se anulaban antes de la entrada en vigor de las normas actuales).

Con respecto al futuro, la Comisión considera ante todo que debería evitarse un sistema de financiación del tipo del que estaba en vigor antes de 1984, en la medida en que los informes plurianuales se hacían excesivamente complejos con el tiempo a causa de las modificaciones y eran muy difíciles de gestionar. El enfoque por programa previsto dentro de la reforma de los Fondos Estructurales debería dar lugar a una decisión presupuestaria anual que pudiera confirmar o revisar una decisión plurianual adoptada anteriormente dentro de un programa. ObservacionesCriterios de admisión3.3. Todo examen de admisibilidad debe consistir únicamente en una operación que tienda a comprobar, en una primera fase, la existencia de elementos de orden formal.

La Comisión realizará un examen más profundo con vistas a asegurarse, al estudiar los expedientes, de que los formularios están íntegramente cumplimentados, conforme a las prescripciones del apartado 2 del artículo 1 de la Decisión 83/673/CEE (7).Criterios de subvencionabilidad3.5. La Comisión recuerda que se suele utilizar una lista de gastos subvencionables y no subvencionables, conforme al artículo 1 del Reglamento (CEE) no 2950/83 (8). Esta lista podrá completarse con ocasión de la reforma de los Fondos Estructurales. 3.6. La Comisión comparte la preocupación expresada por el Tribunal de Cuentas y examinará la posibilidad de establecer normas en esta materia.

No obstante, no subestima la dificultad de esta tarea, dada la diversidad de situaciones existente en los Estados miembros. 3.7. Por lo que respecta a las cuestiones de amortización, alquiler y leasing, las instrucciones que deben seguir los servicios en materia de evaluación de gastos se atienen a la legislación de los Estados miembros. 3.8. La Comisión tiene la intención de precisar, a través de normas apropiadas, cuáles son los justificantes de las divergencias que deberán facilitar los Estados miembros y que podrán aceptarse dentro de las solicitudes de pago del saldo. Hay que señalar también que, en la actualidad, los servicios del FSE estudian las condiciones de establecimiento de una tipología de los costes que podría servir de referencia.

Criterios de prioridad3.9. La gestión por programas podría ser en el futuro la solución del problema que supone el desfase entre previsiones macro y microeconómicas. 3.10. Por lo que respecta a este punto, la Comisión sólo puede continuar lo que ya expresó en sus respuestas al informe anual del Tribunal de Cuentas, correspondiente al ejercicio 1985 (cf. 8.16c), es decir, que no es ni posible ni deseable intentar elaborar una lista de las nuevas tecnologías, dado que se trata de una noción evolutiva por definición, y que no siempre evolucionará de la misma forma en toda la Comunidad. 3.11.

Para aquellas empresas que revisten la forma de una sociedad, el principio que se aplica generalmente es la contabilización del número de trabajadores dentro de una unidad jurídicamente distinta de la sociedad matriz. 3.12. El carácter prioritario de un programa en favor del empleo femenino se establece en función de diversos datos, de los cuales no parece conveniente elaborar una lista aplicable a toda la Comunidad, sean cuales sean las regiones, grupos de mujeres y niveles de cualificación de que se trate, tal como había precisado la Comisión en su respuesta al informe del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1985 (punto 8.28).Interpretación de los textos oficiales3.14.

La condición relativa a las nuevas tecnologías tenía, en lo que se refiere a las orientaciones de 1984, un carácter totalmente general. Más tarde (es decir, en 1986), esta condición se tradujo en la exigencia de un mínimo de 40 horas dedicadas en todos los programas de formación profesional. Por lo demás, la Comisión ha considerado que, en lo que se refiere a las orientaciones para 1986/88, la ayuda a la contratación implicaba la noción de empleos económicos y productivos. Documentación justificativa3.15. La Comisión es consciente de los problemas que plantean los certificados. Estos problemas se examinan con motivo del establecimiento de un sistema de verificaciones con el que se pretende determinar, por sondeos, el grado de eficacia de los controles nacionales.

3.16. Los servicios de la Comisión enviaron una nota en 1987 a los Estados miembros instándoles a que indicaran en los formularios de solicitudes de ayuda y de pago del saldo el método seguido para el cálculo de cada categoría de gastos. De todas formas, a falta de indicaciones relativas a los métodos de cálculo, los servicios de la Comisión han evaluado la legitimidad de los gastos presentados, refiriéndose en general a costes medios o a operaciones similares. Tal como se indica en el punto 3.8. los servicios del FSE estudian las condiciones de establecimiento de una tipología de los costes, que podría servir de referencia.

Los datos que deben facilitar los Estados miembros deben permitir valorar, en cualquier caso, los gastos previstos por número de personas que se van a formar, los tipos y los importes de estos gastos, así como la duración de los cursos. 3.17. Ocurre a veces que ciertas solicitudes de pago del saldo presentadas por cuenta de organismos cuyas actividades son generalmente bien conocidas del público y de los servicios de la Comisión no contienen suficientes precisiones acerca del informe de realización. La Comisión, procede normalmente, en estos casos, a pedir informaciones complementarias y se propone llamar de nuevo la atención de los Estados miembros, a propósito de estos organismos, acerca de la necesidad de facilitar más detalles en las solicitudes de pago del saldo.

Se tendrá en cuenta esta preocupación del Tribunal de Cuentas a la hora de llevar a cabo la reforma de los Fondos. Explicación tardía de los criterios de concesión de ayuda3.18. El objetivo de las notas de comentario es explicar el método que han seguido los servicios de la Comisión para el examen de las solicitudes de ayuda. Tramitación de las solicitudes de ayuda por los servicios del Fondo3.19. La tramitación realizada casi exclusivamente a partir de expedientes se ha impuesto debido a la abundancia de estos, al número limitado de efectivos y a los breves plazos impuestos. Dentro de la reforma de los Fondos, los problemas de gestión deberían intentar solucionarse mediante una mayor informatización, una tipología de los costes y una uniformización de los procedimientos.

El recurso a la gestión por programas permitirá limitar el número de proyectos, y la organización por zonas geográficas deberá mejorar la eficacia de los Servicios. Entretanto, los Servicios del Fondo han establecido un sistema informático que proporciona ya indicaciones tales como: -el coste medio por hora, por proyecto, por punto de orientación, por beneficiario y por Estado miembro,-la utilización de los créditos concedidos por agente durante los años anteriores para operaciones similares. 3.20 y 3.21. La Comisión se esfuerza en mantener la igualdad de trato mediante una lista de control que utilizan todos sus funcionarios para la tramitación de las solicitudes de ayuda y de pago del saldo para todos los expedientes y en cada uno de los puntos de las orientaciones.

Además, la Comisión adoptará todas las medidas necesarias, de manera que los Estados miembros presenten formularios íntegramente cumplimentados. Tramitación de las solicitudes de pago del saldo por los servicios del Fondo3.22 - 3.25. La Comisión se esfuerza en aumentar todo lo posible el número de verificaciones in situ dentro de los medios disponibles, en especial mediante la constitución de equipos mixtos de inspección (DG V - DG XX). Además, un sector específico se encargará de la coordinación in situ de las inspecciones. La Comisión pretende reforzar este sector de las actividades del FSE dotándolo de los medios necesarios.

En cuanto al esfuerzo autónomo del Control Financiero al que se refiere el Tribunal de Cuentas, la Comisión señala que este esfuerzo tenía un objetivo muy claro que ya se ha cumplido y que consistía en una primera auditoría de los sistemas nacionales de gestión y control. 3.26. La reducción proporcional de la que trata el apartado 2 del artículo 7 del Reglamento (CEE) no 2950/83 se aplica en la medida de lo posible. 3.27. Cuando los datos contenidos en los formularios de solicitudes de pago del saldo no son suficientes para la tramitación, los servicios de la Comisión suelen solicitar datos complementarios.

Análisis de los proyectos3.28 - 3.30. Dentro de la reforma de los fondos, el artículo 6 de la propuesta de reglamento relativo a las misiones de los Fondos Estructurales (5) prevé las condiciones de seguimiento y valoración de los proyectos comunitarios. Organización administrativa3.31. La Comisión ha adoptado ya una serie de medidas en materia de organización que han contribuido a disminuir la carga del pasado y a mejorar la ejecución presupuestaria. La gestión por programa debería limitar considerablemente el número de solicitudes. 4. Procedimientos de gestión en los Estados miembros ObservacionesPresentación de solicitudes de ayuda y de pago al FSE4.2.

Dentro de la reforma, convendría hacer hincapié en la necesidad de contar, a escala nacional, con estructuras de coordinación adecuadas. 4.5. La Comisión organiza reuniones informativas con los representantes de las administraciones nacionales interesadas. La finalidad de estas reuniones es evitar, en la medida de lo posible, distintas interpretaciones de ciertas normas. Organismo para el que se solicita la ayuda4.6 - 4.11. El interlocutor de la administración del FSE es el Estado miembro, representado por el servicio competente designado por este dentro de la administración pública nacional.

La capacidad de gestión de dichos organismos no depende de la Comisión. Estos, sin embargo, no pueden tomar iniciativas - por encima de los poderes de gestión que les corresponden - que entren dentro de la competencia y responsabilidad de los poderes públicos nacionales. La Comisión ya ha tomado nota y comentado en otro capítulo del presente informe especial la observación del Tribunal de Cuentas sobre el hecho de que ciertas solicitudes de ayuda y de pago del saldo iban acompañadas de una documentación insuficiente. La Comisión se atiene por tanto a las respuestas dadas anteriormente (véase punto 3.3.).Beneficiario final del pago4.12 - 4.15.

En cuanto a los retrasos observados en los pagos efectuados a los beneficiarios finales, la Comisión ya ha llamado la atención de las administraciones de los Estados miembros sobre este punto. Además, ha pedido a los Estados miembros que le proporcionen periódicamente listas en las que se indiquen los plazos de las transferencias a los beneficiarios finales. Por otra parte, la Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal de Cuentas sobre las ventajas que podría suponer para ciertos organismos el sistema de pagos, y se propone examinar este aspecto del funcionamiento del FSE. Garantía de buen fin de los proyectos ofrecida por los Estados miembros4.16 y 4.17.

Siempre ha estado claro que la disposición por la cual el Estado miembro garantiza el buen fin de las acciones se aplica asimismo a la obligación de reembolso, en lo que se refiere a su responsabilidad. Con respecto a la Comunidad, es el Estado miembro el que tiene una personalidad jurídica de acuerdo con las disposiciones vigentes. Certificación4.18 - 4.22. La Comisión es consciente de los problemas de fiabilidad que plantea la práctica de las certificaciones. Estos problemas podrían intentar solucionarse, en especial mediante la implantación de un sistema coherente de verificaciones in situ, por el cual los servicios comunitarios se asegurarían de la legitimidad de las certificaciones presentadas y procederían si se da el caso a las reducciones necesarias.

La Comisión señala, por otra parte, que ya se ha instado a los Estados miembros a que transmitan una descripción de sus sistemas nacionales de certificación, así como de las visitas de inspección efectuadas por los equipos nacionales de inspectores. 5. Conclusiones Principales deficiencias observadas5.1 - 5.5. La Comisión comparte con el Tribunal de Cuentas la preocupación por lograr una mayor eficacia en la gestión del FSE. Con este fin, ya ha adoptado las disposiciones necesarias para asegurar una mejor organización de los servicios encargados de la administración y de los controles.

Desde ese punto de vista, ya se han obtenido una serie de resultados, tal como se indica detalladamente en las observaciones preliminares. Conviene recordar, además, que la Comisión acaba de decidir la constitución de una entidad anti-fraudes y que se creará, con este fin, una célula dentro de la DG V. No obstante, hay que señalar que los cambios esenciales, con respecto a la definición de los objetivos y a su ejecución con arreglo a nuevas normas, podrán derivarse de la reforma de los Fondos Estructurales en curso. Entretanto, la Comisión recuerda las medidas ya adoptadas en distintos ámbitos: a)un manual para uso interno de los servicios que recoge la interpretación de las normas y criterios para la gestión del FSE,b)el perfeccionamiento del sistema informático, que facilita ya información acerca del coste horario medio de las formaciones y de la utilización de los créditos por parte de los beneficiarios,c)el acuerdo celebrado con los Estados miembros relativo a la descripción de su sistema de certificación y a la transmisión de los resultados de las visitas de inspección realizadas por las administraciones nacionales.

(1) Cf. documento de trabajo PE 119.140 de 19.1.1988.(2) Cf. Art. 6 § 2 de la Decisión 83/516 CEE. (3) DO no L 377 de 31.12.1983.(4) El texto de las orientaciones para la gestión del Fondo constituye un acto jurídico de la Comisión perteneciente a la categoría de las decisiones (desde 1986).(5) Propuesta global COM (87) 376 final. (6) DO no L 167 de 26.6.1987.(7) DO no L 377 de 31.12.1983.(8) DO no L 289 de 22.10.1983. (001)Las notas aparecen agrupadas al final del informe. (002)Las notas aparecen agrupadas al final de las respuestas.