Informe especial nº 5/90 sobre la ejecución del Reglamento (CEE) nº 815/84 del Consejo sobre un apoyo financiero excepcional en favor de Grecia en materia social acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 331 de 31/12/1990 p. 0001 - 0013 INFORME ESPECIAL N° 5/90 sobre la ejecución del Reglamento (CEE) n° 815/84 del Consejo sobre un apoyo financiero excepcional en favor de Grecia en materia social acompañado de las respuestas de la Comisión (90/C 331/01) (Observaciones presentadas conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 206 bis del Tratado CEE) >SITIO PARA UN CUADRO> I.
Introducción 1.1. El 26 de marzo de 1984 se aprobó el Reglamento (CEE) n° 815/84 del Consejo sobre un apoyo financiero excepcional en favor de Grecia en materia social , a raíz del memorándum sobre sus relaciones con la Comunidad que Grecia había presentado el 19 de marzo de 1982, así como de la respuesta de la Comisión a dicho memorándum, de fecha 29 de marzo de 1983. Esta respuesta reconocía el carácter singular de la economía griega dentro de la Comunidad, tanto desde el punto de vista de su nivel de desarrollo como de sus estructuras. 1.2. El reglamento preveía que durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1984 y el 31 de diciembre de 1988 se concedería una ayuda total de 120 Mio ECU, destinada principalmente a sufragar el 55 % de los gastos públicos de construcción, acondicionamiento y equipamiento de dos tipos de centros, de formación profesional y de rehabilitación de enfermos y minusválidos psíquicos y mentales para su reinserción profesional.
Los centros de formación tenían que estar situados en una zona de Atenas y el importe de 120 Mio ECU fue repartido a partes iguales entre los centros de formación y los de rehabilitación. 1.3. En la práctica, este reglamento constituye una excepción a las normas del FEDER que excluyen las ayudas de dicho fondo a las inversiones en hospitales y que en aquella época no contemplaban intervenciones en la zona de Atenas. 1.4. Las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 815/84 fueron posteriormente modificadas por el Reglamento (CEE) n° 4130/88 del Consejo, de 16 de diciembre de 1988 . Estas modificaciones consistían en la ampliación a tres años del plazo de realización de los programas, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1991, la inclusión entre los gastos subvencionables del coste de adquisición de terrenos y edificios privados con fines de construcción y de la ampliación y/o del acondicionamiento de los centros y el refuerzo del seguimiento de los programas y proyectos.
2. Ejecución financiera 2.1. La Comisión aprobó para los ejercicios 1984 a 1989 las siete decisiones de ayuda que figuran en el cuadro 1 y que representan un compromiso total de 96,4 Mio ECU. 2.2. Los pagos, por su parte, alcanzaban el 31 de diciembre de 1989 un total de 32,5 Mio ECU, de los que aproximadamente 18,3 Mio ECU correspondían a «Centros de formación» y 14,2 Mio ECU a «Centros de rehabilitación». Su evolución durante el período 1984 a 1989 ha sido la siguiente (en Mio ECU): >SITIO PARA UN CUADRO> La mayor parte de los pagos está constituida por anticipos, ya que las disposiciones vigentes disponen que un importe igual al 60 % del apoyo financiero concedido se deberá hacer efectivo en concepto de anticipo en el momento en que el Estado miembro certifique el comienzo de la realización del proyecto.
2.3. A 31 de diciembre de 1988, fecha inicialmente prevista para el fin de la ejecución de los programas, los compromisos alcanzaban únicamente 84,5 Mio ECU, equivalentes a aproximadamente el 70 % de la dotación global, y los pagos 28 Mio ECU, equivalentes a aproximadamente el 23 % de la indicada dotación. >SITIO PARA UN CUADRO> 2.4. A 31 de diciembre de 1989 estos porcentajes habían pasado respectivamente al 80 % y el 27 %. A pesar de las posibilidades que permitía el Reglamento (CEE) n° 4130/88 en lo que respecta a la admisión de nuevas categorías de gastos elegibles como subvencionables para los centros de rehabilitación subvencionables, el ritmo de la ejecución financiera global no se ha acelerado en 1989, año en que los compromisos y los pagos han registrado importes inferiores a la media de los ejercicios precedentes.
3. Los programas 3.1. El artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 815/84 enumera una serie de datos que deben figurar en los programas, en particular el número y localización de los centros y el coste, la forma de financiación y el plazo de realización de cada uno de ellos. Sin embargo, en los dos programas presentados por el Estado miembro en 1984, respectivamente para los centros de formación y los centros de rehabilitación, no se respetaron estas disposiciones. 3.2. En el caso de los centros de formación, el programa consistió básicamente en la previsión de la distribución de las ayudas entre 14 organismos beneficiarios, con datos genéricos de cada uno de ellos en lo que respecta a los objetivos previstos (coste, plazo de realización, zona de actividad, etc.).
No se precisaba si estaban previstos uno o varios proyectos por cada organismo beneficiario y no se facilitaba ninguna información sobre la fuente de financiación de la parte no cubierta por la Comunidad. En realidad, en la mayoría de los casos la localización exacta estaba por decidir y los estudios previo tenían todavía que realizarse. 3.3. En el caso de los centros de rehabilitación el programa era todavía más inconcreto. Consistía, en realidad, en directrices de las formas de intervención para la realización de una política sanitaria respecto a las enfermedades y minusvalías psíquicas y mentales, con un reparto orientativo de los gastos entre los diferentes tipos de servicios (establecimientos ya existentes, nuevos establecimientos, unidades para tratamientos cortos, etc.).
Faltaban, por tanto, previsiones desglosadas por centro, por beneficiario o por lugar, así como datos precisos sobre el tipo de operaciones previstas y referencias a las posibilidades de cobertura financiera. Una versión revisada del documento, elaborada en 1987, también ha resultado ser poco operativa. 3.4. Este tipo de programas reflejan en realidad una gran improvisación y denotan la falta de una preparación detallada de las inversiones que se deben financiar. En la fase del procedimiento de concesión de las ayudas, la Comisión se ha esforzado ciertamente en presentar en la medida de lo posible unas fichas con una breve descripción de los proyectos previstos.
Sin embargo, como se verá más adelante, este trabajo no ha podido hacerse en buenas condiciones y la falta del marco de referencia adecuado que debían formar los programas ha constituido, por ello, una de las principales deficiencias de la operación en su conjunto. 3.5. Es también de lamentar que no se hayan utilizado más la experiencia y conocimientos considerables de que dispone la Comisión en materia de financiación de programas de infraestructura. Un mayor recurso a las prácticas habituales de gestión de los fondos para la financiación de obras de infraestructura hubiera indudablemente sacado más a la luz, en la fase de análisis de los programas, la necesidad de una preparación técnica suficiente, de disponer de solares con sus correspondientes permisos de obra y la obligación de disponer de la financiación indispensable.
4. Financiación de los proyectos 4.1. La Comisión decidió que en los ejercicios 1984 a 1989 financiaría 290 proyectos, 93 de centros de formación y 197 de centros de rehabilitación. Junto a estas decisiones hubo otras 251 que las modificaban. Cincuenta de estas modificaciones afectaron a la parte «Formación» y consistieron en la prolongación de los plazos, mientras que las otras 201 correspondieron a la parte de rehabilitación y fueron una prórroga de los plazos (129 casos), un incremento de los importes (19 casos) o un retoque de ambos (53 casos). 4.2. El cuadro 2. muestra la distribución por ejercicios de los proyectos financiados. >SITIO PARA UN CUADRO> 4.3.
De hecho, el número total de decisiones y su desglose entre nuevas decisiones y modificaciones de decisiones anteriores es poco significativo, dado que los proyectos afectados por las nuevas decisiones no son a menudo más que complementos, continuaciones o fases suplementarias de operaciones aprobadas previamente. Por tanto, la gestión en lo que se refiere a esta cuestión es innecesariamente compleja, adolece de la falta de criterios de clasificación claros y no siempre es posible comprobar que a cada ayuda corresponde una etapa de actuaciones identificable y controlable. 4.4. Las financiaciones están muy dispersas.
En el caso de los 290 proyectos, y prescindiendo de las modificaciones posteriores, la ayuda media concedida por proyecto es de 330 000 ECU. En 20 casos ha sido superior a 1 Mio ECU y en 81 inferior a 110 000 ECU, cantidad que corresponde a una inversión de 200 000 ECU. Hay que señalar que el artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 815/84 subrayaba la necesidad de «vigilar para que el apoyo financiero de la Comunidad se destine a un número limitado de centros». 4.5. En el caso de los centros de rehabilitación, el indicado artículo 5 del reglamento extendía la posibilidad de conceder el apoyo financiero a los gastos de los proyectos-piloto destinados a conocer los métodos más eficaces para la puesta en práctica del programa, así como a los correspondientes a cursos prácticos de adaptación de la cualificación profesional de personal médico, terapéutico, sanitario y de asistencia social.
4.6. Por tal razón, muchos proyectos de rehabilitación consisten, total o parcialmente, en servicios funcionales y no en obras de infraestructura. La fiscalización del Tribunal ha puesto de manifiesto que en algunos casos estos servicios funcionales habían permitido mejorar o sufragar la retribución del personal, pero sin que constituyeran verdaderamente una aportación de conocimientos nuevos y sin que hayan modificado sensiblemente los métodos terapéuticos. 5. Ejecución de los proyectos Centros de formación 5.1. En lo que se refiere a los centros de formación, las visitas de inspección del Tribunal de Cuentas, centradas en la ejecución de los proyectos, han confirmado la mala preparación técnica de éstos y los retrasos en su realización.
Algunos proyectos, aprobados en 1984 y cuya terminación estaba prevista para tres o cuatro años más tarde, se encontraban todavía en fase de preparación técnica en 1989. En otros casos, algunos compromisos de créditos suplementarios contraidos fueron seguidos posteriormente de anulación del compromiso. 5.2. Para intentar paliar el inconveniente de los retrasos, algunos beneficiarios han adquirido equipos que utilizan de forma provisional en edificios de alquiler. Entre las principales causas de los retrasos están la dificultad de encontrar solares para construir y la elección de lugares inadecuados.
La inflación de los precios crea asimismo problemas ya que, a pesar de que las ayudas se conceden en ECU, las previsiones de gastos de los proyectos se efectúan en dracmas y la importante depreciación de esta moneda hace necesarias revisiones sucesivas de los costes en los casos de retrasos en la ejecución. 5.3. Las fiscalizaciones in situ han puesto de relieve la dificultad de comprobar el carácter subvencionable de los gastos al no llevarse una contabilidad estructurada por operaciones y también, a veces, por falta de indicaciones claras que permitan comprobar que los gastos se han efectuado realmente durante el período fijado.
5.4. Desde el punto de vista de su utilización futura, la capacidad de algunos centros sobrepasa considerablemente las necesidades de formación interna del personal de las empresas beneficiarias, sin que se hayan tomado medidas para utilizar de forma apropiada la capacidad excedentaria. En otros centros no parece que los cursos previstos hayan sido programados en función de las necesidades del mercado de trabajo, al corresponder a actividades para las que existe mucha mano de obra. Centros de rehabilitación 5.5. La situación es más grave en el caso de los centros de rehabilitación que, aparte de problemas análogos a los antes expuestos, experimentan otras dificultades.
En el nivel regional no se ha creado realmente ninguna organización que supervise la ejecución del Reglamento (CEE) n° 815/84, y en el nivel central la que existe es insuficiente. La coordinación entre los centros y los servicios nacionales de sanidad sigue siendo escasa y su contenido no ha mejorado. 5.6. Seis años después de la aprobación del programa son sus orientaciones de base las que corren el riesgo de desvirtuarse. Su objetivo esencial era la disminución de la importancia del internamiento y de los establecimientos psiquiátricos en la atención sanitaria de los enfermos, dando preferencia a métodos de tratamiento integrados en el entorno social.
Por el contrario, existe el riesgo de que los programas que registran una cierta progresión (refuerzo de las estructuras existentes y construcciones en los centros psiquiátricos actuales) supongan una consolidación de los antiguos métodos de tratamiento. La situación en Leros, que se examina a continuación, en los apartados 5.7 a 5.14, ilustra este tipo de dificultades, si bien constituye un caso extremo. El caso del hospital de Leros 5.7. La isla de Leros, en el Dodecaneso, fue elegida en 1957 para la creación de un asilo psiquiátrico, probablemente debido a la existencia de barracones y otras instalaciones no utilizadas pertenecientes a la Marina, que sigue siendo su propietaria.
5.8. El número de pacientes ha llegado a ser en ocasiones de 2 700. A pesar de que los nuevos ingresos fueron fuertemente reducidos a partir de 1982 y limitados a casos de antiguos pacientes y personas procedentes de las islas, quedaban todavía en Leros aproximadamente 1 127 enfermos, procedentes de todas las regiones de Grecia. 5.9. El hospital emplea aproximadamente 900 personas, de las que la mitad se dedica a tareas de vigilancia o mantenimiento. Se trata casi exclusivamente de personal sin cualificación teórica y contratado en la propia isla, que cuenta aproximadamente con 7 000 habitantes y cuya actividad principal es el hospital.
5.10. La situación de los pacientes es bien conocida y se caracteriza por la falta de tratamiento, un entorno desprovisto de estímulos y contactos familiares o sociales, condiciones físicas muy deficientes y una pasividad absoluta. 5.11. La Comisión concedió la ayuda prevista en el Reglamento (CEE) n° 815/84 a cinco proyectos cuya finalidad principal era preparar la modificación de las condiciones de los pacientes y su rehabilitación mediante la creación experimental de pequeñas unidades, una mejor formación del personal y la sensibilización de la población local hacia los nuevos métodos de reinserción social y profesional de los enfermos mentales.
5.12. Los cinco proyectos aprobados pueden resumirse de la siguiente forma: a) n° 27 de 1984: Construcción y equipamiento de dos edificios, cada uno con capacidad para 10 personas; modificación y equipamiento de 8 edificios destinados a acoger cada uno de ellos de 8 a 10 personas y acción piloto de rehabilitación de enfermos, formación del personal y traslado de los pacientes a las nuevas instalaciones. El proyecto, que debía realizarse a lo largo de 18 meses a partir de octubre de 1984, fue prorrogado primero hasta el 31 de diciembre de 1988 y después hasta el 31 de diciembre de 1989. Su coste estaba estimado en 97 Mio DR, de los que 53,35 Mio DR, equivalentes a 602 608 ECU, corrían a cargo de la Comunidad; b)n° 1 de 1986: creación y puesta en funcionamiento de una unidad para 20 personas.
Sensibilización de la población a los nuevos métodos e inserción de 20 pacientes como huéspedes de familias. La duración de la realización prevista era de 24 meses a partir del 1 de diciembre de 1986 y el coste estaba estimado en 36,8 Mio DR, de los que 20,2 Mio DR, equivalentes a 146 258 ECU, corrían a cargo de la Comunidad; c)n° 39 de 1986: adaptación y equipamiento de un centro destinado a servir de cooperativa para la instalación y formación profesional de unos 40 enfermos o minusválidos mentales. Coste previsto: 290 Mio DR, de los que 159,5 Mio DR, es decir, 1,04 Mio ECU, correspondían a ayuda comunitaria.
El período de realización inicialmente previsto, junio de 1986 a junio de 1988, fue prorrogado hasta junio de 1989. Este proyecto, que es el más importante (60 % de la inversión total en Leros), no se había iniciado en diciembre de 1989; d)n° 47 de 1986: construcción y equipamiento de dos unidades para 8-10 personas cada una. Duración prevista de realización: de julio 1986 a diciembre de 1987. Coste estimado: 33 Mio DR, de los que 18,2 Mio DR, equivalentes a 131 123 ECU, corrían a cargo de la Comunidad. Aunque el artículo 8, apartado 1, del Reglamento (CEE) n° 815/84 dispone que el anticipo sólo se puede hacer efectivo contra presentación de una certificación del inicio de los trabajos, el hospital recibió un anticipo de 78 674 ECU el 31 de diciembre de 1986 a pesar de que en diciembre de 1989 las obras no habían comenzado; e)n° 48 de 1986: acondicionamiento y equipamiento de un edificio para 15 personas.
El plazo de realización, inicialmente previsto de junio de 1986 a diciembre de 1986, fue posteriormente prorrogado hasta diciembre de 1988. Su coste era de 20 Mio DR, y la ayuda de 11 Mio DR, equivalente a 79 468 ECU, fue posteriormente aumentada en 18 641 ECU, al haber pasado el coste a 30 Mio DR. 5.13. En el cuadro 3 se resume la ejecución financiera de los cinco proyectos al 31 de octubre de 1989. 5.14. En la práctica, lo poco que se ha hecho ha sido reestructurar o acondicionar edificios ya existentes. Desde el punto de vista general del tratamiento de los pacientes, la situación no ha variado.
La disminución del número de enfermos internados, registrada desde hace algunos años, ha sido el resultado de la mortalidad y no de la puesta en práctica de nuevos métodos terapéuticos. La nueva reglamentación de 1988 y la situación en 1989 5.15. Las modificaciones introducidas por el Reglamento (CEE) n° 4130/88, ya mencionado en el apartado 1.4, pueden resumirse del siguiente modo: a)el período inicialmente previsto para la concesión del apoyo financiero, del 1 de enero de 1984 al 31 de diciembre de 1988, ha sido prorrogado hasta el 31 de diciembre de 1991; b)cuando no se dispone de terrenos o edificios públicos adecuados, los gastos realizados para la compra de terrenos o de edificios privados para la construcción, ampliación y/o acondicionamiento pueden también, con carácter excepcional, ser objeto de un programa de rehabilitación.
Puede también concederse una financiación comunitaria de hasta el 100 % de los gastos subvencionables para cubrir las operaciones de asistencia técnica, evaluación y seguimiento de los proyectos que reciben ayuda comunitaria, dentro del límite del 2 % del apoyo financiero total previsto por el Reglamento (CEE) n° 815/84; c)antes del 1 de febrero de 1989, el Estado miembro tenía que formar un comité de seguimiento de los programas, en coordinación con la Comisión, que estaría representada en el mismo; el comité debe informar a la Comisión, al menos tres veces al año, del estado de realización de los programas; d) el Estado miembro, en coordinación con la Comisión, tenía que poner en marcha antes del 1 de abril de 1989 un sistema de seguimiento basado en un mecanismo de recopilación y transmisión de información sobre la realización de los proyectos.
5.16. El comité de seguimiento fue creado el 1 de junio de 1989. Se reunió en junio y octubre de 1989 y presentó a la Comisión dos informes durante dicho ejercicio, que, sin embargo, versan únicamente sobre la ejecución del programa de los centros de formación, ya que no presentó ninguno sobre la ejecución del programa de centros de rehabilitación. 5.17. Para los centros de formación se creó un grupo de trabajo en el seno del comité de seguimiento, pero no se ha podido formar todavía ningún grupo de trabajo análogo para los centros de rehabilitación. Queda todavía por crear un sistema de seguimiento basado en un mecanismo de recopilación y transmisión de información.
5.18. En lo que respecta a la ejecución financiera, ya se ha señalado en el apartado 1.1 que en 1989 la aplicación del reglamento ha perdido ímpetu. En este ejercicio el Estado miembro presentó solicitudes de ayuda por un total de 10,3 Mio ECU, de los que 7,3 Mio ECU correspondían a formación y 3,1 Mio ECU a rehabilitación. 5.19. La Decisión de la Comisión de 26 de enero de 1990 concedía un apoyo total de 11,9 Mio ECU exclusivamente para formación, importe que supera lo que se había solicitado por este concepto e incluso para el conjunto de las operaciones. La decisión no explica los motivos de porqué se sobrepasan esas cantidades, lo que probablemente se debe más al deseo de no conceder en la situación actual nuevas ayudas para rehabilitación que a las perspectivas existentes en materia de centros de formación.
6. Conclusiones 6.1. La experiencia decepcionante que constituyó la ejecución del Reglamento (CEE) n° 815/84 habría podido ser parcialmente evitada si el Estado miembro y la Comisión se hubiesen esforzado desde el principio en conocer mejor y solucionar las deficiencias y problemas de la acción. Si se hubiesen tenido más en cuenta los obstáculos se habrían podido realizar previsiones más realistas y controlar mejor las operaciones. 6.2. En lo que se refiere a los centros de formación, la ejecución de los compromisos y la terminación de los proyectos llevan un ritmo lento. Hace falta un esfuerzo considerable para conseguir que se realicen las inversiones y garantizar su buena utilización posterior. >SITIO PARA UN CUADRO> 6.3.
En lo que se refiere a la parte de «rehabilitación» parece que existen actualmente dificultades para su continuación. A su no ejecución o al retraso en la realización de las actuaciones hay que añadir el riesgo de que los proyectos se utilicen de forma contraria a los objetivos del programa, lo que terminaría por consolidar los métodos de tratamiento que estaba previsto abandonar. 6.4. Las modificaciones introducidas por el Reglamento de 1988, en 1989 sólo se comenzaron a aplicar en materia de centros de formación. En lo que respecta a la rehabilitación, al final de 1989 no se había adoptado todavía ninguna disposición para mejorar el seguimiento de las operaciones.
6.5. El caso del hospital psiquiátrico de Leros pone de relieve el conjunto de riesgos y dificultades, tanto en lo que respecta a la mala preparación de los proyectos como a las condiciones confusas de su ejecución y a la ineficacia de los resultados. 6.6. Para evitar desviaciones de la acción comunitaria respecto al hospital de Leros, es importante que se reafirmen claramente los objetivos del programa en materia de métodos de tratamiento y que la realización de los compromisos contraídos sea conforme con dichos objetivos. El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 6 de diciembre de 1990.
Por el Tribunal de Cuentas Aldo ANGIOI Presidente RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Introducción 1.En su respuesta de 29 de marzo de 1983 a los problemas que se planteaban en el Memorándum sobre las relaciones de Grecia con la Comunidad que había presentado el Gobierno griego el 19 de marzo de 1982, la Comisión reconocía las peculiaridades que ofrece la economía griega dentro de la Comunidad desde el punto de vista de su nivel de desarrollo y de sus estructuras. El Reglamento (CEE) n° 815/84, de 26 de marzo de 1984, forma parte de las medidas comunitarias encaminadas a remediar las insuficiencias estructurales de Grecia en materia a) de formación profesional en la región de Atenas, única zona que en esa época no podía acogerse a las intervenciones del FEDER, y b) de rehabilitación médica, social y profesonal de los enfermos y minusválidos mentales en todo el país.
2.El Reglamento (CEE) n° 815/84 consta de dos secciones que corresponden a dos realidades muy diferentes: - sección a): consiste en una ayuda financiera destinada a ampliar y mejorar las estructuras de formación en la región de Atenas; - sección b): está encaminada a crear las infraestructuras necesarias para poner en marcha un sistema de rehabilitación psiquiátrica totalmente nuevo respecto de los grandes centros psiquiátricos que constituían la única forma de tratamiento existente en Grecia antes de 1984. 3.Los dos programas del Reglamento son, pues, muy diferentes: en el primero, la Comunidad interviene en una fase más o menos avanzada de actividades en curso con objeto de intensificarlas y modernizarlas; en cambio, el segundo supone el comienzo de un proceso de reforma radical y el aspecto cualitativo de la intervención comunitaria es al menos tan importante como el cuantitativo, consistente en un simple aumento del volumen global de actividades.
Esta es la razón por la cual en la sección b) del Reglamento se contempla la posibilidad de financiar los gastos indispensables para la puesta en marcha del nuevo sistema (proyectos piloto y cursillos prácticos para el personal), mientras que en la sección a) únicamente se prevé la financiación de los gastos de infraestructura (construcción y equipamiento). 4.El Tribunal señala que uno de los principales fallos de toda la operación es la falta de un marco de referencia válido. La Comisión ha adoptado desde el inicio una estrategia clara en relación con el Reglamento (CEE) n° 815/84: en vez de insistir en la presentación de programas muy elaborados desde el punto de vista técnico, lo que habría causado un retraso de meses o incluso años en la puesta en marcha de los programas griegos, la Comisión ha preferido permitir el comienzo de los programas, aunque tenga que ayudar a las autoridades griegas a mejorarlos que avancen las operaciones.
5.Así pues, la Comisión ha ofrecido a Grecia, durante todo el tiempo que se emplee en realizar sus programas, una asistencia técnica que abarca desde el nivel de la concepción (mejora de la planificación) hasta el de la ejecución de las operaciones. Esta asistencia técnica, reforzada por las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 4130/88, ha sido desde 1983 excepcional por su amplitud, sobre todo si se tiene en cuenta que la creación de los mecanismos de evaluación y asistencia técnica es muy reciente en los Fondos estructurales. En el Anexo se recogen datos más precisos sobre la ayuda técnica que la Comisión ofrece en virtud del Reglamento (CEE) n° 815/84.
II. Ejecución financiera 2.4. El programa a) ha alcanzado ya su ritmo óptimo dado que es normal que, a partir de una fase suficientemente avanzada de construcción y equipamiento, el índice de utilización de los créditos disponibles se acelere. Esta situación se refleja en el índice de utilización de los créditos de compromiso: durante el período de 1984-1988 se utilizó anualmente y por término medio un 11 % de la dotación global, mientras que sólo en 1989, primer año de prórroga del Reglamento, se comprometió el 20 % del monto financiero global. Este proceso resulta más evidente aun en relación con los créditos de pago: durante el período de 1984-1989 los pagos efectuados anualmente representaron, por término medio, el 5 % de la dotación global, mientras que sólo durante el primer semestre de 1990 se destinó a créditos de pago el 15 % del monto total.
El programa b) constituye un caso aparte: teniendo en cuenta las dificultades que planteaba la realización de la reforma psiquiátrica (véanse más adelante los apartados 5.15 - 5.19), en 1989 la Comisión aprobó la autorización de nuevos proyectos, con el resultado de que no se han utilizado más créditos de compromiso disponibles. Por otro lado, se comprobó que varios proyectos que la Comisión había autorizado durante el período de 1984-1988 iban bastante retrasados. Dichos proyectos, que a 1 de diciembre de 1990 no se habían puesto en marcha aún, fueron anulados y se liberarán los créditos de compromiso correspondientes.
III. Programas 3.1. Gracias a la asistencia técnica de la Comisión, los programas han sido mejorados considerablemente. El Gobierno griego aprobó en su totalidad el informe de 29 de marzo de 1984 sobre «La reforma psiquiátrica en Grecia» que un grupo de expertos independientes había elaborado por cuenta de la Comisión y que se consideró como parte integrante del programa b) presentado a la Comisión el 1 de junio de 1984. Por su parte, el programa a), que por su propia naturaleza era mucho más preciso en cuanto al número, localización, coste y calendario de realización de los nuevos centros, fue mejorado mediante el informe n° 3 de 4 de marzo de1985 (véase el Anexo).
3.2. En cuanto a la parte no financiada por la Comunidad, se entendía que el Estado griego aportaría de su prespuesto hasta el 45 % del coste total de los proyectos. El hecho de que todos los beneficiarios formasen parte del sector público era una garantía más del origen de la financiación. En opinión de la Comisión y del Comité de Gestión del Reglamento, los datos que figuraban en el programa (que precisaba incluso en metros cuadrados la superficie total que se contruiría) eran suficientes. 3.3. En las observaciones generales se ha mencionado ya la naturaleza especial que presentan los programas de reforma psiquiátrica.
Excepción hecha de la financiación, que no debía plantear grandes dificultades puesto que el Estado griego se comprometía a mejorar sus servicios de rehabilitación psiquiátrica, en 1984 era imposible hacer previsiones individuales por centro, beneficiario y lugar, debido al gran número de nuevas unidades que había que crear. Por otro lado, el hecho mismo de que el programa revisado de1987 contuviese un número muy elevado de datos regionalizados con resultados aproximadamente iguales prueba, en sentido contrario, que el problema reside en otra parte. En efecto, uno de los grandes fallos de la reforma consistía en la deficiente gestión del programa, a escala central, regional y local.
La Comisión recordó en varias ocasiones a las autoridades griegas que era necesario reforzar y reorganizar de manera adecuada la estructura administrativa encargada de ejecutar el programa dentro del Ministerio de la Salud. En opinión de la Comisión, la reciente creación, por primera vez, de una Dirección de la Salud Mental constituye un paso en la buena dirección. IV. Financiación de los proyectos Teniendo en cuenta la diferente naturaleza de los dos programas, la Comisión optó por dos sistemas distintos de financiación de los proyectos: - Para el programa de la sección a), consistente en un número relativamente limitado de centros de dimensiones importantes que debían comenzar a funcionar casi simultáneamente, la Comisión solicitó a las autoridades griegas que presentasen los proyectos de manera fraccionada, según el ritmo de avance de las obras, de forma que a cada fracción correspondiese una solicitud de ayuda específica.
En función del ritmo de utilización de los créditos autorizados, el Ministerio presentaba una nueva solicitud de ayuda correspondiente a una nueva fracción del proyecto de construcción y, una vez examinada, la Comisión aprobaba dicha solicitud. - Para el programa de la sección b) consistente en un gran número de centros de rehabilitación de dimensiones más reducidas que debían ampliarse progresivamente, las autoridades griegas presentaron cada año solicitudes de ayuda financiera correspondientes a proyectos completos de construcción, de equipamiento o de otro tipo. En su caso, la Comisión los autorizaba y los créditos correspondientes se comprometían para todo el período de realización de aquéllos.
Si, debido a retrasos en la realización de los proyectos, se consideraba necesario conceder créditos suplementarios o prorrogar el calendario de realización inicialmente previsto, la Comisión modificaba en este sentido su decisión anterior. 4.3. Teniendo en cuenta que el Reglamento no contempla un sistema de financiación por programas, la gestión de los proyectos, que se ha comentado anteriormente, estaba encaminada a garantizar una gestión flexible y eficaz. 4.4. El planteamiento de conjunto de los dos programas, que fue corroborado por expertos independientes, estaba perfectamente claro desde el principio del Reglamento: se trataba de crear unas estructuras de formación y rehabilitación de dimensión, lo más cercanas posibles a las necesidades de la población local.
4.6. La sección b) del Reglamento estaba destinada a financiar: a)proyectos de infraestructura (construcción y equipamiento de nuevos centros, acondicionamiento y ampliación de edificios existentes) y b)proyectos de funcionamiento (experiencias piloto y cursillos prácticos destinados al personal médico, paramédico y de asistencia social). Se han elaborado informes de evaluación sobre las experiencias piloto realizadas hasta ahora para determinar en qué medida han permitido la aplicación de nuevos métodos de rehabilitación. La evaluación global del programa en curso permitirá determinar de manera más precisa si estos proyectos han alcanzado sus objetivos.
V. Ejecución de los proyectos Centros de formación 5.1 - 5.3. El Tribunal señala acertadamente que se han producido importantes retrasos en la realización de varios proyectos de creación de nuevos centros debido, entre otras causas, a la dificultad de encontrar solares adecuados. También es pertinente destacar los defectos de la contabilidad que llevan los promotores y que, por otra parte, no resulta adecuada para los proyectos que se acogen al Reglamento (CEE) n° 815/84. La Comisión ha indicado varias veces a las autoridades griegas que debía mejorarse el sistema de contabilidad y seguimiento.
5.4. Los centros no se dirigen únicamente al personal de las empresas promotoras que participan en el programa, sino también a la población en general, empleada o no, que precise formación profesional. Vista la demanda de formación y la falta de infraestructuras en la región de Atenas, parece seguro que se utilizará toda la capacidad de los nuevos centros. Los servicios que se prestarán en éstos no se han establecido de manera rígida; antes bien, en la medida de lo posible, se adaptarán continuamente en función de las necesidades del mercado de trabajo. Centros de rehabilitación 5.5.
El análisis del Tribunal es exacto y, desde 1984, la Comisión ha brindado a las autoridades griegas varias sugerencias y consejos técnicos en este sentido. 5.6. Funcionan ya (o están a punto de terminarse) varios centros extrahospitalarios, lo que posibilita que la rehabilitación de los enfermos se haga fuera de las instituciones psiquiátricas. Los mecanismos de seguimiento y evaluación que se aplican actualmente deberían favorecer el abandono definitivo de los antiguos métodos de tratamiento. El caso del hospital de Leros 5.7 - 5.14. La descripción de la situación de Leros que hace el Tribunal es exacta: a)El proyecto n° 27 de 1984 y el proyecto n° 48 de 1986 continúan en fase de ejecución.
El primero de ellos, cuyo plazo de realización se prorrogó hasta el 31 de diciembre de 1989, no ha sido terminado aún. b)Los proyectos n° 1 y n° 39, aprobados en 1986, no se han comenzado todavía, a pesar de que la Comisión autorizó prorrogar los plazos de realización y, como consecuencia, se han liberado los créditos correspondientes. c)Por último, el 30 de noviembre de 1989, los servicios de la Comisión solicitaron el reembolso del anticipo que, a la vista del certificado de inicio de las obras presentado por el Estado miembro, habían hecho efectivo para el proyecto n° 47 de 1986.
Se ha recuperado ya la cantidad correspondiente. Por otro lado, el 7 de marzo de 1990, la Comisión liberó los créditos correspondientes al total de la ayuda que había concedido para este proyecto (131.123 ecus). La Comisión ha pensado siempre que ninguna medida parcial puede aportar soluciones eficaces si no forma parte de una estrategia global que cuente con los medios de realización apropiados. Varias ofertas de asistencia técnica no han dado hasta el momento resultados tangibles. La Comisión está examinando un nuevo proyecto para Leros que las autoridades griegas presentaron el 31 de julio de 1990.
Hay que recordar que la función de la Comisión consiste en conceder subvenciones, asesoramiento y asistencia técnica, pero que las condiciones de vida y el tratamiento médico de los enfermos de Leros son responsabilidad nacional. La nueva reglamentación de 1988 y la situación en 1989 5.15 - 5.19. A pesar de la insistencia y de las múltiples ofertas de asistencia técnica de la Comisión, las autoridades griegas responsables del programa b) no han respetado las nuevas disposiciones del Reglamento (CEE) n° 4130/88 sobre la creación de un sistema y de un comité de seguimiento y evaluación del programa.
Así pues, los servicios de la Comisión se han visto obligados a realizar numerosas inspecciones. En 1989, de 178 proyectos que la Comisión había autorizado y que no habían sido retirados por las autoridades griegas, 135 fueron objeto de controles in situ. De esta forma pudo comprobarse que el programa revisado de 31 de diciembre de 1987 se aplicaba de manera imperfecta y que las nuevas medidas previstas para superar las dificultades del pasado seguían sin adoptarse. En concreto, la situación de algunos centros psiquiátricos, de los cuales Leros es un caso extremo, seguía siendo, en gran parte, insatisfactoria.
Ante esta situación, en 1989 la Comisión decidió aplazar sine die la autorización de nuevos proyectos psiquiátricos e impuso tres condiciones para la reanudación de la financiación comunitaria: a)revisión del programa, con inclusión de medidas concretas y realistas para lograr el éxito de la reforma en función de un nuevo calendario de realización; b)aplicación de un sistema de seguimiento y evaluación; c)mejora visible de las condiciones de los enfermos de Leros. Con ayuda de la Comisión, las autoridades griegas están realizando actualmente un esfuerzo real para dar respuesta a estos extremos.
5.19. En marzo de 1989 las autoridades nacionales responsables del programa a) habían presentado ya solicitudes de ayuda financiera por un monto total de 8 millones de ecus, límite impuesto por la necesidad de conceder para el programa b) el resto de los créditos de compromiso disponibles. Cuando, en octubre de 1989, resultó evidente que la Comisión no daría su autorización a los proyectos de la sección b), las autoridades griegas concentraron el esfuerzo financiero en la sección a). Tanto la Comisión como el Comité de Gestión del Reglamento consideraron que este aumento del importe inicialmente solicitado estaba justificado por el incremento correspondiente de las actividades propuestas para su autorización.
VI. Conclusiones La Comisión desea matizar la conclusión general del Tribunal de Cuentas ya que los aspectos negativos no deben hacer olvidar el lado positivo de algunas realizaciones. a. La infraestructura de formación en Atenas La Comisión no comparte la opinión del Tribunal sobre los centros de formación (6.2.). Las obras de la mayor parte de los centros de formación se están llevando a cabo a un ritmo satisfactorio. Sólo un pequeño número (del orden del 15 %, aproximadamente) avanza a un ritmo inferior al previsto inicialmente. Como resultado de la intervención de la Comunidad en favor del programa de construcción de centros de formación en Atenas, se crearán más de 12 300 nuevas plazas.
La nueva infraestructura representará un aumento del 61,5 % de la capacidad de formación existente en todo el país, que se calcula en 20 000 plazas. Este importante incremento del potencial griego de formación, que brindará la oportunidad de impartir nuevos tipos de formación compatibles con las normas europeas (sistemas CAD avanzados, nuevas aplicaciones bancarias, innovaciones par la industria de telecomunicaciones, etc.) y aplicables a un sector sumamente amplio de la economía griega, es único en su género, sobre todo si se tiene en cuenta que se realizará en el espacio de sólo algunos años.
De los 37 nuevos centros de formación que se crearán en total, 16 están ya listos (construidos o equipados) y en funcionamiento, 6 se terminarán antes del final de 1990 y 15 se acabarán en los años siguientes. Actualmente están disponibles ya 4 610 plazas de formación (37,5 % del total previsto). El Reglamento (CEE) n° 815/84 ha ofrecico también la ocasión de asegurar una mejor coordinación entre los diferentes promotores que se ocupan de la formación profesional y de fomentar el intercambio de experiencias y la transferencia de conocimientos desde los países más avanzados de la Comunidad, así como de crear planes de gestión de los centros mucho antes de que las nuevas estructuras estén listas. b.
La reforma psiquiátrica En lo que atañe a la «rehabilitación» (6.3), la Comisión desea destacar lo siguiente. Según ciertos cálculos, la financiación comunitaria realizada al amparo del programa de reforma psiquiátrica sólo representa el 3 %, aproximadamente, del total de los gastos públicos destinados a la salud mental durante el período de aplicación del Reglamento. El programa, en cuanto catalizador, debería evaluarse ante todo en función de su efecto sobre una situación que desborda con mucho el marco del propio Reglamento. Le reforma ha dado resultados positivos en muchos casos y, en otros, se observa un avance.
Aparte está el caso de Leros, que ciertamente ha sido un fracaso pero que no puede generalizarse. La sección b) del Reglamento (CEE) n° 815/84 contemplaba exclusivamente la creación de una nueva infraestructura de rehabilitación médica, social y profesional. Los gastos de simple mejora de los centros psiquiátricos quedaron excluidos expresamente del ámbito de aplicación del citado Reglamento porque, sin subestimar la urgente necesidad de mejorar las condiciones de vida y de tratamiento de los enfermos crónicos, la Comisión prefirió concentrar los limitados recursos presupuestarios en la creación de un nuevo sistema que tendría dos objetivos: a)lograr la reinserción social y profesional del mayor número posible de enfermos, que a menudo pasan décadas internados en los centros psiquiátricos; b)ofrecer cuidados médicos y facilitar la rehabilitación social y profesional de las personas que, sin el nuevo sistema, podían convertirse en nuevos enfermos crónicos.
De este modo, en algunos años se ha contribuido a crear varios servicios nuevos (secciones psiquiátricas en los hospitales generales, centros de salud mental, unidades de rehabilitación profesional, establecimientos para enfermos mentales en ciudades, etc.) cuyos primeros resultados son concluyentes. A modo de jemplo, cabe mencionar que, mientras en el perííoddo dde 19980-1983 lla estaanccia meddiaa eenn uunn hospital psiquátrico griego era de 260 días, en la actualidad es de sólo 87. Asimismo, se han hecho esfuerzos para que los enfermos tengan la posibilidad de pasar por una red de servicios creados gracias al Reglamento (CEE) n° 815/84 y destinados a impedir la internación en hospitales psiquiátricos.
Se recordará que antes de 1984 tal posibilidad era casi inexistente. En cambio, la Comisión observa que la creación de varios centros nuevos sigue teniendo retrasos importantes, que los nuevos servicios están a menudo mal coordinados y tienen dificultades para encontrar el personal necesario y que algunos centros psiquiátricos (principalemente Leros y Dafni) han mejorado muy poco o nada en absoluto. En función de los resultados de la evaluación que están realizando actualmente expertos independientes (se espera que estará lista para principios de 1991), la Comisión volverá a examinar la situación y adoptará las medidas necesarias.
Reglamento (CEE) n° 815/84 del Consejo, de 26 de marzo de 1984, sobre un apoyo financiero excepcional en favor de Grecia en materia social; DO n° L 88 de 31.3.1984, p. 1. Reglamento (CEE) n° 4130/88 del Consejo, de 16 de diciembre de 1988, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 815/84; DO n° L 362 de 30.12.1988, p. 1. Decisión de la Comisión de 26 de enero de 1990 sobre las solicitudes de ayuda correspondientes a un apoyo financiero excepcional en favor de Grecia (ejercicio 1989); DO n° L 35 de 7.2.1990, p. 24. IV Informe de Control, L. Owens, julio de 1990, p. 4. Estudio del Programa para la mejora de la infraestructura de formación en la zona de Atenas, 4 de marzo de 1985, p.
14. ANEXO ASISTENCIA TÉCNICA OFRECIDA POR LA COMISIÓN AL AMPARO DEL REGLAMENTO (CEE) N° 815/84 Proyectos que han sido objeto de un informe 1.Rehabilitación y formación de minusválidos en Grecia, Bruselas, 23 de julio de 1983, V/1510/83 (EN, F, D, GR). 2.Reforma del sector público de la salud mental en Grecia, Bruselas 29 de marzo de 1984, V/1147/84 (EN, F, D, GR). 3.Estudio sobre el programa de mejora de la infraestructura de formación profesional en Atenas, Bruselas, 4 de marzo de 1985 (EN, F, GR). 4.Informe sobre un seminario realizado en Atenas para analizar el avance de la planificación y la creación de centros de formación, Bruselas, 14-18 de abril de 1986 (EN).
5.Informe provisional sobre el programa quinquenal de desarrollo de la formación profesional en Atenas, Bruselas, 1 de octubre de 1986, V/1536/86 (EN, F, GR), en colaboración con Direktoratet For Ezhuerusuddannelse, Copenhague. 6.Evaluación del programa quinquenal de desarrollo de la formación profesional en Atenas, Bruselas, 1 de marzo de 1987, V/1219/87 (EN, F, D, GR). 7.Observaciones sobre el estado de ejecución del programa de reforma psiquiátrica en Grecia, Bruselas, 31 de diciembre de 1987 (EN, GR). 8.Asistencia técnica para el programa griego de creación de centros de rehabilitación profesional para minusválidos, Copenhague, agosto de 1986 (EN).
9.Asistencia técnica a Grecia en el campo de la rehabilitación profesional: informe sobre las actividades realizadas entre septiembre de 1987 y febrero de 1988, incluidos los informes sobre seis centros de rehabilitación - Coordinación: SAHVA FONDEN, Copenhague, febrero de 1988 (EN). 10.Propuestas para la concepción de un sistema de control destinado al programa griego de desarrollo de la infraestructura de formación del área metropolitana de Atenas, Dublín, noviembre de 1988 (EN). 11.Estudio de un sistema de control para el programa de reforma psiquiátrica realizado al amparo del Reglamento (CEE) n° 815/84, Atenas, diciembre de 1988 (EN, GR).
12.Informe sobre las visitas de estudio a siete beneficiarios del programa a) del Reglamento (CEE) n° 815/84: Irlanda, Reino Unido, Francia, Bélgica y Alemania, Ministerio de Trabajo, Atenas, diciembre de 1988 (GR). 13.Cuatro informes de control del programa a) del Reglamento (CEE) n° 815/84, Atenas-Dublín, febrero de 1989-julio de 1990 (EN). 14.Desinstitucionalización en Grecia: informe sobre el seminario de Leros celebrado en 1987, Atenas, diciembre de 1989 (EN). 15.Revisión del programa de reforma psiquiátrica. Sección A: gestión, organización sectorial, personal; Sección B: hospitales psiquiátricos, rehabilitación;
Sección C: legislación. El estudio comenzó el 1 de marzo de 1990 y el informe final se espera para el 30 de septiembre de 1990. Atenas (GR). 16.Informe de seguimiento de la reforma psiquiátrica realizada al amparo del Reglamento (CEE) n° 815/84. Proyecto de informe final de 1 de agosto de 1990, Atenas (EN, GR). 17.Evaluación de la reforma psiquiátrica griega, Northampton (Reino Unido), Aarhus (Dinamarca), Groeningen (Países Bajos). El proyecto de informe final se espera para el 31 de diciembre de 1990 (EN, GR). RECTIFICACIONES Rectificación al Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1989 (Diario Oficial de las Comunidades Europeas n° C 313 de 12 de diciembre de 1990) (90/C 331/02) En la página 56, en el punto 3.30, en la segunda frase: en lugar de: «... los gobiernos regionales...», léase:«... los gobiernos de las mismas...».
En la página 57, en el punto 3.39: en lugar de: «3.39. La medida en la que el Tribunal descubrió el número más elevado de errores y omisiones en España fue la de la ayuda a la producción de aceite de oliva en lo que influyen el contar con reglamentos comunitarios poco claros, un sistema complejo de pagos a productores individuales y la trasferencia de competencias de la administración central española a las Comunidades Autónomas. Esta medida todavía no ha sido fiscalizada por la Comisión durante el procedimiento de liquidación en España.», léase:«3.39. El número más elevado de errores y omisiones que el Tribunal descubrió en España fue en las medidas de ayuda a la producción de aceite de oliva.
Estas medidas se caracterizan por reglamentos de la CEE poco claros, un sistema complejo de pagos a productores individuales y la transferencia de competencias de la administración central española a las Comunidades Autónomas. Dichas medidas todavía no han sido fiscalizadas por la Comisión durante el procedimiento de liquidación en España.»