91/555/CEE: Decisión de la Comisión, de 24 de julio de 1991, relativa a las ayudas que el Gobierno belga prevé conceder a la compañía aérea Sabena (Los textos en lenguas francesa y neerlandesa son los únicos auténticos) Diario Oficial n° L 300 de 31/10/1991 p. 0048 - 0053 DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 24 de julio de 1991 relativa a las ayudas que el Gobierno belga prevé conceder a la compañía aérea Sabena (Los textos en lengua francesa y neerlandesa son los únicos auténticos) (91/555/CEE) LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93, Después de haber emplazado a los interesados para que presentasen sus observaciones, de conformidad con el artículo 93, Considerando lo que sigue:
I De conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, el Gobierno belga notificó a la Comisión, mediante carta de 5 de abril de 1991, su intención de conceder ayudas a Sabena. Según la notificación, el Gobierno belga pretende apoyar la reestructuración de la compañía belga Sabena con un paquete de medidas que incluyen, en particular: - la transferencia al capital de Sabena de 16 200 millones de francos belgas, que habían sido concedidos por el Estado durante el período comprendido entre 1949 y 1981; - la ampliación del capital en 10 000 millones de francos belgas mediante la suscripción de acciones y su desembolso inmediato; - la reducción del capital mediante la anulación de las acciones ordinarias en poder del Estado belga, por un importe de 30 200 millones de francos belgas, desglosados como sigue: - cobertura de pérdidas:
22 600 millones de francos belgas, - dotación para la reestructuración: 7 600 millones de francos belgas. Por otra parte, el Gobierno belga pretende realizar una inyección adicional de capital de 9 000 millones de francos belgas en una segunda fase del proceso de recapitalización. Según las previsiones, los nuevos socios industriales y los accionistas privados belgas contribuirán con 10 000 millones de francos belgas a la realización del programa de recapitalización. Una vez finalizado dicho programa, se prevé que la propiedad de Sabena quede repartida come sigue: - Estado belga: 26,7 %, - accionistas belgas:
26,7 %, - socios industriales: 40,0 %, - plantilla: 6,0 %. El Gobierno belga también ha comunicado su intención de someter su participación en la reestructuración de Sabena a una doble condición: - que la empresa sea comercialmente viable en el futuro, y - que encuentre un socio industrial (compañia aérea) de confianza para una cooperación futura. Además, el Gobierno belga ha informado a la Comisión de la intención de Sabena de reducir su plantilla fija de 12 180 empleados en 1991 a unos 9 000 para finales de 1993. II Con arreglo a la información contenida en la notificación, la Comisión llevó a cabo una valoración de la compatibilidad de las medidas con el artículo 92 del Tratado.
Las conclusiones del examen fueron que, en esos momentos, las medidas de ayuda no eran compatibles con el mercado común y no podían, con arreglo a la información disponible, beneficiarse de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 92. Esta conclusión previa de la Comisión se basaba fundamentalmente en la falta de garantías suficientes sobre el carácter único de la operación, en las dudas que subsistían sobre la viabilidad comercial de la reestructuración, la falta de claridad en lo que respecta a las condiciones que han de aceptar las empresas interesadas y el contenido de los nuevos estatutos de la empresa.
Por otra parte, la Comisión consideró que el Gobierno belga no había ofrecido las garantías suficientes para asegurar que no se establecerá ni mantendrá ninguna otra medida que favorezca a Sabena frente a las demás compañías establecidas en el país o que presten servicios de transporte a partir de Bélgica o con destino a este país. Por todo ello, el 8 de mayo de 1991 la Comisión resolvió iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93. Se informó de ello al Gobierno belga mediante carta de 13 de mayo de 1991. La Decisión se publicó en el Diario oficial de las Comunidades Europeas (1).
Se invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones en el plazo de un mes a partir de la fecha de la publicación. III Mediante carta de 5 de junio de 1991, el Gobierno belga presentó sus observaciones sobre la decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento oficial de examen establecido en el apartado 2 del artículo 93. En su carta, el Gobierno belga confirmaba de forma expresa el carácter único de las medidas propuestas, así como su intención de abstenerse de conceder otras ayudas en favor de la compañía Sabena. El Gobierno belga insistía en su proyecto de dos fases dirigido, durante la primera, a cancelar las deudas y demás compromisos acumulados en el pasado, y a mejorar, durante la segunda fase, la estructura financiera de la empresa.
El Gobierno belga confirmaba formalmente que el Estado belga no participará en una ampliación de capital para la segunda fase si Sabena no encuentra un socio industrial (es decir, otra compañía aérea) dispuesto a adquirir una participación financiera. En la carta, el Gobierno belga reiteraba su intención de elaborar nuevos estatutos para la empresa con arreglo al Derecho mercantil; sin embargo, no se aportaba ninguna otra información sobre dichos estatutos. Además, en su respuesta inicial, el Gobierno belga no suministró información precisa sobre los acuerdos financieros con los demás accionistas ni los nuevos accionistas que se proponen, incluida una compañía aérea, ni sobre la evolución económica y financiera más reciente, imprescindible para llevar a cabo una valoración realista de la situación financiera actual de la empresa.
Por otra parte, el Gobierno belga no aludía de forma expresa a la petición de la Comisión de que no mantenga ni establezca otras medidas que puedan favorecer a Sabena frente a los demás transportistas que prestan servicios hacia y desde Bélgica. Por último, el Gobierno belga anunciaba su intención de suministrar otras informaciones detalladas y confidenciales a la Comisión. En vista de todas estas importantes cuestiones, se celebró una reunión con los representantes de las autoridades belgas el 4 de julio de 1991. En la reunión se aclararon varios puntos relativos a los acuerdos financieros, y quedó claro que no se habían celebrado acuerdos con nuevos socios privados, ni con una compañía aérea.
Los nuevos estatutos de la campañía desempeñan un papel importante en las negociaciones con los posibles inversores. Las autoridades belgas se comprometieron a poner el texto completo a disposición de la Comisión en cuanto finalicen las negociaciones. Los representantes confirmaron también que las acciones del Estado (« actions privilegiées ») se convertirán en capital normal durante la primera parte del programa de reestructuración. No obstante, las acciones de los demás accionistas continuarán siendo especiales (« actions préférentielles »), con un dividendo garantizado hasta finales de 1995.
Hasta esa fecha, los accionistas podrán optar por devolver las acciones al Estado o aceptar su conversión en capital de riesgo normal. Los accionistas decidieron aceptar una reducción del nivel del dividendo garantizado del 10 % al 8 %, es decir, de 50 a 40 francos belgas por acción. Esto sgnifica en la práctica que, con independencia de su situación financiera, la sociedad deberá pagar los dividendos garantizados por un importe total de 1 300 millones de francos belgas durante el programa de reestructuración, es decir, entre 1992 y 1995. No obstante, las demás garantías financieras existentes serán eliminadas progresivamente de forma inmediata.
Las autoridades belgas subrayaron que no existen ni se han previsto otras medidas, aparte de las ayudas de Estado propuestas, que favorezcan a Sabena frente a las demás compañías aéreas que prestan servicios de enlace con Bélgica. En concreto, negaron que los derechos exclusivos sobre las actividades en tierra en el aeropuerto de Zaventem y sobre el abastecimiento de alimentos constituyan un trato privilegiado. Las autoridades belgas subrayaron también que las autoridades aeronáuticas ya han superado las exigencias de la Comunidad con respecto a la asignación a otras compañías aéreas de servicios regulares intracomunitarios.
En su carta de 9 de julio de 1991, el Gobierno belga aclaró por escrito estos aspectos, e incluyó una actualización de la evolución financiera y los resultados de explotación más recientes. A raíz de la publicación en el Diario Oficial, otras dos compañías aéreas, una asociación de líneas aéreas, una organización de consumidores y dos Estados miembros de las Comunidades Europeas presentaron sus observaciones al respecto. IV Dadas las deudas acumuladas y los costes del programa de reestructuración de Sabena, no existe ningún inversor, aparte del Estado, que esté en condiciones de participar en el programa de reestructuración de Sabena.
Por ello, ha de considerarse que las propuestas notificadas por el Gobierno belga constituyen ayudas de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92. Con el establecimiento de un mercado común del transporte aéreo, que elimina progresivamente las restricciones bilaterales del acceso al mercado y del reparto de capacidades y liberaliza las normas de tarificación aérea, muchas de las rutas incorporadas a la red de Sabena tendrán que hacer frente a una mayor competencia. Se seguirá progresando en esta línea en los años venideros. Por consiguiente, es probable que la ayuda concedida a Sabena falsee o amenace con falsear la competencia entre dicha compañía y las demás compañías aéreas de la Comunidad.
En el apartado 3 del artículo 92 se enumeran las ayudas que pueden ser compatibles con el mercado común. La compatibilidad con el Tratado ha de establecerse respecto de toda la Comunidad, y no de un solo Estado miembro. Para garantizar el buen funcionamiento del mercado común y habida cuenta de lo dispuesto en la letra f) del artículo 3 del Tratado, han de interpretarse de forma estricta las excepciones al principio establecido en el apartado 1 del artículo 92, que se enumeran en el apartado 3 del mismo artículo, a la hora de examinar un régimen de ayudas o un caso concreto de aplicación.
En particular, las excepciones sólo son aplicables cuando la Comisión considera que, sin la ayuda y por el simple juego de las fuerzas del mercado, el futuro beneficiario no podrá adoptar un comportamiento que contribuya a alcanzar uno de los objetivos perseguidos con dichas excepciones. Por lo que se refiere a las excepciones previstas en las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92, relativas a las ayudas destinadas a favorecer o facilitar el desarrollo de determinadas regiones, ha de considerarse que el régimen de ayudas no puede beneficiarse de la excepción prevista en la letra a) del apartado 3 del artículo 92, porque en Bélgica el nivel de vida no es anormalmente bajo ni existe una grave situación de subempleo.
Dicho régimen de ayudas tampoco reúne los requisitos de las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas regiones económicas en el sentido de la letra c) del apartado 3 del artículo 92, pues no está subordinado a una inversión inicial ni a la creación de empleo, tal y como se establece en la comunicación de la Comisión de 1979 sobre los principios de coordinación de los regímenes de ayudas de finalidad regional (2). Por otra parte, el Gobierno belga no ha alegado razones de carácter regional para justificar dichas ayudas. Por lo que se refiere a las excepciones previstas en la letra b) del apartado 3 del artículo 92, ha de considerarse que la ayuda de que se trata no está destinada a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo, o a poner remedio a una grave perturbación en la economía belga.
Por lo demás, el Gobierno belga tampoco ha invocado esta excepción. Respecto a la excepción prevista en la letra c) del apartado 3) del artículo 92, sobre las « ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas », la Comisión puede considerar que ciertas ayudas para la reestructuración son compatibles con el mercado común si se cumplen una serie de criterios (3). Dichos criterios han de interpretarse en el contexto de los dos principios establecidos en la letra c) del apartado 3 del artículo 92, es decir, la necesidad de la ayuda para el desarrollo del sector desde el punto de vista comunitario y la garantía de que las ayudas no podrán alterar las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común (4).
Estos criterios se han interpretado en un contexto sectorial (el de la aviación) en el memorándum no 2, en el que se establece que la Comisión podrá autorizar en ciertos casos y de conformidad con el artículo 92, la concesión de ayudas a las compañías aéreas que se hallen en una situación financiera difícil, siempre que se cumplan ciertos requisitos: a) Las ayudas deben formar parte de un programa que deberá aprobar la Comisión, destinado a sanear la situación financiera de la compañía aérea, de modo que se pueda esperar que, en un plazo razonablemente corto, la compañía proseguirá sus actividades sin necesidad de ayudas.
De ahí que las ayudas deban tener una duración limitada. Ha de indicarse en el programa si la recuperación de la viabilidad económica va a hacer necesaria la reducción de las capacidades. La Comisión debe autorizar toda modificación del programa. Asimismo, debe notificarse a la Comisión toda propuesta de modificación de las ayudas. b) Las ayudas en cuestión no pueden suponer el traspaso de las dificultades del Estado miembro al resto de la Comunidad. c) Las ayudas deben estructurarse de forma que sean transparentes y susceptibles de control. En el caso de Sabena, ha de decidirse en primer lugar si, con arreglo a los criterios comerciales normales, se encuentra en una situación financiera difícil.
Según las últimas cifras presentadas por el Gobierno belga el 9 de julio de 1991, su coeficiente de endeudamiento, que es aproximadamente 4: 1, es muy pobre en comparación con el nivel normal del sector del transporte aéreo. El resultado de las actividades de la compañía aérea (Sabena World Airlines) en 1990 fueron unas pérdidas netas de 7 462 millones de francos belgas sobre un volumen de negocios total de 42 055 millones de francos belgas. A ello hay que añadir 259 millones de francos belgas de pérdidas registradas por sus filiales Sabena Catering y Sabena Technics. La precaria situación financiera de la empresa se debe a varias causas, entre las que destacan la baja productividad de la mano de obra y los altos costes de personal.
No obstante, a corto plazo el reto fundamental para Sabena consiste, por un lado, en utilizar de forma óptima el potencial de mercado del aeropuerto de Bruselas y por otro lado, mantener bajo control los factores de coste. En tales circunstancias, se puede considerar que la intención de la compañía aérea Sabena de reducir su plantilla en un 29 % y la disposición del Estado belga de compensar los costes de dichos despidos constituyen pasos importantes para recuperar la viabilidad comercial. Por otra parte, la petición del Gobierno belga de que se elaboren nuevos estatutos con una orientación comercial y de que se aumente de forma considerable la parte del capital de riesgo en manos privadas, parece revelar la existencia de una voluntad política de restringir el papel del Estado al de un accionista normal y de evitar en lo posible las intervenciones que puedan incrementar los costes por motivos distintos de los comerciales.
No obstante, ha de exponerse con claridad cuál será el contenido de los nuevos estatutos de Sabena. Ha de considerarse que el hecho de que aún hayan de adoptarse decisiones sobre los nuevos estatutos de Sabena constituye un elemento de incertidumbre sobre el compromiso efectivo de la compañía y del Estado belga de explotar Sabena con un criterio puramente comercial, y resolver de este modo una de las principales razones subyacentes a la evolución de la empresa en el pasado. De ahí que cualquier decisión de la Comisión de autorizar las medidas deba vincularse a la modificación de los estatutos sociales de Sabena.
Es también imprescindible garantizar que los nuevos accionistas no gozarán de privilegios y garantías que tendrían que interpretarse como una muestra de falta de confianza por parte de los inversores privados en la posibilidad de restablecer la viabilidad a largo plazo. Dado que aún han de celebrarse acuerdos con los nuevos accionistas, la Comisión no puede dar su autorización sin verificar antes el compromiso asumido por el Estado belga. El único indicio que prueba de forma satisfactoria la viabilidad comercial de la reestructuración consiste en la aportación de capital de riesgo. Por eso es necesario obligar al Estado belga a informar de forma periódica a la Comisión sobre el contenido de las decisiones que se adopten en este contexto.
Las ayudas en cuestión deben concederse con carácter decreciente y estar claramente vinculadas al proceso de reestructuración. Se puede considerar que el sistema de dos fases previsto por el Gobierno belga representa una forma de apoyo decreciente. El Gobierno belga se ha comprometido de manera bastante clara a subordinar la segunda inyección de capital de 9 000 millones de francos belgas a la participación de una compañía aérea como socio industrial y a la participación de accionistas privados en el proceso de reestructuración de Sabena por un importe de 10 000 millones de francos belgas.
En cierto modo, las inversiones privadas de importancia, tras una « limpieza » generalizada de las cargas acumuladas en el pasado, garantizan el carácter decreciente de toda la operación. La intensidad de las ayudas debe ser proporcional a la amplitud de los problemas subyacentes, con el fin de minimizar los posibles falseamientos de la competencia. El problema de la adecuación de la ayuda que el Gobierno belga se propone conceder a Sabena al nivel necesario para reflotar la empresa ha de valorarse dentro de un contexto más amplio, teniendo también en cuenta aspectos de política aérea.
En el pasado, el Gobierno belga actuó con precaución al abrir el mercado belga y conceder, con un alcance limitado y sólo en casos concretos, licencias para el transporte en vuelos regulares a otras compañías aéreas, como TEA. Para determinar si el importe de las ayudas propuestas excede del nivel necesario para alcanzar los objetivos del plan de reestructuración ha de tenerse en cuenta el empleo de fondos complementarios. En los planes de empresa presentados por la compañía se prevé la utilización de estos recursos para dos fines. En primer lugar, dichos recursos servirán para reducir las deudas acumuladas de la compañía.
Entre 1984 y 1990 la deuda financiera aumentó de 17 000 a 43 000 millones de francos belgas. Deberá mejorarse el correspondiente coeficiente de endeudamiento, que es bastante pobre, para restablecer la viabilidad comercial. En segundo lugar, se emplearán los recursos para cubrir las necesidades de modernización. Para modernizar la flota será necesario invertir un total de 46 250 millones de francos belgas hasta 1995. Ha de renovarse el equipo si se quieren disminuir los costes de explotación y respetar unas normas más estrictas sobre la emisión de ruidos, fijadas por la legislación comunitaria.
Con estas inversiones no se incrementará la capacidad de Sabena. La reestructuración de la red de Sabena en el sentido de una rentabilización de los enlaces implicará a corto plazo una reducción de la capacidad calculada en kilómetros-tonelada disponibles (ATK), de aproximadamente 2 000 millones en 1990 a unos 1 300 millones de ATK en 1993. Más adelante, se espera un aumento en consonancia con la evolución global del volumen de tráfico. Sin embargo, al final del proceso de reestructuración las ayudas podrían mejorar la situación financiera de Sabena (es decir, los coeficientes de endeudamiento) hasta situarla en un nivel superior al que pueden alcanzar algunos de sus competidores.
Con arreglo a la información de que dispone la Comisión, parece que las autoridades belgas y la compañía aérea prevén que se alcance un coeficiente de endeudamiento de aproximadamente 1,25, como objetivo para el final del proceso de recapitalización. Dentro del sector y en condiciones microeconómicas normales, dicho nivel representaría una situación financiera totalmente equilibrada comparable a la existente en el sector. Sin embargo, en la actualidad algunas compañías aéreas comunitarias presentan una estructura financiera más precaria, como consecuencia de las dificultades coyunturales con que se enfrenta el sector de los transportes aéreos.
En estas circunstancias, la ayuda financiera sólo está justificada si el Gobierno belga se compromete a evitar cualquier forma de trato privilegiado en los ámbitos determinantes de la competitividad de las empresas que prestan servicios a partir de Bélgica y con destino a dicho país. V En vista de todo lo expuesto, la Comisión considera que se puede aplicar la excepción establecida en la letra c) del apartado 3 de artículo 92 del Tratado a las medidas de ayuda propuestas por el Gobierno belga en apoyo del programa de reestructuración de la compañía aérea Sabena, siempre que se cumplan una serie de condiciones que garanticen que la ayuda no alterará las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común, HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1 Las ayudas de Estado en favor de Sabena, tal y como han sido notificadas por el Gobierno belga el 5 de abril de 1991 a la Comisión: - transferencia al capital de Sabena de 16 200 millones de francos belgas en deuda del Estado; - inyección directa de capital por un total de 19 000 millones de francos belgas, de los cuales 10 000 millones se desembolsarán durante la primera fase y 9 000 millones durante la segunda; - reducción de capital mediante la anulación de las acciones ordinarias en poder del Estado belga por un importe de 30 200 millones de francos belgas, desglosada como sigue: - cobertura de pérdidas de 22 600 millones de francos belgas, - dotación para la reestructuración de 7 600 millones de francos belgas, son compatibles con el mercado común con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CEE, con la condición de que el Estado belga: - se atenga a su compromiso de no conceder más ayudas de Estado o de no adoptar otras medidas que favorezcan directa o indirectamente a Sabena o que disminuyan los riesgos comerciales de sus accionistas; - se atenga a su compromiso de no conceder ningún tipo de trato privilegiado a Sabena frente a las demás compañías aéreas belgas, en materia de derechos de tráfico, y frente a todas las demás compañías aéreas comunitarias en cuanto al orden de los vuelos, actividades en tierra, abastecimiento de comidas y otras actividades relacionadas con los aeropuertos; - se atenga a su compromiso de convertir sus acciones privilegiadas en acciones de riesgo ordinarias (« parts sociales ») a más tardar, el 31 de diciembre de 1992; - se atenga a su compromiso de basar los nuevos estatutos de la sociedad en el Derecho mercantil privado, de forma que quede excluida la posibilidad de que el Estado belga intervenga por motivos que no sean comerciales, y presente los nuevos estatutos a la Comisión en cuanto sean aprobados; - se atenga al compromiso asumido sobre la realización del plan de reestructuración antes de que finalice 1995, tal y como se ha comunicado a la Comisión, y en particular, a su compromiso de no permitir la ampliación de capital prevista para la segunda fase del plan de reestructuración si no se encuentra un socio industrial dispuesto a respaldar dicha ampliación.
Todos los años y, en particular, antes de que comience la segunda fase del programa de reestructuración, el Gobierno belga enviará a la Comisión un informe sobre la situación económica y financiera de Sabena, así como sobre sus decisiones estratégicas, en particular sobre sus acuerdos de cooperación y sus inversiones de importancia. Artículo 2 En el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, Bélgica informará a la Comisión acerca de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma. Artículo 3 El destinatario de la presente Decisión será el Reino de Bélgica.
Hecho en Bruselas, el 24 de julio de 1991. Por la Comisión Karel VAN MIERT Miembro de la Comisión (1) DO no C 138 de 29. 5. 1991, p. 3. (2) DO no C 31 de 3. 2. 1979, p. 9. (3) Octavo informe sobre la política de competencia, no 176. (4) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 1980 en el asunto 730/79- Phillip Morris - Rec. 1980, p. 2671.