Sonderbericht Nr. 4/91 über die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker und Isoglukose zusammen mit den Antworten der Kommission

Sonderbericht Nr. 4/91 über die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker und Isoglukose zusammen mit den Antworten der Kommission Amtsblatt Nr. C 290 vom 07/11/1991 S. 0001 - 0056 SONDERBERICHT Nr. 4/91 über die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker und Isoglukose zusammen mit den Antworten der Kommission (91/C 290/01) (Bemerkungen gemäß Artikel 206a Absatz 4 des EWG-Vertrags) Der erste Teil umfasst eine Darstellung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker; im zweiten, dritten und vierten Teil werden die Ergebnisse der Verwaltung der bestehenden Organisation analysiert.

Im fünften Teil findet der eilige Leser die Schlußfolgerungen dieses Sonderberichts. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 1. DARSTELLUNG DER GEMEINSAMEN MARKTORGANISATION Zucker und Isoglukose in der Gemeinschaft: landwirtschaftlicher und industrieller Aspekt Allgemeines 1.1. Zucker ist seit jeher ein Grundnahrungsmittel. Er entspricht einer der vier Grundgeschmacksarten - süß, sauer, bitter und salzig. Der allgemeine Zuckerverbrauch beginnt Anfang des 19. Jahrhunderts mit der Entdeckung des Rübenzuckers und dem Beginn der industriellen Entwicklung im Bereich des Raffinierens von Rohrzucker. Der Zuckerverbrauch hat in den Industrieländern zwar einen Sättigungsgrad erreicht, doch gilt dies nicht für die armen Länder, wo der Zuckerverbrauch unmittelbar vom Einkommen einerseits und vom Zuckerpreis andererseits abhängt.

Der durchschnittliche Zuckerverbrauch je Einwohner liegt weltweit derzeit bei rund 20 kg Weißzucker. Der Weltverbrauch insgesamt ist zwischen 1968 und 1988 um über 60 % angestiegen und nimmt insbesondere aufgrund des zunehmenden Verbrauchs in den Entwicklungsländern noch weiter zu. Der Durchschnittsverbrauch in der Gemeinschaft macht je Einwohner und Jahr rund 34 kg Weißzucker aus, wobei die nationalen Durchschnittswerte zwischen 25 kg (in Spanien) und 40 kg (im Vereinigten Königreich) liegen. Der Zuckerverbrauch je Einwohner ist in der Gemeinschaft generell mehr oder minder stabil, während sich die Ersatzstoffe auf dem Markt durchzusetzen beginnen.

Es ist auch wichtig festzustellen, daß nur ein Teil des Zuckerverbrauchs den Zucker als Grundstoff betrifft; der grösste Teil der Verbrauchswerte entfällt nämlich auf Zucker, der in Nahrungsmitteln integriert ist. Das Verhältnis zwischen diesen beiden Verbrauchsarten ist von Land zu Land unterschiedlich; für die Gemeinschaft insgesamt entfallen etwa 1/3 auf den Direktverbrauch und 2/3 auf den Verbrauch in Form von verarbeiteten Erzeugnissen. Insbesondere bei den letztgenannten Erzeugnissen treten Ersatzstoffe an die Stelle von Zucker. Landwirtschaftlicher Aspekt 1.2. Chemisch gesehen ist Zucker (Saccharose) ein Disaccharid, das zu gleichen Teilen aus Fruktose und Glukose besteht und in gemässigten Gebieten aus der Zuckerrübe oder in tropischen Gebieten aus Zuckerrohr gewonnen werden kann.

Isoglukose ist eine Flüssigkeit, die chemisch die gleichen Eigenschaften aufweist und die (vorzugsweise) aus Maisstärke, aus Weizenstärke oder sogar aus Kartoffelstärke gewonnen wird. Der grösste Teil der Zuckerproduktion in Europa erfolgt auf der Grundlage des Zuckerrübenanbaus, nachdem die Zuckerrübe zur Zeit der Kontinentalsperre von Napoleon eingeführt wurde. In sehr kurzer Zeit erfuhr die Zuckererzeugung aus der Zuckerrübe in Europa eine spektakuläre Entwicklung. Seitdem ist die weltweite Zuckerwirtschaft in Abhängigkeit von den Klimazonen des Anbaus durch die Dualität von Zuckerrohr und Zuckerrübe gekennzeichnet, die den Zucker zu einem echten Welterzeugnis macht.

Heute erfolgen etwa 63 % der weltweiten Zuckererzeugung auf der Grundlage von Zuckerrohr und 37 % auf der Grundlage der Zuckerrübe. Die Zuckerrübe ist eine Pflanze, die im Frühjahr angebaut und im Herbst geerntet wird. Dagegen unterliegt der Zuckerrohranbau einem Siebenjahreszyklus. Die Erträge aus beiden Kulturen sind stark von den klimatischen und meteorologischen Bedingungen abhängig. Die Zuckerrohrkulturen sind den tropischen Witterungsbedingungen ausgesetzt und können insbesondere durch Orkane in Mitleidenschaft gezogen werden. Die Erträge einer Zuckerrübenkultur schwanken dagegen sowohl hinsichtlich der Erntemenge je Hektar als auch hinsichtlich ihres Saccharosegehalts in Abhängigkeit von der Klimazone - der Norden Europas eignet sich für gute Ernten besser als der Süden - und schließlich auch in Abhängigkeit von den meteorologischen Bedingungen.

Der letztgenannte Faktor kann zu guten oder schlechten Ernten führen, wobei die Ertragsschwankungen 15 bis 20 % ausmachen können. Der Ertrag der Zuckerrübenkultur ist aufgrund der Entwicklung der Biotechnologie und der Mechanisierung der Anbaubetriebe ständig im Ansteigen begriffen. Im Bereich der Biotechnologie haben die Einführung von Monogermsaatgut (mit dem die mühsame Arbeit der Vereinzelung entfiel) und die Zuechtung von gegen bestimmte Krankheiten resistenten Rübensorten zu einer spürbaren Ertragssteigerung beigetragen: in den letzten 20 Jahren lag die durchschnittliche Ertragssteigerung (Weißzucker je Hektar) in der Gemeinschaft bei etwa 1,2 % im Jahr.

Industrieller Aspekt: eine Schwerindustrie 1.3. Ein Hauptmerkmal des Zuckers besteht darin, daß ein industrieller Vorgang zwingend mit der landwirtschaftlichen Erzeugung des Rohstoffs verbunden ist. Weder die Zuckerrübe noch das Zuckerrohr sind im ursprünglichen Zustand genießbar; sie müssen über ein recht komplexes Extraktions- und Raffinationsverfahren erst zu Zucker verarbeitet werden, für das spezielle hochtechnologische Anlagen benötigt werden, die umfangreiche Investitionen voraussetzen. Eine moderne Zuckerfabrik, in der pro Tag etwa 10 000 Tonnen Rüben verarbeitet werden, setzt eine Investition in der Grössenordnung von 150 Mio ECU voraus.

Damit handelt es sich im wahrsten Sinne des Wortes um eine Schwerindustrie, d.h. um komplexe technische Anlagen umfangreichen Ausmasses. Darüber hinaus stellt sich beim Rohstoff, nämlich der Zuckerrübe, das wirtschaftliche Problem der Transportkosten für die Beförderung von nicht verwertbarer Masse (es verbleiben zwischen 85 und 90 % minderwertige Rückstände). Daher müssen sich Zuckerrübenanbaufläche und Zuckerfabrik in räumlicher Nähe befinden; die zwischen ihnen liegende Entfernung sollte 50 km nicht überschreiten, höchstens aber 100 km betragen. 1.4. Das Enderzeugnis aus dem Zuckerrübenextraktions- und -raffinationsverfahren, nämlich die Weißzuckerkristalle, lassen sich weder von der Konsistenz her noch chemisch von den aus Zuckerrohr gewonnenen Kristallen unterscheiden.

Der sogenannte goldbraune Zucker oder Rohzucker aus Zuckerrohr ist ein Zwischenerzeugnis im Gewinnungsverfahren aus Zuckerrohr, das im Hinblick auf seine Konservierung einmal vor Ort raffiniert worden ist und anschließend meist in die Abnehmergebiete befördert wird, um dort ein letztes Mal raffiniert zu werden. Diese Arbeitsteilung erklärt sich zunächst durch die Tatsache, daß der Rohzucker als Schüttgut leicht zu befördern ist; ausserdem sind die für das endgültige Raffinationsverfahren erforderlichen Anlagen äusserst teuer und setzen auch spezielle Kenntnisse für ihre Benutzung voraus; hinzu kommt traditionsgemäß der Wunsch nach wirtschaftlicher Kontrolle.

So haben Raffinerien, die Rohzucker aus Zuckerrohr verarbeiten, wirtschaftlich einen grossen Vorteil gegenüber den Rübenzuk- kerfabriken, da sie kontinuierlich arbeiten können, während die Rübenzuckerfabriken nur in der "Saison" arbeiten, die in der Regel drei Monate im Jahr dauert. Die bräunlichen Verbrauchszuckerarten, wie der Zucker aus Raffinerierückständen und der braune Kandiszucker, können ebenso gut aus Zuckerrüben wie aus Zuckerrohr gewonnen werden: dabei handelt es sich um Raffinerieerzeugnisse, die sich vom Weißzucker nur in der Kristallisation und durch den Rückstand einer kleinen Menge Melasse (sirupartiges und unreines Nebenerzeugnis) unterscheiden.

1.5. Das Vorhandensein eines Industriekomplexes als integralem Bestandteil dieses im wesentlichen landwirtschaftlichen Produktionssektors hat mehrere wichtige Konsequenzen: a)Erstens stellen die Zuckerfabriken eine relativ begrenzte Anzahl von obligatorischen Durchgangsstationen dar. Derzeit gibt es in der Gemeinschaft nicht mehr als 200 Zuckerfabriken, die im Eigentum von weniger als 100 Unternehmen stehen. Diese Besonderheit bietet für körperliche wie für finanzielle Kontrollen einen grossen Vorteil und erleichtert folglich die Einführung effizienter Marktsteuerungsinstrumente. Diese Konstellation erleichtert es den Unternehmen aber andererseits, sich zur Vertretung ihrer gemeinsamen Interessen zusammenzuschließen.

Diese Stärke ist in den letzten Jahren durch eine Tendenz zur Konzentration noch ausgebaut worden. b)Gleichzeitig trägt der technologische Fortschritt zur Modernisierung und zur Vergrösserung der durchschnittlichen Grösse der Produktionseinheiten bei, wodurch eine Steigerung der industriellen Produktivität möglich wird. Rechnet man hier noch die unter Ziffer 1.2 erwähnte Ertrags- und Ausbeutesteigerung in der Landwirtschaft hinzu, so macht die globale technische Produktivitätssteigerung der letzten 20 Jahre im Zuckersektor für die Länder der Gemeinschaft durchschnittlich 1,4 % pro Jahr aus. c)Bei Isoglukose fällt die Verbindung zwischen dem industriellen und dem landwirtschaftlichen Element weniger ins Gewicht:

Isoglukose ist nur eines von vielen anderen ebenfalls vermarkteten Derivaten der Stärke, die selbst ein Zwischenerzeugnis darstellt. Ferner tritt in diesem Zusammenhang das wirtschaftliche Problem der Beförderung von nicht verwertbarer Masse (siehe Ziffer 1.3) nicht in gleichem Umfang auf wie bei der Zuckerrübe, so daß auch der geographische Standort der Fabrik im Verhältnis zu den landwirtschaftlichen Erzeugungsflächen weit weniger zwingend ist. d)Aus der Gegebenheit eines Industriekomplexes mit grossem Investitionsvolumen ergibt sich als weitere Konsequenz die Notwendigkeit eines vorausschauenden Managements: man kann das Produktionsniveau nicht von einem Jahr zum anderen anpassen, ohne die Unternehmen vor wirtschaftliche Probleme zu stellen.

Will man die Produktion verändern, müssen die Änderungen mehrere Jahre im voraus angekündigt werden, so daß die Unternehmen diese Änderungen in ihren Modernisierungs- und Umstrukturierungsplanungen berücksichtigen können. Es drängt sich hier der Vergleich mit der Navigation eines grossen Öltankers auf: um eine Kursänderung zu erreichen, müssen die Manöver sehr frühzeitig eingeleitet werden. e)Der Investitionsumfang ist ebenfalls ein Hinweis darauf, daß die Zuckerfabriken zu den Grossunternehmen der landwirtschaftlichen Verarbeitungs- und Nahrungsmittelindustrie gehören, die mitunter von einer weitgehenden Differenzierung geprägt sind.

Diese Unternehmen sind insbesondere in den letzten Jahren zunehmend Gegenstand supranationaler Konzentrationsbewegungen. Erzeugung und Verbrauch in der Gemeinschaft 1.6. In den 80er Jahren ist der Gesamtzuckerverbrauch in der Gemeinschaft relativ stabil: er beläuft sich auf etwa 9,5 Mio t Weißzucker vor und rund 10,9 Mio t nach dem Beitritt der beiden Länder der iberischen Halbinsel. Die derzeitige Produktion erreicht nahezu 14 Mio t; hinzu kommen rund 1,7 Mio t an Einfuhren. Verglichen mit dem internen Verbrauchsbedarf geben diese Mengen Anlaß zu Exporten in der Grössenordnung von 4,8 Mio t im Jahr.

Tabelle 1 zeigt die Zuckerversorgungsbilanzen für die Gemeinschaft seit 1981. Der gemeinsame Markt für Zucker und Isoglukose Einführung einer gemeinsamen Marktorganisation 1.7. Mit der Schaffung der gemeinsamen Marktorganisation (GMO) im Jahre 1968 wurde die damalige nationale Zuckerpolitik der Mitgliedstaaten abgelöst. Dazu waren erhebliche Abstimmungsanstrengungen erforderlich, um die nationalen Unterschiede in diesem Politikbereich auszugleichen. Seit jeher wird dieser Sektor in allen Zuckererzeugerländern von den nationalen Behörden stark reguliert und protegiert. Da sich die natürlichen Bedingungen für die Produktion der Zuckerrübe von Land zu Land unterscheiden, gab es 1968 zwischen den Mitgliedstaaten sehr unterschiedliche Regulierungsmodalitäten und insbesondere sehr unterschiedliche institutionelle Preise.

So war die italienische und die deutsche Erzeugung mit einer sehr viel höheren Preisgarantie ausgestattet als die der übrigen Länder, wobei die Hoechstdifferenz bis zu 50 % ausmachen konnte. Regelmässige Revisionen 1.8. Die den Zuckermarkt regelnde Grundverordnung wird regelmässig, im Prinzip alle fünf Jahre, einer Revision unterzogen. Eine Ausnahme bildet die erste Verordnung, die für eine Laufzeit von sieben Jahren vorgesehen war. Die zweite Verordnung vom 19.12.1974 sollte nach fünf Jahren, also mit Wirkung vom 1. Juli 1980 erneuert werden. Wegen der auf politischer Ebene aufgetretenen Verhandlungsprobleme konnte die dritte Regelung im Jahre 1980 nicht eingeführt werden.

Sie trat nach einer einjährigen Verlängerung der Regelung 1975-1980 am 1. Juli 1981 in Kraft. Die anschließende Revision erfolgte wie vorgesehen im Jahre 1986, so daß die nächste Erneuerung der Grundverordnung zum 1. Juli 1991 fällig wird. Die Kommission hat jedoch am 6. August 1990 im wesentlichen vorgeschlagen, die Regelung 1986-1991 um zwei Jahre zu verlängern. Der Rat hat den Grundsatz der Verlängerung angenommen und in diesem Sinne die Verordnung Nr. 305/91 vom 4. Februar 1991 verabschiedet. Beitritte 1.9. Die Revisionen der Zuckerregelung fielen mehr oder weniger mit den Beitritten neuer Länder in die Gemeinschaft zusammen, was nicht ohne Folgen blieb.

Die zweite Verordnung von 1975 war stark durch den 1973 erfolgten Beitritt Dänemarks, Irlands und insbesondere des Vereinigten Königreichs in die Gemeinschaft geprägt. Die Revision von 1981 fiel mit dem Beitritt Griechenlands, die von 1986 mit den Beitritten Spaniens und Portugals zusammen. Desgleichen fand die Vorbereitung der für Juli 1991 vorgesehenen Erneuerung der Regelung zu dem Zeitpunkt statt, zu dem das Gebiet der ehemaligen DDR in den Anwendungsbereich der GMO Zucker integriert wurde. In allen Fällen wurde dem Zuckersektor in den politischen Verhandlungen ein besonderes Interesse zuteil, und in der Organisation des Marktes spiegeln sich die entsprechenden Konsequenzen wider.

Isoglukose >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 1.10. Im Verlauf der 70er Jahre wurde Isoglukose in den Vereinigten Staaten und in Japan, später in Europa als Ersatzsüßstoff auf dem Markt eingeführt. Sobald eine gewisse Produktionskapazität in Europa erreicht war und die Isoglukose mit dem Zucker zu konkurrieren begann, wurden 1977 und 1979 die ersten restriktiven Maßnahmen gegen diesen Süßstoff eingeleitet. Isoglukose wurde von der Regelung für Stärke abgetrennt und in die GMO für Zucker aufgenommen. Die Isoglukoseerzeugung war seitdem durch eine Quotenregelung begrenzt. Verwaltungsmechanismen des Systems Produktionsquoten 1.11.

Die Zuckerregelung ist von Anfang an (1968) durch eine Beschränkung der Preisgarantie gekennzeichnet, was seinerzeit für keine andere Regelung galt. Diese Beschränkung kommt in Form von Produktionsquoten zur Geltung. Die Zuteilung dieser Quoten wird in zwei Schritten vorgenommen. Zunächst wird für jeden Mitgliedstaat eine Hoechstquote festgelegt. Diese Quoten werden in der die GMO regelnden Grundverordnung festgehalten. Anschließend weisen die Mitgliedstaaten entsprechend den vom Rat diesbezueglich festgelegten Regeln den Unternehmen Quoten zu. 1.12. Die Hoechstquote besteht aus einer Grundquote oder A-Quote und aus einer Spezialisierungsquote oder B-Quote.

In der ersten Verordnung von 1967 war die B-Quote auf 35 % der A-Quote festgelegt. Die B-Quote war ursprünglich als Spezialisierungsquote konzipiert, der in dieser Eigenschaft ein niedrigeres Preisniveau zugute kam, das sich aus der Verteilung der Abgaben ergab. Mit dieser zusätzlichen Erzeugung sollte gegebenenfalls eine schlechte Ernte in bestimmten Gebieten der Gemeinschaft ausgeglichen werden; in der Regel war sie aber für die Ausfuhr bestimmt. Logischerweise war diese Produktion für Gebiete vorgesehen, in denen sie wirtschaftlich rentabel sein konnte. 1.13. Die über die Hoechstquote der einzelnen Unternehmen hinausgehenden Produktionsmengen (der sogenannte "C"-Zucker kommen nicht in den Genuß irgendeiner Gemeinschaftsgarantie und müssen innerhalb einer in der Verordnung vorgegebenen Frist voll zu Lasten des jeweiligen Unternehmens ausgeführt werden.

Dieser Grundsatz wird jedoch durch die in der Verordnung vorgesehene Möglichkeit der Übertragung eines Teils des C-Zuckers auf das folgende Wirtschaftsjahr abgeschwächt, da die Überschußmenge auf diesem Wege im Vorgriff auf die Erzeugung des folgenden Wirtschaftsjahres angerechnet werden kann. Die betreffenden Mengen müssen dann für einen Zeitraum von 12 Monaten eingelagert werden. Diese Möglichkeit beschränkt sich auf eine Menge, die 20 % der A-Quote des Unternehmens entspricht. Sie ist mit der ständigen Verpflichtung für die Zuckererzeuger verbunden, einen Mindestlagerbestand von 5 % ihrer Jahreserzeugung an A-Zucker zu halten.

1.14. Das vorstehend beschriebene Instrument der Produktionsquoten war in der Grundverordnung für die erste Zuckerregelung als Übergangsmaßnahme vorgesehen. In der ersten Verordnung war ausdrücklich festgehalten, daß sie zum 1. Juli 1975 auslaufen würden. In wesentlichen Teilen wurde die Quotenregelung aber 1975, 1981 und 1986 verlängert und findet auch heute noch Anwendung. Seit ihrer Aufnahme in die Regelung der GMO Zucker ist die Isoglukose ein Bestandteil dieses Systems. 1.15. Die Grundverordnung sieht ferner für die Laufzeit der Regelung insofern eine gewisse Flexibilität vor, als die Mitgliedstaaten einen Teil ihrer Zucker- und Isoglukosequoten unter Berücksichtigung der Gegebenheiten zu Beginn der Laufzeit der Regelung neu auf die Unternehmen verteilen können.

Dieser Teil, der unter der Bezeichnung "Manövriermasse" bekannt ist, unterliegt derzeit einer Beschränkung auf 10 % der Hoechstquote. Preise 1.16. Die Zuckerregelung unterscheidet sich hinsichtlich des Systems der institutionellen Preise kaum von den meisten übrigen Märkten. Sie kennt einen Richtpreis, einen Interventionspreis und einen Schwellenpreis. Eine wesentliche Besonderheit liegt jedoch in der Anwendung des Preissystems auf das Enderzeugnis, den Zucker, woraus der Preis für den landwirtschaftlichen Rohstoff, nämlich der Zuckerrübe, abgeleitet wird. Das derzeitige System ist durch folgende Hauptmerkmale gekennzeichnet: a)Richtpreis für Weißzucker: er spiegelt den vom Rat als wünschenswert angesehenen Marktpreis wider; er wird für die jeweilige Standardqualität in der Phase "ab Fabrik" festgelegt. b)Interventionspreis für Weißzucker: er liegt um 5 % niedriger als der Richtpreis und entspricht dem Preis, zu dem die Interventionsstellen den ihnen gelieferten Zucker abnehmen müssen. c)Abgeleiteter Interventionspreis für Weißzucker: er findet in bestimmten Gebieten der Gemeinschaft Anwendung, die als Zuckermangelgebiete gelten.

Es ist ein leicht erhöhter Interventionspreis, der die Kosten für den Transport aus den Überschußgebieten in die Zuschußgebiete auffangen soll. Bei diesen Gebieten handelt es sich um drei Mitgliedstaaten, nämlich Irland, Italien und das Vereinigte Königreich. In Spanien und Portugal wird nach dem Beitritt dieser beiden Länder im Jahre 1986 vorübergehend ein höherer Preis angewandt. d)Schwellenpreis: er ist gleich dem Richtpreis in Überschußgebieten zuzueglich der pauschal berechneten Kosten für den Transport vom Hauptüberschußgebiet (Nordfrankreich) zu dem am weitesten entfernten Gebiet mit einem Zuschußbedarf (Süditalien) sowie zuzueglich eines Pauschbetrags, der die Lagerkostenabgabe berücksichtigt.

Dieser Preis dient insbesondere zur Festlegung von Abschöpfungen und Erstattungen, die in den Ziffern 1.17 und 1.18 behandelt werden. e)Interventionspreis für Rohzucker: er wird vom Interventionspreis für Weißzucker abgeleitet, wobei eine pauschale Verarbeitungsspanne und ein Koeffizient Weißzucker/Rohzucker von 0,92 angewandt wird. f)Mindestpreis für Zuckerrüben: er wird ausgehend vom Interventionspreis für Weißzucker festgelegt, und zwar unter Abzug von Pauschalbeträgen für die Verarbei- tungsspanne und gegebenenfalls für die Anlieferungs- kosten zur Zuckerfabrik, unter Hinzurechnung des Erlöses aus den Melasseverkäufen und unter Berück- sichtigung eines Standardrendements (130 kg Weiß- zucker je Tonne Zuckerrüben der Standardqualität, d.h. mit einem Zuckergehalt von 16 %).

Die Zuckerrübenanbauer und die Zuckerhersteller haben die Möglichkeit, in ihren Branchenverträgen einen höheren Preis zu vereinbaren. Anstatt einen Preis für A-Zuckerrüben und einen Preis für B-Zuckerrüben festzulegen, können sie auch einen Mischpreis als Kombination für beide Arten festsetzen. Die Verordnung schreibt vor, daß die Branchenvereinbarungen sowie die Verträge zwischen Zuckerrübenverkäufern und -käufern mit Rahmenvorschriften in Einklang stehen müssen, insbesondere in bezug auf die Bedingungen für Kauf, Lieferung, Abnahme und Bezahlung der Zuckerrüben. Diese Preise gelten als Grundlage für die Berechnung der Abschöpfungen, Erstattungen und Beihilfen, auf die in den folgenden Abschnitten näher eingegangen wird.

Die Preise werden normalerweise vor Beginn des jeweiligen Wirtschaftsjahres festgelegt, das am 1. Juli beginnt und am 30. Juni endet. Die Verordnung sieht sogar vor, daß der Interventionspreis für das mit dem 1. Juli beginnende Wirtschaftsjahr vor dem 1. August des vorausgehenden Jahres festgelegt wird. Sonstige Aspekte Regelungen für die Einfuhr 1.17. Wie bei den übrigen Erzeugnissen, die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegen, sind Zucker und Isoglukose an den Grenzen der Gemeinschaft gegenüber Einfuhren aus Drittländern durch ein System von Einfuhrabschöpfungen geschützt. Die Abschöpfung wird als Differenz zwischen dem Schwellenpreis einerseits und einem cif-Preis andererseits berechnet, der dem günstigsten Ankaufspreis auf dem Weltmarkt entspricht.

In der Praxis wird nur sehr wenig Zucker über das normale Verfahren in die Gemeinschaft eingeführt. Dies gilt aber nicht für die Melasse, einen sirupartigen Rückstand der Zuckerherstellung, der 40-50 % Zucker enthält und vorwiegend als Viehfutter verwendet wird. Die Gemeinschaft hat ein Melassedefizit von rund 3 Millionen Tonnen aufzuweisen; die entsprechenden Einfuhren werden über das Abschöpfungsverfahren abgewickelt. Es gibt jedoch von der normalen Einfuhrregelung erhebliche Ausnahmen: in jedem Jahr wird aus einer Reihe von AKP-Staaten eine vorwiegend aus Rohzucker bestehende Menge eingeführt, die in der Gemeinschaft raffiniert werden soll und etwa 1,3 Millionen Tonnen Weißzucker entspricht; auf diese Zuckermenge wird keine Einfuhrabschöpfung erhoben, und die Preisbedingungen sind den gemeinschaftlichen Garantiepreisen angeglichen (siehe Teil 2 und in Teil 3 die Ziffern 3.21-3.22).

Darüber hinaus wird seit 1986 jährlich eine erhebliche Menge Rohzucker zu einem reduzierten Abschöpfungstarif eingeführt, um die Versorgung der portugiesischen Raffinerien sicherzustellen. Diese Möglichkeit ist im Beitrittsvertrag vorgesehen, und im Wirtschaftsjahr 1989/90 belief sich die eingeführte Menge auf 281 000 Tonnen Weißzuckeräquivalent. Regelungen für die Ausfuhr 1.18. Wie bei den übrigen Märkten bestehen Regelungen für die Ausfuhr, mit denen die Differenz zwischen dem garantierten Gemeinschaftspreis und dem (normalerweise niedrigeren) Weltmarktpreis ausgeglichen werden soll; dies geschieht mit Hilfe von Ausfuhrerstattungen oder für den (sehr seltenen) Fall, daß der Weltmarktpreis höher liegen sollte, von Ausfuhrabschöpfungen.

Für den Zucker sind zwei Verfahren vorgesehen, die den Handelserfordernissen entsprechen: das Verfahren der wöchentlichen Ausschreibung (Vorlage von Angeboten für Erstattungssätze in bezug auf bestimmte Mengen mit Kautionsleistung in den Mitgliedstaaten; Kommissionsbeschluß über den Hoechstbetrag nach Konsultation des Verwaltungsausschusses) sowie das Verfahren der Festsetzung in regelmässigen Zeitabständen (d.h. die Kommission legt ein- oder zweimal im Monat einen Satz fest, der je nach Entwicklung des Weltmarktpreises zwischenzeitlich angepasst werden kann). In der Praxis wird die Mehrzahl der Ausfuhren über die wöchentlichen Ausschreibungen abgewickelt.

Der ordnungsgemässe Verlauf der Operationen wird über ein Ausfuhrlizenzsystem gewährleistet; die Ausfuhrlizenzen werden von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten erteilt und hängen von der Stellung einer Kaution ab; diese Kaution wird bei Vorlage des Nachweises über die korrekte Ausführung innerhalb der Gültigkeitsdauer der Lizenz freigegeben. Ein Lizenzverfahren ist ebenfalls für C-Zucker vorgesehen, für den zwar keinerlei Ausfuhrerstattung geltend gemacht werden kann, der jedoch innerhalb einer vorgeschriebenen Frist ausgeführt werden muß. Nahrungsmittelhilfe 1.19. Die Gemeinschaft kann wie in anderen Agrarsektoren Weißzucker für Nahrungsmittelhilfe zur Verfügung stellen.

Dieser Fall ist in einer Sonderregelung mit hauptsächlich humanitärer Zielsetzung erfasst, deren Umsetzung nach Regeln erfolgt, die für sämtliche Argarsektoren gelten. Für Zucker gelten in diesem Zusammenhang keine besonderen Regelungen. Die Ausgaben der Gemeinschaft für Zucker im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe belaufen sich auf durchschnittlich etwa 2 Mio ECU im Jahr, obgleich dieser Betrag in den Jahren 1990 und 1991 angestiegen ist. Erstattungsregelung für die Produktion zugunsten der chemischen Industrie 1.20. Eine mit den Ausfuhrvorschriften mehr oder weniger vergleichbare Maßnahme, die zumindest die gleiche Zielsetzung des Absatzes von Überschüssen verfolgt, wurde eingeführt, um die Verwendung von Zucker in der chemischen und pharmazeutischen Industrie zu subventionieren.

Diese Maßnahme bestand früher in anderer Form und wurde 1986 neu eingeführt. Sie hat die Gleichstellung der betreffenden Hersteller mit ihren aussereuropäischen Konkurrenten zum Ziel, die ihre Rohstoffe zum Weltmarktpreis beschaffen können. Gleichzeitig zielt diese Maßnahme darauf ab, den Zucker in der Gemeinschaft gegenüber stärkehaltigen Erzeugnissen konkurrenzfähig zu machen. Der Erstattungsbetrag wird vierteljährlich festgelegt; bei der Berechnung dieses Betrages wurden der Zuckerpreis, der Maispreis, die Produktionsbeihilfen für stärkehaltige Erzeugnisse sowie die Entwicklung des Zuckerpreises auf dem Weltmarkt berücksichtigt.

Vom 1. Juli 1990 an wurde die Regelung vollständig vom Glukosemarkt abgekoppelt, und die Erstattungen werden ausschließlich auf der Grundlage der Zuckerpreise der Gemeinschaft und des Weltmarktes berechnet. Die verwaltungstechnische Durchführung dieser Maßnahme durch die zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten stützt sich auf ein Verfahren, das die Vorlage von Bescheinigungen für den Erstattungsanspruch in Verbindung mit der Stellung von Kautionen vorsieht, die nach Überprüfung der ordnungsgemässen Verwendung dieser Bescheinigungen wieder freigegeben werden. Lagerhaltung 1.21. Die Zuckerregelung umfasst im Prinzip auch ein Interventionsinstrument in Form der öffentlichen Lagerhaltung.

Praktisch kann jeder Zuckerhändler einer für diesen Zweck bestimmten Interventionsstelle Zuckermengen anbieten, die sie dem jeweiligen Fall entsprechend zum Interventionspreis oder zum abgeleiteten Interventionspreis ankaufen muß. Die Wirtschaftsteilnehmer nehmen diese Möglichkeit in der Praxis jedoch sehr selten in Anspruch. Die Zuckerregelung beinhaltet ein einzigartiges System zum Ausgleich der Lagerkosten, das es den Wirtschaftsteilnehmern ermöglicht, diese im Griff zu behalten. Im Rahmen dieses Systems werden den Lagerhaltern von Zucker, die in der Umgebung der Gewinnungs- und Verarbeitungsindustrie und des Großhandels angesiedelt sind, monatliche Vergütungen für Lagerkosten gezahlt.

Letztere werden aus Abgaben finanziert, die bei den Zuckerherstellern für die im Rahmen ihrer Hoechstquote erzeugten Zuckermengen erhoben werden. Auch die auf das folgende Wirtschaftsjahr übertragenen C-Zuckermengen kommen während des obligatorischen Lagerzeitraums von 12 Monaten in den Genuß dieser Vergütungen für Lagerkosten. Die Höhe der Vergütung wird für jedes Wirtschaftsjahr vom Rat festgelegt, wobei die Finanzierungskosten, die Versicherungskosten und die technischen Kosten der Lagerung an sich berücksichtigt werden. Die Höhe der Abgabe wird für jedes Wirtschaftsjahr gemäß dem Verfahren des Verwaltungsausschusses von der Kommission festgelegt, und zwar so, daß die voraussichtliche Summe der Vergütungen und die voraussichtliche Höhe der Abgaben einander die Waage halten und eine eventuelle Differenz zwischen diesen beiden Beträgen, die sich aus dem vorherigen Zeitraum ergeben hat, aufgefangen wird.

Finanziell handelt es sich aus einer mehrjährigen Sicht betrachtet also um ein geschlossenes und ausgewogenes System. Das Finanz- und Haushaltssystem der gemeinsamen Marktorganisation Eingliederungsplan 1.22. Im Haushaltsplan der Gemeinschaft finden sich spezifische Haushaltslinien für Zucker sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite. In Tabelle 2 sind die Haushaltsdaten für Zucker der Jahre 1990 und 1991 wiedergegeben. Der Vollständigkeit halber sollte diese Tabelle im Einnahmenteil die Einfuhrabschöpfungen und im Ausgabenteil die Ausfuhrerstattungen für den in verarbeiteten Erzeugnissen enthaltenen Zucker enthalten; diese Daten sind aber aus buchungstechnischer Sicht nicht isolierbar.

In diesem Zusammenhang ist im übrigen darauf hinzuweisen, daß die Erläuterung zur Haushaltslinie 1119 - Ausgaben für "Sonstige Interventionen" nicht stimmt. Sie verweist auf Denaturierungsprämien, eine Maßnahme, die seit langem nicht mehr zur Anwendung kommt. In Wirklichkeit werden auf dieser Haushaltslinie bestimmte Beihilfen, insbesondere für die Raffinierung, verbucht. Vorschriften über die Finanzierung 1.23. Nach der in den Ziffern 1.10-1.14 beschriebenen Quotenregelung ist die zweite grosse Besonderheit des Systems, die es seit seiner Konzeption charakterisiert, der Grundsatz der Mitverantwortung der Erzeuger bei der Finanzierung der durch den Absatz der Produktionsüberschüsse entstandenen Kosten.

Im Unterschied zum Absatz von C-Zucker, für den die einzelnen Herstellerbetriebe auf eigene Rechnung sorgen, handelt es sich hierbei um eine wirkliche Teilung der Kosten, die sich aus der Erzeugung von für die Ausfuhr bestimmtem Quotenzucker, also im wesentlichen von B-Zucker ergeben. Zu diesem Zweck erheben die Mitgliedstaaten bei den Zuckerherstellern Produktionsabgaben, deren Einheitshöhe berechnet wird, indem die Gesamtkosten des Absatzes der Überschüsse durch die erzeugten Mengen dividiert werden, wobei jedoch eine gewisse Hoechstgrenze nicht überschritten werden darf. Im Prinzip ändert sich die Höhe der Abgabe von Wirtschaftsjahr zu Wirtschaftsjahr.

Sie wird für jedes Wirtschaftsjahr vorläufig berechnet und danach entsprechend der tatsächlichen Entwicklung der Mengen und Kosten angepasst. Die Zuckerhersteller wälzen über den tatsächlich gezahlten Zuckerrübenpreis 60 % der Abgaben auf die Zuckerrübenerzeuger ab und tragen somit selbst 40 %. 1.24. Die Modalitäten dieses Systems sind im Laufe der Zeit Änderungen unterworfen worden. Anfänglich waren lediglich die produzierten Mengen betroffen, die die Grundquote der Gemeinschaft überstiegen, aber innerhalb der Grenzen der den einzelnen Unternehmen zugewiesenen Hoechstquoten blieben, d.h.

B-Zucker. Die Höhe der Abgabe war in der für das System 1968/1975 maßgebenden Verordnung auf maximal 40 % des Interventionspreises festgesetzt worden. Mit der zweiten Zuckerverordnung wurde dieser Hoechstsatz auf 30 % herabgesetzt. 1.25. Wenn im übrigen die präferentiellen oder die normalen Zuckereinfuhren der Versorgung des gemeinsamen Marktes dienen - entweder zu gleichen Bedingungen wie sie für in der Gemeinschaft erzeugten Zucker gelten (normalerweise über 300 000 Tonnen) oder zu einem reduzierten Abschöpfungssatz (fast 300 000 Tonnen) bzw. zum normalen Abschöpfungssatz (im Vergleich zum Volumen des gemeinsamen Marktes eher bescheidene Mengen) -, haben diese Einfuhren zur Folge, daß die Mengen, die in Länder ausserhalb der Gemeinschaft, die ihren Selbstversorgungsgrad mehr als erreicht hat, auszuführen sind, dementsprechend ansteigen.

Doch werden diese Ausfuhren - mit Fug und Recht - bei der Festsetzung der Produktionsabgaben nicht berücksichtigt, und die damit verbundenen Kosten gehen somit zu Lasten des Haushaltsplans. 1.26. In der Folge haben sich die Abgaben entsprechend den in den Ziffern 2.19 ff dargelegten Modalitäten entwickelt. Ziele und Modalitäten der Erhebung Frühere Bemerkungen des Hofes 1.27. Der Hof hat in der Vergangenheit bereits Bemerkungen in bezug auf den Zuckermarkt formuliert, insbesondere in seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1985, 1986 und 1988. In seinen Berichten zu den Haushaltsjahren 1985 und 1986 untersuchte der Hof die Lage unter dem Aspekt der Eigenfinanzierung der sich aus dem Absatz der Produktionsüberschüsse ergebenden Kosten durch die Erzeuger, ein Mechanismus, der in der Zuckerverordnung von 1981 vorgesehen war, aber seine Zielsetzung nicht erreichte.

Der Hof wies auf das Entstehen eines bedeutenden kumulierten Defizits in diesem Sektor hin und betonte die Notwendigkeit, dieses Defizit schnellstmöglich durch angemessene Abgaben zu beheben, die Bildung neuer Defizite zu vermeiden und die besondere Finanzlage im Haushaltsplan und in der Rechnungslegung klar auszuweisen. In seinem Bericht zum Haushaltsjahr 1988 unterbreitete der Hof seine Bemerkungen aufgrund der Prüfung der von einigen Mitgliedstaaten eingerichteten Verfahren zur Verwaltung und Kontrolle der Ausfuhrerstattungen sowie der Verbuchung der Einnahmen und Ausgaben durch die Kommission.

Zur ersten Frage ist der Hof zu der Schlußfolgerung gelangt, daß zwischen den von den verschiedenen Mitgliedstaaten eingerichteten Systemen Unterschiede bestehen und daß die Kontrollen der Gemeinschaft unzureichend sind. Überdies legte der Hof eine Einschätzung vor, welche Kosten dem Gemeinschaftshaushalt dadurch entstehen, daß Ausfuhren von französischem oder belgischem Zucker über niederländische Häfen abgewickelt werden, um sie bei der niederländischen Zahlstelle anzumelden, wodurch sich der Ausführer einen Vorteil verschafft, der insbesondere auf Wechselkursunterschiede zurückzuführen ist.

Was das System der zentralen Verbuchung angeht, das vom Hof insbesondere unter dem Blickwinkel des Zieles der Eigenfinanzierung untersucht wurde, so stellte der Hof fest, daß sich das Buchführungssystem, so wie es derzeit ausgelegt ist, nicht für eine nachgängige Prüfung im Hinblick auf die Verwirklichung dieses Zieles eignet. Eingehend auf die Anfrage des Rates in seinen Empfehlungen zur Entlastung 1988 und die entsprechende Entschließung des Parlaments wird dieses zuletzt genannte Problem in diesem Bericht ausführlich behandelt. Ziele der Erhebung 1.28. In Anbetracht der Tatsache, daß die gemeinsame Marktorganisation für Zucker nun bereits seit mehr als 20 Jahren besteht und sich die vierte Regelung ihrem Ende zuneigt, beabsichtigte der Hof, im Rahmen der "Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung" (gemäß Artikel 206a Absatz 2 des EWG-Vertrages) eine Gesamtprüfung des Systems durchzuführen.

Dem Hof ging es insbesondere um die Bewertung der Organisation des Marktes in wirtschaftlicher Hinsicht, und zwar vor allem unter Berücksichtigung der in den Artikeln 39 und 40 des Vertrags festgeschriebenen Grundsätze sowie der Grundsätze der Eindämmung der landwirtschaftlichen Überschüsse und der damit verbundenen Ausgaben, die sich im Laufe der 80er Jahre durchgesetzt haben. Er zeigt auf, welche Folgen die hervorgehobenen Merkmale für die öffentlichen Finanzen der Gemeinschaft haben. Mit Blick auf die nächste regelmässige Revision der Regelung (normalerweise vorgesehen für 1991, nunmehr - nach dem Beschluß, sie um zwei Jahre zu verlängern - auf 1993 verschoben) wird ein Kernpunkt in diesem Zusammenhang die Frage sein, welche Lehren aus den vergangenen Erfahrungen und der sich daraus ergebenden gegenwärtigen Lage für die Ausgestaltung der neuen Regelung zu ziehen sind.

Modalitäten der Erhebung 1.29. Um einen Überblick über die derzeitige Lage des Marktes und seine tatsächliche Funktionsweise zu gewinnen, besuchten die Prüfer des Hofes sämtliche zuckererzeugenden Länder der Gemeinschaft, d.h. alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme Luxemburgs. Im Laufe dieser Prüfbesuche befragten sie Vertreter aller betroffenen Parteien, namentlich die Hersteller von Rübenzucker und die Raffinierer von Rohrzucker, die Isoglukose-Hersteller, die Zuckerrübenanbauer, die Händler und Ausführer von Zucker, die Vertreter der zucker- und/oder isoglukoseverwendenden landwirtschaftlichen Verarbeitungs- und Nahrungsmittelindustrie und der unter Gewährung von Produktionserstattungen zuckerverwendenden chemischen Industrie, die Verbraucherverbände, die mit der Verwaltung des Marktes auf nationaler Ebene betrauten einzelstaatlichen Dienststellen sowie die zuständigen Kommissionsdienststellen.

Es wurden ebenfalls Gespräche mit Vertretern der Universitäten und internationalen Organisationen wie der ISO (Internationale Zuckerorganisation) geführt. Die statistischen und wirtschaftlichen Analysen beruhen im wesentlichen auf Daten, die bei der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, beim CEFS (Verband der europäischen Zuckerindustrie) und beim FIRS (Interventions- und Regulierungsfonds für den Zuckermarkt, französische mittelbewirtschaftende Stelle) sowie bei der ISO erhältlich waren. Darüber hinaus hat der Hof das Institut für Agrarpolitik und Marktlehre der Universität Kiel mit der Durchführung einer eingehenden Studie über die wirtschaftlichen Aspekte des C-Zuckers beauftragt.

2. GESAMTWIRTSCHAFTLICHE FOLGEN DER GEMEINSCHAFTSREGELUNG FÜR DEN BINNENMARKT Geschichtlicher Überblick über die Entwicklung des Quotensystems Erste Regelung für den Zuckermarkt (1968-1975) 2.1. Bei der Einrichtung der ersten Regelung für den Zuckermarkt, die 1968 in Kraft trat, wurde ein System der Produktionsquoten eingeführt, das sowohl die den Erzeugern gewährte Preisgarantie quantitativ einschränken als auch die Produktion geographisch eingrenzen sollte. In der Einleitung der Verordnung vom 18. Dezember 1967 führte der Rat aus, daß die Zuckererzeugung in der Gemeinschaft den Verbrauch in den letzten Jahren mehrfach überstiegen habe und die Lage auf dem Weltmarkt durch bedeutende Überschüsse gekennzeichnet sei.

Er folgerte daraus, daß es angezeigt sei, Maßnahmen zur Einschränkung der Produktion vorzusehen und die regionale Spezialisierung der Erzeugung zu fördern (3). Die Einschränkung der Produktion erfolgte mit Hilfe von Grundmengen, die in der Verordnung für jeden Mitgliedstaat ausdrücklich festgesetzt wurden (4). 2.2. Diese Grundmengen basierten einerseits auf den in der Vergangenheit erzeugten Mengen und andererseits auf Verhandlungen, die ausgleichende Regelungen mit in anderen Sektoren geschlossenen Vereinbarungen beinhalteten. So wurden bestimmten Ländern, insbesondere Belgien und Italien, Quoten zugewiesen, die über dem mathematischen Wert ihrer erzeugten Bezugsmengen lagen.

Schließlich war es Aufgabe der Mitgliedstaaten, folgende Quoten festzulegen: a)eine Grundquote (A-Quote) für jede auf ihrem Hoheitsgebiet Zucker erzeugende Fabrik oder für jedes auf ihrem Hoheitsgebiet Zucker erzeugende Unternehmen, indem eine Formel angewandt wurde, nach der die durchschnittliche jährliche Zuckererzeugung jeder Fabrik oder jedes Unternehmens in einem bestimmten Referenzzeitraum in Bezug zur Gesamterzeugung des Mitgliedstaates sowie zu dessen verordnungsrechtlich bestimmter Grundmenge gesetzt wurde (4); für diese Grundquoten galten die garantierten Interventionspreise; b)eine Hoechstquote für jede Fabrik oder jedes Unternehmen, für die eine Grundquote festgesetzt war, indem ein Koeffizient angewandt wurde, der zunächst auf 1,35 festgelegt wurde und später unter Berücksichtigung der Entwicklung der Erzeugung unter dem Aspekt der Spezialisierung einerseits und den Absatzmöglichkeiten andererseits berichtigt werden sollte.

2.3. Für die von jedem Erzeuger über seine Grundquote hinaus bis zur Hoechstquote erzeugte Zuckermenge (sogenannte B-Quoten) wurde eine Produktionsabgabe erhoben. Diese Abgabe wurde auf der Grundlage der Kosten für den Absatz von in der Gemeinschaft über die Garantiemenge hinaus erzeugtem Zucker global berechnet, durfte jedoch einen bestimmten Hoechstbetrag nicht übersteigen. Ferner sollte diese Abgabe teilweise auf die Zuckerrohr- oder Zuckerrübenerzeuger abgewälzt werden. Auf diese Art und Weise wurde der Grundsatz der begrenzten Mitverantwortung in das System aufgenommen. 2.4. Für die über die Hoechstquoten hinaus erzeugten Mengen (den C-Zucker) galten keine Garantiepreise, es sei denn, ein Erzeuger wollte einen Teil seiner die Quote überschreitenden Zuckerproduktion auf das folgende Wirtschaftsjahr übertragen.

In diesem Fall wurde dieser Teil auf die Grunderzeugung jenes Wirtschaftsjahres angerechnet. Diese Möglichkeit wurde jedoch in der Verordnung von 1967 auf 10 % der Grundmenge beschränkt. 2.5. In dieser ersten Regelung wurden die über die Garantiemengen hinaus erzeugten Mengen als "Spezialisierungsproduktion" betrachtet. Diese Produktion sollte auf die Regionen ausgerichtet sein, in denen man unter Berücksichtigung des Abzugs der Abgabe vom Verkaufserlös rentabel produzieren konnte. 2.6. Die Tatsache, daß die Grundmengen und folglich auch die Hoechstmengen für die einzelnen Mitgliedstaaten festgesetzt wurden, hatte neben der Einschränkung der Produktion zur Folge, daß jedem Mitgliedstaat und somit jedem Unternehmen in einem Mitgliedstaat das Recht gesichert wurde, mindestens seine Grundmenge, die sich aus der Höhe seiner früheren Produktion ergab, zu garantierten Preisen zu erzeugen.

Dieser verordnungsrechtliche Mechanismus bestand also darin, die Situation vor der Gründung der gemeinsamen Marktorganisation zu konsolidieren und darüber hinaus eine Möglichkeit zur Steigerung der Produktionsmengen zu schaffen, deren Absatz zumindest teilweise von den Erzeugern zusätzlicher Mengen finanziert werden musste. Die zulässige Spezialisierungsmenge bewegte sich während der Geltungsdauer der ersten Regelung zwischen 30 und 45 % der Grundmenge. 2.7. Dieser Mechanismus der ersten Regelung wurde als Übergangsmaßnahme begriffen, die es während eines Zeitraums von sieben Jahren ermöglichen sollte, die Bedingungen des Zuckersektors der einzelnen Gründerstaaten der Europäischen Gemeinschaften anzugleichen und zu vereinheitlichen.

Artikel 22 der Verordnung sah ausdrücklich vor, daß "die Vorschriften hinsichtlich einzelstaatlicher Grundmengen (und) ihrer Aufteilung auf Fabriken oder Unternehmen (...) mit Wirkung vom 1. Juli 1975 ausser Kraft treten". 2.8. Die Vereinheitlichung wurde durch ein gemeinsames Preisniveau vereinfacht, das für die Erzeuger in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten eindeutig vorteilhaft war. Hinzu kam die ebenfalls vorübergehende Erlaubnis, nationale Beihilfen in Fällen zu gewähren, wo dieser Preis trotzdem noch Probleme mit sich brächte, nämlich in Italien. Zweite Verordnung für den Zuckermarkt und erste Erweiterung (1975-1981) 2.9.

Zum Zeitpunkt der Ausarbeitung einer neuen für 1975 vorgesehenen Regelung für den Zuckermarkt in den Jahren 1973 und 1974 befand sich der Markt in einer ganz besonderen Lage, die durch das Zusammentreffen zweier bedeutender Faktoren gekennzeichnet war: die Erweiterung der Gemeinschaft um Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich und eine weltweite schwerwiegende Versorgungskrise. 2.10. Der Beitritt der drei neuen Mitgliedstaaten warf nicht nur hinsichtlich der geographischen Verteilung der Produktion und des Verbrauchs in Europa Probleme auf, sondern brachte auch das Phänomen der traditionellen Einfuhren von Rohrrohzucker durch das Vereinigte Königreich vorwiegend aus bestimmten Ländern des Commonwealth ins Spiel.

Zwei Drittel des Zuckerverbrauchs in diesem Land, etwa 1,8 Mio Tonnen, wurden von britischen Raffinerien geliefert, die den im wesentlichen aus den ehemaligen Kolonien eingeführten Rohzucker verarbeiteten, und dieser Industriebereich wollte seine Tätigkeit auch nach dem Beitritt fortsetzen. 2.11. Im gleichen Zeitraum kam es zu einer Versorgungskrise. Am Ende einer Reihe aufeinanderfolgender Wirtschaftsjahre (Beginn: 1971), in denen weltweit weniger Zucker erzeugt als verbraucht wurde, lag der Umfang der Bestände am Ende des Wirtschaftsjahres deutlich unter ihrem Normalumfang (ca. 30 % des Verbrauchs verringert auf fast 20 % 1973/1974).

Der Markt reagierte mit einem starken Anstieg der Preise, die im November 1974 das Fünffache ihres üblichen Standes erreichten. Diese Preissteigerung wurde durch die Ankaufspolitik der Vereinigten Staaten auf dem Weltmarkt gefördert, die zu jener Zeit 5 bis 6 Mio Tonnen Zucker pro Jahr einführten und die wegen eines Preisproblems nicht auf ihren Verbrauch verzichteten. Die Folge hiervon war, daß die exportierenden Staaten an die Meistbietenden verkauften, und so wurde ein Teil der gemäß dem "Commonwealth-Abkommen" Großbritannien zustehenden Mengen nicht geliefert. Dies führte zu einer Mangellage auf dem europäischen Markt, die durch Käufe zu den damals sehr erhöhten Preisen auf dem freien Markt behoben werden musste.

2.12. Die Revision der Regelung für den Zuckermarkt im Jahre 1975 stand ganz unter dem Zeichen der oben beschriebenen Versorgungskrise, die in der Tat aussergewöhnlich schwerwiegend war (siehe graphische Darstellung des Weltmarktpreises inTabelle 9). In Fachkreisen ist jedoch bekannt, daß der Weltmarkt in regelmässigen Abständen kurzzeitigen Krisen unterworfen ist. Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission berücksichtigte die Tatsache, daß die Einfuhren aus dem Commonwealth ihre Fortsetzung in Form von präferentiellen Einfuhren gemäß einem zu diesem Zweck im Rahmen des Abkommens von Lomé erstellten Protokoll finden würden.

Mit Ausnahme Australiens war es den ehemaligen Lieferstaaten in ihrer Eigenschaft als AKP-Staaten gestattet, die britischen Raffinerien mit Mengen an goldbraunem Zucker von etwa 1,3 Mio Tonnen in Weißzuckerwerten jährlich zu beliefern. 2.13. Ferner verzichtete die Kommission in ihrem Memorandum von Juli 1973 sowie in ihrem Vorschlag von Juli 1974 auf die vorgesehene Abschaffung des Quotensystems. Sie wollte dieses benutzen, um die Produktion in den Griff zu bekommen - insbesondere im Zusammenhang mit dem damals in Verhandlung stehenden internationalen Zuckerabkommen. Das Memorandum von Juli 1973 hatte einen besonders restriktiven Charakter:

Es sah eine A-Quote von 8,4 Mio Tonnen (d.h. einen Binnenverbrauch von 9,8 Mio Tonnen abzueglich 1,4 Mio Tonnen Einfuhrverpflichtungen), eine B-Quote in Höhe von 15 % der A-Quote sowie den Entzug der Genehmigung zur Herstellung von C-Zucker vor. Die Gemeinschaft wäre somit zu einem Nettöinführer von 600 000 Tonnen Zucker geworden. Der von der Kommission im Juli 1974 eingebrachte Vorschlag war erzeugerfreundlicher. Er sah eine A-Quote von 8,54 Mio Tonnen, eine B-Quote in Höhe von 25 % der A-Quote sowie die Beschränkung der Herstellung von C-Zucker auf den Fall von Überschüssen auf dem Weltmarkt sowie die obligatorische Verwendung für Bedürfnisse des Binnenmarktes im Falle einer Mangellage vor.

2.14. Die Krise auf dem Weltmarkt, die ausbleibende Lieferung von Zucker aus bestimmten Ländern des Commonwealth, die wirksame Verteidigung ihrer Interessen durch die europäische Zuckerindustrie und zu optimistische Prognosen hinsichtlich der Entwicklung des Verbrauchs von seiten bestimmter Fachleute führten dazu, daß diese ursprünglichen Vorschläge verworfen wurden. Die neue vom Rat beschlossene Regelung war das genaue Gegenteil des Kommissionsvorschlags: eine A-Quote von mehr als 9 Mio Tonnen zusammen mit einer B-Quote von 45 % ohne eine in der Verordnung bestimmte Einschränkung für die ausserhalb der Quoten erzeugten Zuckermengen.

Für die Verteilung der Quoten auf die einzelnen Mitgliedstaaten war deren jeweilige Produktion zwischen 1968 und 1973 maßgeblich. Angesichts des bedeutenden allgemeinen Anstiegs (+ 17 %) musste kein Mitgliedstaat Verluste in Kauf nehmen. In der gleichen Zeit wurde der Richtpreis, der 1974 um 12,3 % angehoben worden war, um den gestiegenen Energiekosten Rechnung zu tragen, um 15 % heraufgesetzt, was einen Gesamtanstieg des Preisniveaus von 29 % ergab. Schließlich wurde beschlossen, daß für Zuckereinfuhren aus AKP-Ländern der institutionelle Preis der Gemeinschaft gelten sollte und die Lieferkosten von den entsprechenden Ausführern getragen werden.

2.15. Gleichzeitig mit der Lösung des Problems der traditionellen Einfuhren von Rohrrohzucker durch das Vereinigte Königreich anhand der Zuteilung von präferentiellen Einfuhrquoten an AKP-Länder wurde in die Dänemark zugeteilte Produktionsquote für Rübenzucker eine zusätzliche Menge einbezogen, um die Fortsetzung der traditionellen Versorgung des norwegischen Marktes durch Dänemark sicherzustellen. Vor seinem Beitritt zum Gemeinsamen Markt lieferte Dänemark Zucker in einer Grössenordnung von 50 000 Tonnen jährlich an Norwegen. Da geplant war, daß Norwegen ebenfalls der Gemeinschaft beitreten würde, war bei den Beitrittsverhandlungen vorgesehen worden, daß Dänemark diese Menge weiterhin an Norwegen liefern würde.

Die dänische Quote wurde dementsprechend festgesetzt, was für die dänische Zuckerindustrie bedeutete, daß diese Lieferungen, die immer zu in etwa mit den Weltmarktpreisen vergleichbaren Preisen getätigt worden waren, nunmehr zu den garantierten Gemeinschaftspreisen erfolgen würden. Als Norwegen nach dem Referendum der Gemeinschaft schließlich nicht beitrat, ist die dänische Quote nicht entsprechend berichtigt worden, und die Ausfuhren in ein Drittland, zu dem Norwegen von da an wurde, konnten in den Genuß von Ausfuhrerstattungen kommen. Dies verschaffte der dänischen Zuckerindustrie im Falle der fraglichen 50 000 Tonnen einen Vorteil, der dem Unterschied zwischen dem Weltmarktpreis und dem garantierten Preis der Gemeinschaft entspricht (siehe Ziffer 3.3).

Dritte Verordnung für den Zuckermarkt und zweite Erweiterung (1981-1986) 2.16. Im Jahre 1979 unterbreitete die Kommission erneut restriktive Vorschläge mit Blick auf die 1980 vorgesehene Neugestaltung der Regelung. Diese Vorschläge standen im Zusammenhang mit der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik, deren Ziel der Abbau der Überschüsse aus der landwirtschaftlichen Produktion der Gemeinschaft ist. Die Kommission schlug vor, das Quotensystem ein letztes Mal und für einen Zeitraum, der strikt auf die folgenden fünf Wirtschaftsjahre begrenzt sein sollte, zu verlängern und gleichzeitig die Hoechstquote um 11 % herabzusetzen.

Dies lief darauf hinaus, daß die Produktion den Verbrauch um 9 % überstieg, wobei die präferentiellen Einfuhren, die 14 % des Verbrauchs ausmachten und die strukturell vorgesehene Überversorgung auf 23 % brachten, nicht berücksichtigt wurden. Parallel dazu wurde eine Neuverteilung der Quoten unter den Mitgliedstaaten entsprechend ihrer jeweiligen Bezugsproduktion vorgeschlagen, einschließlich einer Neuverteilung der B-Quoten, die sich für die gesamte Gemeinschaft auf etwa 20 % der A-Quote beziehen, jedoch je nach Mitgliedstaat zwischen 0 und 25 % schwanken können sollte. Zwischenzeitlich war die Isoglukose-Erzeugung ebenfalls in das Quotensystem einbezogen worden, wobei jedoch die garantierte Hoechstmenge auf dem Niveau festgesetzt wurde, das in der Anlaufzeit dieses Industriebereichs erzielt worden war.

Was die Finanzierung des Absatzes der Zuckerüberschüsse angeht, so wurde eine Begrenzung der Produktionsabgabe bei B-Zucker auf 40 % des Interventionspreises vorgeschlagen. Ferner war geplant, 10 % der ursprünglich zugeteilten Quoten - durch eine Umverteilung dieser von der Kommission zu verwaltenden "Manövriermasse" (siehe Ziffer 1.15) unter den Unternehmen - für die Umstrukturierung des Marktes zu verwenden, die quantitative Beschränkung für die Übertragung von C-Zucker auf das folgende Wirtschaftsjahr aufzuheben und die Lagerhaltungsbeihilfe für die übertragenen Mengen zu gewähren, die Gewährung nationaler Beihilfen in Italien und Frankreich (für die überseeischen Departements) zu gestatten und schließlich die regional unterschiedlich festgesetzten Preise für die Zuschußgebiete abzuschaffen.

2.17. Die in der vorangehenden Ziffer dargelegten Vorschläge lösten eine derart lebhafte Diskussion aus, daß die Verabschiedung der neuen Regelung nicht im Jahre 1980 erfolgen konnte und das Regelwerk des bestehenden Systems zunächst einmal einfach verlängert wurde. In der Folge trat, während die Diskussionen noch im Gange waren, erneut eine mit hohen Preisen auf dem Weltmarkt einhergehende Mangellage auf, so daß die Gemeinschaft zwischen April 1980 und März 1981 ihre Zuckerüberschüsse zu Preisen verkaufen konnte, die über dem Gemeinschaftspreis lagen, und Ausfuhrabschöpfungen einnahm, die einen Teil der früheren Ausgaben für den Absatz ausgleichen konnten.

2.18. Unter diesen Umständen konnte der Rat die neue Regelung im April 1981 schließlich verabschieden. Diese Regelung schloß als erstes einen neuen Mitgliedstaat, Griechenland, mit ein, dem eine seinem eigenen Verbrauch entsprechende Hoechstquote zugeteilt wurde, die ferner ungefähr der Höhe seiner Produktion in den vorangegangenen Jahren entsprach. 2.19. Im allgemeinen sah diese neue Regelung eine Konsolidierung der A-Quoten und eine Neuverteilung der B-Quoten vor, die Erhöhungen und Verringerungen auf nationaler Ebene bedeuteten, aber die durchschnittliche Quote auf 23,5 % der Grundquote gegenüber einer vorher erzielten durchschnittlichen Quote von 27,5 % herabsetzte.

Die einzige nennenswerte Ausnahme bildete Italien, dessen Hoechstquote nicht nur auf der gleichen Höhe beibehalten wurde, sondern dem darüber hinaus eine Umwandlung von rund 90 000 Tonnen B-Quoten in A-Quoten gewährt wurde. Davon abgesehen wurden die neuen B-Quoten entsprechend der tatsächlichen Produktion von B-Zucker berechnet, wobei die Mindesthöhe bei 10 % der A-Quote lag. Die Gesamthöhe der B-Quoten wurde um 12 %, die Gesamthöchstquote um 1,8 % verringert. Die wesentlichste Neuerung der Verordnung von 1981 bestand in der Einführung des Grundsatzes der vollständigen Übernahme der Kosten für den Absatz ihrer Produktionsüberschüsse durch die Erzeuger.

Zu diesem Zweck wurde die Produktionsabgabe auch auf A-Zucker ausgedehnt, mit einem prozentualen Anteil von 2 %, und die bereits bestehende B-Abgabe von 30 % wurde um diese 2 % und ab 1982/1985 zusätzlich um 7,5 % erhöht, d.h. sie belief sich nunmehr auf 39,5 %. Darüber hinaus war vorgesehen, daß der C-Zucker nicht obligatorisch einzulagern sei und daß die Italien eingeräumte nationale Beihilfe nach Gebieten differenziert und durch eine Genehmigung, Beihilfen mit dem Ziel der Verringerung der Lagerkosten zu gewähren, ergänzt werden solle. Es wurde eine "Manövriermasse" in die Verordnung aufgenommen, die jedoch nicht den Charakter eines gemeinschaftlichen Umverteilungsinstruments erhielt: die 10 % waren von jedem einzelnen Mitgliedstaat zu verteilen, mit der zusätzlichen Möglichkeit, die Zuckerquoten in Isoglukose-Quoten oder umgekehrt umzuwandeln.

2.20. Insgesamt hatte der Rat die restriktiven Vorschläge der Kommission dreimal abgelehnt. Hingegen hat der Grundsatz der vollständigen Mitverantwortung über den Weg der bei den Erzeugern zu erhebenden Abgaben Aufnahme in die Verordnung gefunden. Diese Abgaben wurden allerdings auf den institutionellen Preis, also letztendlich auf die Verbraucher abgewälzt. Vierte Verordnung für den Zuckermarkt und dritte Erweiterung (1986-1991) 2.21. Als die fünfjährige Geltungsdauer der Regelung 1986 zum Ende kam, fiel deren Neufassung ein weiteres Mal mit einer Erweiterung der Gemeinschaft zusammen: die Regelung für den Zuckermarkt sollte mit Wirkung zum 1.

Juli 1986 erneuert werden, während Spanien und Portugal dem Gemeinsamen Markt ab 1. Januar 1986 beigetreten waren. 2.22. Was Spanien betrifft, so wurde diesem Land, in dem sich Produktion und Verbrauch mehr oder weniger die Waage hielten, wo aber aufgrund der wenig leistungsfähigen wirtschaftlichen Produktionsbedingungen ein sehr hoher institutioneller Preis angewandt wurde, eine seinem Eigenverbrauch entsprechende Quote zugeteilt, einschließlich einer Mindestquote für B-Zucker in Höhe von 4 %, sowie ein Interventionspreis, der den gemeinsamen Interventionspreis um 15,9 % überstieg, diesem aber während einer Übergangszeit von sieben Jahren angeglichen werden sollte.

Dieser Zeitraum gilt ebenfalls für die im Beitrittsvertrag eingeräumten nationalen Beihilfen. 2.23. Was Portugal angeht, so beriefen sich die Verhandlungspartner auf den Präzedenzfall des britischen Beitritts und erwirkten, daß die portugiesischen Raffinerien zumindest für eine Übergangszeit von sieben Jahren weiterhin Rohrrohzucker zu stark verringerten Einfuhrabschöpfungstarifen einführen konnten. 2.24. Mit Ausnahme einer geringen Quote für die autonome Region Azoren erhielt Portugal eine Quote von 60 000 Tonnen für Rübenzucker, dessen Erzeugung im festländischen Portugal, wo sie bisher unbekannt war, entwickelt werden sollte.

2.25. Spanien und Portugal wurden Isoglukose-Quoten zugeteilt, die über den für den Rest der Gemeinschaft geltenden Quoten lagen, da sich die dieses Surrogat herstellende Industrie zwischenzeitlich in diesen Ländern etabliert hatte. 2.26. Diese in den Beitrittsverträgen enthaltenen Bestimmungen wurden automatisch in die neue Verordnung für den Zuckermarkt eingebunden, die ansonsten die Regelung in ihrer bis dahin geltenden Fassung übernahm und nicht einmal eine Neuverteilung der A- oder B-Quoten verfügte. Die B-Quoten wurden somit institutionalisiert oder vielmehr nationalisiert. Die einzige Neuheit bestand in der Einrichtung einer Tilgungsabgabe: da die Produktionsabgaben auf maximal 2 % beziehungsweise 39,5 % des Interventionspreises für A-Zucker und B-Zucker festgesetzt worden waren und die Kosten für den Absatz der Überschüsse im Zeitraum 1981-1986 so hoch waren, daß der Ertrag aus den Abgaben sie nicht decken konnte, konnte der 1981 in die Verordnung aufgenommene Grundsatz der vollständigen Mitverantwortung nicht eingehalten werden.

Der Rat beschloß, daß ein Betrag von 400 Mio ECU zur Deckung des entstandenen Defizits mit Hilfe einer linearen Anhebung der Abgaben wiedererlangt werden müsse. Dieser ad hoc beschlossene Ergänzungsbetrag wurde als Tilgungsabgabe bezeichnet und sollte für die Dauer der Regelung von 1986 bis 1991 gelten. 2.27. Ein Jahr später, als die Verantwortlichen erkannten, daß in bezug auf die Wirtschaftsjahre der neuen Regelung wieder ein Defizit im Entstehen war, wurde eine besondere Tilgungsabgabe eingeführt, die dazu bestimmt war, von einem Jahr auf das andere und für alle fünf Wirtschaftsjahre der Regelung einen Ausgleich zwischen den Ausgaben für den Absatz der Produktionsüberschüsse und den zu deren Finanzierung bestimmten Einnahmen herzustellen.

So konnte das Produktionsniveau beibehalten werden, während die Folgen für den Haushaltsplan durch das System der Abgaben und Preise neutralisiert wurden. Im Jahre 1991 beschlossene Verlängerung der Regelung 2.28. Das derzeit geltende System wurde erst kürzlich erneuert. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 305/91 des Rates vom 4. Februar 1991 wird die Regelung in ihren wesentlichen Bestandteilen ab dem 1. Juli 1991 um zwei Jahre verlängert. Einmal mehr fiel die Erneuerung der Regelung zeitlich mit einer Erweiterung der Gemeinschaft zusammen. Während der Vorbereitungen für diese Revision der Regelung führten die politischen Ereignisse in Osteuropa im Jahre 1990 zur Herstellung der deutschen Einheit.

Der Zuckersektor der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik war durch sehr geringe Ertrags- und Ausbeutewerte, veraltete Produktionsanlagen und einen relativ hohen Pro-Kopf-Verbrauch gekennzeichnet. Im Rahmen der politischen Verhandlungen über die Bedingungen der Einbeziehung der ehemaligen DDR in die gemeinsame Marktorganisation wurde eine Aufstockung der deutschen Hoechstquote um 847 000 Tonnen beschlossen. Diese Steigerung setzt sich aus 647 703 Tonnen der A-Quote und 199 297 Tonnen der B-Quote zusammen und entspricht der prozentualen Aufteilung in der BR Deutschland vor der Vereinigung.

Allgemeine Beurteilung der Entwicklung der Quotenregelung 2.29. Die historische Entwicklung der Produktionsquotenregelung für Zucker lässt erkennen, daß die Regelung eher als ein Instrument zur Befriedigung der unternehmerischen und nationalen Interessen in diesem Sektor denn als ein Mittel zur Produktionssteuerung eingesetzt wurde. Mit diesem System wurden nämlich die vor der Gründung der gemeinsamen Marktorganisation bzw. vor dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten herrschenden Verhältnisse konsolidiert. Durch die nicht vorgesehene dauerhafte Anwendung der Regelung wurden Produktionsrechte für Quoteninhaber sowohl auf der Ebene der Industrieunternehmen und der landwirtschaftlichen Betriebe als auch auf der Ebene der Mitgliedstaaten begründet.

Die verschiedenen Anpassungen und Erweiterungen des Systems führten zur Wahrung und Stärkung der erworbenen Besitzstände, ganz gleich, ob effizient produziert wird oder nicht, ob es sich um die Verarbeitung eigener landwirtschaftlicher Erzeugnisse oder eingeführter Rohstoffe oder aber um ein Substitutionserzeugnis ebenfalls aus eigener Erzeugung (Isoglukose) handelt, dessen Entwicklung nicht ermöglicht wurde. Entwicklung der Bedingungen der Marktversorgung Versorgungsüberschuß 2.30. Tabelle 3 veranschaulicht für die Gemeinschaft, wie sie sich schrittweise konstituiert hat, die Entwicklung der Versorgungskomponenten des Zuckermarkts.

Hierbei ist festzustellen, daß die dritte Regelung (1981-1986) mit einem Durchschnittswert von 154 % den Versorgungsrekord hält, wobei sich der absolute Rekord im Wirtschaftsjahr 1981/1982 auf 173 % belief. Der Durchschnittswert für die letzten zehn Jahre beträgt 148 %. Mit diesen Durchschnittswerten weist der Zuckermarkt von allen Agrarmärkten die höchsten Überschüsse auf. Im zweiten Teil von Tabelle 3 (Spalten 6 bis 13) wird der Produktionsüberschuß berechnet und auf seine Ursachen hin analysiert: Produktion von Quotenzucker (A + B), Einfuhren und ausserhalb der Quoten erzeugter Zucker (C-Zucker).

Beim Vergleich der Zahlen in der ersten und vierten Spalte (Produktions- und Verbrauchszahlen) ist festzustellen, daß es während der gesamten Dauer des Bestehens der GMO für Zucker nur zwei Jahre gab, in denen die Gemeinschaft die Selbstversorgungsschwelle nicht erreicht hat, nämlich in den Wirtschaftsjahren 1973/1974 und 1974/1975, d.h. zum Zeitpunkt des Beitritts des Vereinigten Königreichs, einem traditionellen Rohzuckerimporteur. Im Zuge der Revision im Jahre 1981 wurde dieser "Rückstand" mehr als wettgemacht, und über den übrigen Zeitraum hinweg wies die Gemeinschaft Überschüsse auf.

Der Überschuß kann zwar je nach den meteorologischen und wirtschaftlichen Bedingungen schwanken, doch ist er, wie aus der Tabelle hervorgeht, in erster Linie auf eine strukturelle Diskrepanz zwischen den garantierten Produktionsquoten und dem Binnenverbrauch zurückzuführen (siehe Spalte 9 = 11,2 % in den ersten fünf Jahren der ersten Regelung, 11,8 % unter der zweiten Regelung, 21 % im Zeitraum 1981-1986 und 15,8 % seit 1986); zum Teil entsteht er auch durch Einfuhren, insbesondere zu präferentiellen Bedingungen (mit einem seit 1975 praktisch konstanten Anteil von 16 %, siehe Spalte 11) sowie durch die Produktion von C-Zucker, die stark schwankt, aber fast immer einen erheblichen und bisweilen sogar sehr erheblichen Anteil ausmacht (siehe Spalte 13).

Hierbei ist zu betonen, daß die für die Erzeugung von A- und B-Zucker sowie die nicht quotenmässige Erzeugung angegebenen Mengen den nach der Übertragung von C-Zucker (oder eventuell B-Zucker) als A-Zucker des Folgejahres festgelegten Mengen entsprechen. Diese Zahlenangaben spiegeln somit ebenfalls wider, in welchem Ausmaß die Erzeuger von diesem Übertragungsmechanismus Gebrauch machen. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Sicherstellung der Versorgung 2.31. In diesem Zusammenhang stellt sich möglicherweise die Frage, welcher Fehler, abgesehen von dieser institutionellen Entwicklung, bei der Produktionsplanung unterlaufen ist.

Anders ausgedrückt: Wenn die Zuckerrübenanbauer der Gemeinschaft aufgrund der mit den Zuckerfabriken abgeschlossenen Verträge ihre Entscheidungen treffen, auf einem Teil ihres Ackerlandes Zuckerrüben anzubauen, wieviel bauen sie alle zusammen zuviel an? Wiederum anders ausgedrückt: Um wieviel könnte der Zuckerrübenanbau in der Gemeinschaft ohne Gefährdung der Versorgungssicherheit verringert werden? 2.32. Hierbei sind drei Faktoren zu berücksichtigen: a)Der Status der präferentiellen Einfuhren lässt vorab die Frage aufkommen, ob diese Teil der Versorgungsstruktur des Marktes sind oder nicht.

Zunächst einmal wurden diese Einfuhren im Rahmen des Abkommens von Lomé seit 1975 vereinbart; ferner sind in dem fraglichen Protokoll Sanktionen gegen Lieferländer vorgesehen, die ihre Lieferquote nicht erfuellen (Aufteilung dieser Quote auf die übrigen Vertragsstaaten), damit sich eine Unterversorgung wie im Jahre 1974 nicht so leicht wiederholen kann; und schließlich sind diese Einfuhren hinsichtlich der Preiskonditionen der europäischen Produktion gleichgestellt. Diese Einfuhren sind somit als Strukturelement der Marktversorgung anzusehen. Mit dieser Schlußfolgerung soll keineswegs einer wirtschaftlichen Bewertung dieser Regelung vorgegriffen werden, die an späterer Stelle erfolgt.

Die Einfuhren Portugals werden nicht als Strukturelement des Marktes betrachtet, da sie weniger präzise definiert sind und im Beitrittsabkommen als Übergangsmaßnahmen aufgeführt sind. Somit beschränken wir uns hier auf die Einfuhren aus den AKP-Staaten im Rahmen der Abkommen von Lomé. b)Die Witterungsbedingungen müssen berücksichtigt werden, die das Produktionsvolumen sehr stark beeinflussen. c)Es ist eine stetige Ertragssteigerung aufgrund der Entwicklungen im Bereich der Biotechnologie und der industriellen Technologie zu berücksichtigen. 2.33. Angesichts der statistischen Angaben zu den vergangenen 20 Jahren erscheint es realistisch, eine Sicherheitsmarge von 8 % zur Berücksichtigung des Witterungsfaktors und eine stetige Ertragssteigerung von 1,5 % pro Jahr zugrunde zu legen.

Tabelle 4, die eine Gegenüberstellung des Produktionsvolumens anhand der Ist-Erträge pro Jahr mit der anhand des Ist-Verbrauchs des jeweiligen Jahres berechneten Anbaufläche enthält, veranschaulicht, daß der Zuckerrübenanbau ohne weiteres um 20 % verringert werden könnte, ohne daß die Versorgungssicherheit gefährdet würde. Selbst bei Anwendung dieser Regel bestuende ein nahezu ständiger Überschuß fort, und etwaige Versorgungslücken könnten mit Hilfe der Übertragungs- und Sicherheitsbestände abgedeckt werden. Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung, Quotenverteilung und Verhalten der betroffenen Wirtschaftskreise Begriff der Spezialisierung Anwendung auf die Zuckerrübe und Einführung von Spezialisierungsquoten 2.35.

Die Zuckerrübe ist eine Pflanze, die ein bestimmtes Maß an Feuchtigkeit und Sonneneinstrahlung sowie einen sehr fruchtbaren Boden benötigt. Deshalb gilt sie als eine typisch nordeuropäische Feldfrucht, die insbesondere in Gebieten nördlich der Loire angebaut wird. Somit werden die besten Ertrags- und Ausbeutewerte (global in Tonnen Weißzucker pro Hektar oder in den Komponenten Tonnen Zuckerrüben pro Hektar, Zuckergehalt und Extraktionsgrad ausgedrückt) in Frankreich, in den Niederlanden und in Belgien, gefolgt von Dänemark, dem Vereinigten Königreich und der BR Deutschland erzielt. Gleichwohl ist es möglich, daß einige Gebiete im Süden Europas die Bedingungen für eine technisch hinreichend effiziente Produktion erfuellen: dies ist beispielsweise in Griechenland der Fall.

2.36. In den ersten Zuckerverordnungen (siehe Ziffer 1.12) waren die B-Quoten als Spezialisierungsquoten ausgelegt. Die in diesem Rahmen erzeugten Mengen unterlagen der Mitverantwortungsabgabe mit dem doppelten Ziel, die Erzeugung in Gebiete zu verlagern, in denen sie zu einem niedrigeren Preis noch rentabel war, und gleichzeitig die Kosten für den Absatz der Produktionsmengen zu finanzieren. Die ursprüngliche Idee ging eindeutig in die Richtung von "Wanderquoten", die in den Gebieten verwirklicht werden könnten, in denen sie am besten zum Tragen käme. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Tatsächliche Quotenverteilung 2.37.

Wie an früherer Stelle gezeigt (siehe Ziffer 2.29), haben sich die Produktionsquoten in richtiggehende persönliche Besitzrechte verwandelt. Geht man ferner von der Festsetzung des institutionellen Preises durch die Gemeinschaftsbehörden auf einem relativ großzuegigen Niveau aus, so wird klar, daß der theoretisch geplante Spezialisierungsmechanismus notwendigerweise in der Realität das Ziel der Selektivität verfehlt hat. Das Interesse der unmittelbar betroffenen Parteien sowie der politischen Stellen auf nationaler Ebene, so hohe Quoten wie nur möglich zu erzielen und beizubehalten, ist im Hinblick auf die Sicherung der umfangreichen Investitionen in diesem Bereich und die Notwendigkeit der jederzeitigen Befriedigung eines elementaren Konsumbedarfs verständlich.

Im Laufe der Jahre entstand im Zuge der aufeinanderfolgenden Neufassungen der Regelungen allmählich eine De-facto-Situation, in der auf die Stabilisierung der A-Quoten pro Mitgliedstaat eine ebensolche "Nationalisierung" der B-Quoten folgte. Dies wird in Tabelle 5 deutlich. Am Ende dieser Entwicklung stellt sich der gemeinsame Zuckermarkt in Form einer Vielzahl streng voneinander abgegrenzter Einzelsektionen als Sammelbecken der nationalen Märkte dar. Die A- und B-Quoten sind starr auf die einzelnen Mitgliedstaaten und sogar innerhalb der meisten Staaten starr auf bestimmte Unternehmen aufgeteilt.

Diese Rigidität verhindert, daß die Erzeugung sich auf Gemeinschaftsebene in Richtung auf das wirtschaftliche Optimum entwickelt. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> "Nationalisierung" der Quoten 2.38. Diese strikte Aufteilung des Marktes hat Folgen, die der ursprünglichen Absicht der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zuwiderlaufen. So lässt sich die nationale Auffassung bezueglich der Organisation dieses Marktes gut anhand der Proteste einiger Mitgliedstaaten veranschaulichen, die sich darüber beschweren, daß das Verhältnis zwischen ihrer A-Quote und ihrer B-Quote nicht dem Verhältnis zwischen ihrem Inlandsverbrauch und ihren Ausfuhren entspricht, wobei die Ausfuhren einen geringeren Anteil an ihrer Produktion ausmachen als ihre B-Quote.

Deshalb meinen sie, durch ihre Abgaben für die B-Quote die Ausfuhrkosten der übrigen Staaten zu finanzieren. Führte man diese Logik zu Ende, so gelangte man zu einer vollständigen Nationalisierung der Zuckerpolitik, wenn die Gemeinschaft darauf verzichtete, Produktionsabgaben zur Finanzierung der Ausfuhren zu erheben, und den Mitgliedstaaten die Finanzierung der Ausfuhrkosten für den Teil ihrer Produktion, der den Inlandsverbrauch überschreitet, überließe. Dann gäbe es überhaupt keinen Gemeinsamen Markt mehr. Sonstige allgemeine Bestimmungen, die die Wirtschaftlichkeit betreffen Mischpreise 2.39.

Gemäß der Grundverordnung sind jährlich Mindestpreise für A-Zuckerrüben und B-Zuckerrüben festzusetzen. Diese Mindestpreise werden anhand des Grundpreises für Zuckerrüben unter Anwendung von Prozentsätzen, die grundsätzlich auf 98 % bzw. 68 % festgesetzt werden, berechnet. Der Grundpreis wiederum wird vom Interventionspreis für Weißzucker abgeleitet. In den zwischen den Zuckerrübenanbauern und den Zuckerfabriken abgeschlossenen Verträgen über die Lieferung von Zuckerrüben muß grundsätzlich zwischen den Zuckerrübenmengen, die zur Herstellung von A-Zucker, B-Zucker oder anderem als A- oder B-Zucker bestimmt sind, unterschieden werden.

2.40. Gleichwohl kann mit Zustimmung des Mitgliedstaates im Rahmen einer Branchenvereinbarung von dieser Verpflichtung abgewichen werden. Eine solche Ausnahmegenehmigung kann in der Praxis zur Anwendung eines einzigen Preises für sämtliche in dem Vertrag vorgesehenen Rübenmengen führen. In diesem Falle erhält der Zuckerrübenanbauer für seine A- und B-Zuckerrüben den gleichen Preis, den "Mischpreis"; damit entfällt die Unterscheidung zwischen den beiden Typen und somit auch die Möglichkeit, sich für oder gegen die Produktion von Spezialisierungsmengen zu entscheiden. In Fällen, in denen der Preis der B-Zuckerrübe ohnehin hinreichend attraktiv gewesen wäre, hätte dies keinen Unterschied gemacht.

Bei landwirtschaftlichen Betrieben, die an der Grenze der Wirtschaftlichkeit stehen, könnte diese Praxis jedoch zur Erzeugung von B-Zuckerrüben führen, die andernfalls nicht erzeugt worden wären. 2.41. Dies gilt umso mehr, wenn die Möglichkeit der Einbeziehung einer Menge von C-Zuckerrüben im Vertrag ausdrücklich (z.B. in Form eines Prozentsatzes) oder implizit (unter Bezug auf die Anbaufläche oder die Zuckerrübenmenge) vorgesehen ist oder wenn ein degressives Preisschema auf Mengen angewandt wird, die über eine bestimmte Grundmenge hinausgehen. Diese Mischpreis-Regelung ist sowohl für die Verarbeitungs- als auch für die Erzeugerbetriebe bequem, denn für jede im Rahmen der Vertragsvereinbarung gelieferte Einheit bleiben die Kosten für die einen bzw. die Einkünfte für die anderen gleich, und somit brauchen sich die Erzeuger keine Gedanken über die relative Rentabilität des einen oder anderen Produktionsbestandteils zu machen.

2.42. Nichtsdestoweniger entsteht hierdurch für landwirtschaftliche Betriebe, die an der Grenze der Wirtschaftlichkeit stehen, insbesondere bei Einbeziehung einer C-Komponente, ein Anreiz zur Erzeugung zusätzlicher Mengen. Aus diesem Grunde war im Rahmen der ersten Zuckerverordnungen eine automatische Verringerung der B-Quote für Länder vorgesehen, die das Mischpreissystem anwandten. Damals wandten lediglich Belgien und die Niederlande Mischpreise an. Seit der Aufhebung der automatischen Quotensenkung im Jahre 1981 haben praktisch alle Länder (mit Ausnahme Dänemarks, der BR Deutschland und Frankreichs) Mischpreise für Zuckerrüben angewandt; mehrere Länder beziehen auch eine C-Zucker-Komponente ein.

2.43. Obwohl es schwierig ist, die Auswirkungen dieses Mechanismus auf die Produktion zu beziffern, handelt es sich hierbei offensichtlich um ein Element, das dem Grundsatz der Spezialisierung zuwiderläuft. Dadurch, daß der Mischpreis für Zuckerrüben den Unterschied zwischen den drei Garantiepreisniveaus, denen die Kategorien A, B und C entsprechen, verschleiert, verringert sich die Abschreckungswirkung, die dieses differenzierte Preisschema auf die am wenigsten leistungsfähigen Erzeuger haben sollte. Der Mischpreis führt dazu, daß Zucker produziert wird, der vom wirtschaftlichen Standpunkt aus betrachtet in einer gemeinschaftlichen Wirtschaftskonzeption nicht erzeugt werden sollte.

Regionalisierte Preise 2.44. Seit der Gründung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker ist in den Rechtsvorschriften eine geographische Differenzierung der Interventionspreise vorgesehen (siehe Ziffer 1.16). Für Gebiete, die hinsichtlich der Zuckerversorgung als defizitär gelten, wird ein sogenannter "abgeleiteter" Preis festgesetzt, der dem gemeinsamen Interventionspreis zuzueglich 1,21 ECU/100 kg (für Irland und das Vereinigte Königreich) bzw. zuzueglich 1,94 ECU/100 kg (für Italien) entspricht, und zwar bezogen auf den im Wirtschaftsjahr 1990/1991 geltenden Interventionspreis von 53,01 ECU/100 kg.

Das ursprüngliche Ziel dieser Regionalisierung des Interventionspreises bestand darin, die Zuckerhandelsströme von Überschußgebieten in Defizitgebiete zu lenken. Dementsprechend sollten die Preisaufschläge die jeweiligen Transportkosten widerspiegeln. Vergleicht man die Zahlen zur Erzeugung und zum Inlandsverbrauch, so weisen die betreffenden Länder heute keine (Irland) oder kaum noch (Italien) Defizite auf oder nur dann, wenn man die strukturelle Deckung eines Teils des Verbrauchs durch präferentielle Einfuhren ausser acht lässt (im Vereinigten Königreich) (sieheTabelle 6). Letztendlich führt der Preisaufschlag also dazu, daß die Produktion in Gebieten gefördert wird, in denen sie weniger wirtschaftlich ist, weil eine Verfälschung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses stattfindet.

Nationale Beihilfen 2.45. Obwohl in der ersten Grundverordnung durchaus bedacht wurde, daß die Verwirklichung eines Gemeinsamen Marktes auf der Grundlage eines gemeinsamen Preissystems durch die Gewährung gewisser Beihilfen in Frage gestellt und es sich daher empfehlen würde, die mit dem Gemeinsamen Markt nicht zu vereinbarenden Beihilfen zu verbieten, wurden dort im Rahmen einer vorübergehenden Ausnahmeregelung nationale Beihilfen in Italien genehmigt. In der Verordnung selbst war ausdrücklich vorgesehen, daß diese Beihilfen am 30. Juni 1975, d.h. am Ende der ersten Regelung auslaufen würden.

In der zweiten Verordnung wurden die diesbezueglich in der ersten Verordnung angeführten Erwägungsgründe jedoch lediglich wiederholt, insbesondere bezueglich der vorübergehenden Gewährung nationaler Beihilfen in Italien, die von da an als Anpassungsbeihilfen bezeichnet wurden. Aufgrund dieser Verordnung galt die Genehmigung für die Wirtschaftsjahre 1975/1976 bis 1979/1980. 2.46. In der Verordnung von 1981, mit der die dritte Regelung eingeführt wurde, heisst es wiederum, daß die Gewährung nationaler Beihilfen zu erlauben ist; dabei werden neben Italien auch die französischen überseeischen Departements aufgeführt und wird Italien berechtigt, zu den Anpassungsbeihilfen noch Beihilfen für die mit der Lagerhaltung verbundenen Zinskosten zu gewähren.

Bei der Erneuerung der Regelung im Jahre 1986, die im wesentlichen eine Verlängerung bedeutete, wurde dieses System beibehalten und sogar um eine dem Vereinigten Königreich erlaubte nationale Beihilfe für Rohrzucker-Raffinerien erweitert, die mit einem Gemeinschaftsbeitrag von 25 % verbunden war. Darüber hinaus war im Beitrittsvertrag für Spanien vorgesehen, daß dieses Land den Zuckerrübenanbauern im Zeitraum vom 1. Januar 1986 bis 31. Dezember 1995 nationale Anpassungsbeihilfen gewähren dürfe. Was die für die französischen überseeischen Departements genehmigten nationalen Beihilfen angeht, so werden diese derzeit als Teil eines umfangreicheren Programms zur regionalen Umstrukturierung angesehen, und es ist dementsprechend geplant, diese Beihilfen aus der Zuckerregelung in den rechtlichen Rahmen des Programms Poseidom zu übernehmen.

2.47. Es ist festzustellen, daß zum einen die nationalen Beihilfen, die anfänglich als vorübergehende Ausnahmen galten, noch immer fortbestehen und zum anderen im Zuge der Erweiterungen der Gemeinschaft sogar die Tendenz bestand, daß weitere hinzukamen. Was ursprünglich nur eine vorübergehende Ausnahme darstellte, die es den betreffenden Gebieten ermöglichen sollte, ihren Rückstand aufzuholen, wurde im Laufe der Zeit zu einem Strukturelement der Regelung. Somit wird die Zuckerproduktion in einigen Gebieten künstlich aufrechterhalten, was in den folgenden Ausführungen noch genauer dargestellt wird.

Es handelt sich hierbei nicht mehr um eine schrittweise Anpassung an die Marktverhältnisse entsprechend dem ursprünglichen Ziel der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, sondern vielmehr um ein Hemmnis für ein rationelleres Funktionieren des Zuckermarktes auf Gemeinschaftsebene. Forderung nach Zuckerrübenquoten 2.48. Angesichts der in letzter Zeit verzeichneten Konzentrations- und Internationalisierungstendenzen in der Zuckerindustrie befürchten einige Zuckerrübenanbauer Verlagerungen der Zuckerproduktion. Im Hinblick auf die geographische Verknüpfung zwischen der Rohstofferzeugung und den Verarbeitungsbetrieben besteht die Gefahr, daß für sie der Zuckerrübenanbau verlorengeht.

Zur Vermeidung dieser Entwicklung sprechen sie sich dafür aus, die Zuckerquoten in der Marktverordnung durch Zuckerrübenquoten zu ersetzen. Da es sich hierbei insbesondere um Erzeugerbetriebe in für den Anbau dieser Feldfrucht weniger geeigneten Gebieten handelt, würde die Verhinderung einer etwaigen Verlagerung der Produktion natürlich zur Beibehaltung weniger effizienter Produktionsformen beitragen. Spezifische Probleme in einigen Mitgliedstaaten Umstrukturierung in Italien 2.49. Der italienische Zuckersektor kommt, wie vorstehend erwähnt, in den Genuß von drei Sondermaßnahmen, die sich folgendermassen darstellen: ein 3,5 %iger Aufschlag auf den Interventionspreis im Rahmen des Systems der Regionalisierung der Preise; eine nationale Beihilfe zur Abdeckung der Differenz zwischen dem tatsächlichen Zinssatz und dem Pauschalsatz, der in der verordnungsrechtlich vorgesehenen Lagerhaltungsbeihilfe enthalten ist, sofern diese Spanne 3 % übersteigt; sowie die nationalen Anpassungsbeihilfen.

Für letztere sieht die derzeit geltende Grundverordnung einen Hoechstsatz von 23,64 % des Interventionspreises für Weißzucker vor. Gleichwohl wird der Beihilfesatz seit dem Wirtschaftsjahr 1988/1989 schrittweise um 10 % pro Jahr abgebaut. Die Beihilfe wird in Form einer Produktionsbeihilfe gewährt. Im Rahmen des derzeitigen Systems wird sie zu 73 % an die Zuckerrübenanbauer weitergegeben, so daß 27 % der Verarbeitungsindustrie zugute kommen. 2.50. Diese Anpassungsbeihilfen wurden im Rahmen der aufeinanderfolgenden Verordnungen genehmigt, weil für die Zuckerrüben- und Zuckererzeugung in diesem Land ungünstige Klimaverhältnisse herrschen und es schwierig ist, bei einem Zuckerrübenanbau, der gegenüber den technologischen Entwicklungen zurückgeblieben ist, moderne Produktionsmethoden anzuwenden.

Der Betrag der ursprünglich genehmigten Beihilfe diente in Wirklichkeit zur Abdeckung der Differenz zwischen den vor und nach der Einrichtung eines gemeinsamen Zuckermarktes geltenden institutionellen Preisen (im Jahre 1968 lag der Garantiepreis in Italien um 50 % über dem Garantiepreis in Frankreich). 2.51. Im Jahre 1983, als der italienische Zuckersektor angesichts der relativen Vorteile anderer Anbauerzeugnisse einen allgemeinen Einbruch erlitt, legte die italienische Regierung einen Umstrukturierungsplan vor, der aus dem Staatshaushalt finanziert werden und der Sanierung des Zuckersektors sowie der Steigerung seiner Wettbewerbsfähigkeit dienen sollte.

Eines der Hauptziele bestand in der Verringerung der Zahl der Verarbeitungsbetriebe bei gleichzeitiger Erhöhung ihrer Kapazitäten und damit Verbesserung ihrer Effizienz. Dieser Plan wurde im Zeitraum von 1984 bis 1988 umgesetzt. Das technische Hauptziel, nämlich die Erzielung einer durchschnittlichen Verarbeitungskapazität pro Betrieb und Wirtschaftsjahr (von einer Dauer von durchschnittlich 64 Tagen), wurde nicht erreicht. Da der Zuckersektor in hohem Masse von den industriellen Verarbeitungskapazitäten abhängt, wurde der Plan ferner durch die nationalen industriepolitischen Vorgaben beeinträchtigt, die eine gewisse geographische Verteilung der Verarbeitungsstandorte vorsahen.

Somit wurde dem italienischen Zuckersektor, der sich bereits gegenüber den übrigen Gebieten der Gemeinschaft in einer besonderen Situation befand, auch noch auf nationaler Ebene eine Sonderbehandlung zuteil. Insbesondere wurde der um die verschiedenen Komponenten erhöhte Preis nach drei Regionen - Norden, Zentrum und Süden - differenziert. Damit liegt der Garantiepreis im Süden, der für diesen Anbautyp am wenigsten geeigneten Region, am höchsten und im Norden, der am besten geeigneten Region, am niedrigsten, während er im Zentrum in der Mitte zwischen den beiden Eckwerten liegt. Bei einem Durchschnittsertrag von 5,7 Tonnen Weißzucker pro Hektar für ganz Italien (gegenüber 7,0 Tonnen auf Gemeinschaftsebene) werden im Norden 6,1 Tonnen/Hektar, im Zentrum 5,1 Tonnen und im Süden 4,5 Tonnen erzielt.

Von der Gesamterzeugung entfallen 70 % auf den Norden, 15 % auf das Zentrum und 15 % auf den Süden. 2.52. Schließlich wurde die in der Verordnung vorgesehene Obergrenze für die Anpassungsbeihilfen in Italien in Höhe von 23,64 % des Interventionspreises für Weißzuk- ker für das Wirtschaftsjahr 1989/1990 auf 90 % bzw. für das Wirtschaftsjahr 1990/1991 auf 80 % dieses ursprünglichen Hoechstbetrags verringert. In ihrem Vorschlag für eine Revision der Regelung für die Wirtschaftsjahre 1991/1992 und 1992/1993 regte die Kommission die Fortsetzung dieses schrittweisen Abbaus durch Festsetzung der Obergrenzen auf 70 % bzw.

60 % des ursprünglichen Betrags im Rahmen der für das Wirtschaftsjahr 1988/1989 erteilten Ausnahmeregelung an. In der Verordnung (EWG) Nr. 305/91 des Rates vom 4. Februar 1991 wird schließlich eine Obergrenze von 70 % für die beiden betreffenden Wirtschaftsjahre festgesetzt. 2.53. Trotz des mässigen Erfolgs des nationalen Umstrukturierungsplans für den Zuckerrüben- und Zuckersektor leiten die italienischen Behörden gegenwärtig ein zweites Fünfjahresprogramm ein, dem im grossen und ganzen dieselben Leitlinien zugrunde liegen wie dem ersten. Angesichts der Tatsache, daß Italien trotz seiner Anstrengungen im Hinblick auf die Produktionskosten nach wie vor zu den ineffizientesten Zuckererzeugerstaaten gehört, stellt sich die Frage, ob die Umstrukturierung nicht auf die Konsolidierung und Sanierung des bisher sehr geringen Teils der Produktion ausgerichtet werden sollte, der sich im Gemeinschaftsrahmen als wirtschaftlich sinnvoll erweisen könnte.

Übergangsregelung für Spanien 2.54. Die Lage auf dem spanischen Zuckermarkt entsprach zum Zeitpunkt des Beitritts im Jahre 1986 in etwa derjenigen Italiens bei der Einführung der GMO für Zucker im Jahre 1968. Als südliches Land eignet sich Spanien wenig für den Anbau von Zuckerrüben; die Struktur der Zuckerrüben-Anbaubetriebe ist unmodern, während in der Verarbeitungsindustrie ein unterschiedlicher Modernisierungsgrad zu verzeichnen ist. Der durchschnittliche Gesamtertrag liegt bei 5,3 Tonnen Weißzucker je Hektar, d.h. deutlich unter dem europäischen Durchschnitt von 7,0 Tonnen. Im grössten Teil des Landes wird mehrkeimiges Saatgut verwendet, was das Vereinzeln erforderlich macht und somit einen umfangreichen Arbeitskräfteeinsatz auf den Zuckerrübenfeldern nach sich zieht.

(Dieser Einsatz ist in den anderen Ländern entschieden geringer, weil Monogermsaatgut verwendet wird.) 2.55. Vor dem Beitritt lag der institutionelle Preis in Spanien fast 16 % über dem institutionellen Preis in der Gemeinschaft. Im Beitrittsvertrag wird Spanien ein um diese Spanne erhöhter Interventionspreis zugestanden, der durch Einfrieren des absoluten Niveaus in einem Übergangszeitraum von sieben Jahren abzubauen ist, wobei man von der damals üblichen Steigerung des gemeinschaftlichen Interventionspreises ausging. Sollte am Ende dieses Zeitraums immer noch eine Differenz bestehen, so ist allerdings die Möglichkeit vorgesehen, diesen Zeitraum um drei Jahre zu verlängern.

Diese Möglichkeit ist nicht auszuschließen, denn der gemeinschaftliche Interventionspreis steigt nicht mehr jährlich im gleichen Rhythmus wie vor 1986. 2.56. Überdies wird Spanien im Beitrittsvertrag zur Gewährung umfangreicher Anpassungsbeihilfen für landwirtschaftliche Betriebe ermächtigt, die bis zu 23,64 % des Grundpreises für Zuckerrüben betragen dürfen. Diese Abweichung wird bis zum 31. Dezember 1995 gewährt. Schließlich erhielt Spanien eine knapp über dem eigenen Verbrauch liegende A- und B-Zuckerquote. Ausgehend von den Erfahrungen in Italien, könnten die Gemeinschaftsstellen gewährleisten, daß sich in Spanien keine ähnliche Entwicklung vollzieht, weil dies die optimale Entwicklung des Zuckermarktes noch stärker stören würde. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Versorgung des portugiesischen Marktes 2.57.

Traditionell führte Portugal braunen Rohrzucker aus seinen ehemaligen Kolonien und später auch vom freien Weltmarkt ein, der dann im Inland raffiniert wurde. Die autonome Region Azoren unterhielt einen kleinen lokalen Zuckerrübenanbau und war Selbstversorger. Bei seinem Beitritt berief sich Portugal auf das Vereinigte Königreich als Präzedenzfall und forderte das Recht, weiterhin Rohzucker zur Versorgung seiner Raffinerien einführen zu dürfen. Gemäß dem Beitrittsvertrag darf Portugal die zur Deckung seines Eigenbedarfs erforderlichen Mengen an Rohzucker zu einem ermässigten Einfuhrabschöpfungstarif einführen, sofern es den erforderlichen Rohzucker nicht in der Gemeinschaft findet (rund 300 000 Tonnen jährlich).

2.58. Im Vertrag ist über einen am 1. Januar 1986 beginnenden Zeitraum von sieben Jahren die Ermächtigung vorgesehen, zunächst 75 000 Tonnen jährlich aus vier namentlich genannten AKP-Ländern einzuführen. Da die Rohzuckerlieferungen mit Ursprung in der Gemeinschaft, vor allem aus den französischen überseeischen Departements und ein kleiner Teil aus dem französischen Mutterland, im Vergleich zum tatsächlichen Bedarf relativ gering sind, muß ein grosser Teil vom freien Weltmarkt eingeführt werden, wobei der ermässigte Einfuhrabschöpfungstarif angewandt wird. Soweit diese Bestimmungen im grossen und ganzen nur die vor dem Beitritt bestehende Lage im Hinblick auf die Versorgung des portugiesischen Marktes reproduzieren, verbessern sie in keiner Weise die Organisation der gemeinschaftlichen Zuckerwirtschaft.

2.59. Beim Beitritt wurde Portugal mit der Zuteilung einer Zuckerrübenquote von 60 000 Tonnen ein weiteres Zugeständnis gemacht. Diese Menge soll den erwarteten Anstieg des Inlandsverbrauchs decken, der jedoch in Wirklichkeit bei weitem nicht erreicht wurde. Da es nun im festländischen Portugal noch nie einen Zuckerrübenanbau gab, muß dieser vollständig entwickelt werden, wobei der erste Schritt der Bau einer Verarbeitungsfabrik ist. Die einzige in Portugal bekannte Zuckerrübenerzeugung erfolgt in der autonomen Region Azoren, wo sie aber in den letzten Jahren zurückgegangen ist, weil die Milcherzeugung den dort ansässigen Landwirten bessere Zukunftsaussichten bietet.

Versuche, den Anbau von Zuckerrüben auf dem portugiesischen Festland in Gang zu bringen, erweisen sich als besonders schwierig. Derzeit werden nur einige tausend Tonnen erzeugt, die mit der Bahn nach Spanien verfrachtet, dort raffiniert und dann nach Portugal zurücktransportiert werden. Die Pläne zum Bau einer Fabrik ruhen zur Zeit, weil die nationalen Stellen die Möglichkeit einer Unterstützung durch die Strukturfonds der Gemeinschaft prüfen, um die Finanzlast zu vermindern. Insgesamt betrachtet ist die Zuteilung einer Zuckerrübenquote an das festländische Portugal offensichtlich wenig realistisch.

Rübenzuckererzeugung in Griechenland 2.60. Mit dem 1981 wirksam werdenden Beitritt Griechenlands zur Gemeinschaft, der folglich fast mit der gründlichen Revision der Regelung in diesem Jahr zusammenfiel, wurde dem Land eine Quote von 319 000 Tonnen zugeteilt, die etwa der Höhe des Inlandsverbrauchs entsprach. Zwar liegt das Land im Mittelmeerraum, doch hat es eine ganz andere technische Leistungsfähigkeit als die übrigen Mittelmeerländer und ist eher mit einer durchschnittlichen Region des Nordens vergleichbar. Tabelle 7 zeigt Griechenland an erster Stelle bei der Erzeugung von Zuckerrüben in Tonnen je Hektar und gerade über dem Durchschnitt beim Zuckerertrag je Hektar, was sich durchaus mit den Ergebnissen aus Deutschland vergleichen lässt und Griechenland noch vor Dänemark und dem Vereinigten Königreich plaziert. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 2.61.

Der Grund dafür liegt zum einen in einer Verknüpfung strukturbedingter Umstände und zum anderen in der besonderen Organisation der Agrarindustrie. Die Zuckerrüben werden in verschiedenen Mündungsgebieten im Norden des Landes mit äusserst fruchtbaren Böden, einem sinnvollen Bewässerungsnetz und kontinentalem Mikroklima angebaut. Der griechische Zuckersektor ist noch nicht alt und wurde im Zuge eines 1960 gestarteten Programms zur Entwicklung des agroindustriellen Sektors rationell aufgebaut. Sowohl die industrielle Technik als auch die landwirtschaftlichen Anbaumethoden wurden systematisch im Ausland erforscht und nach Griechenland übertragen.

Kennzeichnend für diesen Sektor sind sehr enge Beziehungen zwischen der Industrie und den Landwirten hinsichtlich Beratung, Auswahl von Saatgut, Düngemitteln und Pestiziden, Verhütung von Krankheiten und Maschinenbetrieb. Erst dieses äusserst koordinierte Vorgehen hat die erwähnten technischen Leistungen möglich gemacht. 2.62. Unter wirtschaftlichem Gesichtspunkt lässt sich die tatsächliche Leistungsfähigkeit nicht so leicht beurteilen, weil die griechische Zuckerindustrie über die staatliche Agrarbank praktisch in der Hand des Staates ist und die wirtschaftlichen und finanziellen Arbeitsbedingungen des Unternehmens es nicht ermöglichen, dessen Rentabilität schlüssig zu bestimmen.

Neben der bereits erwähnten agrarwissenschaftlichen und logistischen Unterstützung konnte als weitere Vergünstigung für die griechischen Zuckerrübenanbauer festgestellt werden, daß sie für ihre Zuckerrüben einen um 15 bis 20 % über dem vorgeschriebenen Mindestpreis (zu dessen Festsetzung siehe Ziffer 1.16 f) liegenden Preis erzielen. Folglich ist es schwierig, eine sichere Aussage über die tatsächliche Wirtschaftlichkeit der griechischen Zuckerproduktion zu machen. Isoglukose 2.63. Die Technik zur Herstellung von Isoglukose ist inzwischen so weit fortgeschritten, daß dieses Substitutionserzeugnis aus europäischen Getreidesorten gewonnen werden kann.

Bei seiner Einführung Anfang der siebziger Jahre war der Rohstoff noch Qualitätsmais, der aus den USA eingeführt werden musste. Das auf einer japanischen Erfindung beruhende Verfahren wurde in den Vereinigten Staaten weiterentwickelt, die damals vor allem aus Mittel- und Südamerika 5 Mio Tonnen Zucker einführten. Mit der Herstellung von Isoglukose aus Mais, von dem die USA damals wie heute Überschüsse erzeug(t)en, konnte die Einfuhr von Zucker, der wiederum Mangelware ist, um 4 Mio Tonnen auf 1 Mio Tonnen gesenkt werden. 2.64. Isoglukose wird bei der Herstellung von Lebensmitteln verwendet, für die ein fluessiges Süssungsmittel benötigt wird, also in Erfrischungsgetränken, Joghurt, Konfitüre, Speiseeis usw.

In den USA liegt der Anteil dieser Erzeugnisse am Verbrauch von Süssungsmitteln bei 30 bis 40 %. In Europa liegt ihr Marktanteil zwischen 20 und 30 %, was rund 2,5 Mio Tonnen Zucker entspricht. In den USA nimmt die Isoglukose den genannten Marktanteil effektiv wahr: Einfuhren werden vermieden, und die Maisüberschüsse können günstig verbraucht werden. In Europa dagegen war die Lage in den siebziger Jahren genau umgekehrt: die Gemeinschaft hatte einen Zuckerüberschuß und musste amerikanischen Qualitätsmais zur Herstellung von Isoglukose einführen. Trotzdem war die Isoglukoseherstellung aufgrund des Preisverhältnisses zwischen den beiden Rohstoffen bereits vorteilhaft.

Später wurde die Technik so weit entwickelt, daß die Erzeugung auch aus anderen, minderwertigeren Getreidesorten erfolgen konnte. Eine der grössten Produktionsformen beruht heute beispielsweise in Belgien vollständig auf belgischem Weizen, und zwar zu einem deutlich niedrigeren Gestehungspreis als für Zucker. Die Wahl hat sich also auf die zwischen zwei Rohstoffen mit Ursprung in der europäischen Landwirtschaft reduziert. 2.65. Die Lobbyisten der Zuckerindustrie erreichten im Jahre 1979, nachdem bereits einige restriktive Maßnahmen ergriffen worden waren, daß die Isoglukose in die gemeinsame Marktorganisation für Zucker aufgenommen wurde.

Ausgehend von einer Referenzerzeugung der vorhergehenden Jahre wurde eine Produktionsquote festgelegt, ohne daß die künftige Produktionskapazität von damals noch im Bau befindlichen Anlagen berücksichtigt wurde. Damit wurde die Isoglukoseerzeugung auf rund 2 % der globalen Hoechstquote (A + B, Zucker und Isoglukose) begrenzt, womit sie weit unter ihren Möglichkeiten bleibt. Gleichzeitig wurde die Isoglukose auch den Produktionsabgaben unterworfen, obwohl das Erzeugnis praktisch nicht ausgeführt wird. Als Griechenland und später Spanien und Portugal der EG beitraten, wurden anteilsmässig geringfügig höhere Isoglukosequoten gewährt, weil dort vor Inkrafttreten der Gemeinschaftsregelung eine Referenzerzeugung stattgefunden hatte.

Die heutige Aufteilung der Isoglukosequoten im Vergleich zu den Zuckerquoten ist Tabelle 8 zu entnehmen. 2.66. Warum der Zuckersektor daran interessiert ist, die Isoglukoseerzeugung so gering wie möglich zu halten, ist leicht verständlich: dieses Erzeugnis bietet ein weitaus günstigeres Verhältnis von "Süßkraft/Produktionskosten" als Zucker und ist deshalb ein gefährlicher Konkurrent. Wenn dies schon für Belgien gilt, das gute Voraussetzungen für den Zuckerrübenanbau bietet und für die Erzeugung hochwertiger Getreidesorten weniger geeignet ist, so trifft dies umso mehr für die Länder Südeuropas zu, in denen für den Zuckerrübenanbau meist keine besonders guten Bedingungen herrschen, wo aber Getreide erster Güte (wie z.B.

Mais) angebaut werden kann. Unter makro-ökonomischem Gesichtspunkt würde man daher erwarten, daß in Südeuropa die Isoglukoseherstellung aus Getreide gefördert wird, um den wirtschaftlich unrentableren Zuckerrübenanbau zu ersetzen. 2.67. Erstaunlicherweise verschieben sich aber weder anläßlich der Revisionen der Regelung die Quoten in diese Richtung, noch nutzen die einzelstaatlichen Behörden ihre Manövriermasse von 10 % der Zuckerquoten, die sie in Isoglukosequoten umwandeln können (siehe Ziffern 1.15, 2.16 und 2.19), zur Förderung dieser Erzeugung. Es muß festgestellt werden, daß die zuständigen Behörden der Länder, die für die Entwicklung eines solchen Erzeugnisses am geeignetsten sind, es in Wirklichkeit unterlassen, diese zu ermöglichen.

Manchmal tun sie sogar genau das Gegenteil. So blockierte die griechische Regierung mehr als zwei Jahre lang einen Teil der griechischen Isoglukosequote, die nach dem Konkurs des darüber verfügenden Unternehmens frei wurde; sie weigerte sich zunächst, die Quote dem anderen griechischen Produktionsbetrieb für Isoglukose zuzuschlagen, der Produktionsüberkapazitäten besitzt, und teilte sie stattdessen dem griechischen Zuckerbetrieb zu, der aber nicht die notwendigen Anlagen besitzt. Das Ergebnis ist, daß diese Isoglukosequote in der Zwischenzeit ungenutzt geblieben ist. Die Isoglukose dient hier als typisches Beispiel für die Hindernisse, die absichtlich gegen die Rationalisierung des Marktes aufgebaut werden.

Schlußbemerkung 2.68. Die in diesem Kapitel aufgeführten einzelnen Aspekte machen deutlich, daß Europa noch weit von den Forderungen in Artikel 39 EWG-Vertrag nach Marktregulierung und Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung entfernt ist. De facto sind damit überdies die Grundsätze eines in Artikel 40 des Vertrages genannten gemeinsamen Marktes mattgesetzt. So ist das System der nationalen Quoten zum Selbstzweck geworden: es schafft Produktionsrechte, während kein tatsächlicher Bedarf besteht und führt zur Entwicklung einer Erzeugung, deren wirtschaftliche Lebensfähigkeit zweifelhaft ist.

Dies hat spürbare Auswirkungen auf die Verbraucherpreise und den Finanzausgleich der Regelung, d.h. letztendlich auf ihre Wirtschaftlichkeit. Vor einer näheren Erläuterung dieser Folgen sind die äusseren Aspekte des Systems zu prüfen. 3. INTERNATIONALE MAKRO-ÖKONOMISCHE ASPEKTE UND WELTZUCKERMARKT Weltmarkt Merkmale des Weltmarktes 3.1. Seit einigen Jahren werden weltweit rund 105 Mio Tonnen Rohzucker erzeugt. Etwa drei Viertel des erzeugten Zuckers werden in den Erzeugerländern verbraucht, so daß folglich rund 27 Mio Tonnen für den Weltmarkt übrigbleiben. Teilweise erfolgt der Handel über bilaterale Vorzugsabkommen, wie zwischen der UdSSR und Kuba, den USA und Mittel- und Südamerika oder der EWG und den AKP-Ländern.

Zieht man diesen kontrollierten Handel ab, so bleiben für den freien Weltmarkt noch rund 18 Mio Tonnen Rohzucker jährlich. Dieser Weltmarkt verteilt sich jeweils ungefähr zur Hälfte auf Rohzucker und auf Weißzucker. Abgewickelt wird der Handel über die drei Börsen New York, Paris und London. Es handelt sich dabei um Terminmärkte, an denen das Gesamtvolumen der Börsengeschäfte weitaus grösser ist als das tatsächliche Volumen der später gelieferten Waren. 3.2. Wie auf allen freien Märkten richtet sich auch hier der Preis nach Angebot und Nachfrage. Ein Grossteil des Angebots besteht aus Produktionsüberschüssen der Erzeugerländer mit Schutzregelungen, die ihre Selbstversorgung sichern und die Ausfuhr der über den Eigenbedarf hinaus erzeugten Mengen subventionieren.

Ein Teil der Ausfuhr erfolgt zwar nicht zum institutionellen Preis, doch betrachten die Erzeuger sie meistens dennoch als gewinnbringend, da sie ausschließlich die Grenzkosten dieser Erzeugungen zugrunde legen. In erster Linie ist es demnach nicht der Marktpreis, der den Umfang dieser Ausfuhr bestimmt. Da es sich um einen Markt mit Restwaren handelt, kann der Preis sogar unter die Produktionskosten eines wirtschaftlich arbeitenden, auf den Weltmarkt ausgerichteten Erzeugers fallen. Restwarenmerkmale finden sich auch auf der Nachfrageseite - die Erzeugerländer fuellen dort ihre eventuellen Defizite auf, was gelegentlich zu vorübergehenden Preisschüben führen kann.

Der Preis auf dem freien Weltmarkt ist daher sehr spekulationsanfällig und steht kaum mit den Produktionskosten in Zusammenhang. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 3.3. Nur sehr wenige Ausfuhrländer produzieren bewusst für diesen Markt, weil sie dort Gewinne erzielen können - wie die Erzeugerländer mit den niedrigsten Produktionskosten, z.B. Australien. Der Gestehungspreis der am wirtschaftlichsten arbeitenden Erzeuger soll zwischen 0,10 und 0,12 USD je Pfund Rohzucker liegen, was beim derzeitigen Dollarkurs zwischen 185 und 215 ECU je Tonne Weißzucker entspricht. Der Interventionspreis in der EG liegt derzeit bei 530 ECU je Tonne Weißzucker.

Tabelle 9 zeigt die Entwicklung des Weltmarktpreises im Vergleich zum Interventionspreis der EG. Im Durchschnitt der letzten zehn Jahre war der europäische Preis doppelt so hoch wie der Weltmarktpreis. Dieser Vergleich ist von Bedeutung, da die Ausfuhrerstattungen auf der Grundlage des Unterschieds zwischen diesen beiden Preisen berechnet werden. Die Gemeinschaft und der Weltmarkt 3.4. Die nahezu gleichen Teile, in die sich der Weltzuckermarkt aufteilt, eine Hälfte Rohzucker, eine Hälfte Weißzucker, sind relativ unabhängig voneinander. Eine Verbindung besteht jedoch insofern, als beispielsweise bei einem erheblichen Anstieg des Preises für Weißzucker die Verarbeitung von mehr Rohzucker zu Weißzucker interessant wird.

Umgekehrt kann es auch besser sein, den Rohzucker nicht zu Weißzucker zu verarbeiten. Für die Gemeinschaft ist vor allem der Markt für Weißzucker relevant. Bereits die sechs Gründungsmitglieder der Gemeinschaft waren Nettoausführer von Weißzucker. Anläßlich des britischen Beitritts schlug die Lage kurzfristig und geringfügig in ein Defizit um, doch hat sie sich seither so verbessert, daß die Gemeinschaft weltweit der grösste Ausführer von Weißzucker wurde; sie beherrscht mehr als die Hälfte des Weltmarktes für Weißzucker, d.h. rund 25 % des gesamten freien Marktes. Tabelle 10 zeigt die Zusammensetzung dieses Marktes für Aus- und Einfuhren.

Tabelle 9 - Entwicklungsvergleich Weltmarktpreis - Interventionspreis >VERWEIS AUF EINEN FILM> >ANFANG EINES SCHAUBILD> >ENDE EINES SCHAUBILD> 3.5. Durch ihren Umfang (4,8 Mio Tonnen im Jahresdurchschnitt) beeinflussen die Weißzuckerausfuhren der Gemeinschaft zwangsläufig das Gleichgewicht zwischen weltweiter Nachfrage und weltweitem Angebot auf dem freien Markt. Natürlich lässt sich nur schwer abschätzen, wo sich der Preis einpendeln würde, wenn die Gemeinschaftsüberschüsse nicht auf diesen Markt einwirken würden. Es lässt sich nicht einmal vorhersagen, in welchem Masse dieses Angebot - wenn es dann spürbar gesenkt würde - durch einen Produktionsanstieg in anderen Ländern ersetzt würde.

Hier sind lediglich theoretische Berechnungen in bezug auf hypothetische Entwicklungen möglich. In zu diesem Thema durchgeführten Studien finden sich einige bereits veraltete Analysen (die sich auf die Lage vor 1982 beziehen), doch lassen sie den Schluß zu, daß der Weltmarktpreis fast 12 % höher wäre, wenn die Ausfuhren aus der Gemeinschaft nicht subventioniert würden. 3.6. Hinsichtlich der wirtschaftlichen Folgen der Zuk- kerausfuhren aus der Gemeinschaft für Drittländer muß zwischen Zuckereinfuhr- und Zuckerausfuhrländern unterschieden werden. Einfuhrländer haben den Vorteil, daß sie sich ihren Zucker zu einem günstigeren Preis beschaffen können, weil die 4,8 Mio Tonnen europäischer Zucker auf dem Markt sind.

Dies sind vor allem Länder, die ihren Zucker nicht zu Präferenzbedingungen einführen, also über den freien Weltmarkt, d.h. die afrikanischen und asiatischen Länder. Demgegenüber erleiden die Ausfuhrländer, soweit sie nicht zu Präferenzbedingungen verkaufen, Einkommensverluste. Hinzuzufügen sind hier noch die Einfuhrländer mit einem Selbstversorgungsgrad von knapp unter 100 %, die ihre Produktion erhöhen und Ausfuhrland werden könnten, wenn der Preis höher läge. Nahrungsmittelhilfe >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 3.7. Die Nahrungsmittelhilfe verfolgt nicht das Ziel, auf dem Gemeinschaftsmarkt zu intervenieren und die Überschüsse aufzunehmen.

Bei Zucker sind die betreffenden Mengen ohnehin besonders gering: es handelt sich durchschnittlich um 6 000 Tonnen jährlich. Wirtschaftliche Auswirkungen des C-Zuckers Relative Bedeutung der Erzeugung von C-Zucker 3.8. Dem System der Erzeugungsquoten auf dem Zuckermarkt liegt der Gedanke zugrunde, daß jede Menge Zucker, die innerhalb der A- und B-Quoten erzeugt wird, in den Genuß der Garantie des Interventionspreises kommt, und daß jede über eine Hoechstquote hinaus produzierte Menge den Bedingungen des Weltmarktes ausgesetzt wird. Allerdings kann ein Hersteller beschließen, eine Menge C- (oder B-) Zucker, die derzeit höchstens 20 % seiner A-Zuckerquote entspricht, durch Lagern dieser Menge für den Zeitraum eines Jahres auf das folgende Wirtschaftsjahr zu übertragen, in dem sie dann als A-Zucker behandelt wird.

Auf diese Weise verringert er selbstverständlich die ihm zustehende Kapazität zur Erzeugung von A-Zucker im neuen Wirtschaftsjahr um eine entsprechende Menge und verlagert diese Menge in Wirklichkeit nach B oder C. Abgesehen von diesem Handlungsspielraum muß der Hersteller, der C-Zucker besitzt, diesen auf seine Kosten und zum Aussenmarktpreis bis zum 31. Dezember des Jahres ausführen, in dem das betreffende Erzeugungsjahr endet. 3.9. In den vergangenen zehn Jahren lag der Weltpreis für Weißzucker durchschnittlich bei 53 % des Interventionspreises der Gemeinschaft. Wäre diese Differenz wirklich unwirtschaftlich, so wäre die Erzeugung von C-Zucker tatsächlich nur die Folge ungewöhnlich günstiger Wetterverhältnisse, aufgrund deren die Ernte die bei der Entscheidung über die Aussaatfläche getroffene Vorhersage überstieg.

Wie aber Tabelle 11 zu entnehmen ist, lag in den vergangenen zehn Jahren die durchschnittliche Erzeugung bei 1 348 000 Tonnen C-Zucker jährlich, was 14,1 % der Grundquote (A-Quote) entspricht. Verglichen mit dem derzeitigen Versorgungsgrad von 142 % (siehe Tabelle 3), also mit einem Überschuß von 42 %, bedeutet dies, daß die Ausfuhren von Weißzucker - bekanntlich liegt die Gemeinschaft hier weltweit an erster Stelle - zu einem Drittel aus C-Zucker und zu zwei Dritteln aus Quotenzucker bestehen. 3.10. Daher drängt sich die Schlußfolgerung auf, daß das Phänomen der Erzeugung von C-Zucker mengenmässig zu bedeutend und zu konstant ist, als daß es sich allein auf wetterbedingte Zufälle zurückführen ließe.

Statistisch lässt sich auf der Grundlage der Ertragstendenzen und der tatsächlichen Anbauflächen nachweisen, daß ein Überschreiten der Hoechstquote unvermeidlich ist. Wirtschaftliche Bedingungen der nicht quotengebundenen Erzeugung 3.11. Häufig wird die systematische Erzeugung über die Hoechstquote hinaus damit erklärt, daß die Erzeuger fürchten, bei einer späteren Neuverteilung der Quoten einen Teil ihrer Quote zu verlieren, weil sie davon ausgehen, daß die neue Quote sich auf die während eines früheren Bezugszeitraums erzielte Erzeugung beziehen wird. Daher schlössen die Hersteller Verträge über eine herzustellende Menge ab, und die Zuckerrübenanbauer sähen Anbauflächen vor, die ihnen auf jeden Fall garantierten, zumindest die ihnen jeweils zugeteilten Quoten zu erzielen; die Wetterverhältnisse würden dann nur noch die Höhe der Überschreitung beeinflussen.

Diese Argumentation ist jedoch unvollständig, wie nachstehend belegt werden soll. 3.12. Für Frankreich, das allein schon fast die Hälfte des C-Zuckers in der Gemeinschaft erzeugt, gibt es eine statistische Beziehung zwischen der Aussaatfläche, die statistisch der C-Zuckererzeugung entspricht, einerseits und der Entwicklung des Weltmarktpreises und folglich der aus dem Verkauf zu erwartenden Einnahmen andererseits. Für die anderen Länder lässt sich allerdings nur eine statistische Beziehung zwischen der Entwicklung des Weltmarktpreises und den Entscheidungen zur Übertragung von C-Zucker auf das folgende Wirtschaftsjahr herstellen (siehe Ziffer 3.14). >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 3.13.

Theoretisch hängt die Entscheidung, C-Zucker zu erzeugen oder nicht, im allgemeinen von der Einschätzung des Risikos ab, ihn mit Verlust zu produzieren. Diese Ent- scheidungsfrage stellt sich weniger für die Zuckerrüben- anbauer als vielmehr für die Zuckerhersteller, die mit dem Instrument des Mischpreises arbeiten können (siehe auch Ziffern 2.40-2.44), um sich zusätzlichen Rohstoff zu einem undifferenzierten Preis zu verschaffen. Dies macht die Zusatzerzeugung von C-Zuckerrüben für die Anbauer interessant und für die Hersteller zu einem neutralen Faktor. Für die Hersteller schlüsselt sich die Herstellung von C-Zucker nach variablen Kosten auf, wobei sie grundsätzlich davon ausgehen, daß ihre Fixkosten vollständig durch den A-Zucker und den B-Zucker gedeckt werden.

Vor die Frage gestellt, ob eine Erzeugung geplant werden soll, die über die Hoechstquote hinausgeht, sind für die Hersteller zwei Möglichkeiten denkbar: die Grenzkosten für die Erzeugung von C-Zucker liegen entweder über dem Weltmarktpreis, oder sie liegen darunter. Im letzteren Fall liegt der Vorteil einer Zusatzerzeugung auf der Hand, während es im ersten Fall, wo man das Risiko eingeht, C-Zucker mit Verlust zu produzieren, dennoch sinnvoll sein kann, eine über die Hoechstquote hinausgehende Erzeugung vorzusehen. Wirtschaftlich erklärt sich dies folgendermassen: wenn der Abstand zwischen dem Preis für B-Zucker und den Grenzkosten für die Erzeugung von B-Zucker grösser ist als der Abstand zwischen dem Preis für C-Zucker (Weltmarktpreis) und den Grenzkosten für die Erzeugung von C-Zucker, dann ist das Risiko, Einkommenseinbussen durch ein Defizit bei B-Zucker zu erleiden, grösser als das Risiko, Verluste bei dem durch Überschreitung der Hoechstquote (A + B) erzeugten Zucker hinnehmen zu müssen.

Einfluß des Übertragungsmechanismus 3.14. Im Zeitraum 1978-1988 werden durchschnittlich 30 % des erzeugten C-Zuckers eingelagert und 70 % ausgeführt. Diese Anteile können jedoch in Abhängigkeit von den Beschlüssen zur wirtschaftlichen Optimierung von Wirtschaftsjahr zu Wirtschaftsjahr schwanken. Die Zuk- kerbetriebe müssen vor dem 1. Februar des laufenden Wirtschaftsjahres endgültig entscheiden, in welchem Masse sie die Möglichkeit nutzen wollen, C-Zucker auf das folgende Wirtschaftsjahr zu übertragen. Entscheiden sie sich gegen die Lagerung, so müssen sie den Zucker bis zum 31. Dezember desselben Jahres ausführen.

Logischerweise treffen sie ihre Entscheidung je nach Höhe des Weltmarktpreises im selben Zeitraum. Die statistische Auswertung bestätigt diese Logik, denn es besteht eine sehr bezeichnende negative Korrelation zwischen der Höhe des Weltmarktpreises und dem übertragenen Teil der C-Zuckererzeugung. 3.15. Die Praxis, C-Zucker auf das folgende Wirtschaftsjahr zu übertragen, wird noch dadurch gefördert, daß diese Mengen bis zu einer Grenze von 20 % der A-Quote in den Genuß der Lagerkostenvergütung kommen. Diese Vergünstigung war sicher zu einer Zeit verständlich, als der Versorgungsgrad noch bei rund 100 % lag und Reservelagermengen gewährleistet werden mussten; heute, wo der Versorgungsgrad fast 150 % erreicht, ist sie nicht mehr gerechtfertigt.

Es besteht folglich die Veranlassung, diese Vergütung, die heute in Wirklichkeit eine Prämie auf die Haussespekulation hinsichtlich des Weltmarktpreises darstellt, in Frage zu stellen. Letztendlich wird die finanzielle Belastung über das System zum Ausgleich der Lagerkosten, das sich in den Preisen niederschlägt, auf den europäischen Verbraucher abgewälzt. Schließlich muß auch angesichts der augenblicklichen Marktlage die Frage nach der wirtschaftlichen Berechtigung des Systems der Übertragung von C-Zucker an sich gestellt werden, soweit dies zu einer spekulativen Erzeugung von C-Zucker beiträgt (siehe Ziffer 3.12).

Auswirkung der Ausfuhr von C-Zucker auf die Kosten der Ausfuhr von Quotenzucker 3.16. Im Durchschnitt führt die Gemeinschaft 4,8 Mio Tonnen Weißzucker aus, was einem Viertel des Welthandels auf dem freien Markt entspricht. Demnach ist die Gemeinschaftsausfuhr für das weltweite Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage von erheblicher Bedeutung. Allein schon der Anteil des C-Zuckers, etwa ein Drittel der europäischen Ausfuhr, reicht aus, um dieses Gleichgewicht zu beeinflussen. Somit wirkt sich die Ausfuhr von C-Zucker auf den Weltmarktpreis aus, wodurch logischerweise auch eine Verteuerung der Erstattungen für die Ausfuhr von Quotenzucker bewirkt wird.

3.17. Man kann versuchen, mengenmässig zu schätzen, wie sich dieser Teuerungseffekt der Ausfuhr von C-Zucker auf die Kosten der Ausfuhr von Quotenzucker auswirkt. Geht man von den in diesem Bereich im weitesten Umfang geltenden wirtschaftlichen Grundannahmen aus, dann lässt sich nachweisen, daß eine Verringerung des C-Zuckers um 1 Mio Tonnen (Anteil der Erzeugung von C-Zucker, den man als vermeidbares Minimum betrachten darf) einen Anstieg des Weltmarktpreises um 1,5 bis 3,1 % zur Folge hat. Wendet man diesen Anstieg auf eine ausgeführte Menge Quotenzucker von 3,5 Mio Tonnen an und legt dabei einen langfristig ausgeglichenen Weltmarktpreis von 250 ECU/t zugrunde, dann würden die Kosten für die Ausfuhrerstattungen jährlich um 15 bis 30 Mio ECU niedriger liegen (2).

Grob gerechnet würde sich diese Kostensenkung so aufteilen, daß eine um 5 bis 10 Mio ECU geringere Nettohaushaltsbelastung und eine um 10 bis 20 Mio ECU geringere Belastung durch die Mitverantwortungsabgabe entstuende. Auswirkung der überwiegenden Ausfuhr von C-Zucker bei günstigem Weltmarktpreis 3.18. Die Ausfuhr von Quotenzucker und die von C-Zucker stellen ein unterschiedliches Handelsinteresse dar. Ziel beim Quotenzucker ist die Maximierung des Erstattungssatzes, wohingegen beim C-Zucker allein ein möglichst günstiger Weltmarktpreis eine Rolle spielt. Daher tendieren die Händler auch dazu, den Ausfuhren von C-Zucker bei einer Steigerung des Weltmarktpreises Vorrang zu geben.

3.19. Der Substitutionseffekt zwischen den quotengebundenen Ausfuhren und den Ausfuhren von C-Zucker wird durch die statistische Analyse der Monatsdaten für die beiden Operationskategorien im Zeitraum Oktober 1982 bis Mai 1989 bestätigt. Diese Analyse verdeutlicht eine parallele Entwicklung von Weltmarktpreis und Ausfuhren von C-Zucker und eine gegenläufige Entwicklung zwischen Weltmarktpreis und Ausfuhren von Quotenzucker. Vergleicht man den Weltmarktpreis zum Zeitpunkt der Ausschreibung der Erstattung für Quotenzucker mit dem Weltmarktpreis zum Zeitpunkt des Antrags auf eine Lizenz für C-Zucker, wird auf der Grundlage der oben genannten Operationsreihen deutlich, daß der durchschnittliche Weltmarktpreis für die Ausfuhren von Quotenzucker (218,6 ECU/t) um 20 ECU/t unter dem Weltmarktpreis für die Ausfuhren von C-Zucker (238,4 ECU/t) lag.

Der in diesem Zeitraum tatsächlich erzielte Gesamtdurchschnittspreis lag bei 226,4 ECU/t. Wenn Quotenzucker und C-Zucker auf der Grundlage des Durchschnittspreises ausgeführt worden wären, hätte die Gemeinschaft etwa 7 ECU pro Tonne ausgeführtem Quotenzucker gespart, d.h. etwa 20 Mio ECU im Jahr. Ein derartiger Verlust könnte zumindest teilweise dadurch vermieden werden, daß die Kommission eine flexiblere und geschicktere Strategie anwendet, um die Spekulationen der Ausführer von C-Zucker zu unterbinden. 3.20. Die vorangehenden Bemerkungen zeigen, daß es illusorisch ist anzunehmen, der C-Zucker verursache der Gemeinschaft keine Kosten.

So verdeutlichen die beiden in den vorangehenden Ziffern analysierten Phänomene, daß aus der Ausfuhr von C-Zucker eine direkte finanzielle Belastung erwächst, die man mit ungefähr 30 bis 60 Mio ECU pro Jahr veranschlagen kann. Von dieser Belastung schlagen sich 10 bis 20 Mio ECU direkt auf den Haushaltsplan nieder und werden 20 bis 40 Mio ECU durch die Produktionsabgaben gedeckt. Auswirkungen des Zuckerprotokolls mit den AKP-Staaten und Indien 3.21. Die Einfuhren von Rohrrohzucker aus gewissen AKP-Ländern und Indien wurden im Grunde vom britischen Marktversorgungssystem vor 1973 übernommen.

Im Jahre 1986 kamen 75 000 Tonnen für Portugal hinzu. Bei der heutigen Lage des Gemeinschaftsmarktes handelt es sich um Mengen, die einen bereits beträchtlichen europäischen Produktionsüberschuß noch verstärken. Diese Lage wird gewöhnlich mit zwei Arten von Argumenten begründet: a)Hinsichtlich der Erhaltung von Investitionen und Arbeitsplätzen in der britischen und portugiesischen Raffinierungsindustrie war die Argumentation kurz- und mittelfristig verständlich. Die sofortige Abschaffung einer Produktion, für die derart hohe Investitionen getätigt wurden, würde einer Vernichtung von Kapital gleichkommen, die schwerwiegende Auswirkungen hätte.

Auf der anderen Seite lässt sich die Tatsache, daß nach fast zwei Jahrzehnten noch keine Wahl zwischen Einfuhren und Eigenerzeugung für die Versorgung des Binnenmarktes der Gemeinschaft getroffen wurde, angesichts der Überproduktion ebenfalls schwer rechtfertigen. b)Bei der Rechtfertigung aufgrund der den Entwicklungsländern gegebenen Garantie geht es um eine jedem betroffenen Land zugeteilte Quote und einen dem europäischen Interventionspreis gleichgestellten Preis. Angesichts des normalen Verhältnisses zwischen dem Preis auf dem freien Weltmarkt und dem europäischen Garantiepreis ist der Vorteil beträchtlich.

Wirtschaftlich gesehen hat jedoch die Tatsache, daß ein solcher Präferenzpreis in der Höhe der europäischen Quote garantiert ist, gewisse widersinnige Auswirkungen auf die Zuckerwirtschaft der Erzeugerländer, die immer noch vom Weltmarktpreis abhängig bleibt. So führen einige AKP-Länder ihre Quote in die Gemeinschaft aus, während sie gleichzeitig zur Deckung ihres Eigenbedarfs Zucker vom Weltmarkt einführen. 3.22. Der Preisvorteil, der durch diesen Präferenzhandel gewährt wird, stellt im Grunde einen an ein bestimmtes Erzeugnis gebundenen Einkommentransfer dar. Dies wurde 1989/1990 deutlich, als der Gemeinschaftsinterventionspreis, den die AKP-Staaten forderten, um 2 % sank und die Kommission beschloß, ihnen einen Finanzausgleich für die daraus resultierenden Einnahmeverluste vorzuschlagen.

Die Gemeinschaftsinstanzen müssten die Konsequenzen aus dieser Sachlage ziehen und die Modalitäten einer Regelung, die heute eindeutig zu einer Einkommensbeihilfe für zuckererzeugende Drittländer wird, und die daher nicht in den Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik und der damit zusammenhängenden Haushaltsausgaben gehört, überprüfen. Der Hof wendet sich nicht gegen das verfolgte Ziel, ist aber der Ansicht, daß es nicht unter den Bereich EAGFL des Gesamthaushaltsplans fällt, sondern unter die Gemeinschaftsausgaben für Entwicklungshilfe. Im übrigen ist es bezeichnend, daß in der Entscheidung vom 24.

Juni 1988 betreffend die Haushaltsdisziplin die "Beträge, die dem Absatz von AKP-Zucker entsprechen", ausdrücklich ausgeschlossen werden. Internationale Verhandlungen Internationale Zuckerabkommen 3.23. Seit Jahren bemühen sich die Erzeuger- und Verbraucherländer von Zucker um die Einführung von Maßnahmen, mit denen dieser Markt für einen lebenswichtigen Grundstoff kontrolliert oder zumindest stabilisiert werden kann. Im Januar 1968 wurde von mehreren Ländern ein Internationales Zuckerübereinkommen unterzeichnet, das einen Stabilisierungsmechanismus auf der Grundlage der Bildung nationaler Lagerbestände, Abnahmeverpflichtungen für Mindestmengen und eine Versorgungspräferenz in bezug auf die Unterzeichnerstaaten vorsah.

Weder die EWG noch die USA waren an diesem Übereinkommen beteiligt. Diese Nichtbeteiligung und die Enge des freien Marktes führten zum Scheitern des Übereinkommens, das der Krise von 1973/1974 nicht gewachsen war. 3.24. Im Jahre 1978 wurde von 31 Ausfuhrländern und 15 Einfuhrländern ein neues Abkommen unterzeichnet. Dies sah die Zuteilung von Ausfuhrkontingenten an die einzelnen Ausfuhrländer, einen Preisstabilisierungsmechanismus (in einer Spanne von 0,11-0,21 USD pro Pfund) und einen Ausgleichsvorrat, der sich je nach Preisentwicklung bilden oder auflösen sollte, vor. Die EWG hat beschlossen, diesem Abkommen nicht beizutreten, und zwar u.a. deshalb, weil die ihr angebotene Ausfuhrquote (2,9 Mio t) zwar mehr als ausreichend war, um die Ausfuhren von Quotenzucker abzudecken, jedoch nicht genügte, um auch die Ausfuhren von C-Zucker einzubeziehen.

Das Abkommen ist schließlich gescheitert. Dies kann jedoch die zukünftige Haltung der Gemeinschaftsinstanzen nicht beeinflussen, bei der die vom Hof in diesem und im vorangehenden Kapitel dargelegten Überlegungen berücksichtigt werden sollten. Das GATT 3.25. Angesichts der Bedeutung der europäischen Zuk- kerausfuhren auf dem Weltmarkt ist es nicht erstaunlich, daß andere Erzeuger- und Ausfuhrländer sich bemüht haben und noch bemühen, dieser Entwicklung entgegenzuwirken. Im Rahmen der Uruguay-Runde des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) wird das Thema der Subventionen in der Landwirtschaft und ihrer Auswirkungen auf die internationalen Märkte erneut aufgegriffen.

Ein Agrarerzeugnis wie Zucker ist ausdrücklich in der Liste von Erzeugnissen, für die ein Abkommen ausgehandelt werden muß, verzeichnet. Die Position der anderen Länder - Ausfuhrländer (z.B. die CAIRNS-Gruppe) wie Einfuhrländer - führt möglicherweise zu Beschränkungen. Es ist bereits jetzt klar, daß der Zucker mit Sicherheit zu den landwirtschaftlichen Erzeugnissen gehören wird, für die voraussichtlich eine Senkung des Subventionsniveaus ins Auge gefasst werden wird. 4. AUSWIRKUNGEN AUF DIE ÖFFENTLICHEN FINANZEN DER GEMEINSCHAFT Entwicklung der Haushaltslage 4.1. Der Zucker- und Isoglukosemarkt ist der einzige Markt, der ausdrücklich in die entsprechenden Haushaltslinien im Einnahmen- und Ausgabenteil des Gesamthaushaltsplans der Gemeinschaft eingesetzt wird.

Tabelle 12 verdeutlicht, wie sich die Einnahmen und Ausgaben sowie die Netto-Haushaltsausgaben, die sich aus diesen Verbuchungen ergeben, seit 1981 entwickelt haben. Aus der Tabelle geht hervor, daß sich die Ausgaben für den Zeitraum 1981 bis 1989 auf jährlich durchschnittlich 1 620 Mio ECU beliefen, während die durchschnittlichen Einnahmen 1 080 Mio ECU betrugen; der Haushaltsplan wird demnach mit einer durchschnittlichen Differenz von 540 Mio ECU belastet. Es lässt sich ausserdem feststellen, daß sich in diesem Zeitraum sowohl das Ausgaben- als auch das Einnahmenniveau praktisch verdoppelt hat, daß die Lage in den letzten drei Jahren jedoch relativ stabil war: das Ausgabenniveau lag bei 2 000 Mio ECU, das Einnahmenniveau bei etwa 1 400 Mio ECU.

Die meisten Ausgaben, rund 70 %, betreffen die Ausfuhrerstattungen. Die Durchschnittsbeträge der Ausgaben und Einnahmen im Bereich der Lagerkosten halten sich einigermassen die Waage (auch in Haushalts-ECU), was der Zweckbestimmung eines Ausgleichsystems in angemessener Weise entspricht. In den letzten Jahren beliefen sich die Ausgaben für die Lagerung auf rund 450 Mio ECU, d.h. 22 % der Ausgaben. Tabelle 13 verdeutlicht anhand der Durchschnittsbeträge in den letzten drei Haushaltsjahren die Verteilung der Ausgaben, Einnahmen und der sich daraus ergebenden Belastung auf die einzelnen Mitgliedstaaten.

Aus dieser Tabelle geht hervor, daß buchmässig etwa 75 % der Ausgaben in drei Mitgliedstaaten, nämlich in abnehmender Reihenfolge in Frankreich (28 %), in den Niederlanden (27 %) und in der BR Deutschland (21 %) getätigt werden, die auf der anderen Seite allein etwa 65 % der Einnahmen erheben. Es muß jedoch berücksichtigt werden, daß diese Daten vom freien Warenverkehr beeinflusst werden, wenn Ausfuhroperationen in einem anderen Land als dem Erzeugerland, wo die Produktionsabgabe erhoben wurde, durchgeführt werden. Kosten des Überschusses Kostenteilung 4.2. Die Finanzierung der GMO für Zucker und Isoglukose ist insofern einzigartig, als die Kosten, die durch den Absatz von Überschüssen der Gemeinschaftsproduktion entstehen, vollkommen durch bei den Erzeugern erhobene Abgaben gedeckt werden, jedoch gleichzeitig auf die Preise umgelegt werden und damit indirekt zu Lasten der Verbraucher gehen.

Genauer ausgedrückt werden durch das Abgabesystem folgende Kosten finanziert: die Kosten für die Ausfuhr der Differenzmenge zwischen Gemeinschaftserzeugung und Gemeinschaftsverbrauch sowie die Kosten für die Verwendung der Erzeugnisse in der chemischen Industrie über die traditionell von dieser Industrie verarbeitete Menge von 60 000 Tonnen hinaus. Das gleiche Prinzip gilt für die Lagerkosten, die durch eine speziell hierfür vorgesehene Abgabe gedeckt werden, die so berechnet wird, daß sich die betreffenden Ausgaben und Einnahmen (ausgedrückt in grünen Ecu) mittelfristig ausgleichen. Die übrigen Ausgaben gehen normalerweise zu Lasten des Haushaltsplans.

Dies gilt für die Kosten für die Ausfuhr der Mengen, die den aufgrund von Präferenzregelungen eingeführten Mengen entsprechen, für die Verwendung der ersten 60 000 Tonnen in der chemischen Industrie und für einige Beihilfen (insbesondere für die Raffinierung). Zur Ermittlung der Netto-Haushaltsbelastung muß ausserdem noch der aus den Einfuhrabschöpfungen, insbesondere für Melasse, erzielte Betrag abgezogen und der Nettöffekt des doppelten Satzes, der im Bereich Landwirtschaft angewandt wird (Berechnung der Produktionsabgaben in grünen Ecu, die sich von der Haushaltsrechnungseinheit Ecu unterscheiden), hinzugerechnet werden.

Da die Verwaltung des Marktes sich auf die einzelnen Wirtschaftsjahre bezieht, müssen schließlich all diese Einnahmen- und Ausgabenelemente noch gemäß dem Zuckerwirtschaftsjahr zusammengefasst werden. Die Ergebnisse sind in Tabelle 14 dargestellt. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 4.3. Aus Tabelle 14 geht hervor, daß im Zeitraum 1982/1983 bis 1988/1989 die durchschnittlich durch die Produktionsabgaben finanzierten Aufwendungen ("Eigenfinanzierung") jährlich 1 039 Mio ECU betrugen, d.h. 52 % des Gesamtaufwands. Bei dieser Zahl ist die den Mitgliedstaaten für die Erhebung der Abgaben geleistete Erstattung in Höhe von 10 % der erhobenen Beträge berücksichtigt.

Im selben Zeitraum belief sich der Nettobetrag der zu Lasten des Gemeinschaftshaushaltsplans zu verbuchenden Aufwendungen im Schnitt auf 948 Mio ECU im Jahr, d.h. 48 % des Gesamtaufwands. Bei der Ermittlung dieser Anteile wurden die unter die Lagerregelung fallenden Mengen einbezogen; es handelt sich hierbei jedoch um eine gesonderte Regelung, die sich zu 100 % selbst finanziert. Man kann sie daher beiseite lassen und lediglich die Finanzierung des Absatzes von Produktionsüberschüssen ("Eigenfinanzierung") berücksichtigen: so gesehen beliefen sich die durch die Produktionsabgaben zu finanzierenden Kosten auf durchschnittlich 649 Mio ECU, das sind 42 %, während 58 % (einschließlich der Kosten für AKP-Zucker) zu Lasten des Haushaltsplans gingen.

Das Problem der Eigenfinanzierung wird in den Ziffern 4.6-4.12 behandelt. Relative Bedeutung der Kosten 4.4. Vergleicht man die in Tabelle 14 aufgegliederten Aufwendungen mit dem zum Interventionspreis (Fabrikausgangsstadium) bewerteten Gemeinschaftsverbrauch, lässt sich ableiten, daß sich die letztendlich an den Verbraucher weitergegebenen Kosten auf 0,097 ECU pro kg Zucker belaufen; dies entspricht 18 % des Verbrauchswerts. Darüber hinaus zahlt der Verbraucher als Steuerzahler 0,088 ECU pro kg, d.h. 17 % des Preises. Der Gesamtzuschuß beträgt 0,185 ECU pro kg Zucker, der von den Verbrauchern in Europa gekauft wird, d.h.

35 % des Verbrauchswerts. Im unteren Teil von Tabelle 14 sind die Einzelheiten für die einzelnen Wirtschaftsjahre sowohl durchschnittlich in Ecu pro Tonne (Zeile 5 bis 7) als auch in Prozentzahlen (Zeile 10 bis 12) aufgeführt. Induzierte Kosten 4.5. Die oben untersuchten wichtigsten Haushaltsdaten verdeutlichen, welche Bedeutung den Kosten zukommt, die direkt oder indirekt durch die besonderen Eigenschaften der makro-ökonomischen internen oder externen Verwaltung der Regelung induziert werden. Im Hinblick auf die Grundsätze der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung betont der Hof folgende Punkte: a)Der strukturelle Versorgungsüberschuß der auf dem Weltmarkt zu stark bezuschussten Preisen abgesetzt werden muß, verursacht hohe Kosten: im Durchschnitt erfordert er Bruttoausgaben in Höhe von 1 987 Mio ECU pro Jahr (sieheTabelle 14), was 35 % des Binnenverbrauchswerts entspricht. b)Das Bestehen einer derart hohen finanziellen Belastung wird teilweise dadurch verschleiert, daß eine Mitverantwortungsregelung eingerichtet wurde, die auch unter dem Namen Eigenfinanzierung bekannt ist, und die darin besteht, die Kosten für den Absatz von Produktionsüberschüssen mit Hilfe von bei den Erzeugern erhobenen Abgaben zu finanzieren; diese Abgaben werden nun aber gleichzeitig auf den institutionellen Preis abgewälzt, der wiederum den Verbraucherpreis bestimmt.

Der Verbraucher, der seine Versorgung mit diesem Grundnahrungsmittel nicht auf eine andere Art und Weise sicherstellen kann, leistet daher zwangsläufig einen Beitrag zu dieser Finanzierung; hier stellt sich die Frage, ob die Preise für die Verbraucher wirklich angemessen sind, so wie dies in Artikel 39 des EWG-Vertrags vorgesehen ist. c)Ein anderer Teil der Kosten beruht nicht auf der Gemeinschaftsproduktion und erwächst im wesentlichen aus der Tatsache, daß sich die Gemeinschaftsbehörden nicht entschieden haben zwischen einer unter Garantieregelungen fallenden Eigenproduktion, die bereits überschüssig ist, und unter Präferenzregelungen fallenden Einfuhren.

So kommen beide in den Genuß der Gemeinschaftsgarantie. Die Einfuhren im Rahmen von Präferenzregelungen mit den AKP-Staaten und Indien belasten den Gemeinschaftshaushaltsplan an sich schon mit durchschnittlich 535 Mio ECU pro Jahr (vom Hof in grünen Ecu berechnete Zahl); der Hof ist der Ansicht, daß dieser Betrag zu Unrecht zu Lasten der Mittel der gemeinsamen Agrarpolitik verbucht wird und vielmehr in den Bereich der Entwicklungshilfe fällt. d)Hinzu kommt die nicht quotengebundene Produktion (C-Zucker), die offiziell von der Gemeinschaftsgarantie ausgeschlossen ist, aus der sich jedoch trotzdem finanzielle Folgen ergeben.

Die beiden in den Ziffern 3.16 bis 3.20 analysierten Phänomene, d.h. die Auswirkung der Ausfuhr von C-Zucker auf die Kosten der Ausfuhr von Quotenzucker und die Auswirkung der überwiegenden Ausfuhr von C-Zucker bei günstigem Weltmarktpreis, schlagen sich in einer finanziellen Belastung von schätzungsweise 30 bis 60 Mio ECU pro Jahr nieder. Von diesen Kosten gehen 10 bis 20 Mio ECU unmittelbar zu Lasten des Haushaltsplans; davon werden auch 20 bis 40 Mio ECU durch Produktionsabgaben gedeckt. Kontrolle der Eigenfinanzierung Regelung 4.6. Im elften Erwägungsgrund der Grundverordnung vom 30. Juni 1981 ist vorgesehen, daß die volle Finanzierung der Kosten, die sich aus dem Absatz des Überschusses ergeben, um den die Gemeinschaftserzeugung den Verbrauch übersteigt, durch die Erzeuger selbst erfolgt.

Dieses Prinzip ist auch unter dem Begriff "Eigenfinanzierung" bekannt, und es wird sogar der Ausdruck "Haushaltsneutralität" der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker verwendet. Diese letzteren Benennungen führen jedoch zu Verwirrung: die betroffene GMO finanziert sich weder selbst noch ist sie haushaltsmässig neutral. Zunächst einmal deshalb, weil es die Verbraucher sind, die über einen Teil des Preises die Beiträge zahlen. Zudem wird nur ein Teil der Ausgaben durch diese Beiträge gedeckt. Der obengenannte Erwägungsgrund der Verordnung legt deutlich dar, daß es darum geht, die Kosten, die sich aus dem Absatz des Überschusses der Gemeinschaftsproduktion gegenüber dem Gemeinschaftsverbrauch ergeben, zu finanzieren.

4.7. In den Artikeln 28 und 28a dieser Grundverordnung wird sehr genau festgelegt, wie dieser Finanzbeitrag bestimmt wird. Für jedes Wirtschaftsjahr wird folgendes zunächst voraussichtlich und dann endgültig festgestellt: a)die A- und B-Menge an Zucker und Isoglukose, die unter Anrechnung auf das betreffende Wirtschaftsjahr hergestellt worden ist; b)die Zucker- und Isoglukosemenge, die während desselben Wirtschaftsjahres für den Verbrauch in der Gemeinschaft abgesetzt wird; c)die als "exportierbarer Überschuß" bezeichnete Menge, wobei die unter Buchstabe b) genannte Menge von der unter Buchstabe a) genannten Menge abgezogen wird; d)der durchschnittliche Verlust (oder gegebenenfalls der durchschnittliche Erlös) je Tonne Zucker im Hinblick auf die im betreffenden Wirtschaftsjahr zu erfuellenden Ausfuhrverpflichtungen oder Verpflichtungen bezueglich der Verwendung (von 60 000 Tonnen pro Jahr überschreitenden Mengen) in der chemischen Industrie; e)der durch die Abgaben zu deckende Betrag, wobei die unter Buchstabe c) genannte Menge mit dem unter Buchstabe d) genannten Betrag multipliziert wird.

4.8. Ab dem Wirtschaftsjahr 1986/87 erfolgt diese Berechnung kumulativ, um automatisch Anpassungen einzubeziehen, die sich u.U. aus nachträglichen Korrekturen der sich auf vorangehende Wirtschaftsjahre beziehenden Zahlen ergeben. Nach dieser Feststellung des zu deckenden Gesamtbetrags werden die Abgaben gemäß einem auf den Interventionspreis anzuwendenden Schema von Sätzen, die sich für A- und B-Zucker unterscheiden, festgelegt. Für letzteren sind sie gestaffelt und werden zur Deckung des Restbetrags von einer Ergänzungsabgabe, die linear auf den Betrag der A- und B-Abgaben anzuwenden ist, ergänzt.

AusTabelle 14 geht bei Berücksichtigung der nicht die Lagervergütungen (werden zu 100 % von den Lagerabgaben gedeckt) betreffenden Ausgaben- und Einnahmenelemente hervor, daß etwas weniger als die Hälfte der Ausgaben, nämlich 42 %, "selbstfinanziert" wurde (siehe Ziffer 4.3). Bei Einbeziehung der Ausgaben und Einnahmen im Rahmen der Regelung zum Ausgleich der Lagerkosten, die jedoch nicht unter die in der Verordnung genannte Eigenfinanzierung fallen, beträgt dieser Anteil rund 52 %. Problem der Rechnungsprüfung 4.9. Ist ein Ziel wie die voll durch die Erzeuger selbst zu gewährleistende Finanzierung der Kosten, die sich aus dem Absatz des Überschusses der Gemeinschaftserzeugung ergeben, ausdrücklich festgelegt, sollte dessen Verwirklichung überprüft werden.

Dies war eine der Absichten des Hofes, als er im Jahre 1989 in der Kommission eine Rechnungsprüfung des Zucker- und Isoglukosesektors vornahm. Bei den in diesem Zusammenhang durchgeführten Prüfungsarbeiten traten erhebliche technische Schwierigkeiten auf, die eine eindeutige Bestimmung des Verwirklichungsgrads des Grundsatzes der Eigenfinanzierung behinderten. Die sich anschließenden Gespräche zwischen den Dienststellen des Hofes und der Kommission und die von beiden Seiten im diesbezueglichen Teil des Jahresberichts 1988 vorgebrachten Punkte haben gezeigt, daß zunächst methodische Probleme geklärt werden mussten.

4.10. Aus diesem Grund hielt es der Rat in seiner Stellungnahme zur Entlastung für das Haushaltsjahr 1988 "für dringend notwendig, daß die beiden Institutionen sich auf die gleiche Analysemethode einigen". Der Rat erklärte sich im übrigen mit dem Hof darin einverstanden, "daß die Möglichkeit geschaffen werden muß, auch auf der Ebene der Rechnungsprüfung zu beurteilen, ob der Grundsatz der Eigenfinanzierung eingehalten wird". Das Europäische Parlament kündigte in seinem Entlastungsbeschluß für das Haushaltsjahr 1988 seine Absicht an, "die Frage der finanziellen Neutralität des Zuckersektors unter Berücksichtigung der Mitteilungen der Kommission und des Rechnungshofes zu überprüfen".

Angesichts dieser Aufforderung der Haushaltsbehörde wurde beschlossen, eine vertiefte Prüfung des Problems durchzuführen und die Ergebnisse dieser Prüfung in den vorliegenden Bericht aufzunehmen. Der Hof hat daher anhand der von den Dienststellen der Kommission bereitgestellten Rohdaten eine detaillierte Analyse vorgenommen. Rechnungsanalyse 4.11. Die Durchführung des Grundsatzes der Eigenfinanzierung im Zuckersektor beruht auf der Anwendung des in den Artikeln 28 und 28a der Grundverordnung enthaltenen Systems zur Feststellung der Produktionsabgaben einschließlich der Ergänzungsabgabe (siehe Ziffer 4.6-4.8).

Die rechnerische Überprüfung dieser Durchführung muß sich demnach auf die spätere Verbuchung der in diese Berechnung einfließenden Elemente beziehen, die bei der Berechnung statistischen oder vorläufigen Charakter haben. Beim Vergleich der Buchführungsdaten über die getätigten Ausgaben und erzielten Einnahmen einerseits mit den für die Berechnung der Abgaben verwandten Daten andererseits stösst man auf eine ganze Reihe von technischen Schwierigkeiten, die im folgenden aufgeführt sind: a)Laut Artikel 28 ist der zu finanzierende Betrag die Differenz zwischen der quotengebundenen Zucker- und Isoglukoseproduktion der Gemeinschaft einerseits und der für den Verbrauch in der Gemeinschaft abgesetzten Zucker- und Isoglukosemenge andererseits, die mit dem durchschnittlichen Betrag der gewährten Erstattungen multipliziert wird; es handelt sich also um durchschnittliche Gesamtbegriffe statistischer Art, für die es keine buchmässige Entsprechung gibt. b)In Artikel 28 ist des weiteren festgelegt, daß der durchschnittliche Erstattungsbetrag, der zur Berechnung der mit den Abgaben zu finanzierenden Summe mit dem exportierbaren Überschuß multipliziert wird, auf der Grundlage der Ausfuhrverpflichtungen bestimmt wird (und der Verpflichtungen gegenüber der chemischen Industrie bei mehr als 60 000 Tonnen jährlich).

Dieser Begriff der Verpflichtung entspricht den in den Ausschreibungsverfahren zugeteilten Mengen und nicht den von den wirklichen Operationen betroffenen Mengen. Dabei werden insbesondere die Mengenschwankungen innerhalb des Verwendungsspielraums (von + oder - 5 %) und die Nichtverwendung von Lizenzen nicht berücksichtigt; hier stellt sich die Frage, ob sich diese Vorschrift mit dem im Erwägungsgrund der Verordnung angeführten Ziel der "vollen Finanzierung der Kosten (...) aus dem Absatz des Überschusses" vereinbaren lässt. c)Da die Vorschriften der Verordnung im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik angenommen werden, werden die Finanzelemente in grünen Ecu ausgedrückt; zur Gegenüberstellung mit der Haushaltsrechnung, die in Haushalts-Ecu geführt wird, müssen die Zahlen auf einen gemeinsamen Nenner gebracht werden; der Wechselkursunterschied zwischen grünen Ecu und der Haushaltsrechnungseinheit Ecu muß also ausgeschaltet werden; dieser ist jedoch keineswegs unbedeutend, sondern stellt im Gegenteil eine entscheidende Grösse dar, die im folgenden noch behandelt wird. d)Die Berechnungen hinsichtlich der Eigenfinanzierung und folglich alle in diese Berechnung einfließenden Elemente beziehen sich auf das Wirtschaftsjahr für Zucker und Isoglukose, d.h. auf den Zeitraum vom 1.

Juli bis zum 30. Juni; die Haushaltsrechnung deckt den Zeitraum des Haushaltsjahres, d.h. gewöhnlich den Zeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Dezember oder - seit kurzem für den EAGFL-Garantie - vom 16. Oktober bis zum 15. Oktober ab; die beiden Reihen von Gesamtzahlen sind daher auf jeden Fall nicht vergleichbar. e)Beim Verbuchungsrhythmus, insbesondere in bezug auf die Ausgaben, ist eine zeitlich und zwischen den Mitgliedstaaten unterschiedliche Spanne gegenüber den diesbezueglichen Tatbeständen festzustellen; es handelt sich um Beträge, die Wirtschaftsbeteiligten gegen Vorlage einer Bescheinigung ausgezahlt werden, die u.U. bereits mehrere Monate vorher ausgestellt wurde; diese Zahlungen werden von den Zahlstellen in den Mitgliedstaaten vorgenommen und verbucht, die diese Ausgaben der Kommission melden; diese erstattet die Ausgaben, worauf eine Verbuchung in der Gemeinschaftsbuchführung erfolgt; wieviel Zeit zwischen der Ausstellung der Bescheinigung und der Verbuchung ihrer finanziellen Auswirkungen verstreicht, hängt zu sehr von allen möglichen operationellen und administrativen Fristen ab, als daß zwischen dem Verwaltungsakt eines bestimmten Monats und den Buchungen eines genau festgelegten späteren Monats ein kontinuierlicher Zusammenhang ersichtlich werden könnte.

4.12. Zur Lösung all dieser Probleme mussten die Dienststellen des Hofes alle Ausgaben- und Einnahmenoperationen bis ins kleinste Detail analysieren - auf der Ebene des Haushaltspostens, des Referenzwirtschaftsjahres, des Monats der Ausstellung der Bescheinigung, des Monats der Buchung, der Ausstellung in Landeswährung, grünen Ecu und Haushalts-Ecu -, um Datenreihen zu erstellen, die einerseits in das Berechnungssystem für die Eigenfinanzierung eingehen und die andererseits in der Haushaltsrechnung verbucht sind. Die Auswertung dieser Daten führte zu den im folgenden aufgeführten Ergebnissen.

4.13. Ergebnisse der Analyse a)Zunächst sollte festgestellt werden, daß die vorgenommenen Analysearbeiten sich als ausserordentlich mühsam erwiesen, und zwar nicht nur aufgrund der obengenannten technischen Komplikationen, sondern auch deshalb, weil es schwierig war, von den Dienststellen der Kommission die für diese Analyse notwendigen genauen Daten in entsprechend angemessener Form zu erhalten. Diese Schwierigkeiten praktischer Art haben deutlich gezeigt, daß die Dienststellen der Kommission diese Art von Überprüfung gewöhnlich nicht durchführen. Tatsächlich lässt sich in den Dienststellen der Kommission das fast völlige Fehlen einer internen Kontrolle in bezug auf diesen speziellen Punkt feststellen.

Dem Hof ist klar, daß dieser Zustand nicht allein der betroffenen Marktabteilung in der Generaldirektion Landwirtschaft angelastet werden kann; die Kritik des Hofes richtet sich vielmehr an alle betroffenen Dienststellen der Kommission (Direktion EAGFL der Generaldirektion Landwirtschaft und Generaldirektionen Haushalt und Finanzkontrolle). b)Die Wechselkursunterschiede aus der Umrechnung von Haushaltsbeträgen in grüne Ecu sind in Tabelle 15 aufgeführt. Daraus ergibt sich eine umfangreiche Nettobelastung, mit der der aus dem Gemeinschaftshaushaltsplan finanzierte Anteil der sich auf diesen Markt beziehenden Ausgaben vergrössert wird, da er definitionsgemäß nicht in das System der Eigenfinanzierung einbezogen wird. c)Eine Regressionsanalyse der Reihen von monatlichen Beträgen, die die Grundlage der Berechnungen hinsichtlich der Eigenfinanzierung bilden, einerseits und der entsprechenden in grüne Ecu umgerechneten monatlichen Haushaltsausgaben andererseits hat gezeigt, daß es zwischen den beiden Reihen keine nennenswerte Korrelation gibt, die in einem festen Verzögerungsfaktor zum Ausdruck käme; für jede in die Berechnung einfließende Ausgabenkategorie wurde jedoch für die weitere Analyse die Verzögerung verwendet, die die beste Korrelation ergibt. d)Da die statistische Korrelation unzulänglich ist, können die beiden Datenreihen nur noch mittels einer Methode verglichen werden:

Kumulierung der Beträge der beiden Vergleichsreihen über einen ausreichend langen Zeitraum, damit die Ergebnisse der auf dem oben erläuterten Faktor (siehe Ziffer 4.11 e)) beruhenden Schwankungen verhältnismässig unbedeutend werden, und Evaluierung des verbleibenden Saldos. Die Ergebnisse dieser Analysen sind in den Tabellen 16, 17 und 18 aufgeführt. Die Analysen wurden in zwei Reihen vorgenommen: einer ersten Reihe ab dem 1. Januar 1983, dem Zeitpunkt, ab dem die notwendigen Daten bei den Dienststellen der Kommission verfügbar sind, und einer zweiten ab dem 1. Juli 1986, dem Zeitpunkt, an dem die derzeit laufende Fünfjahresregelung begann.

Die Sätze bezueglich der Einnahmen und Produktionserstattungen in der chemischen Industrie erscheinen annehmbar, doch müssen die Ausfuhrerstattungen mit einem Fragezeichen versehen werden. Die Differenz ist viel zu groß, als daß sie mit dem Verwendungsspielraum von höchstens 5 % erklärt werden könnte. Dieses Ergebnis von 7 bis 8 % wirft zunächst erneut das Problem des Bezugs zu den angenommenen oder tatsächlichen Kosten auf (siehe Ziffer 4.11 b)), zeigt dann aber auch, daß Überprüfungsbedarf besteht. Die plausibelste Erklärung für die Differenz ist die Nichtverwendung von ausgestellten Lizenzen, aber die Dienststellen der Kommission verfügen offenbar nicht über die Überwachungsmittel zur Feststellung dieses Phänomens. e)Diese statistische Korrelationsanalyse ist die einzige Möglichkeit zur Einschätzung der Beziehungen zwischen den die Eigenfinanzierung bestimmenden Berechnungselementen einerseits und der diesbezueglichen Verbuchung andererseits.

Aufgrund der variablen Verschiebung zwischen den Verpflichtungsoperationen einerseits und den Buchungen andererseits ist es im gegenwärtigen Verbuchungssystem nicht möglich, die Einnahmen und Ausgaben, die sich ausgleichen sollen, aufzustellen. Beurteilung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung im Bereich der Eigenfinanzierung >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 4.14. Bei der vom Hof durchgeführten Analyse konnten die meisten in Ziffer 4.11 genannten Schwierigkeiten ausgeschaltet werden. Es muß jedoch festgestellt werden, daß eine dieser Schwierigkeiten bleibt, da eine genaue Prüfung beim gegenwärtigen Buchungssystem für die Einnahmen und Ausgaben nicht möglich ist.

Die statt dessen von den Dienststellen des Hofes vorgenommene statistische Analyse zeigt darüber hinaus aufgrund ihrer Mühsamkeit und der bei der Durchführung angetroffenen Schwierigkeiten, daß die Verwaltung und Buchführung der Dienststellen der Kommission für die Durchführung der gewünschten Prüfung nicht wirklich angemessen ist. Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verlangen jedoch, daß die Verwirklichung eines derart vorrangigen Zieles wie das der Eigenfinanzierung im Zuckersektor anhand von unabhängigen Daten, die die finanzielle Wirklichkeit widerspiegeln, überprüft wird.

Das Ergebnis der Analyse zeigt, daß diese Wirklichkeit gegenüber den Vorausschätzungen untersucht werden muß, da sich auf dem wichtigsten Ausgabenposten eine erhebliche Differenz feststellen lässt. Da die hier durchgeführte Art der Analyse zu aufwendig ist, um regelmässig wiederholt zu werden, sollte die Verbuchungspraxis so angepasst werden, daß eine beinahe automatische Kontrolle möglich ist. Eine derartige Kontrolle könnte einfach dadurch verwirklicht werden, daß die Mitgliedstaaten in einer Erklärung der Ausgaben und Einnahmen zwischen den Wirtschaftsjahren, auf die sie sich beziehen, unterscheiden.

Eine derartige Spezifizierung würde die zuständigen Stellen in den Mitgliedstaaten nicht übermässig belasten, da sie bereits für ihre eigene Verwaltung über die notwendigen Elemente verfügen. Auf diese Art und Weise könnte regelmässig von Jahr zu Jahr die Verwirklichung der "Eigenfinanzierung" in den in Ziffer 4.6 bis 4.8 genannten engen Grenzen gemessen werden. Sonstige spezifische Bemerkungen zur Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung Ausfuhrerstattungen >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 4.15. Die Zahlung von Ausfuhrerstattungen unterliegt der Erteilung von Lizenzen, mit denen die ordnungsgemässe und fristengerechte Durchführung der Operationen überwacht werden kann, und einem Kautionssystem, mit dem eine nicht ordnungsgemässe Durchführung sanktioniert wird.

Die Durchführung dieser Sicherungsmaßnahmen obliegt wie bei anderen Operationen den zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten. Eine derartige Dezentralisierung darf jedoch die Gesamtverantwortung der Gemeinschaft für die ordnungsgemässe Durchführung der Operationen in keiner Weise schmälern, sondern bedeutet für diese vielmehr eine Verpflichtung zur Koordinierung und zentralen Kontrolle. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988 zog der Hof aus einer bei den zuständigen Zahlstellen in mehreren Mitgliedstaaten durchgeführten Prüfung die Schlußfolgerung, daß eine Harmonisierung der einzelstaatlichen Verfahren vorgenommen werden sollte, damit im Hinblick auf die Effizienz und die Garantie der Ordnungsmässigkeit ein gleiches Niveau erreicht wirdd.

Bei der Untersuchung, auf die sich dieser Sonderbericht stützt, wurde ebenso festgestellt, daß die zur Marktregulierung durchgeführten Maßnahmen auf zentraler Ebene nicht ausreichend kontrolliert wurden. Insbesondere hat die Kommission keinen Mechanismus an der Hand, um systematisch die Verwirklichung der Ausfuhrverpflichtungen, die bei den Ausschreibungen eingegangen wurden, zu verfolgen. Dieses Manko stellt gleichzeitig - wie oben beschrieben - ein Hindernis für die Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens des Eigenfinanzierungssystems in bezug auf dessen Zweckbestimmung dar. Produktionserstattungen 4.16.

Ziel der Einsetzung der Produktionserstattungsregelung für die Verwendung von Zucker in der chemischen Industrie war die Schaffung einer zusätzlichen Absatzmöglichkeit für die Überschüsse. Auf diese Art und Weise wurde jedoch eine Konkurrenz zur Stärke geschaffen. Dieses Folgeerzeugnis (insbesondere von Getreide und Kartoffeln) ist ebenfalls Gegenstand einer gemeinsamen Marktorganisation. Es dient als Grundlage für die Herstellung einer ganzen Reihe sowohl von nicht für die Ernährung bestimmten Erzeugnissen als auch von Nahrungsmitteln, so z. B. von Isoglukose, aber auch von Glukose. Letztere ist für die in der chemischen Industrie erfolgende Herstellung von bestimmten Erzeugnissen, z.B. von in der Nahrungsmittelindustrie verwendeter Zitronensäure, ein Konkurrenzgrundstoff für Zucker.

Die Regelung über Produktionsbeihilfen in der chemischen Industrie wurde so angelegt, daß ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den beiden Alternativgrundstoffen gewährleistet ist. So wurde die Produktionserstattung für Zucker an einen Abzug von 70 ECU pro Tonne gegenüber der Differenz zwischen Gemeinschafts- und Weltmarktpreis gekoppelt, obwohl die chemische Industrie versucht, sich die gleichen Bedingungen wie ihre internationalen Konkurrenten ausserhalb der Gemeinschaft zu sichern. Das Bemühen um eine Gewährleistung der Gleichbehandlung von Zucker und Glukose betraf auch die Verwaltungsvorschriften der Maßnahme: so erfolgt die Festsetzung des Erstattungssatzes viermal pro Jahr, ein Rhythmus, der für die in der chemischen Industrie üblichen Abläufe ganz und gar nicht angemessen ist; ausserdem wurden besonders schwerfällige Verwaltungs- und Kontrollverfahren eingesetzt.

Bei letzteren ist die Stellung einer Kaution für die ordnungsgemässe Verwendung hervorzuheben, die keinem wirklichen Zweck dient, da die Auszahlung der Beihilfe einer punktüllen Überprüfung der ordnungsgemässen Verwendung unterliegt. 4.17. Zwischenzeitlich wurde mit Wirkung zum 1. Juli 1990 die Beihilferegelung für Zucker vollständig von der entsprechenden von der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide vorgesehenen Regelung für Stärke getrennt. Ein Grund mehr, um sich zu fragen, ob nicht auch die Verwaltungsmodalitäten so geändert werden sollten, daß die Regelung für die chemische Industrie attraktiver wird.

Das Ergebnis der gegenwärtigen Schwerfälligkeit der Gemeinschaftsregelung war bisher gemäß den Auskünften der Vertreter aus diesem Sektor, daß die Industrie nicht etwa eine Wahl zwischen Zucker und Glukose getroffen, sondern sich vielmehr für Melasse entschieden hat, die in der Gemeinschaft nicht ausreichend hergestellt wird und daher eingeführt werden muß. Das Absorptionspotential wird von den Betroffenen jedoch auf mehrere hunderttausend Tonnen Zucker geschätzt. Die Maßnahmen sollten daher insgesamt so verwaltet werden, daß eher diese interne Absatzmöglichkeit zur Aufnahme der Überschüsse vollständig ausgenutzt wird, als daß diese mit Hilfe von Ausfuhren beseitigt werden.

Verwaltung durch die Kommission und die Mitgliedstaaten 4.18. Der Zucker- und Isoglukosemarkt ist ein gut organisierter Sektor. Zunächst einmal deshalb, weil er Erzeugnisse landwirtschaftlichen Ursprungs betrifft, die notwendigerweise aus einem industriellen Verarbeitungsverfahren hervorgegangen sein müssen. Ausserdem ist das hauptsächlich betroffene Erzeugnis, Weißzucker, ein homogenes Produkt, von dem die Verordnung nur eine Qualität vorsieht. Schließlich gibt es - wie bereits weiter oben angeführt - von den Industrieunternehmen, die für die landwirtschaftlichen Erzeugnisse obligatorische Durchgangsstationen darstellen, in denen sie zu für den Verbrauch bestimmten Produkten werden, nur relativ wenige (200 Zuckerfabriken, die im Eigentum von weniger als 100 Unternehmen stehen).

Isoglukosefabriken gibt es in noch viel kleinerer Anzahl als Zuckerfabriken; ihre Aktien befinden sich in den Händen einer besonders kleinen Gruppe von Aktionären, die im übrigen zum grössten Teil aus dem Zuckergeschäft stammen. 4.19. Folglich sind die Verwaltung und Kontrolle dieses Marktes, dessen Organisation sich auf eine recht begrenzte Zahl von klar festgelegten Schlüsselpunkten konzentriert, im Vergleich zu anderen Märkten relativ unkompliziert. Ein Produktionsquotensystem lässt sich bei einer derart kleinen Zahl von unmittelbaren Begünstigten leicht verwalten. Ebenso lässt sich die Erhebung von Abgaben zur Deckung eines Teils des Finanzbedarfs bei dieser kleinen Zahl von Wirtschaftsbeteiligten problemlos verwirklichen und kontrollieren.

4.20. Es ist daher nicht erstaunlich, daß sich die Verwaltungsorganisation sowohl auf der Ebene der Kommission als auch auf der Ebene der einzelstaatlichen Dienststellen als gut geordnet erweist. Die Verwaltungsverfahren werden im allgemeinen sachgerecht durchgeführt, d.h. aufgrund guter Kenntnis dieses relativ transparenten Marktes und auf der Grundlage von relativ verläßlichen Daten. Die verwaltungsmässige Kontrolle wird noch durch die sehr regelmässigen Kontakte zwischen gemeinschaftlichen und einzelstaatlichen Stellen, insbesondere während der wöchentlichen Sitzungen des Verwaltungsausschusses, verstärkt.

Wenn in den vorangehenden Abschnitten einige Bemerkungen zur Effizienz der Verwaltungsorganisation gemacht wurden, so sind sie in diesem allgemeinen Rahmen zu verstehen. 5. SCHLUSSFOLGERUNG Ein nur scheinbar kohärentes System 5.1. Im Vergleich zu anderen Agrarmärkten ist der Zuckermarkt grundsätzlich relativ einfach zu verwalten und zu kontrollieren. Zucker ist nämlich ein homogenes Konsumerzeugnis, das keine unterschiedlichen Qualitäten, sondern als Folge der industriellen Verarbeitung des Rohstoffs landwirtschaftlichen Ursprungs nur unterschiedliche Angebotsformen aufweist. Diese Verarbeitung erfolgt aus technischen und wirtschaftlichen Gründen in sehr wenigen Fabriken, die obligatorische Durchgangsstationen darstellen (in einer Grössenordnung von etwa 200).

5.2. Es handelt sich um eine Schwerindustrie, die umfangreiche Investitionen sowie eine Politik erfordert, die klare, langfristige Leitlinien vorgibt. Die geringe Anzahl der betroffenen Unternehmen (derzeit weniger als 100), die im übrigen weiter zurückgeht, erleichtert den Zusammenschluß der Marktteilnehmer zur Wahrung ihrer Interessen; dies geht so weit, daß sie sich Machtpositionen verschaffen könnten, die das Vorliegen von Wettbewerbsbedingungen in Frage stellen. 5.3. Das für diesen Markt eingesetzte Verwaltungssystem umfasst einige offenkundige Besonderheiten gegenüber anderen gemeinsamen Marktorganisationen, mit denen es allerdings die üblichen Elemente wie das Preissystem sowie die Abschöpfungen bzw.

Erstattungen bei Einfuhr und Ausfuhr gemeinsam hat. Die Besonderheiten beziehen sich auf folgende Aspekte: a)ein einfaches, allgemeines Produktionsquotensystem; b)in der Regel vollständige Finanzierung der Kosten für den Absatz des Überschusses, um den die Erzeugung den Verbrauch übersteigt, durch Produktionsabgaben; c)ein System zum Ausgleich der Lagerhaltungskosten zwischen den Erzeugern und den grössten Zuckerlagerbetrieben. Diese Besonderheiten sind zum Teil auf historische Gründe, wie etwa auf das bei der Gründung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker bestehende Problem der Überschüsse und der Disparitäten der einzelnen nationalen Zuckerwirtschaften, zum Teil jedoch auch auf die vorstehend beschriebene spezifische Struktur des Marktes (Ziffer 5.1) zurückzuführen.

Diese klassischen und besonderen Maßnahmen zusammen bildeten eines der potentiell stärksten und wirksamsten Systeme zur Steuerung und Kontrolle einer gemeinsamen Marktorganisation. Das Abdriften eines Systems 5.4. Nach dem 22jährigen Bestehen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker ist festzustellen, daß die Verwaltung dieses Marktes auf Gemeinschaftsebene ein Fehlschlag ist. Die Entwicklung des Systems lief der ureigensten Konzeption eines gemeinsamen Marktes im Sinne von Artikel 40 des EWG-Vertrags zuwider, und mehrere der wesentlichen Ziele, die der gemeinsamen Agrarpolitik in Artikel 39 des EWG-Vertrags zugewiesen werden, wurden nicht erreicht.

Einige in diesem Artikel genannte Grundsätze (Steigerung der Produktivität, Sicherstellung der Versorgung) sind zwar seit langem erfuellt, bei anderen ist dies jedoch nicht der Fall (insbesondere Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung, Stabilisierung des Marktes, angemessene Preise für die Verbraucher). Darüber hinaus ist ein zusätzliches Ziel, das in den 80er Jahren hinzukam, nämlich die Drosselung der Produktion und damit der Ausgaben für die Überschüsse, auf dem Zuckermarkt mit einem Versorgungsgrad in der Grössenordnung von 150 % und Gesamtausgaben in Höhe von rund 2 000 Mio ECU besonders weit von seiner Verwirklichung entfernt.

5.5. In seiner derzeitigen Ausgestaltung ist der europäische Zuckermarkt alles andere als ein gemeinsamer Markt; es handelt sich dabei vielmehr um die Summe der einzelnen nationalen Märkte. Die Produktion ist durch Produktionsquoten, die pro Mitgliedstaat festgelegt werden, an das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten gebunden. Effizientere Produktionsformen können nicht entwickelt werden, weil weniger effiziente Produktionsformen geschützt werden. Die bei der Gründung der gemeinsamen Marktorganisation oder beim Beitritt zu dieser bestehenden unterschiedlichen Ausgangsbedingungen wurden beibehalten.

Hierzu tragen weitgehend die sogenannten Übergangsmaßnahmen bei, wenn sie sogar über ihren ursprünglichen Rahmen hinaus fortgeführt werden. Das für die Landwirtschaft verantwortliche Kommissionsmitglied, Vizepräsident der Kommission, vertrat bei einer Ansprache vor dem Wirtschafts- und Sozialauschuß am 28. September 1967, d.h. während der laufenden Vorbereitungen zur gemeinsamen Marktorganisation für Zucker, folgende Auffassung: "Es steht zu befürchten, daß der Rat zu einem bestimmten Zeitpunkt ein System vereinbart, das die Verwirklichung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker nach einer gewissen Zeit nicht mehr ermöglicht (...).

Alle zu ergreifenden Maßnahmen müssen es ermöglichen, daß nach der Übergangszeit eine Öffnung der Grenzen stattfindet und eine Spezialisierung der Zuckererzeugung erzielt wird. Dieser Frage sollte besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden, da zum ersten Mal derartige Schwierigkeiten auftreten und die nationalen Interessen mit derartigem Nachdruck vertreten werden". 5.6. In Wirklichkeit hat die Produktionsquotenregelung, die grosse Besonderheit dieses Marktes seit seiner Gründung und theoretisch ein wirksames Mittel zur Kontrolle und Steuerung der Produktion, zu der Rigidität und geringen Effizienz geführt, durch die der Markt gegenwärtig gekennzeichnet ist.

Anstatt die Anpassung der im Rückstand befindlichen Gebiete zu ermöglichen und die Entwicklung der gesamten Produktion in Richtung auf ein makro-ökonomisches Optimum mit Blick auf einen gemeinsamen Markt zu erleichtern, lief die tatsächliche Umsetzung der Regelung durch die nationalen Behörden auf eine Entfernung des Zuckermarktes von seinen Zielen hinaus. Der Quotenmechanismus wurde bei jeder Änderung der Regelung systematisch verlängert, um die von Anfang an weniger effizienten Produktionsformen, insbesondere in Italien, zu schützen und später auch, um die neu beigetretenen Länder, ganz gleich, ob ihre natürlichen Gegebenheiten für den Zuckerrübenanbau geeignet waren oder nicht, zu befriedigen, und zumindest ihre nationale Selbstversorgung sicherzustellen - mit den charakteristischen Beispielen der norwegischen Quote für Dänemark und der Quote für die erstmalige Erzeugung von Zuckerrüben auf dem portugiesischen Festland.

Das Instrument wurde ebenfalls angewandt, um den ehemaligen Commonwealth-Staaten die Aufrechterhaltung ihrer Rohzuckerausfuhren ins Vereinigte Königreich zu ermöglichen und gleichzeitig, um für die britischen Raffinerien den Nachschub an zu raffinierendem Rohstoff sicherzustellen. Der Quotenmechanismus hat sogar dazu geführt, daß sich Isoglukose trotz ihrer niedrigeren Produktionskosten nicht als Konkurrenzerzeugnis zu Zucker behaupten konnte. 5.7. Somit führte das Quotensystem zu einem Ergebnis, das den ursprünglich verfolgten Absichten widerspricht. Geht man davon aus, daß hauptsächlich das nationale Besitzstandsdenken in bezug auf die Quoten dieses Instrument hat unwirksam werden lassen, ja sogar das Gegenteil seiner Ziele bewirkt hat, so drängt sich der Schluß auf, daß eine Politik der Produktionsdrosselung anhand eines Kontingentierungssystems insbesondere bei einer großzuegigen Gestaltung der Preisbedingungen (siehe Ziffer 5.11) zum Scheitern verurteilt ist, sofern dieses die Form von Quoten annimmt, die für jeden Mitgliedstaat festgelegt und von diesem selbst verwaltet werden und die de facto oder gar de jure festgeschrieben sind, wie dies beim Zuckermarkt der Fall ist.

5.8. Das damit geschaffene System ermöglichte es, daß der gemeinsame Zuckermarkt einen Versorgungsgrad von bis zu 173 % und über die letzten zehn Jahre hinweg von durchschnittlich 150 % erreichte. Damit weist der Zuckermarkt unter allen gemeinsamen Agrarmärkten den höchsten Überschuß auf. Da der Überschuß auf den Weltmarkt ausgeführt werden muß, wo das Preisniveau durchschnittlich bei 50 % des Garantiepreises der Gemeinschaft liegt - ein besonders ungünstiges Verhältnis -, und da für rund zwei Drittel dieser Ausfuhren Erstattungen zur Abdeckung dieser Differenz gezahlt werden, bringt diese Situation vor allem im Verhältnis zu anderen Märkten extrem hohe Kosten mit sich.

Der Zuckerrübenanbau in der Gemeinschaft könnte jedoch um mindestens 20 % verringert werden, ohne daß die Versorgung des Binnenmarktes gefährdet wäre. Man entfernt sich somit vom Grundsatz der Sparsamkeit, der, wie der Hof immer wieder betont, fester Bestandteil der Wirtschaftlichkeit im weiteren Sinne ist. 5.9. Eines der mit der Gründung eines gemeinsamen Marktes verbundenen Ziele ist die regionale Spezialisierung. Hierzu ist festzustellen, daß dieses Ziel aus folgenden Gründen nicht erreicht wurde: a)Zunächst wurden bei den aufeinanderfolgenden Erweiterungen der Gemeinschaft durch Länder, die nicht alle in gleicher Weise günstige Bedingungen für den Zuckerrübenanbau aufweisen, nationale Quoten vergeben, die es diesen Ländern erlaubten, einen annähernden Selbstversorgungsgrad bei Zucker zu erreichen.

Von Anfang an boten einige Maßnahmen, die in der Grundverordnung enthalten waren und anschließend immer fortgeführt wurden, wie etwa die abgeleiteten Preise, die Mischpreise und die nationalen Beihilfen, einen Ausgleich für die mangelnde wirtschaftliche Effizienz der fraglichen nationalen Produktionsstrukturen. b)Ursprünglich hatten die B-Quoten als Spezialisierungsquoten im wesentlichen mobilen Charakter (es wurde von "Wanderquoten" gesprochen). Diese wurden dann zum einen von den einzelnen Staaten zunehmend als nationaler Besitzstand betrachtet und zum anderen verlor die zur Finanzierung ihrer Ausfuhr erhobene Abgabe ihren selektiven Charakter.

Der institutionelle Preis befindet sich auf einem so hohen Niveau, daß selbst in den zur Erzeugung von Rübenzucker am wenigsten geeigneten Gebieten B-Zucker produziert wird. Die Erhebung nach A und B differenzierter Abgaben zu unterschiedlichen Anteilen je Mitgliedstaat läuft eigentlich auf einen Mechanismus zur Verteilung der Ausfuhrkosten für Quotenzucker auf die Mitgliedstaaten hinaus. B-Zucker wird mit fast derselben Gewißheit produziert wie A-Zucker. 5.10. In Wirklichkeit ist der C-Zucker zum eigentlichen Spezialisierungszucker geworden. Dieser ausserhalb der Quoten erzeugte Zucker, der nicht in den Genuß einer Gemeinschaftsgarantie kommt und obligatorisch auf dem Weltmarkt zu dem dort üblichen Preis verkauft werden muß, wird in Mengen produziert, die weit über dem Niveau der witterungsbedingten Schwankungen liegen.

Diese Produktion hat ebenfalls Auswirkungen auf den Haushalt. Das Ausfuhrvolumen an C-Zucker trägt nämlich zur Dämpfung des Weltmarktpreises und somit tendenziell zur Erhöhung des Ausfuhrerstattungssatzes bei: somit verursachen diese Ausfuhren eine Erhöhung der Ausfuhrkosten für Quotenzucker. Ferner geben die Marktteilnehmer bei einem günstigen Preisniveau auf dem Weltmarkt Ausfuhren von C-Zucker den Vorzug gegenüber den Ausfuhren von Quotenzucker. Der kombinierte finanzielle Effekt dieser Phänomene beläuft sich auf mehrere Zigmillionen Ecu pro Jahr zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts.

5.11. Die Höhe der Erzeugung und der Ausfuhren von C-Zucker lässt sich nur durch das dank der großzuegig gestalteten institutionellen Preise erzielte Gewinniveau bei der Erzeugung von Quotenzucker erklären. Ferner werden Erzeugung und Ausfuhr von C-Zucker durch spezifische Maßnahmen erleichtert, wie etwa das Recht zur Übertragung eines Teils des C-Zuckers als A-Zucker auf das folgende Wirtschaftsjahr und die Gewährung einer Lagerhaltungsbeihilfe für die betreffenden Bestände. Angesichts der gegenwärtigen Marktlage sind diese Maßnahmen wirtschaftlich nicht mehr zu rechtfertigen. 5.12.

Aus den vorstehenden Ausführungen geht hervor, daß das derzeitige Garantieniveau (Mengen und Preise) zu hoch ist. Die B-Quoten sind als selbstfinanzierte Ausfuhrquoten konzipiert: in Wirklichkeit entsprechen sie einem Überschuß, den man ohne Beihilfe mit den Bedingungen auf dem Weltmarkt konfrontieren können müsste. Dementsprechend hält der Hof eine Einschränkung des Gesamtvolumens der Garantiemengen für möglich. Die B-Quote könnte grösstenteils oder gar vollständig mit dem derzeitigen C-Zucker gleichgestellt werden, wobei allerdings eine Unterscheidung im Abgabe- und Preisniveau zwischen A- und B-Zucker innerhalb dieses verringerten Volumens beibehalten würde.

Dadurch wäre es möglich, die Produktion geographisch in Richtung auf ein wirtschaftliches Optimum zu lenken und nach wie vor die ebenfalls verringerten Absatzkosten zu finanzieren. 5.13. Im Gegensatz zu der beträchtlichen Überversorgung mit Zucker wurde die Versorgung des Marktes mit alternativen Süssungsmitteln auf Getreidebasis, nämlich Isoglukose, auf dem äusserst niedrigen Niveau von 2 % der Hoechstquote blockiert. Technisch gesehen kann rund 25 % des verwendeten Zuckers durch Isoglukose ersetzt werden. Der Hof weist ferner darauf hin, daß sich die südlichen Länder, die sich zur Erzeugung von qualitativ hochwertigem Getreide besser eignen als zum Zucker- rübenanbau, gegenüber dieser interessanten Möglichkeit zurückhaltend zeigen.

5.14. Rund ein Drittel der Zuckerausfuhren der Gemeinschaft, d.h. 1,5 Mio Tonnen, dient zum Ausgleich der im Rahmen von Präferenzregelungen im wesentlichen aus den AKP-Staaten eingeführten Mengen Rohrrohzucker. Wenn diese Praxis sich auch zu Beginn im Hinblick auf das Bestehen einer Raffinerieindustrie im Vereinigten Königreich und in Portugal zum Zeitpunkt ihres Beitritts erklären ließ, so ist sie doch langfristig schwieriger zu rechtfertigen, zumal die A-Quote der Gemeinschaft, mit der dieser AKP-Zucker hinsichtlich der Garantie gleichgestellt wird, stets zur Befriedigung des internen Konsumbedarfs ausreicht.

Sofern diese Produktionsbeihilfe für Zucker aus den AKP-Staaten ihrem Wesen nach Entwicklungshilfe ist, sollte sie haushaltsmässig auch als solche behandelt werden. Wenn sich diese Hilfe spezifisch auf Zucker beziehen soll, so fragt sich der Hof ferner, ob es nicht sinnvoller wäre, ein einfaches Preisgarantiesystem für die Erzeuger in den AKP-Staaten einzuführen, das keine kostenträchtigen Hin- und Rückbeförderungen des Erzeugnisses selbst erfordert. 5.15. Angesichts des relativ grossen Volumens der Zuckerausfuhren der Gemeinschaft auf den Weltmarkt, die rund einem Viertel des Gesamtmarktes und etwa der Hälfte des Weißzuckers entsprechen, sind gewisse Auswirkungen unabweisbar.

Der Preisdämpfungseffekt stellt einen Vorteil für die häufig armen Einfuhrländer dar, die sich auf dem Weltmarkt versorgen, bildet jedoch ein wirtschaftliches Hemmnis für die Erzeugerstaaten, insbesondere unter den Entwicklungsländern, die bisweilen in erheblichem Ausmaß von diesem Produktionstyp abhängen und Schwierigkeiten haben, rentable Absatzmöglichkeiten zu finden. Eine erneute Prüfung des Systems im Rahmen der derzeitigen Verhandlungen in der Uruguay-Runde scheint angezeigt zu sein. Hohe Kosten 5.16. Die Merkmale der internen und externen makro-ökonomischen Verwaltung bringen erhebliche Kosten zu Lasten der Gemeinschaftsfinanzen mit sich: a)sehr hohe Kosten des strukturell bedingten Versorgungsüberschusses (machen mehr als ein Drittel des Binnenverbrauchswerts aus), die sowohl zu Lasten des Haushaltsplans als auch zu Lasten des Endverbrauchers gehen; b)Belastung des Haushalts durch die präferentiellen Einfuhren, die nach Ansicht des Hofes zu Unrecht aus Mitteln der gemeinsamen Agrarpolitik finanziert werden; c)spezifische Auswirkungen der Erzeugung und Ausfuhr von C-Zucker, die zu versteckten Zusatzausgaben zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts führen.

Zu diesen Aspekten kommt noch hinzu, daß es sich bei dem Grundsatz der sogenannten Eigenfinanzierung, auf den nachstehend näher eingegangen wird, um Augenwischerei handelt. 5.17. Der Zuckermarkt mit seinen diversen Komponenten ist relativ einfach zu kontrollieren, und die Verwaltungsstruktur sowohl auf Gemeinschafts- als auch auf nationaler Ebene stellt sich relativ geordnet dar. Die Verwaltungsverfahren werden im allgemeinen mit Sachverstand und insbesondere auf der Grundlage relativ zuverlässiger Daten und sehr regelmässiger Kontakte zwischen den Dienststellen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten angewandt.

Nichtsdestoweniger bestehen jedoch nach wie vor erhebliche Schwachstellen. Im Bereich der Rechnungsführung und genauer gesagt in bezug auf die sogenannte Eigenfinanzierungsregelung werden die tatsächliche Funktionsweise dieser Regelung, wie sie in der Grundverordnung definiert ist, und die Verwirklichung ihrer Zielsetzung, wie sie in den entsprechenden Erwägungsgründen umrissen ist, keiner nachträglichen Prüfung unterzogen, wie nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit erforderlich wäre. 5.18. Der Begriff der Eigenfinanzierung bzw. der "Haushaltsneutralität" beruht auf dem seit 1968 beteuerten, aber erst seit 1981 deutlich bekundeten Grundsatz der Finanzierung der Kosten für den Absatz der über den Binnenverbrauch der Gemeinschaft hinaus erzeugten Mengen durch Produktionsabgaben.

Dieser Begriff, der nicht so einfach ist, wie er erscheint, erfordert einige Erläuterungen: a)Zunächst bedeutet dies keinesfalls, daß diese Regelung den gesamten Versorgungsüberschuß der Gemeinschaft abdeckt: ein Teil geht aus strukturellen Gründen nach wie vor zu Lasten des Haushalts. Hierbei handelt es sich hauptsächlich um die Kosten für die Ausfuhren im Gegenzug zu den Einfuhren in Höhe von rund 535 Mio ECU jährlich. Lässt man den Ausgleich der Lagerhaltungskosten, der ein eigenes System bildet, beiseite, wird schließlich im Rahmen der "Eigenfinanzierung" deutlich weniger als die Hälfte der Marktkosten abgedeckt. b)Ferner sei an den haushaltsmässigen Netto-Effekt der Anwendung der doppelten Umrechnungskurse für den Ecu (landwirtschaftlicher Kurs für die Umrechnung der Einheitsbeträge - Haushaltsumrechnungskurs zur buchmässigen Erfassung der finanziellen Auswirkungen) erinnert; dieser beläuft sich im Durchschnitt der letzten sechs Jahre auf rund 44 Mio ECU, liegt jedoch in den letzten zwei Jahren bei 100 Mio ECU. c)Und schließlich ist es so, daß der Teil der durch die Produktionsabgaben gedeckten Aufwendungen zwar von den Zuckerherstellern bezahlt wird, diese Kosten über das Niveau des institutionellen Preises aber an die Verbraucher weitergegeben werden.

Das charakteristische Merkmal des Eigenfinanzierungssystems besteht somit darin, daß ein erheblicher Teil der Kosten dem Verbraucher und nicht dem Steuerzahler aufgebürdet wird. Auf diese Weise kann der falsche Eindruck entstehen, daß dieser Markt sich selbst finanziert, den Haushalt nicht belastet oder gar die Gemeinschaft nichts kostet. 5.19. Abgesehen von diesen grundsätzlichen Feststellungen lassen die Analysen des Hofes - aus denen hervorgeht, daß eine schlüssige Abstimmung im Rahmen des derzeitigen Verbuchungssystems nicht durchführbar ist - gleichwohl Zweifel insbesondere an der Richtigkeit der in die Berechnung der Abgaben eingegangenen Beträge für die Kosten der Ausfuhrerstattungen aufkommen.

Angesichts der Tatsache, daß zum einen diese Analysen sehr mühsam sind und zum anderen eine transparente und kontrollierbare Verwaltung von besonderer Wichtigkeit ist, sollte in dem System der Einnahmen- und Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaaten eine getrennte Aufschlüsselung nach Wirtschaftsjahren eingeführt werden. Dies ist umso leichter realisierbar, als die Mitgliedstaaten für ihre eigenen Verwaltungszwecke über diese detaillierten Angaben verfügen. 5.20. Der Zuckermarkt, der im Gemeinschaftshaushalt mit Ausgaben in Höhe von 2 000 Mio ECU für die gemeinsame Marktorganisation und Einnahmen von rund 1 200 Mio ECU zu Buche schlägt, kostet die Gemeinschaft und den Verbraucher mehr, als eigentlich nötig wäre.

Dies ist eine Folge insbesondere der Nichtspezialisierung und der Überversorgung unter künstlichen Rahmenbedingungen und ganz allgemein das Ergebnis einer Tendenz zu kurzfristigen Überlegungen, einzelstaatlichen Schutzmechanismen und optimistischen Bewertungen, die den politischen Entscheidungsprozeß zu den Revisionen der einzelnen Regelungen und zu den Erweiterungen des Marktes stets gekennzeichnet hat. Mit Sicherheit sind für die nächste Revision der gemeinsamen Marktorganisation, die nach der kürzlich vom Ministerrat beschlossenen Verlängerung der wesentlichen Bestandteile der derzeitigen Regelung um zwei Jahre für 1993 ansteht, Lehren zu ziehen.

Die zeitliche Koinzidenz ist zu bedeutsam, als daß der Hof sich nicht veranlasst sähe, auf die Tragweite hinzuweisen - der Zuckermarkt wird möglicherweise nicht von den radikalen Veränderungen infolge der Verwirklichung des Binnenmarktes ausgeschlossen bleiben können. Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 12. September 1991 angenommen. Für den Rechnungshof Aldo ANGIOI Präsident >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANTWORTEN DER KOMMISSION ALLGEMEINE BEMERKUNGEN Die Kommission stellt mit Genugtuung fest, daß der Rechnungshof in seinen Schlußfolgerungen unter Punkt 5 des Berichts keine Verletzungen bzw.

Versäumnisse bei der Anwendung der Rechtsvorschriften im Zuckersektor festgestellt hat. Der eilige Leser wird auf die Schlußfolgerungen der Kommission hingewiesen. 1. Darstellung der gemeinsamen Marktorganisation Verwaltungsmechanismen des Systems Produktionsquoten 1.15. Die Kommission betont, daß bei jeder von den Mitgliedstaaten vorgenommenen Übertragung von Quoten von einem Unternehmen auf andere die Interessen aller betroffenen Parteien, insbesondere der Zuckerrüben- bzw. Zuckerrohrerzeuger, unter genauer Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu berücksichtigen sind. Die Kommission überwacht die Anwendung der Vorschriften.

Sonstige Aspekte Regeln für die Einfuhr 1.17. Die Kommission hält es für nützlich, auf die endgültige Zuckerversorgungsbilanz der Gemeinschaft für die Zuckerwirtschaftsjahre 1986/87 bis 1989/90 hinzuweisen. Die Zuckereinfuhren sind in nachstehender Tabelle ausgewiesen. Das Finanz- und Haushaltssystem der GMO Eingliederungsplan 1.22. Ein geringerer Teil der Einnahmen und der Ausgaben im Zuckersektor ist in anderen als den vom Rechnungshof in Tabelle 2 aufgeführten Haushaltslinien verbucht. Es handelt sich um Einfuhrabschöpfungen (Kapitel 10, Titel I, eigene Mittel) und Ausfuhrerstattungen für den zur Herstellung von Verarbeitungserzeugnissen verwendeten Zucker (Kapitel B1-30, Titel B1-3, Nebenausgaben) in Höhe von rund 190 Mio.

ECU (B) bzw. 180 Mio. ECU (B) (Durchschnittsbeträge der vier Wirtschaftsjahre 1986/1987 - 1989/1990). >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Die Kommission betont, daß die den Mitgliedstaaten entstandenen Erhebungskosten im Sektor Zucker in gleichem Masse wie die Kosten für die Erhebung der übrigen eigenen Mittel der Gemeinschaft zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gehen. Aus diesem Grund sind diese Kosten im Einnahmenteil des Haushaltsplans der Gemeinschaften bei Kapitel 19 ausgewiesen. Die Erläuterungen zur Haushaltslinie 1119 waren nicht falsch sondern unvollständig. Die Kommission hat die Erläuterungen in ihrem Vorentwurf des Haushaltsplans 1992 entsprechend geändert.

Ziele und Modalitäten der Erhebung Frühere Bemerkungen des Hofes 1.27. Der Rat hat 1987 und 1988 auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Parlaments die Maßnahmen zur Einführung einer Ergänzungsabgabe (die besondere Tilgungsabgabe für die Wirtschaftsjahre 1986/87 und 1987/88) genehmigt. Mit diesen Maßnahmen wird den Bemerkungen des Rechnungshofs in seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1985 und 1986 umfassend Rechnung getragen. Bereits im Wirtschaftsjahr 1986/87 hat die Kommission die bei jeder Festsetzung vorgenommene Analyse und Kontrolle verstärkt, so daß deutlich nachgewiesen werden kann, daß sich die von den Gemeinschaftserzeugern zu tragenden Ausgaben und die entsprechenden vereinnahmten Abgaben finanziell im Gleichgewicht befinden.

Aufgrund der Bemerkungen des Rechnungshofs in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988 veröffentlicht die Kommission seit dem Haushaltsjahr 1989 in den Anhängen zum Finanzbericht des EAGFL, Abteilung Garantie, eine Kurzfassung der Ergebnisse. 2. Gesamtwirtschaftliche Folgen der Gemeinschaftsregelung für den Binnenmarkt Geschichtlicher Überblick über die Entwicklung des Quotensystems Zweite Regelung für den Zuckermarkt und erste Erweiterung (1975-1981) 2.12. Wenn der Weltmarkt einerseits tatsächlich kurzzeitigen Krisen unterworfen ist, dann muß andererseits auch dafür gesorgt werden, daß die Versorgung - insbesondere auf einem derart spekulativen Markt - fortwährend sichergestellt ist.

2.15. Die Festsetzung der Höhe der Quoten in den neuen Mitgliedstaaten erfolgte u.a. aufgrund der herkömmlichen Produktionsmengen in einem Bezugszeitraum. Die Tatsache, daß Norwegen der Gemeinschaft nicht beigetreten ist, rechtfertigt es nach Ansicht der Kommission nicht, die Dänemark zugewiesene Quote für die Erzeugung der fraglichen 50 000 Tonnen Zucker zu verringern, da die Ausfuhren selbstverständlich mit Abgaben belegt sind. Allgemeine Beurteilung der Entwicklung der Quotenregelung 2.29. Die Kommission betont, daß allein schon die Beibehaltung der Quotenregelung als Mittel zur Produktionssteuerung zu einer Begrenzung der Mengen, die für Preisgarantien der Gemeinschaft in Betracht kommen, geführt hat.

Das Festhalten der Gemeinschaft an einer geographischen Aufteilung der Quoten lässt erkennen, daß sie in allen Regionen der Gemeinschaft ein bestimmtes Produktionsniveau sicherstellen möchte, und zeugt von ihren Bemühungen um den ländlichen Raum und die bestmögliche Erhaltung der Landwirtschaft in allen Regionen. Eine übertriebene Spezialisierung hätte auf den Lebensstandard der landwirtschaftlichen Bevölkerung bestimmter Regionen sowie auf die ländliche Entwicklung dieser Regionen ungünstige Auswirkungen gehabt. Die Kommission begrüsst heute, daß sich "die Väter des landwirtschaftlichen Europas" damals besonders um den "ländlichen Raum" und um die bestmögliche Erhaltung der Landwirtschaft in allen Regionen bemüht haben.

Ausserdem dürfen in diesem Zusammenhang die übrigen Ziele gemäß Artikel 39 EWGV, namentlich der Lebensstandard der landwirtschaftlichen Bevölkerung der betreffenden Regionen, und die Auswirkungen auf die ländliche Entwicklung im Fall einer Änderung der Politik nicht aus den Augen verloren werden; diese Ziele sind genauso lobenswert wie die (oft künstlich herbeigeführte) Hochspezialisierung der Landwirtschaft. Entwicklung der Bedingungen der Marktversorgung Versorgungsausschuß 2.30. Der Weißzucker der Gemeinschaft wird auf dem Weltmarkt für Weißzucker abgesetzt, wo eine deutliche Nachfrage besteht, die zumindest in nächster Zukunft durch andere Länder nicht gedeckt werden kann.

Sicherstellung der Versorgung 2.31 2.33. Die Kommission nimmt von den Berechnungen des Hofs Kenntnis (ohne die Gewähr für deren Richtigkeit zu übernehmen), aus denen hervorgeht, daß der Zuckerrübenanbau um 20 % verringert werden könnte, ohne die Versorgungssicherheit der Gemeinschaft zu gefährden. Die Kommission stellt sich jedoch die Frage, welche andere landwirtschaftliche Produktion an die Stelle des Zuckerrübenanbaus treten würde und welche zusätzlichen Kosten zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts für die Ausfuhr von beispielsweise Getreide entstehen würden, sollte sie dieser Empfehlung nachkommen.

Die Behauptung des Rechnungshofs muß daher global geprüft werden, damit die Auswirkungen eines solchen Ansatzes auf die übrigen Sektoren und auf den Gemeinschaftshaushalt beurteilt werden können. Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung, Quotenverteilung und Verhalten der betroffenen Wirtschaftskreise Anwendung auf die Zuckerrübe und Einführung von Spezialisierungsquoten 2.36. In den Gemeinschaftsvorschriften im Bereich der Quoten kommt der neue Begriff der "B-Wanderquoten" nicht vor. Von Anfang an bestand zwischen der B-Quote und der A-Quote eine Verbindung, da die B-Quote als ein Prozentsatz der A-Quote bzw. als eine Bezugsmenge zur B-Produktion definiert ist.

Muß auf "Wanderquoten" zurückgegriffen werden, so werden A- + B-Quoten ganz oder teilweise von einem Unternehmen auf andere übertragen. Tatsächliche Quotenverteilung 2.37 2.38. Die Kommission erinnert daran, daß die institutionellen Preise in den Wirtschaftsjahren 1985/86 bis 1988/89 eingefroren und im Wirtschaftsjahr 1989/90 sogar um 2 % gesenkt wurden. Diese Preispolitik folgt ausserdem der Entwicklung der Stützungsmaßnahmen in den übrigen Agrarsektoren. Die in der Gemeinschaft geltenden Preise entsprechen den Preisen in anderen vergleichbaren Industrieländern, die ebenfalls eine Stützungsregelung kennen.

Selbstverständlich hat die Kommission gegen die Einführung einer dynamischen Politik, sogar in den südlichen Regionen der Gemeinschaft, nichts einzuwenden, da eine Spezialisierung auch in diesen Regionen möglich ist. Die Kommission bekräftigt in diesem Zusammenhang ihre Ansicht, daß die Quoten (die aufgrund der Referenzerzeugung und nicht aufgrund des Verbrauchs festgesetzt werden) unter Nichtberücksichtigung der nationalen Grundmengen direkt auf die Unternehmen aufgeteilt werden sollten; sie hat dies dem Rat bereits 1974 vorgeschlagen (vgl. Antwort auf Punkt 2.29). Sonstige allgemeine Bestimmungen, die die Wirtschaftlichkeit betreffen Mischpreise 2.39 2.43.

Die Kommission weist darauf hin, daß sie bereits zweimal vorgeschlagen hat, die sogenannte Mischpreisregelung abzuschaffen. Auf jeden Fall ist diese Regelung in der gesamten Gemeinschaft noch nie allgemein angewendet worden. Regionalisierte Preise 2.44. Entgegen der Ansicht des Rechnungshofs hat der Preisaufschlag nicht zur Folge, daß die Produktion in dieser Region gefördert wird sondern daß eine Mindestproduktion gewährleistet wird. Nach Ansicht der Kommission weist Italien nach wie vor ein strukturelles Defizit auf, ebenso wie das Gebiet Irland/Vereinigtes Königreich, zumindest wenn die Produktion von Weißzucker aus Zuckerrüben im Verhältnis zum Gesamtverbrauch berücksichtigt wird.

Wie in dem Vorschlag der Kommission KOM(90) 323 endg./2 vom 26. September 1990 über die Produktionsquotenregelung in diesem Sektor ab 1. Juli 1991 angegeben wurde, werden jährlich rund 1,20 Millionen Tonnen AKP-Zucker eingeführt, und wurden 1988 bei einem Verbrauch von 2 375 000 Tonnen 1 304 000 Tonnen erzeugt. Nationale Beihilfen 2.47. Gemäß Artikel 93 Ziffer 2 dritter Absatz des EWG-Vertrags kann der Rat auf Antrag eines Mitgliedstaats einstimmig entscheiden, daß eine von diesem Staat geplante Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gilt. Genau dies ist im Zuckersektor bisher in bezug auf die nationalen Beihilfen geschehen.

Spezifische Probleme in einigen Mitgliedstaaten Umstrukturierung in Italien 2.49 2.53. Die Entwicklung der Gemeinschaftspolitik im Zusammenhang mit der Zuckerproduktion in Italien ist ein gutes Beispiel für die Komplexität der zu berücksichtigenden Elemente und ein Beweis für den Willen der Gemeinschaft, "die Optimierung der Wirtschaftlichkeit" nicht als einziges Ziel anzusehen. Isoglukose 2.63 2.67. Nach Ansicht der Kommission war die Einbeziehung der Isoglukose in die GMO für Zucker gerechtfertigt, da die Märkte für Isoglukose und für fluessigen Zucker eng miteinander verknüpft sind;

Isoglukose ist nämlich ein direktes Substitutionserzeugnis für fluessigen Zucker. Es ist undenkbar, daß die Gemeinschaft einer völlig freien Erzeugung von Isoglukose zustimmt, da dabei von Grundstoffen ausgegangen wird, die häufig ohne finanzielle Auflagen aus Drittländern eingeführt werden, während die Zuckerproduktion durch die Quotenregelung mit finanzieller Verantwortung der Gemeinschaftserzeuger begrenzt wurde. Der Gerichtshof hat diesen Grundsatz im übrigen ausdrücklich anerkannt. Der Hof musste in diesem Zusammenhang darüber entscheiden, ob die Anwendung einer Produktionsquotenregelung für Isoglukose durch die betroffenen isoglukoseerzeugenden Unternehmen begründet war.

Der Gerichtshof hat alle von den Unternehmen vorgebrachten Klagegründe zurückgewiesen und festgestellt, daß eine solche Regelung durch das Bestehen einer Produktionsquotenregelung für Zucker begründet war (Urteil des Gerichtshofs vom 29. Oktober 1980 in der Rechtssache Nr. 138/79, vgl. Randnummern 26-27 - Rechtssache Nr. 139/79, vgl. Randnummern 23-24-26). Schlußbemerkung 2.68. Die Kommission kann dem Rechnungshof absolut nicht zustimmen. Die Artikel 39 und 40 beschränken sich nicht auf die in diesem Abschnitt genannten Ziele. 3. Internationale makro-ökonomische Aspekte und Weltzuckermarkt Weltmarkt Die Gemeinschaft und der Weltmarkt 3.5.

Die Kommission betont, daß die genannten 12 % rein hypothetisch sind und mit der Wirklichkeit nichts zu tun haben. Wirtschaftliche Auswirkungen des C-Zuckers Relative Bedeutung der Erzeugung von C-Zucker 3.8. Der in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Möglichkeit, Mengen über die Quoten hinaus zu produzieren, liegt der liberale Ansatz dieser Regelung zugrunde, nach der eine über die Mengen mit Gemeinschaftsgarantie hinausgehende Produktion nicht verboten wird. Wirtschaftliche Bedingungen der nicht quotengebundenen Erzeugung 3.13. Auch ein Unternehmen, daß Mischpreise zahlt, muß seine Zuckerrübenankäufe so begrenzen, daß es im Verhältnis zu seiner Gesamtproduktion Gewinn erzielt.

Einfluß des Übertragungsmechanismus 3.14 3.15. Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofs, daß die systematische Übertragung von C-Zucker nicht mehr der ursprünglich für diesen Zucker vorgesehenen Übertragungsregelung entspricht. Deshalb hat die Kommission dem Rat kürzlich vorgeschlagen [KOM(90) 323 endg./2 vom 26. September 1990], die für diesen Zucker anfallenden Lagerkosten nicht mehr zu vergüten. Aus der Antwort der Kommission auf Punkt 5.11 geht hervor, daß dieser Vorschlag jedoch abgelehnt wurde. Auswirkung der Ausfuhr von C-Zucker auf die Kosten der Ausfuhr von Quotenzucker 3.16 3.20.

Bereits in den Antworten auf die Punkte 2.31 bis 2.33 wird darauf hingewiesen, daß bei den Berechnungen des Rechnungshofs von der Hypothese ausgegangen wird, daß andere Ausfuhren von gemeinschaftlichem C-Zucker nicht durch Lieferungen aus anderen Ausfuhrländern ersetzt werden. Tatsächlich würde eine Verringerung der auf dem Weltmarkt verfügbaren Weißzuckermengen (durch Wegfall des ausgeführten C-Zuckers) dazu führen, daß der Verbrauch in den Entwicklungsländern, in die die Gemeinschaft in erster Linie ausführt, zurückgeht. Das gleiche gilt für die Hypothese, bei der von hohen Weltmarktpreisen ausgeganden wird; auch diese Situation würde sich auf den Verbrauch der Entwicklungsländer auswirken.

Ferner ist die Kommission der Ansicht, daß die regelmässigen Ausfuhren begrenzter Mengen Weißzucker, für die gemeinschaftliche Garantiepreise gelten, die Versorgung dieser Länder mit Weißzucker und folglich den Markt, der sich deutlich vom Markt des Rohzuckers unterscheidet, regulieren. Im übrigen stehen die Raffineriekapazitäten insbesondere in den Industrieländern zur Verfügung und werden im allgemeinen zur eigenen Versorgung eingesetzt. Die Kommission betont, daß die vom Hof genannten Auswirkungen im Zusammenhang mit der Produktion von C-Zucker die indirekten Folgen der wichtigsten Ziele in diesem Bereich sind.

Einerseits strebt die Gemeinschaft mit Hilfe regelmässiger Ausschreibungen, die keine plötzlichen Weltmarktbewegungen hervorrufen, nach einer verantwortungsbewussten Ausfuhrpolitik. Andererseits muß eine über die Quoten hinausgehende Produktion möglich sein. Gemäß der geltenden Zuckerregelungen muß eine nicht quotengebundene Produktion zulässig sein, ansonsten wird die Regelung vom Gerichtshof für rechtswidrig erklärt. Auswirkungen des Zuckerprotokolls mit den AKP-Staaten und Indien 3.21. Die Antworten der Kommission zu Punkt 5.14 gelten grösstenteils für die Bemerkungen des Hofs in diesem Teil des Berichts.

Die Gemeinschaftsausgaben aufgrund der Präferenzeinfuhren, das heisst die Erstattungen für die Ausfuhr einer Äquivalenzmenge Gemeinschaftszucker, stehen nach Ansicht der Kommission im Einklang mit den finanziellen Vorschriften; sie werden wie die Ausgaben im Agrarsektor behandelt, wobei ihre besondere Art in den Erläuterungen zu den betreffenden Kapiteln hervorgehoben wird. Bei der Wahl zwischen Einfuhren und Eigenproduktion hat sich die Gemeinschaft zugunsten der Einfuhren entschieden, damit sie ihren Verpflichtungen gegenüber dem Vereinigten Königreich und den AKP-Staaten nachkommen kann (vgl.

Protokolle Nr. 17 und 22 zum Beitrittsvertrag des Vereinigten Königreichs). 4. Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen der Gemeinschaft Entwicklung der Haushaltslage 4.1. Der Rechnungshof berücksichtigt in seinen Bemerkungen nicht, daß ein Grossteil der Bruttoausgaben, namentlich die Erstattungen, durch die Ausfuhr der den Einfuhren von Präferenzzucker entsprechenden Mengen entsteht. Diese Bemerkungen, insbesondere dort, wo eine Verbindung zwischen den Ausgaben und den Einnahmen hergestellt wird, stehen im Widerspruch zum Grundsatz der gemeinsamen finanziellen Verantwortung in der vom Gerichtshof für rechtsgültig erklärten Regelung (Urteil des Gerichtshofs vom 22.

Januar 1986 - Rechtssache Nr. 250/34, vgl. Randnummern 19-20-21-22-25-30-32). Kosten des Überschusses Kostenteilung 4.2. Der Rechnungshof behauptet, daß die "bei den Erzeugern erhobenen Abgaben ... gleichzeitig auf die Preise umgelegt werden und damit (indirekt) zu Lasten der Verbraucher gehen". Die Kommission weist ausdrücklich darauf hin, daß die Abgaben bei der Produktion und nicht beim Verbraucher erhoben werden und daß die AKP-Aufwendungen, die einen Grossteil der Haushaltsausgaben ausmachen, vom Verbrauch völlig unabhängig sind. Sie betont, daß bei der Berechnung der Produktionsabgaben von dem Teil der Ausgaben, der zu Lasten der Gemeinschaftserzeuger geht, ausgegangen wird.

Mit dem Ansatz des Rechnungshofs muß nach Ansicht der Kommission sehr vorsichtig umgegangen werden, insbesondere was die Auswirkungen aller Einfuhren und die Auswirkungen der Veränderungen der Lagerbestände auf die globalen Ausgaben für Erstattungen eines bestimmten Jahres im Verhältnis zu den Einnahmen desselben Jahres anbelangt. 4.3. Die Kommission betont, daß bei den in Tabelle 14 aufgeführten Berechnungen des Hofs nach Wirtschaftsjahren nicht berücksichtigt wird, daß das Zuckerwirtschaftsjahr und das Haushaltsjahr zeitlich nicht übereinstimmen. Im übrigen ist die Kommission der Ansicht, daß die Darstellung der "Eigenfinanzierung" des Sektors durch den Rechnungshof zumindest zweideutig ist.

Die Aufwendungen für die Präferenzeinfuhren, die ausschließlich in den Bereich der finanziellen Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen, und die Kosten für den Absatz der gemeinschaftlichen Produktionsüberschüsse, die gemäß Artikel 28 und 28a der Grundverordnung ausschließlich von den Erzeugern über die erhobenen Produktionsabgaben getragen werden, werden wie selbstverständlich global angegeben. Der Vergleich zwischen den genannten 42 % und 58 % ist im Zusammenhang mit der Eigenfinanzierungsregelung dieses Sektors somit hinfällig. Induzierte Kosten 4.5 4.6. Die Kommission weist darauf hin, daß die zugrunde gelegten Analysen und Hypothesen rein theoretisch sind: a)Bei den vom Rechnungshof angeführten 1 987 Mio.

ECU pro Jahr handelt es sich um die Bruttoausgaben; die Einnahmen werden nicht berücksichtigt. Im übrigen gibt es keinen Grund dafür, die Ausfuhrkosten in Beziehung zum Verbrauchswert zu setzen. Die beiden Zahlen haben miteinander absolut nichts zu tun. b)Die Kommission betont, daß die Erhebung der Produktionsabgaben bei den Unternehmen unumgänglich mit Ausgaben für diese Unternehmen verbunden ist. Die Abgaben werden im Gemeinschaftshaushaltsplan als eigene Mittel der Gemeinschaften verbucht, wodurch sichergestellt wird, daß die finanziellen Auswirkungen auf den Zuckerverbraucher auf der Ebene des Gemeinschaftshaushalts völlig neutral sind. c)Bei den Haushaltsaufwendungen, die sich gemäß dem Rechnungshof aus den Verpflichtungen der Gemeinschaft aufgrund des AKP/EWG-Zuckerprotokolls und des Abkommens mit Indien ergeben, handelt es sich um die Ausgaben für die Ausfuhrerstattungen, die gemäß den Buchführungs- und Haushaltsvorschriften als Agrarausgaben eingestuft werden müssen.

Gleichwohl achtet die Kommission darauf, daß in den Erläuterungen der betreffenden Teile des Haushaltsplans auf die besondere Art dieser Ausgaben hingewiesen wird. d)Die Kommission betont, daß die Schätzungen des Rechnungshofs rein theoretisch sind; es wird nämlich von der Annahme ausgegangen, daß die Ausfuhren von gemeinschaftlichem C-Zucker nicht durch Ausfuhren eines anderen Ausfuhrlands von Weißzucker ersetzt werden. Kontrolle der Eigenfinanzierung Regelung 4.8. Unter Berücksichtigung der umfangreichen, insbesondere im Rahmen der Präferenzregelung in die Gemeinschaft eingeführten Zuckermengen hält es die Kommission nicht für verwunderlich, daß die aufgrund dieser Einfuhren notwendig gewordenen Ausfuhrmengen grösser sind als der Überschuß der A- und B-Quoten-Erzeugung. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Die folgende Analyse der endgültigen Zuckerversorgungsbilanzen der Gemeinschaft für die letzten vier Produktionsjahre zeigt deutlich den relativen Anteil der De-facto-Ausfuhren von Gemeinschaftszucker aufgrund des Überschusses bei der A- + B-Quoten-Produktion gegenüber den Einfuhren und den Veränderungen der Lagerbestände:

Problem der Rechnungsprüfung und Rechnungsanalyse und Ergebnisse der Analyse und Beurteilung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung im Bereich der Eigenfinanzierung 4.9 4.14. Die Kommission hat die Möglichkeit, die Produktionsabgaben aufgrund der Buchführungsdaten festzusetzen, bereits 1981 bei der Ausarbeitung der derzeitigen Regelung geprüft; diese Möglichkeit wurde jedoch als nicht praktikabel verworfen, und zwar insbesondere wegen derselben technischen Schwierigkeiten, auf die der Rechnungshof bei seinem Versuch, eine rechnerische Überprüfung vorzunehmen, gestossen ist. Was Punkt 4.13 a) anbelangt, so geht die Kommission von einem statistischen, sich auf die Rechtsvorschriften stützenden Ansatz aus.

Sie bedauert daher, daß sich der Rechnungshof einzig auf die Frage der rechnerischen Überprüfung/Beurteilung konzentriert hat; sie ist jedoch sehr erfreut, daß bei der Kontrolle des Rechnungshofs keine Unregelmässigkeiten oder Rechtswidrigkeiten zutage getreten sind. Sonstige spezifische Bemerkungen zur Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung Ausfuhrerstattungen 4.15. Der Rechnungshof stellt fest, daß die Kommission nicht systematisch überprüft, ob die bei den Ausschreibungen eingegangenen Ausfuhrverpflichtungen erfuellt werden. In der Kommission gibt es ein solches System nicht. Gleichwohl überwacht sie gemeinsam mit den Mitgliedstaaten die Erteilung von Lizenzen im Rahmen einer besonderen Regelung, so daß die Kommission über alle, als anormal anzusehenden Vorgänge unterrichtet ist;

Ziel ist es, die Wirtschaftlichkeit und das reibungslose Funktionieren des Eigenfinanzierungssystems zu gewährleisten. Ausserdem konnten durch die Höhe der Kautionen, die bei der Erteilung von Lizenzen aufgrund von Teilausschreibungen zu stellen sind, anormale Vorgänge bisher ausgeschlossen werden. Das erstmals bei den GMO angewendete Ausschreibungssystem ermöglicht seit 1968 die Steuerung der Mengen. Produktionserstattungen 4.16 4.17. Die Kommission nimmt von den Bemerkungen des Rechnungshofs Kenntnis. 5. Schlußfolgerung Ein nur scheinbar kohärentes System 5.1. Die Kommission ist nach mehr als 23 jähriger Anwendung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker, die sich trotz allen Anscheins stark verändert hat, davon überzeugt, daß die Verwaltung und die Kontrollen in diesem Sektor sowohl auf der Ebene der Mitgliedstaaten und der Unternehmen als auch auf Kommissionsebene äusserst wirksam sind.

Die Regelung mag kompliziert sein, jedoch ist der Zuckersektor - entgegen allem Anschein - auch ein komplexer Sektor, der gewissenhaft verwaltet und streng kontrolliert werden muß. Die Herstellung von Zucker aus Zuckerrüben und Rohrzucker mit Ursprung in der Gemeinschaft ist nur ein Aspekt der Verwaltung eines Zuckerwirtschaftsjahres, da der Absatz (interner Verbrauch und Ausfuhr) auch von den Einfuhren, dem innergemeinschaftlichen Handel und der Veränderung der Lagerbestände bedingt ist. Ausserdem ist der Zucker nicht nur ein Agrar- sondern auch ein Industrieerzeugnis mit einem charakteristischen Marktverhalten, das bei anderen Erzeugnissen, für die es eine GMO gibt, nicht zu finden ist.

5.2. Die Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft gelten auch im Zuckersektor. Die Kommission beobachtet diesen Bereich mit grösster Aufmerksamkeit und trifft bei etwaigen Verstössen, wie im Jahre 1973 (Beschluß der Kommission vom 2. Januar 1973, ABl. Nr. L 140 vom 26. 5. 1973, S. 17), die erforderlichen Maßnahmen. Das Abdriften eines Systems 5.4. Die gemeinsame Marktorganisation für Zucker entspricht den Grundsätzen des EWG-Vertrags. Die Kommission und der Rat achten darauf, daß alle Maßnahmen mit diesen Grundsätzen vereinbar sind. Der beste Beweis für die erfolgreiche "Vergemeinschaftung" des Sektors war die Einführung des Grundsatzes der gemeinsamen finanziellen Verantwortung:

Zum einen wurde das Eigenfinanzierungssystem (Artikel 28 und 28 a der Grundverordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates) eingeführt und zum anderen eine Regelung zum Ausgleich der Lagerkosten, die sich ebenfalls selbst finanziert (Artikel 8 der oben genannten Verordnung), getroffen. Die Kommission ist der Ansicht, daß die Verwirklichung der Ziele gemäß Artikel 39 des EWG-Vertrags global den genannten Zielen entspricht. Sie betont, daß es im Zuckersektor schon immer Stabilisierungsmaßnahmen in Form von Produktionsquoten und Eigenfinanzierungssystem gegeben hat. Mit diesen Maßnahmen, die 1968 eingeführt und 1981, 1986 und 1988 verstärkt wurden, soll derzeit insbesondere gewährleistet werden, daß die Gemeinschaftserzeuger jährlich für die Gesamtkosten, die durch den Absatz der gemeinschaftlichen Produktionsüberschüsse entstehen, aufkommen.

Bei dem vom Rechnungshof genannten Versorgungsgrad in Höhe von 150 % werden die Einfuhren berücksichtigt, die per Definition nicht zur Gemeinschaftsproduktion gehören. Die Ausgaben im Zusammenhang mit den Produktionsüberschüssen der Gemeinschaft werden von den Erzeugern im Rahmen der A- und B-Quoten-Produktion vollständig getragen. 5.5. Es ist richtig, daß die Quoten gebietsgebunden sind (und anschließend Unternehmen zugeteilt werden) und in erster Linie von den Mitgliedstaaten verwaltet werden (im strikten Sinn der Gemeinschaftsvorschriften). Eine solche Politik lässt deutlich den Willen der Gemeinschaft erkennen, in allen Regionen der Gemeinschaft ein bestimmtes Produktniveau sicherzustellen, so daß unmittelbar zur Entwicklung des ländlichen Raums - sowohl auf der Ebene des Zuckerrübenanbaus als auch auf der Ebene der Zuckerherstellung - beigetragen werden kann; dies ist für die Kommission von entscheidender Bedeutung.

5.6 5.7. Die Kommission stimmt zu, daß es theoretisch besser wäre, wenn auf ein Produktionsquotensystem verzichtet werden könnte; aufgrund der bisherigen Erfahrungen jedoch hat sich ein solches System als Instrument für die Verwaltung des Sektors und die Steuerung der Produktion als wirksam erwiesen. Die Tatsache, daß die Produktion in den nach Ansicht des Rechnungshofs weniger effizienten Regionen aufrechterhalten wird, bedeutet gleichwohl, daß der Hektarertrag, sogar wenn die Beihilfen gestrichen würden, nach wie vor zufriedenstellend ist. Ausserdem dürfen der landwirtschaftliche Aspekt und die sozio-ökonomischen und politischen Elemente der Frage nicht aus den Augen verloren werden.

Bei der Festsetzung der Quotenhöhe hat die Gemeinschaft die in jeder Region bestehende Produktion berücksichtigt; die im Fall Portugal getroffenen Entscheidungen zeigen deutlich, daß die Gemeinschaft den Zuckerrübenanbau fördern will, und zwar insbesondere, weil andere geeignete Agrarerzeugnisse fehlen und weil vermieden werden soll, daß Portugal völlig von der Einfuhr abhängig wird. Nach Ansicht der Kommission ist es unbedingt notwendig, das Quotensystem auch bei der Isoglukoseerzeugung anzuwenden. Da dieses Erzeugnis dem fluessigen Zucker sehr ähnlich ist und aufgrund der Isoglukoseproduktion eine entsprechende Menge Zucker ausgeführt wird, ist es gerechtfertigt, daß die Isoglukoseerzeuger für ihren "Überschussanteil" aufkommen.

Die Kommission ist nicht der Ansicht, daß die Preise im Zuckersektor "großzuegig" bemessen sind, insbesondere wenn die in der Gemeinschaft geltenden Preise mit den Preisen in anderen Industrieländern verglichen werden; die in den Entwicklungsländern erzielten Preise entbehren im übrigen häufig jeder wirtschaftlichen Grundlage. Das soll jedoch nicht heissen, daß die Garantiepreise in diesem Sektor nicht gesenkt werden sollten. Die Verwaltung des Zuckersektors geht mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand einher, der bis jetzt nur von den Mitgliedstaaten bewältigt werden kann. Auf Kosten-Nutzen-Ebene hält es die Kommission daher nicht für sinnvoll, ihr diese Verwaltungsarbeiten zu übertragen.

Bereits 1974 hat sie - ohne Erfolg - vorgeschlagen, den Unternehmen die Quoten direkt zuzuteilen. 5.8. In der GMO für Zucker herrschte schon immer völlige Produktionsfreiheit, hingegen sind die Mengen, für die die Gemeinschaft Garantiepreise gewährt, durch die Produktionsquoten begrenzt. Da mit dem Eigenfinanzierungssystem im Zuckersektor nach Ansicht der Kommission gewährleistet wird, daß die Kosten für den Absatz der Überschüsse der gemeinschaftlichen A- und B-Quoten-Produktion von den Erzeugern getragen werden, und da die Ausfuhr des über die A- und B-Quoten hinaus erzeugten Zuckers (C-Zucker) ebenfalls vollständig zu Lasten der Erzeuger geht, ist es der Kommission nicht klar, inwieweit man sich mit der geltenden Regelung vom Grundsatz der Wirtschaftlichkeit entfernt.

Sie kann ausserdem keine "finanzielle Notwendigkeit" erkennen, die Aussaat von Zuckerrüben zu verringern, was im übrigen schwerwiegende Auswirkungen auf die Agrarwirtschaft in den vom Rechnungshof genannten Regionen hätte. 5.9. Die Quoten der neuen Mitgliedstaaten wurden aufgrund der bestehenden Produktion innerhalb eines Bezugszeitraums festgesetzt. Die Kommission betont, daß die Gewährung nationaler Beihilfen grundsätzlich zeitlich begrenzt war und eine Verlängerung beantragt werden musste. Gemäß der geltenden Regelung sollen die Beihilfen gegenüber den 1988/89 bewilligten Beihilfen bis 1992/93 um 30 % verringert werden.

Die Wirtschaftlichkeit der Produktionen ist nach Ansicht der Kommission ein Schlüsselement neben den anderen Aspekten einer komplexen Agrarpolitik, in der als Idealziel die Optimierung aller Elemente anzustreben ist. Die Mischpreise wurden in der Gemeinschaft eigentlich noch nie generell angewendet, sondern lediglich in den Regionen, die für den Zuckerrübenanbau am besten geeignet sind (beispielsweise Niederlande - Belgien). Im übrigen hat die Kommission bereits zweimal vorgeschlagen, die mögliche Anwendung des sogenannten Mischpreissystems abzuschaffen; ihre Vorschläge wurden jedoch nicht angenommen.

5.10. Durch die Möglichkeit einer über die Quoten hinausgehenden Erzeugung von Zucker (C-Zucker) wird der Grundsatz der freien Zucker- und Isoglukoseerzeugung in der Gemeinschaft gewährleistet; gleichwohl geht die Erzeugung von C-Zucker vollständig zu Lasten der Erzeuger, da sie verpflichtet sind, diesen Zucker, für den die Garantiepreise nicht gelten, auf Drittmärkten abzusetzen. Die Ausfuhren des C-Zuckers stehen in engem Zusammenhang mit den übertragenen Zuckermengen und tragen dazu bei, die Weltmarktpreise aufgrund der auf den Preisschwankungen beruhenden Elastizität dieser Ausfuhren zu stabilisieren.

Die Kommission teilt nicht die Ansicht des Rechnungshofs, daß die Zuckerausfuhren als solche zu einer Senkung der Weltmarktpreise beitragen. In den meisten Fällen ermöglichen die Ausfuhren der Gemeinschaft die Versorgung der Länder, die keine eigene Zuckererzeugung haben. Im Fall einer Verringerung oder sogar einer Abschaffung der C-Zucker-Erzeugung, wäre ein kurzfristiger Anstieg der Weltmarktpreise nicht auszuschließen, jedoch würde die Zuckerausfuhr der Gemeinschaft mittel- und langfristig zweifelsohne durch Lieferungen anderer Weißzucker ausführender Länder ersetzt; dabei weiß man nicht, ob diese Produktion weniger artifiziell ist als die derzeitige EWG-Produktion.

Ausserdem konnte nicht festgestellt werden, daß die Ausfuhren von C-Zucker bei günstigen Weltmarktpreisen zu einer für die Gemeinschaftsausfuhren mit Erstattungen nachteiligen Dämpfung des Weltmarktes führen. Im Gegenteil, die Wirtschaftsbeteiligten geben bei den Ausschreibungen nach wie vor akzeptable Angebote ab. Aus diesen Gründen ist die Kommission nicht der ansicht, daß der C-Zucker indirekt zu einer zusätzlichen Belastung für den Gemeinschaftshaushalt führt. Ausserdem hätte die Abschaffung der C-Zuckerrüben-Produktion automatisch zur Folge, daß andere Erzeugnisse, beispielsweise Getreide, angebaut werden, was die Ausgaben zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts in den entsprechenden Sektoren erhöhen würde.

5.11. Da die Produktion von C-Zucker durch hohe Weltmarktpreise bedingt ist und diese zyklisch auftretende Situation im Zuckersektor verhältnismässig selten ist (alle 7 bis 10 Jahre), kann davon ausgegangen werden, daß der C-Zucker nur einen unbedeutenden Einfluß auf diesen Markt hat. Was die Frage anbelangt, ob der übertragene C-Zucker für die Erstattung der Lagerkosten in Betracht kommt, so wurde der jüngste Vorschlag der Kommission zur Abschaffung dieser Erstattungsfähigkeit abgelehnt. 5.13. Es stimmt nicht, daß die südlichen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, beispielsweise Italien, den möglichen Ersatz von Zucker durch Isoglukose nur zögernd erwägen.

Insbesondere in den süditalienischen Regionen wurde in Betracht gezogen, Isoglukose aus einer Sorghumsorte zu erzeugen. Im Rahmen der Umstrukturierungspläne ist es in Italien aufgrund der Zuckerregelung möglich, die Zuckerquote unbegrenzt auf die Isoglukosequote zu übertragen. Die Kommission hat nichts dagegen einzuwenden. 5.14. Gemäß dem Protokoll betreffend AKP-Zucker "(verpflichtet sich) die Gemeinschaft ... für unbestimmte Zeit, bestimmte Mengen rohen oder weissen Rohrzucker mit Ursprung in den AKP-Staaten, zu deren Lieferung sich diese Staaten verpflichten, zu garantierten Preisen zu kaufen und einzuführen".

Ferner ist vorgesehen, daß die Durchführung dieses Protokolls "im Rahmen der Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker ... (erfolgt)". Die De-facto-Einfuhr dieses Zuckers in die Gemeinschaft ist ein grundlegendes Element des Abkommens mit den AKP-Staaten. Wie der Rechnungshof feststellt, würde sich die unverzuegliche Vermarktung des unverarbeiteten Rohzuckers auf dem Weltmarkt zweifelsohne auf die Weltmarktpreise auswirken und könnte die Gemeinschaft ihrer Verpflichtung, die sie 1973 bei der Erweiterung eingegangen ist und die darin besteht, die traditionellen Handelsströme zu respektieren, nicht nachkommen.

In bezug auf den Haushaltsplan muß die Kommission den Eingliederungsplan im Zusammenhang mit der Klassifizierung der Haushaltsausgaben berücksichtigen, jedoch weist sie in den Erläuterungen bei Kapitel B1-11 und in den allgemeinen Bemerkungen am Ende des Teileinzelplans B1 auf die besondere Situation aufgrund dieses Protokolls und des spezifischen Abkommens mit Indien hin. Die haushaltsmässige Gliederung der aufgrund der Präferenzeinfuhren anfallenden Ausgaben steht der Anerkennung ihrer besonderen Art (Beispiel: die Gemeinschaftsvorschriften im Bereich der Haushaltsdisziplin) nicht entgegen.

5.15. Ausgehend von den Bemerkungen des Rechnungshofs kommen die Zuckerausfuhren den einführenden Entwicklungsländern zugute; andererseits jedoch stellt auch die Verpflichtung der Gemeinschaft, de facto 1,3 Mio. Tonnen Zucker zu Garantiepreisen aus den zuckerexportierenden Entwicklungsländern einzuführen, einen Vorteil für die ausführenden Entwicklungsländer dar. Hohe Kosten 5.16. Die Kommission kann den Schlußfolgerungen des Rechnungshofs aus den in den vorstehenden Antworten genannten Gründen nicht zustimmen. 5.18. Die Kommission stimmt den Schlußfolgerungen des Rechnungshofs nicht zu.

Sie betont, daß sich der vom Rechnungshof genannte haushaltsmässige Effekt aus der vom Rechnungshof beigefügten Tabelle 15 ergibt; in dieser Tabelle werden lediglich die Auswirkungen auf die Ausgaben und auf die Einnahmen des Sektors, die vereinbarungsgemäß "Auswirkungen des doppelten Umrechnungskurses" genannt werden, miteinander verglichen. Da die Einnahmen des Sektors den Teil der Ausgaben, der zu Lasten der Gemeinschaftserzeuger geht, decken, ist es deutlich, daß es sich bei den vom Rechnungshof festgestellten Differenzen lediglich um die "Auswirkungen des doppelten Umrechnungskurses" auf den anderen Teil der Ausgaben, der zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts geht, handelt.

5.19. In bezug auf das Verbuchungssystem nimmt die Kommission mit Interesse von der Empfehlung des Rechnungshofs Kenntnis, die Begründetheit der Eigenfinanzierung des Sektors zu prüfen; sie kann dieser Empfehlung bedenkenlos zustimmen. Verordnung Nr. 1009/67/EWG des Rates vom 18. Dezember 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, ABl. Nr. L 308 vom 18. 12. 1967, S. 1. Verordnung (EWG) Nr. 3330/74 des Rates vom 19. Dezember 1974 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, ABl. Nr. L 359 vom 31. 12. 1974, S. 1. Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates vom 30. Juni 1981 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, ABl.

Nr. L 177 vom 1. 7. 1981, S. 4. Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, vorgelegt von der Kommission, Dok. KOM(90) 323 vom 26. 9. 1990. Dieser Vorschlag führte zu der Verordnung (EWG) Nr. 305/91 des Rates vom 4. Februar 1991, ABl. Nr. L 37 vom 9. 2. 1991. Verordnung Nr. 1009/67/EWG des Rates vom 18. Dezember 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, ABl. Nr. L 308 vom 18. 12. 1967, S. 1. Artikel 26 der Verordnung Nr. 1009/67/EWG, siehe Fußnote 1. Zuletzt Artikel 27 der Verordnung (EWG) Nr.

1785/81 des Rates, siehe Fußnote 3 auf Seite 6. Artikel 22 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 1009/67/EWG, siehe Fußnote 1. Artikel 25 der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates, siehe Fußnote 3 auf Seite 6. Verordnung Nr. 1009/67/EWG des Rates vom 18. Dezember 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, ABl. Nr. L 308 vom 18. 12. 1967, S. 1. Verordnung (EWG) Nr. 3330/74 des Rates vom 19. Dezember 1974 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, ABl. Nr. L 359 vom 31. 12. 1974, S. 1. Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1985, ABl. Nr. C 321 vom 15. 12. 1986, S. 35-36.Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1986, ABl.

Nr. C 336 vom 15. 12. 1987, S. 42-43.Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988, ABl. Nr. C 312 vom 12. 12. 1989, S. 87-99. Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, vorgelegt von der Kommission, Dok. KOM(90) 323 vom 26. 9. 1990. Dieser Vorschlag führte zu der Verordnung (EWG) Nr. 305/91 des Rates vom 4. Februar 1991, ABl. Nr. L 37 vom 9. 2. 1991. Verordnung Nr. 1009/67/EWG des Rates vom 18. Dezember 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, ABl. Nr. L 308 vom 18. 12. 1967, S. 1. Neunter Erwägungsgrund der Verordnung Nr.

1009/67/EWG des Rates vom 18. Dezember 1967, siehe Fußnote 1. Das Thema der regionalen Spezialisierung ist Gegenstand genauerer Betrachtungen in den Ziffern 2.35 bis 2.39 dieses Berichts. Artikel 23 der Verordnung Nr. 1009/67/EWG, siehe Fußnote 1. Artikel 24 der Verordnung Nr. 1009/67/EWG, siehe Fußnote 1. Artikel 27 der Verordnung Nr. 1009/67/EWG, siehe Fußnote 1. Artikel 25 und 32 der Verordnung Nr. 1009/67/EWG, siehe Fußnote 1. Beitrag eines Experten der FAO auf dem internationalen Kolloquium über Zucker in London, 1975. Dieser Experte sah für die Zeit von 1975 bis 1985 in den marktwirtschaftlichen Ländern eine Steigerung des Zuckerverbrauchs von 25 Millionen Tonnen voraus (gegenüber einem Verbrauchsniveau in diesem Teil der Welt von etwa 60 Mio t im Jahre 1973).

Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, vorgelegt von der Kommission, Dok. KOM(90) 323 vom 26. 9. 1990. Dieser Vorschlag führte zu der Verordnung (EWG) Nr. 305/91 des Rates vom 4. Februar 1991, ABl. Nr. L 37 vom 9. 2. 1991. Verordnung (EWG) Nr. 3577/90 des Rates vom 4. Dezember 1990 über die für die Landwirtschaft erforderlichen Übergangsmaßnahmen aufgrund der Herstellung der deutschen Einheit (Anhang V - Zucker, ABl. Nr. L 353 vom 17. 12. 1990, S. 29). Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr.

1785/81 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, vorgelegt von der Kommission, Dok. KOM(90) 323 vom 26. 9. 1990. Dieser Vorschlag führte zu der Verordnung (EWG) Nr. 305/91 des Rates vom 4. Februar 1991, ABl. Nr. L 37 vom 9. 2. 1991. -U. Köster and P.M. Schmitz, The EC sugar market policy and developing countries, European Review of Agricultural Economics, Vol. 9 (1982), S. 190. -I.M. Roberts, EC sugar support policies and world market prices, a comparative static analysis, Melbourne, 1982, S. 217. -J. Zietz and A. Valdez, The potential benefits to LDCs of Trade liberalization in Beef and Sugar by Industrialized Countries, Weltwirtschaftliches Archiv, Vol 122 (4), 1986.

Quellen zum Thema Elastizität: -G. Gemmill, The world sugar economy: an econometric analysis of production and policies. Michigan 1976. -J. Roberts, O. Tie and S. Murphy, EEC sugar policies and world market prices. Quarterly Review of Rural Economy, Vol. 3, n 4, 1981, S. 309-319. -L. Schmitz and L. Goreux, The sugar policies of the European Community and the United States and their impact on the world sugar market. International Monetary Fund, DM/85/26, April 1985. -U. Köster and P.M.Schmitz, The EC sugar market policy and developing countries. European Review of Agricultural Economics, Vol. 9 (1982), S.

183-204. Berechnungen des Instituts für Agrarpolitik und Marktlehre der Universität Kiel (BR Deutschland). Entscheidung des Rates vom 24. Juni 1988 betreffend die Haushaltsdisziplin, ABl. Nr. L 185 vom 15. 7. 1988, S. 29. Die sogenannte Eigenfinanzierungsregelung und die damit zusammenhängende Problematik der Rechnungsprüfung werden in den Ziffern 4.6 bis 4.14 dieses Berichts behandelt. Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates vom 30. Juni 1981 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, ABl. Nr. L 177 vom 1. 7. 1981, S. 4. Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates vom 30. Juni 1981, Artikel 28 Absatz 1 Buchstabe d) Unterabsatz 2: "Dieser durchschnittliche Verlust oder durchschnittliche Erlös entspricht der Differenz zwischen dem Gesamterstattungsbetrag und dem Gesamtabschöpfungsbetrag, bezogen auf die Gesamttonnage der betreffenden Ausfuhrverpflichtungen".

ABl. Nr. L 177 vom 1. 7. 1981. Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988, ABl. Nr. C 312 vom 12. 12. 1989, S. 87-92. Bei der traditionellen Berechnung des Selbstversorgungsgrades (Verhältnis zwischen der Gesamtproduktion der Gemeinschaft und dem Binnenverbrauch) ergibt sich für die vier ersten Wirtschaftsjahre, in denen die derzeitige Quotenregelung angewendet wird, ein Gemeinschaftsdurchschnitt von 127 % (1989/90: 129 %, 1988/89: 128 %, 1987/88: 122 % und 1986/87: 129 %).