94/666/CE: Decisión de la Comisión, de 6 de julio de 1994, relativa a la compensación del déficit registrado por TAP en las rutas hacia las regiones autonómas de Azores y Madeira (Texto pertinente a los fines del EEE) Diario Oficial n° L 260 de 08/10/1994 p. 0027 - 0031 DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 6 de julio de 1994 relativa a la compensación del déficit registrado por TAP en las rutas hacia las regiones autonómas de Azores y Madeira (El texto en lengua portuguesa es el único auténtico) (Texto pertinente a los fines del EEE) (94/666/CE) LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93, Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con el artículo citado, y vistas dichas observaciones, Considerando lo que sigue:
I Mediante carta del 10 abril de 1992, registrada el 13 de abril de 1992, el Gobierno de Portugal informó a la Comisión de su intención de saldar la deuda acumulada frente a la empresa Transportes Aéros Portugueses SA (en lo sucesivo « TAP »), cuyo importe se afirmaba era de 35 140 964 000 escudos portugueses. Mediante carta del 25 de junio de 1992, registrada el 26 de junio de 1992, y en respuesta a una carta de la Comisión con fecha de 28 de mayo de 1992, las autoridades portuguesas presentaron una serie de datos relativos a la operación anteriormente mencionada y enumeraron los criterios aplicables a la hora de compensar las pérdidas de TAP en las rutas hacia las regiones autónomas del Atlántico, Azores y Madeira (en adelante « las regiones autónomas »), a partir de 1992.
En sus cartas del 4 de agosto de 1992 y del 16 de diciembre de 1992, la Comisión solicitó una información más detallada, petición ésta a la que el Gobierno de Portugal dio respuesta por medio de sus cartas de 28 de octubre de 1992 y de 15 de enero de 1993, registradas el 30 de octubre de 1992 y el 25 de enero de 1993, respectivamente. El 11 de enero de 1993 se celebró en Bruselas una reunión entre funcionarios de la Dirección General de Transportes de la Comisión competentes en materia de ayudas de Estado y representantes de los servicios portugueses de aviación civil, de TAP y de la Representación permanente de Portugal.
En marzo de 1993 la Comisión decidió que la compensación del déficit registrado por TAP durante el período 1978-1991 era una ayuda compatible con el mercado común con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, pero inició el procedimiento en relación con el futuro método de cálculo de la compensación (denominado en lo sucesivo el nuevo método). El Gobierno portugués fue informado de esta decisión mediante carta de 14 de abril de 1993, que fue publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (1), ofreciendo a las terceras partes interesadas la oportunidad de formular observaciones.
Las autoridades portuguesas respondieron a la carta de la Comisión mediante carta con fecha de 13 de julio de 1993. El Reino Unido formuló observaciones sobre el caso, favorables a las conclusiones de la Comisión. Estas observaciones fueron transmitidas a las autoridades portuguesas, que respondieron mediante carta de 23 de septiembre de 1993. Las autoridades portuguesas aportaron nueva información en las cartas fechadas el 16 de febrero de 1994 y el 18 de mayo de 1994, en respuesta a la carta de la Comisión de 24 de noviembre de 1993. II El apartado 3 del artículo 93 del Tratado establece, en particular, que en caso de que la Comisión inicie el procedimiento previsto en el apartado 2 de artículo 93 con respecto a una ayuda notificada, el Estado miembro afectado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.
El Gobierno portugués informó a la Comisión de que efectuó un pago de 5 230 671 000 escudos a TAP en marzo de 1993 en concepto del déficit registrado en 1992 en las rutas de las regiones autónomas. Al haber efectuado este pago sin esperar a la decisión definitiva de la Comisión, el Gobierno portugués incumplió sus obligaciones contraídas en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado. III Las autoridades portuguesas facilitaron un desglose analítico del déficit acumulado por TAP en cada una de las rutas consideradas, con indicación de los gastos y de los beneficios. Además, las autoridades portuguesas alegaron que:
1) la compensación del déficit debido a las obligaciones de servicio público impuestas por el Estado a una compañía aérea no puede considerarse ayuda estatal con arreglo al artículo 92 del Tratado y, en ningún caso, una ayuda que falsee la competencia y favorezca a la compañía aérea de que se trate. Las tarifas impuestas se han establecido exclusivamente en función del nivel de renta disponible de la población de las regiones autónomas. Por consiguiente, el Gobierno portugués no podía imponer dichas obligaciones a una compañía aérea sin asumir una parte de los costes. Se puede afirmar que un acuerdo de este tipo es de carácter semicontractual y no se puede considerar una ayuda estatal;
2) contrariamente a lo declarado al iniciar el procedimiento, TAP no puede fijar libremente sus tarifas normales en las rutas consideradas. De hecho, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto portugués no 1057/91 de 18 de octubre de 1991: « Las tarifas de los vuelos regulares en las rutas nacionales entre la península y las regiones autónomas de Azores y Madeira, y entre estas regiones, serán fijadas en función de los siguientes criterios: a) en lo que respecta a cada una de las zonas consideradas, una tarifa media ponderada dada no debe superar el 80 % del los ingresos medios por pasajero/kilómetro kilómetro transportado en la red europea de la compañía aérea que cubre dicha ruta, corrigiéndose ambos promedios en función de la distancia, de acuerdo con criterios aplicables a nivel internacional ».
El hecho de tomar como base la tarifa media en la red europea, donde existe una feroz competencia en materia de precios, impide toda discriminación en la fijación de las tarifas aplicables a las rutas explotadas exclusivamente por una compañía. Además, el valor de referencia del 80 % está basado en una comparación de los costes respectivos por destino/kilómetro y está así directamente relacionado con los costes que soporta la compañía en las rutas para las que se prevé una compensación. En la práctica, las tarifas normales aplicadas por TAP a las regiones autónomas son considerablemente inferiores al 80 % de las tarifas normales existentes en la red europea para las rutas de similar distancia.
Viene a corroborar esto el hecho de que en 1992 el déficit de explotación de TAP correspondiente a las regiones autónomas fue de 5 369 508 000 escudos y la compensación basada en los criterios utilizados por el Gobierno portugués ascendió tan sólo a 5 230 671 000 escudos. IV El artículo 231 de la constitución portuguesa establece que el Gobierno portugués tiene el compromiso ineludible de garantizar la protección social de los residentes de las regiones autónomas y de eliminar las desigualdades resultantes de la situación geográfica de las islas. Las autoridades portuguesas impusieron obligaciones de servicio público en las rutas entre el continente y las regiones autónomas y confiaron a TAP la explotación de las mismas.
Con este fin, el Gobierno fijó unas tarifas anuales aplicables a los residentes de las regiones autónomas considerablemente inferiores a las que fijará cualquier compañía aérea atendiendo a sus costes. Por consiguiente, TAP ha sufrido unas pérdidas considerables al cumplir una obligación de servicio público impuesta por el Gobierno portugués. El Gobierno portugués compensa el déficit sufrido por TAP en estas rutas. Desde 1992 el Gobierno portugués procede a esta compensación aplicando los criterios siguientes: a) TAP recibe una subvención anual para los enlaces aéreos regulares entre el continente y las regiones autónomas, entre las propias regiones autónomas y entre Funchal y Porto Santo.
Esta subvención es fijada por la Inspección General de Hacienda y es entregada en mensualidades equivalentes al producto de la multiplicación del número de residentes, estudiantes y acompañantes de los equipos deportivos de las regiones autónomas transportados al continente por la diferencia entre la tarifa normal que TAP aplica a los demás pasajeros y las tarifas fijadas por la legislación portuguesa en estas rutas para los pasjeros anteriormente mencionados (artículo 2 del Decreto-ley 311/91 de 17 de agosto de 1991). b) Además el Estado puede compensar cada año a TAP las pérdidas que la Inspección General de Hacienda determine que ha sufrido realmente la compañía en las rutas explotadas por razones no comerciales (es decir, las rutas mantenidas por razones políticas, que una compañía aérea no explotaría si sólo tuviera en cuenta sus intereses comerciales) impuestas por el Gobierno.
Sin embargo, las autoridades portuguesas han confirmado a la Comisión que sólo consideraron como tales las rutas con destino a las regiones autónomas. Las autoridades portuguesas han aducido que los vuelos directos a las regiones autónomas no transportan sino el 90 %, aproximadamente, del tráfico en las regiones autónomas, puesto que el 10 % restante de pasajeros hace uso de los vuelos internacionales que recalan en las islas. Si la totalidad del tráfico utilizara únicamente vuelos directos, TAP debería incrementar el número de estos vuelos en la misma proporción que el incremento del tráfico, ya que el factor de ocupación es ya muy elevado (75,8 % en 1990).
Estos vuelos adicionales tendrían el mismo déficit que los vuelos directos, dado que comparten el mismo factor de ocupación y el mismo déficit por pasajero transportado. Las autoridades portuguesas consideran, por tanto, que el déficit causado por los pasajeros que sólo realizan el trayecto interior (con destino y origen en las regiones autónomas) de un vuelo internacional (por ejemplo, Funchal Lisboa Roma) también debería incluirse en el cálculo del déficit total registrado por TAP. Partiendo de este supuesto, el Gobierno portugués ha calculado este déficit adicional multiplicando el número de pasajeros que realizan el trayecto nacional de estos vuelos por el déficit correspondiente a cada pasajero de un vuelo directo en la misma ruta.
V El apartado 1 del artículo 92 del Tratado y el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE (denominado en lo sucesivo « el Acuerdo ») establecen que las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales que falseen o amenacen falsear la competencia son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales. En el caso que nos ocupa, la Comisión ha iniciado el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 con respecto al nuevo método elegido por el Gobierno portugués porque este método no está basado en el déficit real de la compañía aérea, sino en la diferencia entre la tarifa impuesta por el Gobierno y la tarifa normal que aplica TAP a los demás pasajeros.
La Comisión consideró que TAP podría fijar la tarifa normal a un nivel muy elevado y obtener de esta forma unos beneficios considerables debido a la compensación, dado que la mayor parte del tráfico insular está constituido por categorías especiales de pasajeros que disfrutan de tarifas reducidas. En el transcurso del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93, las autoridades portuguesas han demostrado haber impuesto un límite máximo correspondiente al 80 % de la tarifa media cobrada por TAP en los vuelos europeos de similar distancia. Esta limitación a la libertad de tarificación de TAP debería excluir, en principio, toda posibilidad de sobrecompensación del déficit realmente registrado mediante el nuevo método.
Las tarifas fijadas por TAP para las rutas europeas reflejan los costes y, en lo que se refiere a los costes fijos, los vuelos con destino a las regiones autónomas y los vuelos europeos de similar distancia deberían tener una estructura de costes comparable (los costes variables, como los derechos de aterrizaje y las cuotas de servicio en tierra y de mantenimiento, deberían ser inferiores para los vuelos procedentes del continente y destinados a las regiones autónomas, que son vuelos interiores, que para los vuelos europeos). En consecuencia, el límite del 80 % de las tarifas debería evitar la posibilidad de que TAP fije sus tarifas normales a un nivel superior al de sus costes.
A este respecto, las autoridades portuguesas han aportado datos pormenorizados que muestran que, en 1992 y 1993, el déficit de explotación de TAP en las rutas de las regiones autónomas era de 5 369 508 000 y 5 005 831 000 escudos y que la compensación, calculada sobre la base del nuevo método, ascendía a 5 230 671 000 y 4 909 545 000 escudos, respectivamente. En virtud del Reglamento (CEE) no 2408/92 del Consejo (2) relativo al acceso al mercado, una obligación de servicio público es la obligación impuesta a una compañía aérea, con respecto a toda ruta que puede explotar con arreglo a una licencia expedida por un Estado miembro, de tomar todas las medidas adecuadas para garantizar la prestación de un servicio que se ajuste a unas normas establecidas en materia de continuidad, regularidad, capacidad y precios, normas que la compañía no cumpliría si sólo atendiese a su interés comercial.
En el caso presente, el Gobierno portugués está interesado en mantener unos servicios aéreos adecuados para las regiones autónomas con miras a fomentar su desarrollo y resolver algunos de los problemas derivados de su situación geográfica. A tal fin, el Gobierno portugués ha impuesto una serie de obligaciones tarifarias en relación con estas rutas. Ha confiado su explotación a la compañía aérea nacional, TAP, y ha decidido compensar las pérdidas debidas a las obligaciones de servicio público. A fin de reducir al mínimo los costes del servicio, el Gobierno portugués podía haber seguido un procedimiento de pública licitación y ofrecer a todas las compañías aéreas europeas la posibilidad de presentar una oferta.
El derecho a explotar estas rutas podía haber sido así concedido al mejor licitador, teniendo en cuenta, en particular, el coste de la compensación necesaria. Sin embargo, habida cuenta de que el artículo 5 del Reglamento (CEE) no 2408/92 garantiza a TAP hasta finales de 1995 la exclusiva de su concesión para Madeira y que dicho Reglamento no es aplicable a las islas Azores, el Gobierno portugués no está obligado a aplicar el procedimiento de licitación previsto en el artículo 4 de dicho Reglamento al tráfico con estas regiones autónomas. Cabe observar en este contexto, sin embargo, que el Gobierno portugués se comprometió a aplicar el artículo 4 de dicho Reglamento al tráfico con estas regiones autónomas a más tardar el 1 de enero de 1996.
Por consiguiente, la Comisión no puede coincidir con el Gobierno portugués en cuanto a la naturaleza « semicontractual » del acuerdo con TAP. La obligación tarifaria impuesta a TAP parece comparable a un requisito jurídico establecido unilateralmente por el Estado y no puede ser considerada una obligación contractual libremente negociada por ambas partes. El Gobierno portugués no siguió un procedimiento de licitación abierta para seleccionar la compañía aérea que prestara estos servicios, por lo que no puede excluirse que la cuantía real de recursos estatales concedidos a TAP sea superior a la cuantía resultante de la licitación.
La compensación correspondiente a obligaciones de servicio público ha sido considerada por la Comisión una ayuda con arreglo al apartado 1 del artículo 92 [Memorándum no 2, de 15 de marzo de 1984, sobre el desarrollo de la política comunitaria del transporte aéreo, COM(84) 72 final]. En consecuencia, la compensación considerada presenta las características de una ayuda en favor de TAP. La ayuda refuerza la posición de TAP frente a sus competidores, falseando así la competencia en el seno del EEE, un mercado caracterizado por la intensificación de la competencia desde la entrada en vigor de las medidas liberalizadoras.
Esta ayuda afecta al comercio, ya que el transporte aéreo es una actividad industrial que, por su naturaleza, implica operaciones transfronterizas. La ayuda otorgada a TAP no puede considerarse compatible con el mercado común de conformidad con la letra a) del apartado 2 del artículo 92 del Tratado y con la letra a) del apartado 2 del artículo 61 del Acuerdo. En virtud de estas disposiciones, que no han sido invocadas por las autoridades portuguesas, las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales son compatibles con el mercado común, siempre que se otorguen sin discriminaciones basadas en el origen de los productos.
Sin embargo, estos artículos no son aplicables al caso que nos ocupa. La compensación del déficit acumulado por TAP debido al acceso restringido a las rutas hacia regiones autónomas aparece como una medida de ayuda en favor de la compañía aérea. La ayuda considerada no es una ayuda destinada a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común o a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro, según los términos de la letra b) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y de la letra b) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo. La compensación del déficit de explotación de TAP no representa una ayuda sectorial con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y a la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo, ya que no está destinada a facilitar el desarrollo del sector del transporte aéreo o a ayudar a superar posibles desventajas de la compañía portuguesa.
Las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo prevé una excepción para las ayudas destinadas a favorecer o facilitar el desarrollo de determinadas regiones. La letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y la letra a) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo prevén una excepción para las ayudas destinadas a las regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo. En su Comunicación 88/C 212/02 (3), tal como fue modificada por la Comunicación 90/C 163/05 (4), la Comisión explicó el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales.
Para aplicar la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y la letra a) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo, la Comisión evalúa el nivel relativo de desarrollo de diferentes regiones en comparación con la media comunitaria. A los efectos de dichas disposiciones, evalúa la situación socioeconómica en función del producto interior bruto (PIB)/patrón de poder de compra (PPC), utilizando el índice comunitario para la región. En una segunda fase, el nivel relativo de desarrollo regional se compara con la media comunitaria. Por consiguiente, deben clasificarse como regiones incluidas en el ámbito de aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 y de la letra a) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo las regiones del nivel II (sobre la base de la NUTS), cuyo índice PIB/PPC es inferior o igual al 75 %, lo que indica un nivel de vida anormalmente bajo y una grave situación de subempleo.
Atendiendo a estos criterios, todo el territorio portugués (incluidas las regiones autónomas) se considera una región incluida en el ámbito de aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y de la letra a) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo. De acuerdo con los datos disponibles, ninguna región portuguesa tiene un PIB/PPC superior al 75 % (el PIB/PPC portugués en el período 1986-1990 representaba el 54 % de la media comunitaria). En principio, la Comisión es contraria a la exención de las ayudas de explotación en el sector del transporte aéreo. No obstante, hasta que las medidas de liberalización previstas por el Reglamento (CEE) no 2408/92 (y, en particular, el artículo 4 relativo a las obligaciones de servicio público) no sean plenamente aplicables, podrán aceptarse compensaciones para obligaciones de servicio público con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y a la letra a) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo.
En consecuencia, la compensación del déficit acumulado por TAP en las rutas de las regiones autónomas podrá acogerse a la exención establecida en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y en la letra a) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo. De hecho, la Comisión ha previsto expresamente la posibilidad de otorgar una exención de conformidad con la letra a) del apartado 3 del artículo 92 a las compensaciones para obligaciones de servicio público, en tanto que promotoras del desarrollo regional (Memorándum no 2, 1984). Dado el grado de acceso al mercado, la compensación del déficit de TAP es el único medio de mantener estas conexiones vitales con las regiones autónomas.
La compensación del déficit de TAP es una ayuda de explotación de carácter regional, concebida para contrarrestar la desventaja estructural y permanente que supone la remota situación de las regiones autónomas. Habida cuenta de esta situación, y en tanto no se liberalice totalmente el acceso a dichas rutas, la única posibilidad que tiene el Gobierno portugués de hacer frente a los graves problemas sociales y económicos derivados de la lejanía de las regiones autónomas consiste en imponer una obligación de servicio público respecto de las regiones autónomas y compensar el déficit registrado por TAP en estas rutas.
En este caso concreto, la Comisión, de acuerdo con los elementos aportados por las autoridades portuguesas, está convencida de que el nuevo método no debe, en principio, traer consigo una sobrecompensación del déficit acumulado por TAP en las rutas de las regiones autónomas. En consecuencia, la compensación puede ser considerada una ayuda regional compatible con el mercado común y con el Acuerdo, en virtud de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y de la letra a) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo, a condición de que la compensación pagada no sea superior al déficit realmente registrado.
Con este fin, la Comisión exige al Gobierno portugués la presentación de un informe anual sobre la aplicación del programa de ayudas. La Comisión toma nota del compromiso contraído por las autoridades portuguesas de aplicar el Reglamento (CEE) no 2408/92 a las rutas consideradas a partir del 1 de enero de 1996, HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo 1 El programa de ayudas notificado por Portugal para compensar el déficit acumulado por TAP en el cumplimiento de obligaciones de servicio público en las rutas hacia las regiones autónomas de Azores y Madeira, es compatible con el mercado común y con el Acuerdo EEE hasta el 1 de enero de 1996, ya que se trata de una ayuda destinada a favorecer el desarrollo de regiones en las que el nivel de vida es anormalmente bajo o en las que existe una grave situación de subempleo, siempre que la ayuda concedida no sea superior al déficit registrado en dichas rutas.
Artículo 2 Portugal presentará a la Comisión un informe anual sobre la aplicación del programa de ayudas. Artículo 3 El destinatario de la presente Decisión será la República Portuguesa. Hecho en Bruselas, el 6 de julio de 1994. Por la Comisión Marcelino OREJA Miembro de la Comisión (1) DO no C 178 de 30. 6. 1993, p. 2. (2) DO no L 240 de 24. 8. 1992, p. 8. (3) DO no C 212 de 12. 8. 1988, p. 2. (4) DO no C 163 de 4. 7. 1990, p. 6.