Informe especial nº 1/95 sobre el instrumento financiero de cohesión acompañado de la respuesta de la Comisión

Informe especial nº 1/95 sobre el instrumento financiero de cohesión acompañado de la respuesta de la Comisión Diario Oficial n° C 059 de 08/03/1995 p. 0001 - 0023 INFORME ESPECIAL N° 1/95 sobre el instrumento financiero de cohesión acompañado de la respuesta de la Comisión (95/C 59/01) (Observaciones en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) 0. INTRODUCCIÓN 0.1. El Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, entró en vigor el 1 de noviembre de 1993. El artículo 130 D del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, modificado por el Tratado de la Unión Europea establece la creación, antes del 31 de diciembre de 1993, de un Fondo de Cohesión que, en el marco de la acción de la Comunidad encaminada a reforzar su cohesión económica y social (Título XIV), proporcione una contribución financiera, «a proyectos en los sectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas en materia de infraestructuras del transporte.» 0.2.

A la espera de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, y a consecuencia de las conclusiones del Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992, el Consejo aprobó el 30 de marzo de 1993 el Reglamento (CEE) n° 792/93 por el que se establece un instrumento financiero de cohesión (1). Este instrumento permite, en virtud del artículo 235 del Tratado CEE, la concesión de una contribución financiera a Irlanda, Grecia, Portugal y España en los ámbitos en los que se debe aplicar el nuevo Fondo de Cohesión. 0.3. Dicho reglamento entró en vigor el 1 de abril de 1993, y en principio debía finalizar el 1 de abril de 1994.

Pero el Reglamento (CE) n° 566/94 del Consejo, de 10 de marzo de 1994, lo ha prorrogado hasta el 31 de diciembre de 1994 (2). El reglamento que establece el Fondo de Cohesión (3) entró en vigor el 26 de mayo de 1994 y desde entonces sustituye al del instrumento financiero de cohesión. 0.4. La creación del instrumento financiero de cohesión ha tenido que efectuarse en plazos especialmente cortos, lo cual ha incrementado las dificultades de las administraciones afectadas, tanto comunitaria como nacionales. Esta circunstancia contribuye a explicar las numerosas lagunas u otras imperfecciones detectadas en la definición de los sistemas de gestión o a nivel de su aplicación.

0.5. Las observaciones que se formulan a continuación se refieren principalmente a los efectos e implicaciones de la opción de financiación por proyecto, así como a la dificultad de garantizar al mismo tiempo el compromiso de la totalidad de la dotación financiera y la utilización eficaz de los recursos asignados al instrumento. Dichas observaciones resultan fundamentalmente de un estudio llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas en los servicios de la Comisión y en los Estados miembros. Teniendo en cuenta la brevedad de los plazos y el carácter relativamente reciente de las decisiones de financiación, los controles han tenido que limitarse a menudo a comprobaciones del expediente.

Sin embargo permiten ya efectuar diversas consideraciones que deberían contribuir a mejorar el funcionamiento del Fondo de Cohesión. 1. LOS RECURSOS FINANCIEROS Y SU UTILIZACIÓN EN 1993 1.1. De acuerdo con las previsiones financieras aprobadas en el Consejo Europeo celebrado en Edimburgo en diciembre de 1992, el total de los créditos de compromiso asignados al Fondo de Cohesión y al instrumento financiero de cohesión asciende a 15 150 millones de ecus a precios de 1992 para el período 1993/99 (Cuadro 1). El reparto indicativo de los recursos totales entre los Estados miembros beneficiarios es el siguiente:

España (52-58 %), Grecia (16-20 %), Portugal (16-20 %) e Irlanda (7-10 %) (4). El nivel de la ayuda concedida por el instrumento financiero se sitúa entre el 80 y el 85 % de los gastos públicos o similares. En casos excepcionales, se puede financiar el 100 % del coste total de los estudios preparatorios y las medidas de asistencia técnica. 1.2. Los importes que figuran en el presupuesto de 1993 para los créditos de compromiso y de pago relativos al instrumento financiero ascienden, respectivamente, a 1 565 y a 1 000 millones de ecus (capítulo B2-30). El Cuadro 2 presenta la situación de los compromisos y pagos para el ejercicio 1993, por naturaleza y por Estado miembro, mostrando que el «equilibrio adecuado» que contempla el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 792/93 se ha situado, de forma global, en un 60 % para las infraestructuras de transporte y en un 40 % para los proyectos medioambientales.

Esta distribución varía considerablemente de un Estado miembro a otro. 1.3. El Tribunal comprueba que el 48,75 % de los compromisos se han contraído mediante las últimas decisiones de concesión de ayuda, que la Comisión aprobó en diciembre de 1993. Entretanto, teniendo en cuenta las perspectivas de que no se utilizaran, se habían transferido 200 millones de ecus de créditos de pago a otra partida presupuestaria. Los pagos realizados son únicamente los primeros anticipos abonados tras cada decisión, por lo que tienen un carácter automático y no reflejan el estado real de avance de los proyectos.

Con respecto a las previsiones iniciales (mil millones de ecus), establecidas antes de la aprobación del reglamento del instrumento financiero de cohesión, los créditos de pago al 31 de diciembre de 1993 presentaban una infrautilización del 26,4 % respecto a las previsiones iniciales, provocada también por la fecha tardía de aprobación de las decisiones de financiación. Al haberse efectuado una transferencia de 200 millones de ecus, la infrautilización de créditos de pago al 31 de diciembre de 1993 quedó en el 8 %. 1.4. En 1994 los créditos iniciales de compromiso y de pago ascienden, respectivamente, a 1 853 y 1 679 millones de ecus.

Al 26 de mayo de 1994, fecha de entrada en vigor del reglamento del Fondo de Cohesión que sustituía inmediatamente al del instrumento financiero de cohesión, la Comisión había comprometido 280,767 millones de ecus (15,15 %) y pagado 101,893 millones de ecus (6,07 %). 2. GESTIÓN DEL INSTRUMENTO Y COORDINACIÓN 2.1. De la gestión del instrumento financiero de cohesión se encarga una nueva Dirección, constituida dentro de la Secretaría General de la Comisión, y bajo la autoridad del Comisario responsable de los presupuestos y del control financiero. Esta organización, que no se ha modificado al crearse el Fondo de Cohesión, puede plantear problemas para la separación de las funciones de ordenador de pagos, interventor y contable, contemplada en el artículo 21 del Reglamento Financiero.

2.2. La creación de una nueva estructura de gestión que se añade a las ya existentes en las Direcciones Generales (DG) encargadas de «Transportes» (DG VII), «Medio Ambiente» (DG XI), «Agricultura» (DG VI) y «Política Regional» (DG XVI), ha vuelto aún más difíciles los problemas de coordinación entre los diferentes servicios de la Comisión, que el Tribunal ya había detectado (5) (6). Deberían aplicarse estructuras más estrictas para garantizar una mayor unidad de concepción de las intervenciones comunitarias en los ámbitos afectados, y para permitir una mejor coordinación de los instrumentos.

2.3. Por otra parte, los proyectos que pueden ser financiados por el instrumento financiero también pueden acogerse a numerosas intervenciones estructurales comunitarias. Se trata, sobre todo, de las intervenciones que gestionan las DG VII, XI, VI y XVI, así como de las que deben realizarse en el marco del mecanismo financiero previsto por el acuerdo sobre el espacio económico europeo (EEE), y las procedentes de la iniciativa de crecimiento y de los nuevos instrumentos de financiación decididos en Edimburgo. Resulta absolutamente indispensable mejorar la información, por una parte para reducir los riesgos de doble financiación (artículo 7 del reglamento del instrumento financiero de cohesión), y por otra, para evitar que el Fondo de Cohesión financie proyectos que se habían rechazado en el marco de otra intervención, o viceversa.

2.4. Estos riesgos son consecuencia de la existencia de varias «ventanillas» de recepción y aprobación de proyectos de la misma naturaleza. Así, algunos proyectos financiados por el instrumento de cohesión se han tramitado, e incluso aprobado, en varios servicios diferentes de la Comisión, lo que además supone una duplicación inútil de recursos materiales y humanos. 2.5. En varias ocasiones (7) (8) el Tribunal ha destacado las deficiencias en la coordinación de los diversos servicios de la Comisión, especialmente en la gestión de los diferentes créditos presupuestarios de carácter estructural.

Así, en su Informe Especial sobre las infraestructuras de transporte, afirmó que «cada una de las direcciones generales se dedica a practicar una gestión presupuestaria y un control propio e independiente, sin concertarse con las demás direcciones generales y sin optimizar los medios financieros utilizados» (9). 2.6. Igualmente, el Tribunal había subrayado en su Informe Especial sobre el medio ambiente (10) que «las atribuciones específicas relativas al medio ambiente están repartidas entre varios servicios (. . .). Este reparto exige un esfuerzo importante de coordinación que dista mucho de existir (. . .).

La ausencia de coordinación repercute en las realizaciones». También el Tribunal llamó la atención sobre el hecho de que «es preciso aumentar la coordinación, especialmente en la hipótesis de que la aplicación del Fondo de Cohesión implicara la intervención de varias Direcciones Generales de la Comisión». 2.7. Las DG mencionadas, que en principio deben considerarse como jefes de fila en sus ámbitos respectivos, únicamente desempeñan un papel pasivo en el marco siempre muy limitado de la concertación interservicios: analizan los aspectos técnicos relacionados con las propuestas de decisión de concesión de ayuda, y generalmente los servicios competentes se limitan a comprobar, fundándose en los elementos de juicio que se les proporcionan, que no existan impedimentos formales para la aprobación de la decisión.

2.8. Las respuestas de las DG consultadas sirven para que el ordenador de pagos justifique la conformidad de los proyectos a las políticas comunitarias, especialmente las relativas a la protección del medio ambiente, los transportes y la adjudicación de contratos públicos. A diferencia de la práctica habitual del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), no siempre se consulta a la DG responsable de la «Competencia» a pesar de las implicaciones que ciertos proyectos, sobre todo en el ámbito de los transportes aéreo y marítimo, pueden tener respecto a la política en este ámbito. 2.9.

Los plazos concedidos a las DG correspondientes en el procedimiento de consulta para examinar la documentación de los proyectos, a menudo incompleta, son a veces extremadamente cortos. En estas circunstancias, resultan insuficientes para adquirir un conocimiento detallado de la calidad de los proyectos y garantizar la coordinación y la coherencia con otras medidas estructurales. Los servicios deben disponer de tiempo suficiente para realizar los exámenes necesarios. 2.10. Según la Directiva 85/337/CEE del Consejo (11), los Estados miembros deben tomar las disposiciones necesarias para que los proyectos, públicos y privados, que puedan tener repercusiones importantes en el medio ambiente se sometan, antes de su autorización, a una evaluación de estas repercusiones.

La Comisión emprende a veces procedimientos de infracción por mala aplicación de esta Directiva, pudiendo acompañarse dicha acción, por ejemplo en el caso del FEDER, de la suspensión de los pagos a los proyectos afectados que no hayan sido objeto de un estudio previo de impacto medioambiental. Sin embargo en el marco del instrumento financiero de cohesión, la Comisión ha aprobado proyectos cuyo impacto medioambiental no se ha evaluado, como por ejemplo, los proyectos de la circunvalación de Adra y de la autovía Requena-Chiva (España). 2.11. En lo que respecta a la coordinación con los Estados miembros beneficiarios, debe continuarse el esfuerzo por aclarar conceptos clave del reglamento (naturaleza de los gastos subvencionables, momento en que se efectúa el gasto, dimensión suficiente de los proyectos, definición de fases independientes y de partidas de gasto).

Así, las autoridades griegas han interpretado que el instrumento financiero de cohesión sólo financiaba los trabajos que se debían realizar antes de abril de 1994, a pesar de que esta fecha sólo se refería a la validez temporal del instrumento. 3. APLICACIÓN DEL REGLAMENTO 3.1. En virtud del artículo 130 D del Tratado de la Unión Europea, el reglamento del Fondo ha escogido el enfoque de la financiación de proyectos, y no el de financiación de programas que viene aplicándose a los Fondos Estructurales (FE) desde la reforma de 1988. El instrumento financiero de cohesión también contempla el sistema de financiación por proyecto, aunque debe tratarse de proyectos «de suficiente repercusión», para que la Comisión garantice la selección y el seguimiento adecuados de los mismos.

Prioridades de las intervenciones 3.2. A falta de una planificación de conjunto, el enfoque elegido consiste en evaluar la conformidad de cada proyecto individual a los criterios del reglamento. Como la Comisión no ha fijado prioridades, los proyectos se estudian por orden de llegada para cumplir el plazo de tres meses que el reglamento establece para su aprobación (12). 3.3. En cuanto a las infraestructuras de transporte, la ayuda del instrumento financiero se destina a proyectos que figuran en programas de redes transeuropeas aprobadas por el Consejo o propuestas por la Comisión. Sin embargo, el Consejo no aprobó la creación de redes transeuropeas de transporte combinado, por carretera y por vías navegables, hasta octubre de 1993 (13).

En los ámbitos del transporte aéreo o marítimo, del ferrocarril convencional y del servicio de tráfico de buques (VTS), las redes aún no han sido objeto de dicha aprobación. En marzo de 1994 la Comisión propuso las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transportes (14). Entretanto se han financiado numerosos proyectos. Las orientaciones de la Comisión se han establecido teniendo en cuenta estos proyectos, y sobre esta misma base se presentarán las propuestas restantes sobre las redes transeuropeas. Así, en el instrumento financiero de cohesión se ha invertido el orden lógico de toda programación, al aprobarse la financiación de los proyectos antes de la adopción de los correspondientes planes comunitarios.

3.4. Tampoco queda siempre garantizada la coherencia de los proyectos con los programas nacionales de infraestructuras. Así, la Comisión ha aceptado financiar con el instrumento financiero proyectos de mejora de carreteras y vías férreas convencionales [proyectos de Fuente La Higuera-Játiva y Las Dueñas-Novellana (España)] cuyo objetivo era reducir los correspondientes tiempos de recorrido. Sin embargo, el «Plan rector de infraestructuras» elaborado por el Ministerio español de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente para el período de 1993-2007, prevé la construcción de autopistas y de vías para los trenes de alta velocidad por los mismos trazados.

3.5. El quinto programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible y ecológico (15) tiene como objetivos de gestión de los recursos hídricos, impedir la contaminación de las aguas, rehabilitarlas y equilibrar la demanda y el suministro de agua mediante un uso y una gestión más racionales de estos recursos. Este último objetivo no siempre se ha alcanzado, especialmente en los proyectos de abastecimiento de agua a las grandes ciudades decididos para hacer frente a necesidades a corto plazo. Estos proyectos no suelen enmarcarse en un plan general de actuación sobre la gestión del agua, que concrete la estrategia a seguir en cada cuenca y que incluya igualmente medidas para «impedir la sobreexplotación permanente».

3.6. Aunque estos proyectos se justifiquen por la mejora de la calidad de vida de las poblaciones afectadas, sin embargo sólo tienen un efecto limitado en cuanto a la protección del medio ambiente, según establece el artículo 8.3 del reglamento. Igual ocurre, por ejemplo, con los proyectos de integración de zonas arqueológicas, de adquisición de vehículos de bomberos, y el referente al Centro de Historia Natural en Goulandris (Grecia). 3.7. Por último, a veces faltan las evaluaciones de las repercusiones que los proyectos de medio ambiente tienen sobre el mismo. Por ejemplo, un proyecto de abastecimiento de agua a la ciudad de Sevilla y su periferia, en Andalucía (España), tiene por objetivo principal garantizar la disponibilidad de agua potable.

A estos efectos, se ha desviado el agua de un pantano previsto en un principio especialmente para regadío, sin que se hayan evaluado las repercusiones de esta intervención sobre la agricultura. En otro caso, en Grecia, para evitar que las aguas pluviales provoquen inundaciones en un pueblo (Villia) se han aprobado obras de canalización mediante dos proyectos diferentes y complementarios. Como hasta la fecha sólo se ha realizado uno de los dos proyectos, los problemas de inundaciones no se han resuelto. Una mejor visión de conjunto habría permitido identificar estos efectos negativos. 3.8.

El Tratado de la Unión Europea prevé la contribución financiera del Fondo de Cohesión siempre que una medida basada en el apartado 1 del artículo 130 S implique costes que se consideren desproporcionados para los poderes públicos de un Estado miembro. Por otra parte, el quinto programa comunitario de medio ambiente establece que la contribución del Fondo se supedite a que los proyectos tengan su origen en la legislación comunitaria. Sin embargo, es bastante reducida la contribución del instrumento financiero a proyectos cuyo objetivo sea la aplicación de las directivas basadas en el artículo 130 S del Tratado, y especialmente las que se refieren al tratamiento de las aguas residuales urbanas (16) y a los residuos (17).

Cierto número de pequeños proyectos de alcantarillado no incluyen la depuración de aguas residuales. Textos de las decisiones 3.9. Las diferencias existentes entre las versiones lingüísticas del Reglamento (CEE) n° 792/93 y entre las decisiones de concesión de ayuda, afectan a conceptos fundamentales como el compromiso, el pago y los plazos de ejecución. A consecuencia de las fiscalizaciones del Tribunal, se ha instado a la Comisión, en carta de 13 de diciembre de 1993, a tomar las medidas necesarias para rectificar dichos extremos. 3.10. Por otra parte, los planes de financiación anexos a las decisiones no siempre coinciden con su texto.

Así, el plan de financiación del proyecto «Dublin-Galway railway link» (Irlanda) preveía que todos los gastos se efectuaran en 1993 y la Comisión pagó un anticipo de dos tercios del total de la ayuda prevista. Sin embargo, según la decisión, la mayoría de los trabajos no debía realizarse hasta 1994, por lo que se ha pagado demasiado pronto una parte de los anticipos. Se ha detectado otro ejemplo en una decisión relativa a un proyecto en España que, por una parte, considera como no subvencionables los gastos efectuados antes del 7 de septiembre de 1993, y por otra, concede la ayuda para el período del 1 de febrero al 31 de mayo de 1993.

Este error se ha corregido a raíz de una visita de inspección del Tribunal. 3.11. No son subvencionables por el instrumento financiero los gastos realizados con anterioridad a la fecha en que las solicitudes correspondientes hayan llegado a la Comisión. No obstante, para las solicitudes presentadas antes del 1 de septiembre de 1993, se considerarán subvencionables aquellos gastos realizados después del 1 de enero de 1993 (18). Igualmente, el porcentaje de la ayuda que se puede abonar como anticipo depende de la fecha de presentación de la solicitud. La solicitud relativa al proyecto «Ballyjamesduff regional water supply scheme (stage I)» se presentó el 2 de septiembre y el importe del anticipo pagado se calculó según el porcentaje aplicable entonces.

Sin embargo, el plan de financiación anexo a la correspondiente decisión de concesión de ayuda, sobre el que se ha calculado el anticipo pagado, incluye previsiones de gastos para la totalidad del ejercicio 1993. Utilización del ecu 3.12. El Reglamento (CEE) n° 1866/90 (19) establece que los Estados miembros deberán indicar en su solicitud de ayuda el sistema (ecus o moneda nacional) que adopten en sus declaraciones de gastos. En el impreso normalizado de solicitud de ayuda elaborado por la Comisión se ignora este extremo, por lo que los Estados miembros no han precisado en su solicitud la divisa elegida.

3.13. Por otra parte y contrariamente a lo dispuesto por dicho reglamento, las decisiones de concesión de ayuda han dejado a los Estados miembros la posibilidad de determinar posteriormente si presentarían sus declaraciones de gastos en ecus o en moneda nacional. El reglamento pretendía, precisamente, que se realizara una elección previa para poder fijar el tipo de cambio aplicable, desde la presentación de la solicitud de ayuda. 3.14. El Tribunal ha destacado, en los apartados 6.15 a 6.18 de su Informe Anual sobre 1993 (20), numerosos problemas respecto a la utilización del ecu, y especialmente al tipo de cambio aplicable a las conversión del ecu en las solicitudes de ayuda y en las declaraciones de gastos presentadas en moneda nacional.

También se han encontrado dificultades en cuanto a la fecha de aplicación del tipo de cambio en el instrumento financiero de cohesión, y el Tribunal considera que deberían tomarse medidas rápidamente para lograr un sistema de conversión uniforme y más coherente. Anticipos e intereses devengados 3.15. El reglamento del instrumento financiero prevé que la contribución comunitaria sea objeto de un compromiso único, por el importe total de la ayuda. Cuando el proyecto financiado debe realizarse a lo largo de varios años, el importe de los anticipos que se pueden pagar (que puede alcanzar los dos tercios) se calcula proporcionalmente al importe de la ayuda correspondiente a los gastos previstos para el primer año.

De esta situación resulta que a los Estados miembros les interesa, desde el punto de vista financiero, presentar proyectos cuya mayor parte, e incluso la totalidad, de los trabajos deban realizarse durante el primer año. 3.16. El examen de las decisiones de la Comisión muestra así que la mayoría de los proyectos aprobados debían estar terminados al final de 1993 o a comienzos de 1994. En Grecia, los trabajos para todos los proyectos aprobados en 1993 debían estar terminados antes del final de marzo de 1994. Sin embargo el Tribunal ha podido constatar que, dada la importancia de los trabajos a realizar, la finalización de los mismos en los plazos previstos resultaba a menudo imposible.

La aprobación de numerosas solicitudes de prórroga, presentadas por los Estados miembros incluso después del plazo previsto de finalización de los trabajos, refleja una previsión insuficiente y una evaluación previa de los proyectos muy reducida. 3.17. Por otra parte, la Comisión no ha dado instrucciones concretas a los Estados miembros para la utilización de los anticipos y, especialmente, de intereses que éstos pueden devengar. Teniendo en cuenta los importes de que se trata, así como el elevado número de proyectos en curso, los proyectos retrasados respecto a su finalización y el carácter de anticipo que inicialmente tienen todos los pagos efectuados, resulta indispensable un seguimiento particular para garantizar que estos fondos, y en su caso, los intereses devengados, se utilicen efectivamente para los objetivos del instrumento.

4. PROYECTOS Dimensión de los proyectos 4.1. Los proyectos, incluidos los grupos de proyectos relacionados entre sí, deberán tener la suficiente repercusión en los ámbitos de la protección ambiental o la mejora de las redes transeuropeas de infraestructuras de transporte (21). No obstante, el Tribunal ha constatado que pocos de ellos pueden considerarse de dimensión suficiente para alcanzar los objetivos del instrumento, siendo algunos de ellos de dimensiones extremadamente reducidas. En 30 proyectos el coste de realización es inferior a un millón de ecus, por lo que deberían enmarcarse en otros instrumentos comunitarios o nacionales más apropiados.

Los proyectos de construcción de un aparcamiento en el aeropuerto de Hierro (España) (427 996 ecus), y de dos cruces ferroviarios en el puerto de Belview (Irlanda) (725 000 ecus) son ejemplos significativos. 4.2. La inclusión de dichos proyectos en el instrumento financiero de cohesión y no en un programa operativo del FEDER parece motivada por la urgencia de selección de los proyectos para conseguir el consumo rápido de los créditos, así como por la existencia de un nivel de intervención comunitario más ventajoso que en las demás actuaciones estructurales. Así, la consecución de los objetivos del instrumento financiero de cohesión no aparece como prioritaria.

El Tribunal ha podido confirmar esta situación al examinar los procedimientos de selección de los proyectos en los Estados miembros. 4.3. El objetivo de movilizar lo antes posible la ayuda del instrumento y la recepción de los pagos, corre el riesgo de provocar que los Estados miembros favorezcan la presentación de proyectos de pequeñas dimensiones para que se finalicen más rápidamente. Todo ello se opone al reglamento que establece la financiación de proyectos representativos. Grupos de proyectos 4.4. El apartado 3 del artículo 8 del reglamento del instrumento establece que éste podrá contribuir a la financiación de grupos de proyectos conexos.

Sin embargo, una parte de los grandes proyectos financiados por el instrumento de cohesión está constituida, en realidad, por grupos de pequeños proyectos que no forman un conjunto coherente. Los grupos de proyectos funcionan como programas operativos aunque sin disfrutar de las ventajas de esta forma de intervención en cuanto a la programación y la flexibilidad. Por el contrario, presentan los inconvenientes habituales de este tipo de acciones, especialmente en lo referente a su finalización en caso de fracaso o de retraso de uno o varios proyectos. Esto ha motivado ciertas decisiones de la Comisión desde abril de 1994 para reajustar los grupos de proyectos aprobados en diciembre de 1993.

4.5. Los criterios aplicados por la Comisión para reagrupar los proyectos individuales presentados por los Estados miembros y para aprobarlos como grupo de proyectos no son siempre coherentes, sobre todo en lo que respecta al medio ambiente. 4.6. A veces se agrupan proyectos de naturaleza muy diversa, y destinados a regiones diferentes, para evitar la presentación de numerosos proyectos pequeños. Así, se han reagrupado proyectos de mejora de la gestión de los recursos hídricos en las regiones españolas de Andalucía, Castilla-La Mancha, Madrid y Navarra. Además, en Grecia, en el ámbito del medio ambiente se han aprobado grupos de primeras fases de pequeños proyectos con objetivos diferentes (22).

Del mismo modo, el proyecto «integración de las zonas arqueológicas de Atenas» en Grecia, se compone en realidad de proyectos cuyos costes totales ascienden a 283 000 ecus, 490 000 ecus, 226 000 ecus, 642 000 ecus o 774 000 ecus. El proyecto de «mejora de la red de carreteras» (Irlanda) (30 millones de ecus) consiste, en realidad, en el acondicionamiento de 12 pequeños tramos de carretera, que ni siquiera se comunican entre sí. En mayo de 1994, la Comisión aprobó unos anticipos de 9,425 millones de ecus para seis proyectos españoles cuyo coste total es de 140,7 millones de ecus. Estos proyectos se componían en realidad de 3, 4, 8, 14, 54 y 162 proyectos individuales de inversión en pequeñas empresas, y la contribución del instrumento de cohesión se limitaba a reembolsar las subvenciones del Estado español.

Fases de los proyectos 4.7. El reglamento establece la financiación de las fases de los proyectos siempre que sean «técnica y financieramente distintas» (23). Sin embargo, en ciertos casos, algunos proyectos que en principio no podían subdividirse, se han desglosado en diversas fases con el objeto de poder disfrutar de la ayuda del instrumento desde el 1 de enero de 1993. 4.8. Como el nivel de la ayuda que concede el instrumento financiero es más elevado (entre el 80 y el 85 %) que el de otras intervenciones comunitarias, los Estados miembros, de acuerdo con la Comisión, han retirado de éstas últimas intervenciones algunos proyectos en curso de ejecución y ya cofinanciados sobre todo por el FEDER y el Banco Europeo de Inversiones (BEI).

Estos proyectos se han financiado por el instrumento financiero durante el segundo semestre de 1993, con efecto retroactivo al 1 de enero de 1993 a pesar de que ya estaban incluidos en ciertos programas operativos del objetivo n° 1 y algunos de ellos contaban con una financiación del BEI de hasta un 45 % del coste global. Los ejemplos más significativos corresponden a los programas operativos «PRODAC» en Portugal y «Zonas periféricas» en Irlanda. 4.9. Esta práctica no se ha formalizado, aunque debería haberlo sido mediante una modificación de las decisiones de los programas FEDER cuyos proyectos se han transferido, y es poco satisfactoria.

Dificulta la coordinación operativa entre los FE y el instrumento financiero de cohesión que establecen que las dos decisiones de la Comisión (la que modifica su decisión inicial y la que concede la ayuda del instrumento financiero) deberán prepararse y aprobarse paralelamente. 4.10. Teniendo en cuenta que se celebra un único contrato con la empresa encargada de la ejecución material del proyecto, algunas de estas fases de proyecto en realidad son sólo «fases de pago», que en la práctica se definen como la parte del proyecto que aún no ha recibido un pago correspondiente a la cofinanciación FEDER.

En estos casos (por ejemplo la autopista Cruz-Braga en Portugal), la división en fases se lleva a cabo con la consecuencia de que los gastos efectuados antes del 1 de enero de 1993 siguen siendo subvencionables por el FEDER, mientras que los que se han realizado después de dicha fecha se financian por el instrumento financiero de cohesión, incluyendo las revisiones de precios correspondientes a los trabajos financiados por el FEDER. 4.11. Estas prácticas plantean dudas sobre el valor de los Marcos Comunitarios de Apoyo (MCA) 1989/93 de los que se han eliminado elementos importantes para financiarlos con el instrumento financiero de cohesión, en el que la programación es intranscendente.

Por otra parte, la división de los proyectos en fases corre el riesgo de facilitar la escisión de los contratos públicos para evitar la aplicación de los límites máximos previstos en las directivas sobre la materia. Por último, la división de los proyectos en diversas fases dificulta el control del cumplimiento del artículo 7 del reglamento, respecto a la combinación y doble financiación de las intervenciones. En relación con la respuesta de la Comisión, el Tribunal señala que los riesgos a los que se refiere siguen existiendo con independencia de que ya se hayan producido casos de irregularidades, por lo que es preciso tomar medidas adicionales para eliminar dichos riesgos.

4.12. La técnica de dividir los proyectos de carreteras en fases permite solicitar la ayuda por las fases que más se ajusten a la normativa comunitaria, evitando las más dudosas. En el caso de la circunvalación M-40 de Madrid (España), se presentaron y aprobaron tres proyectos por un coste global de 277 millones de ecus, que sin embargo no incluían un tramo de unos 3 km situado en medio. Este tramo plantea importantes problemas medioambientales debido al cruce del Monte del Pardo, que resulta inevitable por el trazado elegido para los tramos adyacentes. No obstante, la ayuda a una fase de cualquiera de los proyectos, contribuye evidentemente a la financiación del conjunto.

Proyectos que generan ingresos 4.13. La práctica de la Comisión no es coherente en los proyectos de infraestructuras de transporte que generan ingresos, como los aeropuertos, puertos y autopistas de peaje. En ciertos casos, el coste a financiar se ha calculado deduciendo los ingresos previstos. Más a menudo, este importante efecto financiero se ha considerado a tanto alzado para ajustar el nivel de intervención entre el 80 y el 85 %, o bien se ha ignorado, provocando que la ayuda pública financie totalmente una inversión que en gran medida se podría haber cubierto con los ingresos generados.

4.14. En el ámbito de medio ambiente, respecto a los proyectos de alcantarillado, sistemas de traída de aguas y de evacuación de aguas residuales o de estaciones de tratamiento de aguas residuales y de residuos, las decisiones no han tenido en cuenta los ingresos generados, mediante el cobro del precio del agua y de otros conceptos. Igualmente, tampoco han tenido en cuenta el principio de «quien contamina paga», considerado sin embargo como fundamental para la actuación de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente, por el Tratado (articulo 130-R) y directivas comunitarias, especialmente las Directivas del Consejo 91/156/CEE relativa a los residuos (24) y la 91/271/CEE sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (25).

4.15. En los proyectos en los que se han estimado los ingresos que se deben generar, las decisiones de concesión de ayuda han considerado en los planes de financiación únicamente el coste a financiar y no el coste total. Sin embargo éste último es el importe que debería declararse como realizado para justificar que el proyecto avanza de forma satisfactoria o que se ha completado de acuerdo con los objetivos previstos. Se debe mejorar la presentación en las decisiones de los gastos subvencionables y de los gastos globales, especialmente en el caso de una financiación parcial por ingresos, para facilitar la comparación entre previsiones y realizaciones.

Procedimiento de aprobación de los proyectos 4.16. El procedimiento de aprobación de los proyectos comienza con la presentación por el Estado miembro beneficiario de una solicitud de ayuda en un impreso normalizado elaborado por la Comisión. Este documento reconoce implícitamente ciertos gastos subvencionables como la adquisición del terreno, los imprevistos, las revisiones de precio, los impuestos, especialmente el IVA, y «otros». La Comisión no ha aprovechado esta ocasión para definir más claramente los criterios de subvención de los gastos, que siempre han planteado numerosos problemas prácticos en las intervenciones estructurales.

Las inspecciones realizadas sobre el terreno han permitido constatar que debido a la ausencia de información concreta al respecto, los gestores locales encuentran dificultades para determinar los gastos que pueden ser subvencionados. 4.17. Al igual que en la gestión de los demás Fondos Estructurales, la Comisión debe intentar que el importe del IVA recuperable no se incluya en los gastos subvencionables, puesto que no se trata de un coste del proyecto. Por otra parte, en cuanto al IVA no recuperable, conviene considerar que, con un nivel de ayuda del 85 % y un tipo mínimo de IVA habitual del 15 %, la contrapartida nacional en la financiación del proyecto prácticamente se puede recuperar con los ingresos fiscales.

4.18. Las comprobaciones efectuadas han puesto de relieve que se ha registrado como gasto de inversión el coste de adquisición de terrenos, que supone el 26 % del coste total subvencionable del proyecto «circunvalación de Madrid entre la N-V y la N-VI». Igualmente, un proyecto de rehabilitación de yacimientos arqueológicos griegos sólo incluye gastos por la expropiación de edificios (26). En el FEDER, el límite que la Comisión acepta habitualmente para este tipo de gastos es el 10 % del coste total. Convendría evitar la concesión de ayudas importantes para la compra de terrenos y edificios ya existentes, cuyo impacto, en términos de valor añadido, suele por otra parte ser modesto.

4.19. Por último, la experiencia demuestra que cuando los terrenos aún no están disponibles, los plazos previstos para la finalización de los proyectos no se cumplen casi nunca debido a la complejidad y a la lentitud de los trámites de expropiación. Los retrasos verificados en la ejecución de la circunvalación de Madrid confirman estas dificultades. Esta situación provoca unas inmovilizaciones importantes en las cuentas de los Estados miembros de los recursos anticipados por el instrumento financiero. Evaluación de los proyectos 4.20. La Comisión debe evaluar la conformidad del proyecto a los criterios del reglamento.

Debe realizarse, sobre todo, un análisis de coste/beneficio. El examen de los expedientes en la Comisión no proporciona elementos que permitan concluir que siempre se ha realizado dicha evaluación detallada. A veces faltan estos análisis, y cuando existen, generalmente los han realizado los Estados miembros, eventualmente después de que hayan comenzado las obras, o incluso después de haber finalizado. 4.21. A veces muestran niveles internos de rentabilidad (NIR) de los proyectos muy bajos para justificar su financiación, y los resultados de los análisis efectuados por el BEI dan niveles aún más bajos o incluso negativos.

En el caso del proyecto de suministro de agua a Atenas (Evinos), los estudios previos destacaban la ausencia de racionalidad en la amplitud y programación de las inversiones y la falta de información fiable. Además, resultaba necesario realizar un estudio hidrológico completo, así como un análisis global de la gestión de los recursos hídricos de la región. Y a pesar de estos estudios, la Comisión ha decidido financiar el proyecto (coste total 196 millones de ecus). 4.22. La Comisión no ha definido ni la metodología apropiada ni los umbrales mínimos de rentabilidad, por lo que tienen una utilidad práctica reducida los análisis coste/beneficio que deberían garantizar que los recursos comunitarios tengan ventajas económicas en relación con lo recursos movilizados.

4.23. A veces la Comisión aprueba proyectos que desde hace varios años están ya en curso de realización, o incluso que debían estar terminados desde el punto de vista financiero. Estos proyectos disponen ya de recursos financieros suficientes, nacionales o a veces comunitarios, para su finalización. La Comisión debería intentar que los recursos financieros concedidos por el instrumento de cohesión no provoquen que los Estados miembros beneficiarios incumplan su compromiso de no reducir sus esfuerzos de inversión en los ámbitos afectados. 4.24. Además, esta práctica no permite dar la publicidad adecuada a las intervenciones del instrumento y tiene unos efectos paradójicos, especialmente en términos de protección del medio ambiente.

Así, en el caso de la circunvalación de Adra (España), la decisión de la Comisión supedita el segundo pago al compromiso de las autoridades españolas de aplicar medidas correctivas para minimizar los efectos negativos en el medio ambiente. Este compromiso, al igual que el estudio de impacto medioambiental, son sin embargo posteriores a la fecha de finalización de los trabajos, y, por lo tanto, han tenido lugar en un momento en el que ya no se podían realizar soluciones alternativas u otros cambios. Las medidas correctoras pueden sólo tener una influencia escasa en el proyecto, aparte de su coste adicional.

La respuesta de la Comisión refuerza la opinión del Tribunal: no se estudiaron las consecuencias sobre el medio ambiente de dotar a la circunvalación de las características de una autovía ni se tuvieron en cuenta otros modos de acomodar el tráfico. 4.25. Antes de aprobar un proyecto, la Comisión debe determinar el impacto previsible respecto a los objetivos del instrumento. Este impacto debe cuantificarse mediante los indicadores adecuados que permitan evaluar posteriormente las repercusiones reales y potenciales de su ejecución, con el fin de determinar si se han cumplido o si pueden cumplirse los objetivos iniciales (artículo 9.8).

Se han establecido pocos indicadores de impacto, lo que impide el seguimiento y la evaluación posterior de los proyectos. 5. CONTRATACIÓN PÚBLICA 5.1. En España, Grecia y Portugal, ciertas entidades contratantes de los sectores, entre otros, del agua y de los transportes disfrutan de procedimientos y de normas específicas de adjudicación de contratos que les permite no tener que recurrir a procedimientos de convocatoria de licitación, puesto que en estos países aún no es aplicable la Directiva 93/38/CEE (27), cuyo objetivo es someter a estos procedimientos de adjudicación de contratos a las entidades que operan en dichos sectores.

Efectivamente, esta directiva no deberá aplicarse en España hasta el 1 de enero de 1997, y en Grecia y Portugal hasta el 1 de enero de 1998. El Tribunal ha podido constatar que algunas obras se han adjudicado por procedimiento negociado, como los proyectos de infraestructura ferroviaria en Portugal, por un importe de 49 millones de ecus. Incluso algunas entidades sometidas a las normativas nacionales de adjudicación por procedimiento abierto han celebrado contratos importantes por adjudicación directa por razón de urgencia. Es el caso de España, por trabajos de abastecimiento de agua superiores a 77 millones de ecus.

5.2. Por otra parte, el Tribunal ha constatado en Grecia que ciertos proyectos cofinanciados (por ejemplo, la construcción de la nueva terminal del aeropuerto de Corfú) se han adjudicado con reducciones muy importantes que pueden alcanzar hasta un 71 % del importe indicativo calculado por el Estado miembro para su licitación. Como este último importe ha servido de base para la solicitud y para la decisión de concesión de ayuda de la Comisión, ésto ha provocado el pago de anticipos que, dado el importe por el que se han adjudicado dichos trabajos, han demostrado ser ampliamente suficientes para financiar la totalidad del proyecto.

El seguimiento efectuado por la Comisión debería permitir identificar este tipo de situaciones y, en caso necesario, dar lugar a una reducción proporcional del importe de la ayuda asignada a los proyectos en cuestión. 5.3. Las previsiones del apartado 12 de la comunicación C(88) 2510 (28) de la Comisión a los Estados miembros sobre el control del cumplimiento de las normas sobre contratos públicos en los proyectos y programas financiados por los FE e instrumentos financieros han quedado sin consecuencias. Este apartado establece que en los proyectos que den lugar a contratos en sectores en los que no se apliquen las directivas en vigor, el beneficiario podrá comprometerse, en virtud de una cláusula ad hoc, a abrir los contratos a la competencia comunitaria.

Por otra parte, en la misma comunicación la Comisión se compromete a conceder prioridad, a título de estímulo, a los solicitantes de ayuda que abran los contratos a la competencia comunitaria o que se comprometan por escrito a hacerlo. 6. SEGUIMIENTO 6.1. El seguimiento debe realizarse mediante «indicadores físicos y financieros» definidos en la decisión de la Comisión por la que se aprueben las correspondientes acciones. El examen de estas decisiones no ha mostrado ningún indicador físico estructurado de manera que indique, para las acciones en cuestión, «el estado de avance de la operación, así como los objetivos que se deban alcanzar en un plazo determinado», ni «los progresos realizados en la gestión y los posibles problemas conexos» (29).

Esta ausencia de indicadores dificulta cualquier seguimiento y evaluación de los proyectos financiados. 6.2. Para evaluar si una acción progresa de forma satisfactoria, es necesario que el proyecto o fase del proyecto queden perfectamente identificados desde el inicio de los trabajos, así como en la solicitud de ayuda y, por último, en la decisión. Sin embargo a menudo se encuentran, en las solicitudes de ayuda y en las decisiones, descripciones muy generales que impiden cualquier comprobación del estado de avance físico de los proyectos y su comparación con las previsiones. 6.3. Las primeras solicitudes de pago presentadas por los Estados miembros no incluían ni calendario detallado de ejecución de los trabajos, ni indicadores de seguimiento.

En estas circunstancias, la Comisión no ha procedido a los pagos intermedios en los plazos previstos por el reglamento y ha solicitado a los Estados miembros que presenten la información que falta. Pero esta solicitud llega demasiado tarde, puesto que la Comisión no debería haber tomado sus decisiones de concesión de ayuda ante la ausencia de dichos elementos. 6.4. Los Estados miembros deben facilitar a la Comisión una descripción de los sistemas de gestión y control establecidos para que compruebe que los mecanismos administrativos y financieros garantizan la ejecución efectiva de los proyectos (30).

En la práctica esta descripción resulta demasiado general, limitándose a veces a mencionar que los sistemas son «los vigentes». 6.5. Deberá crearse un Comité de seguimiento (CS) único para cada Estado miembro beneficiario en los tres meses siguientes a la aprobación de los proyectos por la Comisión (31). En abril de 1994 aún no se había constituido ningún CS a pesar de que la mayoría de los proyectos deberían estar terminados, o en vías de finalización. Este ejemplo muestra la poca importancia que la Comisión y las autoridades nacionales conceden a los CS cuyas competencias, sin embargo, son seguir el correcto desarrollo de los proyectos según el plan previsto inicialmente, velar por que alcancen los objetivos establecidos y verificar el respeto de las políticas comunitarias y particularmente la política medioambiental.

Asistencia técnica 6.6. La Comisión ha emprendido dos acciones en el marco de la asistencia técnica. La primera es la firma de un contrato con el BEI para financiar las evaluaciones de los proyectos, y la segunda la celebración de un contrato con un experto para que elabore unos informes, especialmente sobre la definición de los métodos de análisis de proyectos en el ámbito de los transportes (importe comprometido, 46 000 ecus). 6.7. El primer proyecto de informe presentado por dicho experto, «vademécum sobre la evaluación de las inversiones de transporte», presenta pocas novedades sobre este tema.

El informe se basa fundamentalmente en los documentos de trabajo del Comité de investigación europea sobre transportes (EURET) (32) del que el experto forma parte, y estos documentos a veces están simplemente copiados. El programa EURET está financiado por la Dirección General VII, competente en el ámbito de los transportes. El Tribunal se extraña de que la Comisión haya recurrido a un experto externo en vez de utilizar sus propios servicios que, por otra parte, están desarrollando una metodología similar. 7. CONCLUSIONES 7.1. El carácter transitorio del instrumento financiero y la necesidad de utilizar rápidamente los importantes créditos puestos a su disposición, han provocado que los Estados miembros afectados y la Comisión presenten, decidan y apliquen de forma urgente las acciones financiadas con este instrumento.

Sin embargo, esta urgencia no debe hacer perder de vista la necesidad de llevar una buena gestión, basada en unos sistemas de seguimiento y control eficaces. Hay que reconocer que aún queda mucho por hacer, tanto en el nivel de la Comisión como en el de la aplicación por los Estados miembros, para que asuman mejor sus responsabilidades en la buena gestión financiera de los recursos. 7.2. Para evitar que las deficiencias constatadas en la aplicación del instrumento financiero se repitan en el Fondo de Cohesión recientemente creado, resulta indispensable que la Comisión y los Estados miembros tomen rápidamente las medidas que faciliten la consecución de los objetivos establecidos para el Fondo, según la normativa vigente.

Habrá que garantizar la coordinación efectiva con el conjunto de las demás intervenciones estructurales, y especialmente con los FE mediante los MCA. Esta coordinación debería ir acompañada de una intensificación de los esfuerzos de preparación y de evaluación - sobre todo con cuantificación de las consecuencias - de los proyectos de medio ambiente o infraestructuras de transporte que puedan tener repercusiones importantes en la convergencia económica y social. El Tribunal observa el reconocimiento por parte de la Comisión (4.22.) de que deben realizarse progresos en este ámbito. El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 12 de enero de 1995.

Por el Tribunal de Cuentas André J. MIDDELHOEK Presidente >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> >PRINCIPIO DE GRÁFICO> >FIN DE GRÁFICO> (1) DO n° L 79 de 1. 4. 1993, p. 74. (2) DO n° L 72 de 16. 3. 1994, p. 1. (3) Reglamento (CEE) n° 1164/94 del Consejo, de 16 de mayo de 1994, por el que se crea el Fondo de Cohesión. DO n° L 130 de 25. 5. 1994, p. 1. (4) Anexo I del Reglamento (CEE) n° 792/93. (5) Informe Especial n° 1/93 - DO n° C 69 de 11. 3. 1993. (6) Informe Especial n° 3/92 - DO n° C 245 de 23. 9. 1992. (7) Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985. DO n° L 175 de 5.7.85, p.

40. (8) Artículo 8.6 del reglamento. (9) Decisiones 93/628/CEE, 93/629/CEE y 93/630/CEE del Consejo, de 29 de octubre de 1993 - DO n° L 305 de 10. 12. 1993. (10) Propuesta de decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte, de 28 de marzo de 1994 - Doc. COM(94) 106 final de 7. 4. 1994. (11) Resolución del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo de 1 de febrero de 1993, sobre un programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible.

DO n° C 138 de 17. 5. 1993. (12) Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas - DO n° L 135 de 30. 5. 1991, p. 40. (13) Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos - DO n° L 78 de 26. 3. 91, p. 32. (14) Artículo 9.2. del reglamento en todas las versiones lingüísticas, salvo la versión francesa que indica «comprometidos» en lugar de «realizados». Este importante error, detectado por el Tribunal y notificado a la Comisión el 13. 12. 1993 aún no ha sido corregido.

(15) Reglamento (CEE) n° 1866/90 de la Comisión, de 2 de julio de 1990, por el que se establecen las disposiciones relativas a la utilización del ecu en la ejecución presupuestaria de los Fondos Estructurales - DO n° L 170 de 3. 7. 1990, p. 36. (16) DO n° C 327 de 24. 11. 1994. (17) Artículo 8.3. del reglamento. (18) Decisiones 94/226/CE y 94/530/CE de 27 de octubre de 1993 y 6 de diciembre de 1993, respectivamente. (19) Artículo 9.1. del reglamento. (20) Revalorización de la zona arqueológica situada en la calle Areopagitou. (21) Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones.

(22) DO n° C 22 de 28. 1. 1989, p. 3. (23) Artículo 25 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 - DO n° L 193 de 31. 7. 1993, p. 20. (24) Artículo 9.7. del reglamento. (25) Anexo IV de las decisiones de concesión de ayuda. (26) «Committee of the concerted action EURET 1.1, cost-benefit and multi-criteria analysis for new road construction». RESPUESTA DE LA COMISIÓN AL INFORME ESPECIAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS SOBRE EL INSTRUMENTO FINANCIERO DE COHESIÓN 0. INTRODUCCIÓN 0.4. El instrumento financiero de cohesión (IFC) entró en vigor antes de la ratificación del Tratado de Maastricht, cuando dicha ratificación no era segura, y únicamente para un tiempo limitado.

Así se originó una situación de inseguridad sobre la disponibilidad de los recursos después de abril de 1994 y los Estados miembros y la Comisión se vieron obligados a sacar algunas conclusiones sobre los proyectos que habían de presentarse y aprobarse. La inseguridad sobre la disponibilidad de los recursos financieros después de 1994 empujó fundamentalmente a los Estados miembros a presentar proyectos o, en la mayoría de los casos, fases de proyectos de una duración limitada e impidió la presentación de grandes proyectos a largo plazo. La unidad administrativa que se creó dentro de la Secretaría General para gestionar el IFC consiguió poner en marcha, en algunos meses y a pesar de sus reducidos efectivos, todos los medios jurídicos y administrativos que hicieron posible gestionar dicho instrumento, aprobar 232 decisiones y comprometer y pagar los créditos correspondientes.

La Comisión insiste en la envergadura del esfuerzo que tanto ella como los Estados miembros llevaron a cabo para implantar ese sistema en un plazo de tiempo tan limitado, a la vez que se hacía frente a la inseguridad jurídica mencionada. 1. LOS RECURSOS FINANCIEROS Y SU UTILIZACIÓN EN 1993 1.2. Si bien en el caso de España la distribución en 1993 es del 71 % para los transportes y del 29 % para el medio ambiente, todos los demás Estados miembros presentan cierto equilibrio entre los dos sectores, con un 61 % y un 39 % en Irlanda, un 57 % y un 43 % en Portugal e incluso un 38 % y un 62 % en Grecia, que dio un gran impulso al sector del medio ambiente.

En este último sector, los Estados miembros no pudieron basarse en procedimientos administrativos y mecanismos financieros tan habituales como en el caso de las infraestructuras de transporte. La Comisión ha llevado a cabo una actividad constante para fomentar la presentación de proyectos relacionados con el medio ambiente con el fin de lograr el «equilibrio adecuado» exigido por el Reglamento (CEE) n° 792/93. 1.3. El importe de 1 000 millones de ecus de los créditos de pago se consignó en el presupuesto de 1993 antes de la aprobación del Reglamento del IFC. Una vez que se aprobó dicho instrumento y pudo disponerse de los datos de los proyectos que los Estados miembros tenían intención de presentar, el servicio ordenador de pagos solicitó la liberación de una parte de dichos créditos (200 millones de ecus).

Los créditos de pago disponibles se elevaban en realidad a 800 millones de ecus. Teniendo en cuenta esta liberación, el porcentaje de utilización de los créditos de pago es del 92 %, cantidad digna de mención en un año en el que el IFC no entró en vigor hasta el 1 de abril y no se presentó un número suficiente de proyectos hasta el 1 de septiembre. 2. GESTIÓN DEL INSTRUMENTO Y COORDINACIÓN 2.1. La separación de funciones entre el ordenador de pagos, el interventor y el contable está plenamente garantizada, en efecto, por tres Direcciones Generales diferentes. Entre éstas se realizan consultas obligatorias puesto que, antes de cualquier decisión, es necesario el acuerdo de cada una de ellas.

La distribución de las competencias entre los Comisarios corresponde a una decisión de la Comisión. 2.2. La coordinación y el diálogo entre el servicio responsable del Fondo de Cohesión y las Direcciones Generales de Transportes, Medio Ambiente y Políticas Regionales se realizan a través de: - reuniones entre los servicios para decidir la estrategia de intervención más adecuada en cada país y los proyectos que pueden ser aprobados; - consultas obligatorias a dichas Direcciones Generales cuando se estudien los expedientes; todas las decisiones adoptadas dentro del IFC se derivan de un acuerdo entre los servicios; - en su caso, reuniones comunes con las autoridades de los Estados miembros.

Por consiguiente, está garantizada la coordinación de los instrumentos. Además, consciente de la necesidad de garantizar la coordinación entre las diferentes intervenciones en la financiación de los proyectos de infraestructuras que forman parte de las redes transeuropeas, en particular las infraestructuras de transporte, la Comisión encargó a la Secretaría General que creara y llevara al día un diario. Éste hace las veces de instrumento técnico de coordinación que permite a la Comisión disponer de una visión de conjunto sobre el progreso efectuado en ese sector. Además, tiene al corriente a los servicios de la Comisión de los proyectos o partes de proyectos ya financiados o que se encuentran todavía en fase de solicitud de estudio en uno u otro instrumento financiero, incluido el Banco Europeo de Inversiones.

2.3. No hay riesgo de «doble financiación» de un mismo gasto por el IFC y los Fondos estructurales. Los procedimientos vigentes permiten evitar ese riesgo y comprobar con facilidad si un proyecto de inversión ya ha sido presentado a otro instrumento financiero. A este respecto hay que precisar lo siguiente: - las disposiciones que hacen referencia a la acumulación (apartado 1 del artículo 7) no pretenden impedir que dos fases diferentes de un mismo proyecto sean financiadas por los Fondos estructurales y el Fondo de Cohesión; - el Reglamento (CEE) n° 792/93 (apartado 2 del artículo 7) permite que la ayuda del instrumento financiero de cohesión se añada a la ayuda concedida por los instrumentos financieros creados dentro de la política de transportes y medio ambiente, siempre que el conjunto de la ayuda comunitaria no supere el 90 % de los gastos totales.

La legislación actual autoriza la financiación de dos fases diferentes del mismo proyecto por el instrumento financiero de cohesión y los Fondos estructurales y la concesión de una financiación del IFC a proyectos que disfruten de ayudas dentro de la política de transportes o de medio ambiente. 2.4. Los procedimientos establecidos permiten coordinar la actividad de los distintos instrumentos, al mismo tiempo que se cumplen las disposiciones relativas a las acumulaciones previstas en el Reglamento. 2.5.-2.7. El instrumento financiero de cohesión tiene un objetivo específico, diferente de los objetivos de los Fondos estructurales y de los objetivos de los instrumentos financieros sectoriales, a saber, el impulso de la cohesión económica y social a medio plazo a través de la financiación de proyectos en el sector del medio ambiente y en el de las redes transeuropeas de transporte.

Es preciso establecer una diferencia entre los procedimientos de gestión financiera, que exigen una determinación concreta de las responsabilidades y están regulados por normas administrativas establecidas, y las formas de coordinación y concertación entre los servicios en la preparación de las intervenciones. La Dirección H del Fondo de Cohesión gestiona los recursos destinados a este instrumento, que figuran en la línea presupuestaria B2-3000, en función de los objetivos que le corresponden y de acuerdo con los procedimientos establecidos por las normas administrativas vigentes, que establecen también consultas con los demás servicios y requieren su acuerdo de forma obligatoria.

En este contexto están previstos procedimientos formales. La citada Dirección se encarga de la coordinación con los demás servicios, en particular con los medios indicados en el punto 2.2, para garantizar una óptima utilización de los recursos financieros y la coherencia del planteamiento global. Las Direcciones Generales implicadas participan, en cooperación con la Secretaría General, en la definición de las líneas de intervención y en la selección de los proyectos que vayan a aprobarse. La Dirección del Fondo de Cohesión ha procedido a varios miles de consultas y no se ha aprobado ningún caso importante del instrumento financiero de cohesión sin previo acuerdo entre los servicios.

2.8. Cuando los proyectos financiados por el instrumento pueden tener consecuencias para la competencia en el sector del medio ambiente, y en particular en los casos de los regímenes de ayuda, se consulta con la Dirección General de Competencia. También se celebran reuniones entre la Dirección del Fondo de Cohesión y la Dirección General de Competencia para determinar, por categoría de proyectos, las implicaciones de las inversiones dependientes del IFC en la política de competencia. 2.9. Las Direcciones Generales implicadas son consultadas una primera vez sobre el expediente presentado por el Estado miembro y por segunda vez sobre el anteproyecto de decisión.

Las normas administrativas vigentes fijan, en principio, en 15 días laborables el plazo de respuesta de los servicios consultados para cada una de las consultas. Generalmente, el plazo real de que disponen los servicios es mucho más largo. En varias ocasiones, la adopción de decisiones ha debido retrasarse para poder obtener un acuerdo entre los servicios. 2.10. Todos los proyectos presentados se someten antes de su aprobación a un control sobre el cumplimiento de la Directiva 85/337/CEE. Los proyectos que no se atienen a la Directiva no son aprobados y ése ha sido el caso de varios proyectos que no han sido aprobados por la Comisión porque el procedimiento de estudio sobre las consecuencias medioambientales no se había realizado correctamente.

Los dos únicos proyectos españoles a los que se refiere el Tribunal se realizaron de acuerdo con los procedimientos basados en la normativa nacional, sobre todo en lo que respecta al estudio de impacto ambiental. Se trataba de dos proyectos de ampliación de autopistas que, según la interpretación de las autoridades españolas, no estaban contemplados en el Anexo I de la Directiva. Tras conversaciones con la Comisión, las autoridades españolas se comprometieron, en el futuro, a seguir la interpretación de la Comisión sobre los procedimientos de análisis de impacto ambiental en lo que respecta a esta categoría de inversiones.

La Comisión, por su parte, consideró, tras efectuar los controles correspondientes, que las medidas propuestas para corregir las repercusiones negativas en el medio ambiente eran adecuadas, y los dos proyectos fueron aprobados con la condición de que las autoridades españolas aplicasen medidas para corregir los efectos negativos en el medio ambiente. En el caso que nos ocupa, las medidas responden a unas características que les permiten fácilmente ser aplicadas después de la construcción. 2.11. En lo que respecta a los casos correspondientes a las autoridades griegas, se realizó un intento de clarificación durante las misiones preparatorias efectuadas por la Comisión en Grecia los días 25 y 26 de abril, 17 y 18 de junio y 30 de julio de 1993.

En los demás Estados miembros también se habían realizado misiones preparatorias. A diferencia de las de los demás Estados miembros beneficiarios, las autoridades griegas prefirieron presentar trabajos que se terminaban antes de abril de 1994, aunque la Comisión había indicado que no existía límite de tiempo para la realización de las obras. Posteriormente, las autoridades griegas solicitaron a la Comisión que modificase las fechas de ejecución de numerosos proyectos para regularizar la situación. 3. APLICACIÓN DEL REGLAMENTO Prioridades de las intervenciones 3.2. Las prioridades de las intervenciones fueron establecidas en el Reglamento del Consejo, así como en las orientaciones para la creación de las redes de transporte (propuestas por la Comisión o aceptadas por el Consejo) y por el quinto programa de medidas en materia de política de medio ambiente, adoptado por el Consejo en 1992.

3.3. La intervención del instrumento financiero de cohesión no se limita a la financiación de los proyectos de infraestructuras de transporte que figuran en los programas de redes transeuropeas aprobados por el Consejo o propuestos por la Comisión. El Consejo Europeo de Edimburgo introdujo una flexibilidad en relación con el artículo 130 D del Tratado al establecer, no obstante, que podrán financiarse otros proyectos de infraestructuras de transporte que contribuyan a la realización de los objetivos del artículo 129 B del Tratado hasta que las directrices correspondientes hayan sido adoptadas por el Consejo.

Por otra parte, esta flexibilidad se reafirmó en la redacción del segundo guión del artículo 2 del Reglamento del instrumento financiero de cohesión, que constituye la base legal para la adopción de las decisiones de la Comisión. Todos los proyectos aprobados son coherentes con estas orientaciones comunitarias para el desarrollo de las redes transeuropeas de transporte propuestas por la Comisión el 28 de marzo de 1994. 3.4. Los proyectos de mejora de carreteras y ferrocarriles relativos al transporte combinado citados por el Tribunal figuran en los programas de redes transeuropeas aprobados por el Consejo.

Esos proyectos figuraban en planes sectoriales españoles y, por consiguiente, son perfectamente coherentes con los programas españoles. El plan general español cubre las necesidades en infraestructuras hasta el año 2007. Constituye un complemento de las realizaciones en curso y, en 1993, no disponía de un calendario de ejecución de los proyectos ni de una clasificación de los proyectos prioritarios. Además, la Comisión no tiene conocimiento de que las autoridades españolas tengan la intención de construir vías para los trenes de alta velocidad en el mismo trayecto, diferentes de los proyectos de ferrocarriles aprobados por el instrumento financiero de cohesión.

3.5. La Comisión ha animado siempre a los Estados miembros a presentar proyectos que se integren dentro de planes de gestión del agua, delimitados por cuencas o por sistemas y en los que se establezca la estrategia que debe seguirse. Un ejemplo recogido de la Decisión 94/527/CE, relativa al suministro de agua de Atenas desde el río Évinos, puede ilustrar este planeamiento de la Comisión. En este caso, la ayuda comunitaria está supeditada al cumplimiento de las siguientes disposiciones: - comunicación a la Comisión de los posibles ingresos derivados del proyecto; - realización de un estudio hidrológico completo sobre el sistema cárstico del río Évinos, así como un estudio que incluya un enfoque global de la gestión de los recursos hídricos de la región, orientada principalmente a la conducción de agua a Atenas, y aplicación de los resultados de estos estudios en la ejecución del proyecto; - detección de escapes en el embalse del Mornos y en las canalizaciones de agua a Atenas y elaboración de una propuesta de medidas para solucionar este problema; - construcción de un embalse de regulación aguas abajo del embalse de Évinos para garantizar un caudal mínimo de 1 mA por segundo durante todo el año, en particular durante el verano; - aplicación de un programa de seguimiento de la calidad del agua del embalse del Évinos, como se viene haciendo actualmente en el embalse del Mornos.

3.6. Según el Tribunal, algunos proyectos financiados por el IFC tienen repercusiones limitadas en la «protección del medio ambiente». Hay que recordar que el artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 792/93 establece que el instrumento financiero de cohesión financia proyectos medioambientales que contribuyen a la realización de los objetivos del artículo 130 R del Tratado. Los proyectos mencionados por el Tribunal son subvencionables en virtud de dicho artículo y persiguen los objetivos del quinto programa comunitario de política y medidas para el medio ambiente y el desarrollo duradero y respetuoso del medio ambiente: el entorno urbano, la protección y fomento del patrimonio histórico de las ciudades, la creación de zonas verdes, la conservación de la naturaleza y de los hábitats de las zonas devastadas por los incendios forestales en el Mediterráneo, así como la investigación y la educación sobre el medio ambiente.

3.7. Los Estados miembros responsables de la preparación y ejecución de los proyectos deben evaluar las incidencias de los mismos en el medio ambiente, de acuerdo con la normativa comunitaria. Como ya se ha indicado, los proyectos aprobados respetan siempre la normativa comunitaria. En lo que respecta al proyecto relativo a la calidad del agua de Sevilla, la utilización como agua potable de agua inicialmente prevista para la agricultura no es perjudicial para el medio ambiente. Se trata, al contrario, de un proyecto que se ajusta a las Directivas 80/778/CEE y 75/440/CEE. En cuanto al proyecto de canalización de las aguas de lluvia, se han tenido en cuenta los riesgos de inundación que dichas canalizaciones podrían provocar en las localidades de la parte baja del curso.

La prueba es que la Comisión ha aprobado conjuntamente dos proyectos de canalización relativos a las dos localidades a las que hace referencia el Tribunal. Esto habría debido permitir al Estado miembro resolver los problemas mencionados por el Tribunal. 3.8. De acuerdo con el Reglamento, la intervención del instrumento financiero de cohesión no se limita a las medidas basadas en el artículo 130 S del Tratado. No obstante, la Comisión considera que, al menos en un Estado miembro, podría ser más elevado el número de proyectos derivados de la aplicación de las Directivas. La financiación del sistema de alcantarillado está supeditada a una cláusula que vincula la ayuda del instrumento a la conexión de las fases de los proyectos financiados con una central depuradora.

Textos de las decisiones 3.9. El Reglamento adoptado por el Consejo presentaba una diferencia entre las distintas versiones lingüísticas. Esta diferencia repercutió en las primeras versiones de las decisiones de concesión de ayuda. Dichas decisiones fueron corregidas posteriormente y la diferencia no tuvo ninguna repercusión en la gestión. 3.10. En el caso del proyecto relativo a la línea de ferrocarril Dublín-Galway, un estudio de la solicitud de ayuda recibida por la Comisión parece demostrar que el proyecto fue presentado el 28 de junio de 1993 y que, por consiguiente, los gastos realizados a partir del 1 de enero de 1993 pueden optar a la ayuda del instrumento.

El plan financiero presentado por las autoridades irlandesas, y recogido a continuación en la Decisión, indica que todos los gastos estaban previstos para 1993. La fecha de finalización de los trabajos en marzo de 1994 fue indicada por las autoridades irlandesas como medida de precaución, ya que temían retrasos en la aplicación del proyecto. El anticipo se pagó, tal como establece el Reglamento, sobre la base de los gastos programados en 1993. Por consiguiente, fue abonado con toda normalidad. Por lo que se refiere al proyecto relativo al suministro de agua a Sevilla, la Decisión C(94) 1317, de 31 de mayo de 1994 de la Comisión corrige el error material relativo a la indicación de la fecha de 7 de septiembre de 1993 en lugar de la fecha de 1 de enero que figura en la Decisión de concesión de ayuda.

3.11. En cuanto al proyecto «Ballyjamesduff regional water supply», el plan financiero se refiere siempre a los costes subvencionables, que son en este caso los costes efectuados después de la fecha del 2 de septiembre. El anticipo se calculó, como exige el Reglamento, únicamente sobre la base de los costes subvencionables previstos para 1993. Utilización del ecu 3.14. La Comisión va a estudiar la recomendación del Tribunal. Anticipos e intereses devengados 3.16. Las disposiciones del Anexo 3 de la Decisión de concesión de ayuda no impiden la modificación de las fechas de finalización de las obras cuando el Estado miembro presenta la solicitud de prórroga después del plazo inicialmente previsto para la finalización de las mismas.

Esas disposiciones indican solamente que, en ese caso, la modificación debe efectuarse según el procedimiento establecido para las modificaciones sustanciales (que es el mismo que se utiliza para la aprobación de la Decisión), y así se hizo en el caso que nos ocupa. Es evidente que debe mejorar la capacidad de planificación de los trabajos, de seguimiento y de control de la aplicación de los proyectos por parte de los Estados miembros. 3.17. Las decisiones de la Comisión contemplan el pago de intereses por las cantidades pagadas indebidamente. La Comisión sigue muy de cerca la evolución de los proyectos que financia en lo que respecta a la utilización de los anticipos.

El Reglamento Financiero no prevé intereses sobre los anticipos. En cualquier caso, la Comisión está procediendo actualmente a un estudio de todas estas situaciones, como indicó en su respuesta a los puntos 6.11-6.14 del informe anual. 4. PROYECTOS Dimensión de los proyectos 4.1. Las repercusiones significativas de un proyecto no dependen exclusivamente de su dimensión. A este respecto, de la negociación en el Consejo se desprende que, al estudiar proyectos para determinar si su dimensión es la suficiente para tener una repercusión significativa, es preciso tener debidamente en cuenta no sólo sus dimensiones y sus efectos probables, sino también el contexto específico en el que se proponen, por ejemplo la importancia del sector de los transportes o el sector de medio ambiente en el país de que se trate.

Conviene recordar que, para evaluar las repercusiones significativas cuando se trata de fases de un proyecto, hay que hacer referencia al proyecto en su conjunto y, cuando se trata de un grupo de proyectos afines, es preciso referirse al grupo en su conjunto. Las decisiones del IFC se refieren muy a menudo a fases de un proyecto o a grupos de proyectos afines. En el caso del proyecto irlandés relacionado con los dos empalmes ferroviarios en el puerto de Belview, la inversión debe situarse en el contexto más amplio de la construcción de un nuevo puerto para contenedores, financiado por el FEDER, y en servicio desde septiembre de 1993.

Las inversiones financiadas por el IFC mejorarán los accesos por ferrocarril (el 60 % del tráfico) y por carretera y aumentarán la profundidad del canal de acceso. Se trata de un buen ejemplo de una inversión de pequeñas dimensiones con una repercusión económica significativa y valorizadora de las demás inversiones cofinanciadas por la Comunidad. La necesidad de facilitar el acceso a las redes transeuropeas y las reducidas dimensiones de la economía de la región justifican la financiación del aeropuerto de Hierro. 4.2. Es probable que la necesidad de utilizar los créditos disponibles en 1993 y el elevado porcentaje de ayuda se encontraran entre los criterios adoptados por los Estados miembros para la selección de los proyectos que habían de presentar a la Comisión.

No obstante, no puede concluirse, como hace el Tribunal, que se hayan relegado a un segundo plano los objetivos del instrumento financiero de cohesión. Todos los proyectos aprobados por el instrumento financiero de cohesión se ajustan a los objetivos establecidos por el mismo. 4.3. La Comisión insiste en las consideraciones expresadas con respecto al punto 4.1. Sin embargo, considera oportuno que los Estados miembros presenten proyectos de mayores dimensiones en virtud del Fondo de Cohesión. Por otra parte, en el Reglamento (CE) n° 1164/94 se ha incluido una indicación de la dimensión mínima de los proyectos.

Grupos de proyectos 4.4. De conformidad con las disposiciones del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 792/93, la Comisión ha reunido en una única decisión los grupos de proyectos que persiguen un mismo objetivo o que tienen un contenido similar, pero destinados a localidades diferentes (integración de emplazamientos arqueológicos, gestión de los recursos hídricos, etc.) Hay que señalar que frecuentemente los proyectos relacionados con la ejecución de las Directivas medioambientales son de pequeñas dimensiones y están dispersos en una extensa superficie de los Estados miembros.

A este respecto, el Parlamento Europeo ha sostenido siempre que los proyectos importantes en los sectores del medio ambiente no debían ser excluidos de la financiación comunitaria por tener dimensiones reducidas. En cuanto al grupo de proyectos de mejora de las carreteras de Irlanda, las autoridades irlandesas consideran que la estrategia adecuada y más eficaz desde el punto de vista económico para mejorar las redes de carreteras en dicho país debe incluir una intervención en varios puntos de los corredores más importantes, construyendo nuevas carreteras o ampliando las existentes, según la importancia del tráfico.

La Comisión aceptó esta estrategia en espera del inicio de otros proyectos de mayor envergadura. La mayoría de las obras en cuestión se sitúan, por otra parte, en el corredor este de Irlanda, para el que la Comisión ha aprobado otros proyectos. 4.5.-4.6. Los proyectos afines se agrupan según los criterios mencionados en el punto anterior y, por consiguiente, son coherentes. Los proyectos relativos a la mejora de la gestión de los recursos hídricos en diferentes regiones españolas se agruparon porque había un proyecto común: el suministro de agua potable. En Grecia, el agrupamiento de los proyectos correspondientes al sector del medio ambiente se efectuó en función de la similitud de su contenido u objetivos (conducción de agua, aguas residuales, arqueología, naturaleza, residuos).

Los proyectos griegos relativos a los conjuntos arqueológicos forman parte de un plan global de integración de los conjuntos arqueológicos y de rehabilitación del centro histórico de Atenas. Por otra parte, se trata solamente de una parte de los proyectos recogidos en la Decisión de concesión de ayuda. El conjunto de los proyectos aprobados tenía, en efecto, un coste total de 5,8 millones de ecus. En lo que respecta a Irlanda, los doce proyectos de mejora de las carreteras se refieren a las carreteras de la red europea, pero en secciones cuyo volumen de tráfico no es lo suficientemente elevado para justificar la construcción de nuevas carreteras sobre nuevos trazados.

El hecho de que los proyectos de mejora de carreteras no estén relacionados entre sí no es importante, puesto que la calidad de las vías existentes en Irlanda varía considerablemente y los proyectos de mejora de carreteras se llevan a cabo donde son más necesarios. En cualquier caso, todos los proyectos forman parte de un programa a largo plazo para mejorar por completo los ejes prioritarios. Además, ocho de los doce proyectos se sitúan en el eje Dublín-Rosslare-Cork, donde el Fondo de Cohesión ha decidido financiar un gran número de proyectos. Los demás proyectos españoles, cuyo objetivo es la disminución y la corrección de la contaminación industrial, se agruparon en función del tipo de medidas previstas.

Fases de los proyectos 4.7. La Comisión ha precisado a los Estados miembros, al Parlamento y al Consejo que las fases técnica y financieramente distintas se refieren a lo siguiente: - fases correspondientes a una entidad funcional (por ejemplo, una estación depuradora) o delimitadas geográficamente (por ejemplo, tramos sucesivos de una autopista o de una línea ferroviaria claramente delimitados); - fases correspondientes a un periodo concreto de la aplicación del proyecto así como a algunas obras determinadas físicamente mediante indicadores cuantificados adecuados, realizadas durante ese periodo concreto.

El desglose a que se hace referencia corresponde a la aplicación de la segunda de las definiciones mencionadas. Es preciso señalar que la fecha de 1 de enero de 1993 es la fecha de subvencionabilidad de los gastos correspondientes a las solicitudes de ayuda presentadas antes del 1 de septiembre de 1993 que se refieran a proyectos comenzados antes de dicha fecha, independientemente del hecho de que esos proyectos se hayan dividido o no en fases. 4.8.-4.10. Durante la negociación del Reglamento, el Consejo había considerado que las disposiciones del apartado 1 del artículo 7 no prohibían la concesión de una ayuda del instrumento financiero de cohesión y de uno de los Fondos estructurales a las diferentes fases del mismo proyecto.

Esta situación era inevitable, por otra parte, si se tiene en cuenta que en algunos países de la cohesión la casi totalidad de las inversiones en el sector de los transportes y el medio ambiente había sido cofinanciada en el pasado por el FEDER. El proyecto CRUZ/BRAGA fue objeto, antes de la aprobación de la decisión del IFC, de una solicitud formal por parte de las autoridades portuguesas a la DG XVI para su retirada del PRODAC. No obstante, dadas las reducidas dimensiones del proyecto retirado, no resultó necesario, según las normas que regulan las modificaciones de los programas operativos del FEDER, proceder a una modificación formal de la Decisión mediante la cual la Comisión había aprobado dicho programa, puesto que todo fue coordinado dentro de las competencias asignadas al Comité de seguimiento de dicho programa.

Esta modificación del PRODAC tuvo lugar antes de que el instrumento financiero de cohesión aprobara el proyecto. En lo que respecta al programa «Zonas periféricas» de Irlanda, la lista de proyectos incluida en el programa operativo se describe claramente como lista «indicativa». Algunos proyectos que aparecieron en el programa de 1989-1993 aparecen también en el programa de 1994-1999 puesto que los fondos disponibles eran insuficientes en el primer periodo para financiar todos los proyectos de la lista indicativa. Por lo tanto, no existía ninguna necesidad de modificar el primer programa de «Zonas periféricas».

Por lo general, los Estados miembros son perfectamente conscientes de la necesidad de evitar una doble financiación de una partida de gastos y las normas de gestión de los programas operativos de los Fondos estructurales permiten su adaptación cuando se revela necesario. El concepto de fase de proyecto se ha definido en el punto 4.7. Lo que el Tribunal de Cuentas llama «división arbitraria» o «fases de pago» corresponde a la definición de fases utilizada por la Comisión. Dicha definición, por otra parte, se aplica también en el contexto del Fondo de Cohesión, como se acordó durante la negociación del Reglamento (CE) n° 1164/94.

En cuanto a las revisiones de precios, hay que señalar que están previstas en los contratos y reguladas por las legislaciones nacionales relacionadas con los mercados públicos. De acuerdo con lo anterior, esos gastos son subvencionables si se refieren a trabajos mencionados en la Decisión. Por lo que respecta a la fecha en la que son subvencionables, ha de tenerse en cuenta la fecha en que se pagó realmente la factura. Por último, la Comisión sigue con especial atención los proyectos que han sido divididos en fases, como demuestran las misiones de control del proyecto de la autopista CRUZ/BRAGA efectuadas del 21 al 25 de marzo y del 18 al 20 de julio de 1994.

4.11. La Comisión considera que estas prácticas confirman el papel del MCA como instrumento de programación. Cuando se recogen proyectos o fases de proyectos del FEDER, se tienen en cuenta los objetivos de programación de los MCA así como las prioridades del IFC, sobre todo en materia de fomento de las redes transeuropeas. En el caso mencionado por el Tribunal de Cuentas, el ejercicio de programación subyacente al programa PRODAC no se ha visto afectado porque una fase del proyecto CRUZ/BRAGA haya sido retirada del programa. En efecto, esta fase ha sido sustituida por otros proyectos pertenecientes a la red secundaria de carreteras de Portugal que no pueden optar a la ayuda del instrumento financiero de cohesión.

Esa sustitución, por otra parte, ha permitido garantizar la ejecución financiera íntegra del MCA portugués para el periodo de 1989-1993. Además, las autoridades portuguesas se comprometieron formalmente a presentar una solicitud de ayuda al Fondo de Cohesión para la continuación (proyecto BragaValença) de este corredor de carreteras transeuropeo hasta la frontera española (IP1) para terminar el IP1 en dirección norte. El método utilizado permite concentrar los recursos de dos instrumentos financieros en proyectos más conformes con sus respectivos fines. La Comisión ha velado siempre por evitar una división artificial de los mercados o los contratos.

El Tribunal no precisa el caso o los casos en los que ha tenido lugar, según él, una división artificial. Debemos deducir, pues, que sus servicios no han registrado ningún caso y que la existencia de ese riesgo representa una suposición infundada del Tribunal. 4.12. En el caso de la circunvalación de Madrid, las Decisiones se referían a proyectos y no a fases. Cada uno de ellos se ajustaba a los criterios y a las disposiciones del Reglamento. Se habían realizado estudios sobre las repercusiones medioambientales. El Tribunal señala problemas medioambientales en relación con un proyecto que no ha sido presentado a la Comisión.

La Comisión no dejará de estudiar este punto, pero en la situación actual no dispone de elementos para poner en duda la calidad de los citados proyectos que contribuyen considerablemente a alcanzar los objetivos del instrumento y que se centran en un nudo que desempeña un papel clave en las redes transeuropeas. Proyectos que generan ingresos 4.13. La Comisión considera que el término «proyecto que genera ingresos» comprende lo siguiente: - las infraestructuras cuya utilización implica costes directamente soportados por los usuarios y que dan lugar a ingresos netos sustanciales para los promotores; - las inversiones productivas.

Si se concede una ayuda a un proyecto generador de ingresos, la Comisión, de acuerdo con el Estado miembro, deduce los ingresos de los gastos subvencionables de los proyectos cuando están directamente relacionados con la inversión financiada y cuando se trata de ingresos sustanciales netos para el promotor. La práctica llevada a cabo durante la gestión del IFC es coherente con estos principios. Por consiguiente, cuando los ingresos no eran sustanciales o no estaban directamente relacionados con la inversión, no se han tenido en cuenta. 4.14. La Comisión ha estudiado la aplicación del principio de «quien contamina paga» a los proyectos medioambientales.

En lo que respecta a las inversiones de alcantarillado, sistemas de conducción y evacuación de agua financiados por el IFC, la Comisión ha considerado que, en los casos estudiados, no había ingresos adicionales que pudieran relacionarse directamente con la inversión. La Comisión no tiene indicios de que, en los citados casos, la mejora de las capacidades de tratamiento del agua o la mejora de un sistema de alcantarillado se traduzcan en una variación de los precios pagados por los usuarios y en un aumento sustancial de los ingresos para el promotor. Las influencias indirectas en los precios y los ingresos no pueden tenerse en cuenta.

De todas formas, la Comisión volverá a estudiar la aplicación del principio de «quien contamina paga» en el sector del agua. 4.15. Es evidente, tanto para la Comisión como para los Estados miembros, que el coste que debe declararse en las solicitudes de pago cuando se presentan los gastos ejecutados es el coste total de las obras tal como figuran en la Decisión de la Comisión. El coste subvencionable es un porcentaje del coste total. El coste total y el coste subvencionable quedan establecidos en la Decisión. En lo que se refiere al Fondo de Cohesión, la presentación de los costes totales y los costes subvencionables en las decisiones de la Comisión se ha hecho de forma más explícita.

El seguimiento de la evolución de dichas inversiones es perfectamente posible. Procedimiento de aprobación de los proyectos 4.16. La Comisión no ha considerado oportuno hacer un catálogo de los gastos subvencionables puesto que opinaba que los conceptos recogidos en el Reglamento y detallados en el impreso de aplicación transmitido a los Estados miembros eran suficientes. Durante la gestión no se ha encontrado ningún problema específico. Además, este impreso acaba de ser revisado y completado con motivo del nuevo Reglamento. 4.17. El importe del IVA recuperable se excluye siempre de los gastos que pueden optar a la ayuda del IFC.

Los porcentajes de 80 a 85 % proceden de las conclusiones del Consejo Europeo y de los reglamentos del Consejo. 4.18. Los costes vinculados a la adquisición de terrenos forman parte del coste de la inversión y, especialmente en medios urbanos, pueden alcanzar importes elevados. Dentro del instrumento financiero, la Comisión no ha considerado oportuno establecer un límite superior para dichos gastos en relación con los costes totales del proyecto. En cada caso evalúa la justificación de los gastos en relación con la economía general del proyecto. Por lo que se refiere a los gastos mencionados por el Tribunal, los gastos de expropiación en los proyectos correspondientes a la circunvalación de Madrid son los costes observados habitualmente en este tipo de inversiones en medio urbano.

En Grecia, uno de los proyectos relacionados con los «conjuntos arqueológicos», cuyo coste se eleva a 226 000 ecus sobre un coste global de 5,8 millones de ecus, implica en efecto la expropiación de un terreno destinado a crear un espacio vital entre la Acrópolis, el teatro de Baco y el nuevo museo y a la construcción de calles peatonales. La Comisión ha considerado la integración de los emplazamientos arqueológicos como un conjunto, de la forma en que ha sido presentado por las autoridades griegas. La expropiación sólo correspondía en este caso a un importe limitado del coste total aprobado por la Comisión.

Evaluación de los proyectos 4.20. La Comisión estudia los expedientes para valorar si las ventajas económicas y sociales a medio plazo son proporcionales a los recursos empleados. Esta valoración se efectúa, en principio, de la siguiente forma: - A partir de análisis de los costes y las ventajas presentadas por los Estados miembros. Estos análisis lo son generalmente de la relación coste-beneficio en los casos de los proyectos de infraestructuras de transporte y de proyectos de mayor envergadura en el sector del medio ambiente. En los demás casos pueden incluir factores más cualitativos. - A partir de elementos de evaluación facilitados por el BEI, bien tras el estudio efectuado por él sobre el mismo proyecto o sobre el sistema del que forme parte, o bien tras emitir un dictamen sobre los expedientes a petición de la Comisión. - A partir de otros elementos de evaluación disponibles en los servicios de la Comisión.

Por consiguiente, la evaluación resulta de un proceso que pone en marcha varios factores y tiene en cuenta contribuciones procedentes de varias fuentes. En principio, todos los proyectos presentan un análisis de la relación coste-beneficio, aunque es evidente que el tipo y la calidad del análisis pueden variar según la naturaleza del proyecto: análisis de coste-beneficio basados en una valoración cuantitativa o cualitativa de algunas ventajas. En principio, estos análisis se presentan a la Comisión antes de la aprobación del proyecto. La Comisión considera que los Estados miembros deben realizar un nuevo esfuerzo para mejorar las técnicas de análisis económico, en especial en el sector del medio ambiente.

Se han puesto en marcha medidas con este objeto, tanto por parte de la Comisión como de los Estados miembros. 4.21. En el sector del medio ambiente, la capacidad de los Estados miembros para cuantificar todos los beneficios previstos es escasa. En algunos casos, el porcentaje de rentabilidad de los análisis de coste-beneficio es bastante bajo, aunque otros beneficios sin cuantificar justifican la viabilidad del proyecto. En lo que respecta al proyecto del Évinos, la financiación del embalse se ha supeditado a cláusulas relativas a la gestión del agua y a la realización de inversiones en la parte del río después del embalse (véase el punto 3.5).

La Comisión considera que los problemas de suministro de agua de Atenas son muy graves, tanto a corto como a más largo plazo, debido al descenso regular de las precipitaciones observado desde comienzos del siglo y al aumento de la demanda de agua, por lo que es preciso una adaptación permanente del sistema de suministro de agua. A lo largo de los últimos años, la situación se ha deteriorado. La realización del embalse del Évinos se situaba en el contexto necesario y no podía aplazarse. El diagrama adjunto ilustra esta observación. Los estudios técnicos de repercusiones medioambientales e hidrológicas que se presentaron al IFC insistían en el incremento de los recursos hídricos del Mornos en el embalse del Évinos, en el potencial existente de aumento del suministro de agua a la aglomeración de Atenas y en los estudios hidrológicos del embalse de Ylikis.

La Decisión de la Comisión por la que se concede la financiación (artículo 6) impuso el desarrollo de los estudios hidrológicos mencionados junto con un estudio sobre el sistema cárstico del Évinos. Hay que señalar que la Comisión ha impuesto además cláusulas específicas para la correcta ejecución del proyecto en general, a saber, un estudio de la gestión de los recursos hídricos, la detección de escapes en el embalse del Mornos y en las canalizaciones que conducen el agua a Atenas y la calidad de las aguas (cláusulas específicas del artículo 6 de la citada Decisión). 4.22. En el sector del transporte, están muy extendidas las técnicas de análisis de coste-beneficio y no es preciso establecer nuevas metodologías, sino más bien comparar las metodologías utilizadas en los distintos países y determinar las diferencias para poder adoptar un planeamiento convergente.

Sin embargo, en el sector del medio ambiente la Comisión intenta mejorar la situación a través del establecimiento de metodologías de evaluación. 4.23. La Comisión no tiene la posibilidad de denegar la financiación de los proyectos en curso. La Comisión escribió recientemente a los Estados miembros para preguntarles qué medidas habían adoptado con el fin de que se mantuvieran los compromisos contraídos con respecto a las inversiones totales. 4.24. A propósito de la circunvalación de Adra, si la Comisión no hubiese supeditado el segundo pago al compromiso de las autoridades españolas de aplicar medidas correctoras para reducir al mínimo los efectos negativos en el medio ambiente, no se habría garantizado la aplicación de dichas medidas correctoras.

En el caso que nos ocupa, estas medidas -la plantación acondicionada de las laderas- no podían aplicarse, dada su naturaleza, antes de que finalizasen los trabajos. La observación del Tribunal de Cuentas no tiene aplicación en este caso puesto que se trata de la transformación de una carretera existente en autopista, con un trazado previo. 4.25. Los indicadores de las repercusiones se registran en los análisis de coste-beneficio y en las demás evaluaciones económicas que acompañan a los proyectos. Por lo tanto, es posible efectuar una evaluación a posteriori de los proyectos sobre esta base.

Es evidente que la determinación de los indicadores es más sencilla en el sector del transporte que en el del medio ambiente. Los trabajos en curso deberían permitir obtener también indicadores de repercusiones adecuados para el medio ambiente. La Comisión y los Estados miembros han estado trabajando sobre este asunto. 5. CONTRATACIÓN PÚBLICA 5.1. La Comisión vela por que se respeten las Directivas sobre contrataciones públicas en cada proyecto presentado para su aprobación. Según la información de que dispone la Comisión, los proyectos citados se ajustan a las normativas nacional y comunitaria.

5.2. Los procedimientos de adjudicación de contratos públicos en Grecia, y en especial las grandes reducciones propuestas por los licitadores, ha preocupado especialmente a la Comisión, por lo que se han tomado las medidas necesarias. Fundamentalmente, la Comisión ha iniciado consultas con las autoridades griegas a este respecto. Durante los contactos, las autoridades griegas han informado a la Comisión del establecimiento de una nueva normativa para solucionar los problemas de las ofertas anormalmente bajas. Van a adoptarse medidas específicas para los proyectos cuya adjudicación se encuentra en curso.

La Comisión ha indicado a las autoridades griegas su postura a este respecto. En la actualidad continúan las conversaciones. 5.3. Las observaciones del Tribunal de Cuentas se han visto parcialmente desfasadas por la evolución de la situación legislativa. El citado artículo 12 de la Comunicación de la Comisión establecía que, a la espera de la adopción de la Directiva sobre los sectores excluidos presentada al Consejo, la Comisión tenía la intención de conceder prioridad, como estímulo, a los solicitantes de ayuda que abrieran los mercados a la competencia comunitaria, en caso de exceso de solicitudes del mismo tipo y de las mismas características.

La Directiva mencionada (90/531/CEE, modificada por la Directiva 93/38/CEE) fue adoptada el 17 de septiembre de 1990, con una excepción en el caso de España, Grecia y Portugal. Teniendo en cuenta la existencia de dicha excepción, por una parte, y la formulación del citado artículo 12, por otra, la Comisión considera que su aplicación, llegado el caso, sólo es posible a partir de ahora a escala nacional. 6. SEGUIMIENTO 6.1. El Tribunal hace referencia a las disposiciones relativas al seguimiento que se aplican a los programas operativos financiados por los Fondos estructurales. Se aplican también, mutatis mutandis, a los proyectos financiados por el IFC.

Los indicadores físicos se determinan en las solicitudes de pago y en el informe de seguimiento elaborado por el comité de seguimiento. La Comisión no considera conveniente que se determinen anticipadamente los indicadores físicos en las decisiones de concesión de ayuda. Es técnicamente difícil e inoportuno imponer en un acto jurídico de este tipo los detalles del sistema de seguimiento físico que debe establecerse. El Reglamento del Fondo de Cohesión adoptado por el Consejo tampoco contempla esta obligación. 6.2. La descripción de los proyectos que se adjunta a las condiciones de concesión de ayuda incluye siempre una descripción del objeto físico.

En los expedientes de candidatura a los que se refieren las decisiones se incluyen datos más completos sobre el objeto físico. Es evidente que es imposible adjuntar a las decisiones descripciones muy detalladas y demasiado voluminosas. 6.3. El calendario de ejecución de los trabajos queda establecido en la decisión. Los indicadores físicos, por el contrario, se establecen en las solicitudes de pago. La Comisión ya ha indicado que no comparte la opinión sobre la necesidad de incluir los indicadores físicos en la decisión de concesión de ayuda. 6.4. Efectivamente, los Estados miembros respondieron de una manera muy general a la solicitud incluida en el impreso sobre la descripción de los sistemas de gestión y control establecidos.

Las misiones de información y control permitieron observar la existencia de sistemas separados de gestión para los proyectos financiados por el IFC. A escala nacional, estos proyectos son controlados regularmente, como se establece en las normativas vigentes de cada país. Por otra parte, con objeto de completar la información recogida, se solicitó a los cuatro Estados miembros beneficiarios, en virtud del Reglamento del Fondo de Cohesión, y por carta de 15 de julio de 1994, que comunicaran a la Comisión la descripción de sus sistemas de gestión y control. 6.5. Entretanto se constituyeron los comités de seguimiento que trabajan de forma eficaz.

Las cláusulas recogidas en las decisiones en relación con el plazo de tres meses se refieren únicamente al establecimiento, de común acuerdo, de la composición y funcionamiento del comité así como a la frecuencia de las reuniones. La Comisión, de acuerdo con los Estados miembros, decidió crear un comité de seguimiento por país, excepto para algunos grandes proyectos (embalse del Évinos) cuyo seguimiento lo realiza un comité específico. De acuerdo con el plazo previsto en las decisiones de concesión de ayuda, la Comisión escribió a este respecto a los Estados miembros el 20 de octubre de 1993.

Éstos respondieron durante los meses siguientes enviando propuestas para la composición y el funcionamiento de los comités de seguimiento. Cada comité de seguimiento ha ido precedido de reuniones preparatorias en diferentes niveles para establecer los sistemas de relación y los métodos de trabajo. Los sistemas de relación fueron mejorados posteriormente y oficialmente instituidos con una nota de la Comisión a los Estados miembros. Las primeras reuniones de los comités de seguimiento tuvieron lugar el 21 de junio de 1994 (reunión preparatoria el 2 de febrero de 1994) en Irlanda, el 13 de julio de 1994 (reunión preparatoria el 28 de marzo de 1994) en Grecia, el 28 de abril de 1994 (reunión preparatoria el 24 de marzo de 1994) en Portugal y el 18 de mayo de 1994 en España.

Los sistemas de seguimiento y control establecidos se ajustan, por un lado, estrictamente al Reglamento del Consejo y, por otro, como demuestra la experiencia adquirida en 1994, se revelan perfectamente aptos para efectuar el seguimiento de la ejecución de los proyectos. El informe del Tribunal se elaboró a raíz de los controles efectuados cuando los proyectos acababan de ser aprobados y los sistemas de seguimiento y control apenas acababan de constituirse. Resulta evidentemente prematuro emitir un juicio en esos momentos sobre la eficacia del sistema de control y seguimiento. Asistencia técnica 6.7.

El experto en cuestión forma parte del comité de expertos que se constituyó dentro de la actividad concertada EURET; fue seleccionado por sus competencias y sobre todo porque podía transferir a la gestión del IFC los resultados obtenidos en EURET. Su función no era desarrollar nuevas metodologías sino, entre otras cosas, proceder a un análisis de los métodos seguidos por los Estados miembros en el establecimiento de los análisis de coste-beneficio de los proyectos de transporte, comparar los valores y los precios unitarios utilizados y establecer un marco de referencia que permitiera comparar los resultados de los distintos análisis y perfeccionar los métodos utilizados.

Este experto contribuye igualmente a la evaluación de los proyectos presentados al IFC y al Fondo de Cohesión. 7. CONCLUSIONES 7.1. La Comisión es plenamente consciente de sus responsabilidades y, para ello, ha adoptado las medidas necesarias, sobre todo teniendo en cuenta el plazo en el que se han puesto en práctica las actividades del IFC. Se han aportado mejoras tras el período objeto del informe del Tribunal y, a raíz de dicho informe, podrían introducirse aún más. La Comisión recuerda que se ha comprometido a estudiar varias cuestiones planteadas por el Tribunal. El Reglamento del Fondo de Cohesión, propuesto por la Comisión y adoptado por el Consejo tras el dictamen conforme del Parlamento Europeo, así como las disposiciones previstas para la evaluación, seguimiento y control de los proyectos tienen en cuenta la experiencia adquirida durante la gestión del IFC.

El ordenador de pagos y el interventor, utilizando cada uno sus propios criterios, van a iniciar una serie de controles in situ en cada uno de los países miembros beneficiarios con el fin de analizar el sistema de gestión y control establecido y proponer mejoras en caso necesario. 7.2. La Comisión ha adoptado y sigue adoptando todas las medidas necesarias para cumplir los objetivos correspondientes al Fondo de Cohesión y tiene en cuenta los resultados de la experiencia adquirida para mejorar su actividad. La Comisión ha afirmado, en varias ocasiones, que este problema está perfectamente solventado.

En lo que respecta a la evaluación de los proyectos, el Tribunal descuida completamente el considerable trabajo realizado por la Comisión y los Estados miembros, en ocasiones en cooperación con el BEI. No obstante, la Comisión sigue trabajando a este respecto y acaba de aumentar su capacidad técnica. DIAGRAMA DEL VOLUMEN TOTAL DE LAS RESERVAS DE LOS EMBALSES DE MARATÓN, YLIKI Y MORNOS (1994) >PRINCIPIO DE GRÁFICO> >FIN DE GRÁFICO>