Sonderbericht Nr. 4/95 über die Verwaltung der Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung in Portugal von 1988 bis 1993, zusammen mit den Antworten der Kommission

Sonderbericht Nr. 4/95 über die Verwaltung der Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung in Portugal von 1988 bis 1993, zusammen mit den Antworten der Kommission Amtsblatt Nr. C 345 vom 22/12/1995 S. 0001 - 0045 SONDERBERICHT Nr. 4/95 über die Verwaltung der Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung in Portugal von 1988 bis 1993, zusammen mit den Antworten der Kommission (95/C 345/01) (Bemerkungen gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrages) INHALT Ziffer Seite ALLGEMEINE EINLEITUNG 3 TEIL I - SONDERPROGRAMM ZUR ENTWICKLUNG DER LANDWIRTSCHAFT IN PORTUGAL (PEDAP) 3 KAPITEL 1 - EINLEITUNG 1.1 - 1.4 3 KAPITEL 2 - DURCHFÜHRUNG DES PROGRAMMS 2.1 - 2.9 4 KAPITEL 3 - VERWALTUNG DES PROGRAMMS 3.1.1 - 3.3.5 5 3.1.

Auswahl der Vorhaben 3.1.1 - 3.1.2 5 3.2. Kontrolle durch die portugiesischen Behörden 3.2.1 - 3.2.10 6 3.3. Kontrolle durch die Kommission 3.3.1 - 3.3.5 7 KAPITEL 4 - BEWERTUNG DES PROGRAMMS 4.1.1 - 4.3.5 7 4.1. Verzögerungen bei der Durchführung 4.1.1 - 4.1.5 7 4.2. Auswahl der zu finanzierenden Maßnahmen 4.2.1 - 4.2.4 8 4.3. Auswirkungen anderer Politiken 4.3.1 - 4.3.5 9 KAPITEL 5 - SCHLUSSFOLGERUNGEN 5.1 - 5.9 10 TEIL II - WEITERE MASSNAHMEN DES EAGFL-AUSRICHTUNG 11 KAPITEL 6 - EINLEITUNG 6.1 - 6.4 11 KAPITEL 7 - MASSNAHMEN ZUR UNTERSTÜTZUNG DER VERARBEITUNG UND VERMARKTUNG LANDWIRTSCHAFTLICHER ERZEUGNISSE 7.1.1 - 7.2.18 12 7.1.

Überblick über die Verwaltungs- und Kontrollverfahren 7.1.1 - 7.1.6 12 7.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes 7.2.1 - 7.2.18 13 Allgemeines 7.2.1. - 7.2.4 13 Bewertung der Beihilfeanträge, der vorgelegten Finanzdaten und der Rentabilitätsentwicklung 7.2.5 - 7.2.8 14 Angemessenheit der vorgelegten Absatzpläne 7.2.9 - 7.2.12 14 Angemessenheit des Absatzplans und Kontrolle der Kapazitätsbeschränkung bei einem Großprojekt 7.2.13 - 7.2.18 15 KAPITEL 8 - MASSNAHMEN ZUR VERBESSERUNG DER AGRARSTRUKTUREN 8.1.1 - 8.2.13 17 8.1. Überblick über die Verwaltungs- und Kontrollverfahren 8.1.1 - 8.1.5 17 8.2.

Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes 8.2.1 - 8.2.13 17 Investitionsbeihilfen und Sonderzulagen für Junglandwirte 8.2.1 - 8.2.7 17 Ausgleichszulagen 8.2.8 - 8.2.13 19 KAPITEL 9 - IM RAHMEN VON ZIEL 1 DER STRUKTURFONDSREFORM GENEHMIGTE OPERATIONELLE PROGRAMME 9.1.1 - 9.2.16 20 9.1. Überblick über die Verwaltungs- und Kontrollverfahren 9.1.1 - 9.1.4 20 9.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes 9.2.1 - 9.2.16 20 OP für Bodenreform und Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit 9.2.2 - 9.2.4 21 OP zur Unterstützung dürregeschädigter Landwirte 9.2.5 - 9.2.7 21 OP zur Unterstützung unwettergeschädigter Landwirte 9.2.8 - 9.2.11 21 OP für forstwirtschaftliche Maßnahmen 9.2.12 - 9.2.16 23 KAPITEL 10 - VERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION 10.1 - 10.11 24 KAPITEL 11 - SCHLUSSFOLGERUNGEN 11.1 - 11.12 25 Tabellen 1 und 2 28 Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen 29 Anhänge I - VII 30 Antworten der Kommission 35 ALLGEMEINE EINLEITUNG Im vorliegenden Bericht werden die Ergebnisse einer Sonderprüfung zusammengefaßt, die vom Hof im Zeitraum Juni-November 1994 gemäß einem Ersuchen des Präsidenten des Europäischen Parlaments vom Februar 1994 (1) um Prüfung der Verwaltung der Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung in Portugal seit 1988 durchgeführt wurde.

Wie in Anhang I angegeben, beliefen sich die Mittelbindungen des EAGFL-Ausrichtung für Portugal im Berichtszeitraum auf 1 457 Mio. ECU. Die hauptsächlichen Ausgabenbereiche waren das Sonderprogramm zur Entwicklung der Landwirtschaft in Portugal nach dem Beitritt zur Gemeinschaft (Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura em Portugal - PEDAP), Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstrukturen, Maßnahmen zur Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse und operationelle Programme (OP) im Rahmen von Ziel 1 (Förderung der Entwicklung und strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand) des anläßlich der Reform der Strukturfonds im Jahre 1988 aufgestellten Gesamtprogramms.

Auf die genannten Maßnahmen, die alle durch diese Prüfung abgedeckt wurden, entfielen über 95 % der gesamten den EAGFL-Ausrichtung betreffenden Mittelbindungen für Ausgaben in Portugal während des Berichtszeitraums. Wegen der spezifischen Zielsetzung des PEDAP - Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der portugiesischen Landwirtschaft - stand bei der dieses Programm betreffenden Prüfung vor allem die Untersuchung der Frage, inwieweit dieses Ziel erreicht wurde, im Mittelpunkt. Die Ergebnisse dieser Prüfung werden deshalb in Teil I dieses Berichts dargestellt, während die Prüfungsergebnisse im Hinblick auf die anderen Strukturmaßnahmen in Teil II wiedergegeben werden.

In den nachfolgenden Kapiteln werden die Beträge der für die einzelnen Projekte und Transaktionen genehmigten Gemeinschaftsbeihilfen in Escudos (ESC) angegeben und dahinter in Klammern lediglich als Anhaltspunkt dienende ECU-Beträge. Dies geschieht hauptsächlich deshalb, weil die Beihilfen in den Beschlüssen, mit denen die Projekte genehmigt wurden, in Escudos ausgewiesen waren. Eine genaue Ermittlung der entsprechenden Beträge in ECU ist schwierig, weil hierbei der amtliche Umrechnungskurs für den Monat zugrunde zu legen ist, in dem die Gemeinschaftsbeihilfen von der Kommission auszuzahlen waren.

In Anhang II sind die Umrechnungskurse, die zu Beginn der einzelnen Jahre galten, und die durchschnittlichen Kurse im Verlauf der einzelnen Jahre sowie im Berichtszeitraum insgesamt aufgeführt. Die bei den einzelnen Projekten angegebenen ECU-Beträge, die lediglich als Anhaltspunkt dienen sollen, sind einfach nach dem durchschnittlichen Umrechnungskurs in diesem Zeitraum berechnet. TEIL I SONDERPROGRAMM ZUR ENTWICKLUNG DER LANDWIRTSCHAFT IN PORTUGAL (PEDAP) KAPITEL 1 EINLEITUNG 1.1. Die Beitrittsakte für Spanien und Portugal sah vor, auf dem gesamten portugiesischen Staatsgebiet ein spezifisches Programm zur Erleichterung der Eingliederung der portugiesischen Landwirtschaft in die Gemeinschaft durchzuführen.

Mit diesem mit etwa 700 Mio. ECU ausgestatteten Programm, das sich über einen Zeitraum von 10 Jahren (vom 1. Januar 1986 bis zum 31. Dezember 1995) erstrecken sollte, wurde folgendes angestrebt: - Verbesserung der gesamten strukturellen Situation des Agrarsektors, der Produktions- und Vermarktungsbedingungen, des Viehbestands und der Bodenstrukturen; - Entwicklung der ländlichen und landwirtschaftlichen Infrastruktur, der landwirtschaftlichen Beratung, Ausbildung und Forschung;- Umstellung der Produktion; - Korrektur der unausgewogenen Alterspyramide der landwirtschaftlichen Bevölkerung. 1.2.

Durch die Verordnung (EWG) Nr. 3828/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 wurde das Sonderprogramm zur Entwicklung der Landwirtschaft in Portugal (Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura em Portugal - PEDAP) (2) gemäß der Beitrittsakte geregelt. In der Verordnung sind die Maßnahmen bezeichnet, die in Form von Unterprogrammen (3) finanziert werden können, und ein Kofinanzierungssatz für jede Maßnahme festgelegt. Diese Verordnung wurde dreimal geändert: 1987 (4), 1988 (5) und 1989 (6). Durch die Änderungsverordnung von 1987 wurde der PEDAP-Begleitausschuß eingesetzt und durch die von 1988 der EAGFL-Kofinanzierungssatz praktisch einheitlich auf 75 % festgelegt.

1.3. Obwohl das PEDAP 1986 beginnen sollte, wurden in jenem Jahr noch keine Gemeinschaftsbeihilfen ausgezahlt. Tabelle 1 zeigt, daß sich die von der Kommission von 1987 bis einschließlich 1994 im Rahmen des PEDAP getätigten Zahlungen auf insgesamt 538 Mio. ECU beliefen. Im Hinblick darauf, daß in den Jahren 1995 und 1996 ein Betrag von schätzungsweise 101,1 Mio. ECU ausgezahlt werden wird, ist es aus im wesentlichen der Kommission zuzuschreibenden Gründen unwahrscheinlich, daß der in der Beitrittsakte festgelegte Gesamtbetrag von 700 Mio. ECU (siehe 2.9) erreicht wird. 1.4. Der Hof hat mehrere Prüfbesuche bei den zuständigen Stellen der Kommission und der portugiesischen Behörden - in Lissabon und in den Regionen Alentejo, Beira Litoral, Madeira und Trás-os-Montes, wo etwa sechzig Projekte (aus 13 Unterprogrammen, auf die über die Hälfte des zum 31.

Dezember 1993 genehmigten Gemeinschaftsbeitrags entfielen) geprüft wurden - durchgeführt. Die Regionen und Vorhaben wurden mit dem Ziel ausgewählt, die repräsentativsten Aspekte der landwirtschaftlichen Tätigkeit in dem fraglichen Zeitraum abzudecken. KAPITEL 2 DURCHFÜHRUNG DES PROGRAMMS 2.1. Die Unterprogramme wurden von den portugiesischen Behörden vorgelegt und nach Stellungnahme des Ständigen Ausschusses für Agrarstrukturen (der 1989 vom Ausschuß für Agrarstrukturen und ländliche Entwicklung (STAR-Ausschuß) abgelöst wurde) von der Kommission genehmigt. Seit Beginn der Umsetzung des PEDAP sind 32 Unterprogramme angenommen worden, bei denen später 93 Änderungen erfolgten.

Diese Unterprogramme, bei denen das Prinzip der Zusätzlichkeit gewahrt werden muß, können sich über unterschiedliche Zeiträume auf einen Teil oder die Gesamtheit des portugiesischen Staatsgebiets erstrecken. Im Rahmen der genehmigten Unterprogramme wurden über 36 000 Vorhaben genehmigt, für deren Entwicklung und Verwaltung allein die portugiesischen Behörden zuständig sind. Der Gemeinschaftsbeitrag wurde den portugiesischen Behörden von der Kommission durch zwei Überweisungen pro Jahr ausgezahlt: - ein Vorschuß, der 80 % der für ein Jahr vorgesehenen Ausgaben entsprach und im allgemeinen im Laufe des fraglichen Jahres ausgezahlt wurde;- der Restbetrag, der im Laufe des darauffolgenden Jahres entsprechend den tatsächlichen Ausgaben des fraglichen Jahres entrichtet wurde.

2.2. Ursprünglich wurde das PEDAP von den zentralen und regionalen Dienststellen des Landwirtschaftsministeriums verwaltet. Durch die am 1. Januar 1989 in Kraft getretene Strukturfondsreform wurde die Verwaltung des PEDAP sowie das Finanzierungssystem geändert. Seit 1993 ist das unabhängige Landwirtschaftsinstitut IEADR (Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural) mit der Verwaltung des Programms betraut. Die Zahlungen werden vom IFADAP (Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas) getätigt. 2.3. Aus der Indexierung der gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) ergab sich eine gewisse Unstimmigkeit bei der Durchführung des PEDAP.

Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 (7) - Grundverordnung der Reform - sieht die reale Verdoppelung der Strukturfonds zwischen 1987 und 1993 vor. Da der Gesamtfälligkeitsplan der Fonds in konstanten Preisen festgelegt wurde, hielt es die Kommission für notwendig, die jährlichen Mittelzuweisungen der GFK und der operationellen Programme (OP) durch Anwendung eines geeigneten Inflationskoeffizienten oder "Deflators" zu indexieren. Die Maßnahmen aus der Zeit vor der Reform, für die die Mittel - wie im Fall des PEDAP - in ECU zu den jeweiligen Preisen zugewiesen worden waren, sollten jedoch nicht indexiert werden.

Trotz dieser Bestimmung wurde die Mittelausstattung des PEDAP ebenfalls indexiert. 2.4. Der GFK-Begleitausschuß sollte für die Verwendung der GFK-Mittel im vorgesehenen Rhythmus sorgen, indem er die Mittelzuweisungen für die einzelnen Programme in regelmäßigen Zeitabständen ihrem Ausführungstempo entsprechend anpaßte. Infolge dieser Regelung wurden die Mittelzuweisungen für das PEDAP zweimal abgeändert. Es ist jedoch schwierig, den für das PEDAP bestimmten Betrag über die gesamte Laufzeit des ersten GFK zu verfolgen und insbesondere die Unterlagen des Begleitausschusses mit dem GFK-Indexierungsdokument für 1991 zu vergleichen (da bei diesem Jahr die Auswirkungen der Indexierung und die Auswirkungen der vom Begleitausschuß beschlossenen Änderungen der Mittelzuweisung miteinander vermengt sind).

2.5. Es war vorgesehen, daß die mehrjährigen Aktionen, die vor der Verabschiedung der Strukturfondsreform bereits in Kraft waren, davon unberührt bleiben (8) und die Kommission gewisse Bestimmungen der Reform nur mit vorheriger Zustimmung des betreffenden Mitgliedstaats anwenden darf (9). 2.6. Die zweite Phase des forstwirtschaftlichen Unterprogramms sowie das agrar- und weidewirtschaftliche Unterprogramm für die Azoren, die in finanzieller Hinsicht Bestandteil des PEDAP waren, wurden jedoch 1991 in Form von OP gemäß der Strukturfondsreform angenommen. Die Kommission sandte die Entwürfe für diese beiden Unterprogramme mit der Begründung an das portugiesische Landwirtschaftsministerium zurück, daß "die Annahme der im Rahmen des PEDAP vorgelegten Unterprogramme künftig nach den Verfahren gemäß der Strukturfondsreform erfolgt".

2.7. Die erwähnte Entscheidung der Kommission kam den portugiesischen Behörden beim forstwirtschaftlichen Unterprogramm besonders ungelegen, weil sie sich dadurch gezwungen sahen, die Prüfung der zur Finanzierung vorgelegten Projekte auszusetzen. Diese Unterbrechung der Bewertungsverfahren wurde für notwendig erachtet, um die Finanzierung der bereits im Rahmen der ersten Programmphase genehmigten Projekte zu gewährleisten, die indessen nicht im Rahmen der zweiten Phase hätten finanziert werden können, weil die für die einzelnen Phasen bestimmten Finanzmittel streng getrennt waren. Trotz der Aussetzung der Projektgenehmigungen reichten die verfügbaren Mittel jedoch noch immer nicht aus, weshalb die Kommission - ohne Konsultierung des STAR-Ausschusses und ohne einen förmlichen Änderungsbeschluß in bezug auf die erste Phase - einen zusätzlichen Betrag von 51 Mio.

ECU gewährte und damit die ursprünglich genehmigte Mittelzuweisung von 41 Mio. ECU für das Unterprogramm mehr als verdoppelte. Dieser nachträglich zugewiesene Mehrbetrag erwies sich sodann als zu hoch, woraufhin 13 Mio. ECU zugunsten eines OP ohne jeden Bezug zum PEDAP übertragen wurden. Wäre für die zweite Phase die übliche Form der PEDAP-Unterprogramme beibehalten worden, hätte die Fertigstellung der Vorhaben der ersten Phase aus der Mittelzuweisung der zweiten Phase finanziert werden und hätten Komplikationen dieser Art vermieden werden können. Die erwähnten Anpassungen zeigen einen deutlichen Mangel an Genauigkeit bei der Berechnung der für dieses Unterprogramm veranschlagten Mittel sowie bei der Überwachung der späteren Verwendung der Mittel.

2.8. Die portugiesischen Behörden, die mit der Umwandlung der Unterprogramme in OP keineswegs einverstanden waren, hatten wiederholt ihre Präferenz für die alten Verfahren zum Ausdruck gebracht und nachdrücklich auf die Probleme im Zusammenhang mit dem von der Kommission vorgeschriebenen System hingewiesen. Letztendlich willigte Portugal dann ein, das System der Kommission anzuwenden. Die Kommission machte jedoch später ihre Position insofern teilweise rückgängig, als auch nach der Annahme der zwei OP im Jahre 1991 noch drei Unterprogramme nach dem alten System genehmigt wurden. 2.9. Schließlich entschied die Kommission, daß Portugal nach dem 31.

Dezember 1993 keine weiteren PEDAP-Vorhaben mehr einleiten könne, aber die Zahlungen für die bis zu diesem Zeitpunkt genehmigten Vorhaben noch bis zum 31. Dezember 1995 geleistet werden könnten. Diese Entscheidung stellt eine Verkürzung der vorgesehenen Geltungsdauer des PEDAP um zwei Jahre dar, denn nach allgemeiner Auffassung bezieht sich die durch Gemeinschaftsprogramme abgedeckte Zeitspanne auf die Mittelbindungen und nicht auf die Zahlungen. Die Verkürzung ist ein Verstoß gegen die Beitrittsakte, die eine am 31. Dezember 1995 endende Laufzeit von 10 Jahren vorsah. KAPITEL 3 VERWALTUNG DES PROGRAMMS 3.1.

Auswahl der Vorhaben 3.1.1. Die Stellungnahme des STAR-Ausschusses und die Entscheidung der Kommission zu den einzelnen von den portugiesischen Behörden vorgelegten Unterprogrammen ergehen aufgrund eines von der Kommission ausgearbeiteten Vorschlags, in dem die Art der vorgesehenen Maßnahmen, die Kriterien für die Förderungswürdigkeit und ihre Finanzierung dargelegt sind. Diese Vorschläge sind jedoch sehr knapp gefaßt und enthalten weder Angaben über die zu den Programmen vorgelegten Unterlagen noch eine Bewertung des Programminhalts oder der Zweckmäßigkeit und Durchführbarkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen.

3.1.2. Bei vielen Unterprogrammen wurde wegen der reichlich vorhandenen Mittel bei der Auswahl der Vorhaben nicht selektiv genug vorgegangen, mit dem Ergebnis, daß nur wenige Vorhaben abgelehnt wurden, weil neben den formellen Kriterien für die Förderungswürdigkeit nicht auch qualitative Kriterien angewendet wurden. So wurde in der Region Beira Litoral allen Genossenschaften, die ein förderfähiges PROAGRI-Projekt vorgelegt hatten, die Genehmigung dafür erteilt. Beim Unterprogramm für Bananenanbau wurden fast alle Vorhaben angenommen (nur 5 Ablehnungen gegenüber 77 Genehmigungen), ebenso wie die Projekte der Unterprogramme "Erzeugung von vegetativem Vermehrungsmaterial" und "Forschung".

Dagegen wurden bei anderen Unterprogrammen wie z. B. in der Region Trás-os-Montes nur 30 % der Anträge für Olivenanbauprojekte positiv beschieden, und Anträge im Rahmen des forstwirtschaftlichen Unterprogramms wurden mangels verfügbarer Mittel abgelehnt. Zudem waren im Mai 1994 140 PROAGRI-Projekte genehmigt, bei weiteren 100 Anträgen stand die Entscheidung noch aus. Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, daß, während auf Madeira praktisch alle Elektrifizierungsanträge genehmigt wurden, in der Region Alentejo noch eine Warteliste von 3 000 Anträgen bestand, deren Genehmigung bei Beibehaltung des gegenwärtigen Bearbeitungstempos erst in fünf oder zehn Jahren erfolgen wird.

Die vorstehenden Beispiele zeigen, daß die Mittelaufteilung zwischen den Unterprogrammen nicht optimal war, und stellen damit die Effizienz der Begleitausschüsse in Frage. Zwar ist einzuräumen, daß die Diskrepanzen bei der Projektauswahl bisweilen, wie im Fall von Madeira, durch die relative Autonomie der Regionen bedingt sind, aber die Mittelaufteilung unter den Regionen hätte sich durch eine umfassendere vorherige Bedarfsanalyse und die Festlegung klarerer Prioritäten vor der Genehmigung der einzelnen Unterprogramme wesentlich verbessern lassen. 3.2. Kontrolle durch die portugiesischen Behörden 3.2.1.

Ordnungsgemäße Verwaltungsverfahren sollten zur Auflage machen, daß alle Projektanträge in angemessener Weise bewertet, Genehmigungen und Ablehnungen ausdrücklich begründet und die Entscheidungsgründe in den Aktenunterlagen der Verwaltungsstelle verzeichnet werden, die die Entscheidung getroffen hat. Diese Verpflichtung würde eine objektive Auswahl gewährleisten. Die vom Hof geprüften Akten enthielten indessen keine Bewertungsberichte, und die Genehmigungen bzw. Ablehnungen waren lediglich durch eine Unterschrift mit Datum in den Antragsformularen bescheinigt. Außerdem waren drei geprüfte Projekte, obwohl die Begünstigten den für Landwirtschaft zuständigen regionalen Stellen nahestanden oder angehörten, vor ihrer Genehmigung keiner unabhängigen Prüfung unterzogen worden.

3.2.2. Die Formblätter, in denen der Projektetat vermerkt war, waren häufig weder datiert noch abgezeichnet. Außerdem war insofern eine mangelnde Überwachung der Projektdurchführung zu verzeichnen, als die Verwaltungsstellen den ursprünglich gezahlten Jahresvorschuß bei ihren späteren Auszahlungsanträgen nicht immer in Abzug brachten und in ihren Aktenunterlagen keine näheren Angaben über die getätigten Zahlungen machten, was die Nachprüfung der finanziellen Abwicklung der Vorhaben erschwert. 3.2.3. Obwohl es sich allgemein um mehrjährige Vorhaben handelte, wurden sie entweder mit getrennten Jahresetats oder mit einem Gesamtetat für die ganze Laufzeit ausgestattet.

Das zweite Verfahren ist vorzuziehen, da hierbei inflationsbedingte Abweichungen außer Betracht bleiben. Ein Vergleich zwischen den Jahresetats und den Ausgaben einer Seuchenschutzgemeinschaft in der Region Beira Litoral ergab, daß die Mittelansätze viel zu hoch waren. Statt der in den Etats vorgesehenen 484 Mio. ESC (etwa 2,7 Mio. ECU) betrugen die tatsächlichen Ausgaben 385 Mio. ESC (etwa 2,2 Mio. ECU) und lagen damit etwa 30 % über dem ursprünglich veranschlagten Gesamtbetrag (293 Mio. ESC bzw. etwa 1,6 Mio. ECU). 3.2.4. Bisweilen waren die Regionaldirektionen für Landwirtschaft, entgegen dem wichtigen internen Kontrollprinzip der Aufgabentrennung, Anweisungsbefugter und Zahlstelle in einem.

So nahm die Regionaldirektion für Landwirtschaft von Madeira einerseits die Verwaltung des PEDAP wahr und erhielt andererseits vom IFADAP Mittel zur Auszahlung an die Begünstigten. Das gleiche System fand bei den Regionaldirektionen für Landwirtschaft auf dem portugiesischen Festland für eine Reihe öffentlicher Programme Anwendung, bei denen die Verwaltung der Projektträger und gleichzeitig für die Bezahlung der Auftragnehmer zuständig war. 3.2.5. In der autonomen Region Azoren war es das Regionalsekretariat für Landwirtschaft und Fischerei, das die Finanzierungsbeiträge des EAGFL-Ausrichtung vom IFADAP (Lissabon) erhielt und diese dann an die Regionaldelegation des IFADAP überwies, die ihrerseits die Begünstigten auszahlte.

Bei Projekten, bei denen öffentliche Stellen die Begünstigten waren, übernahm das Regionalsekretariat die Vorfinanzierung der Zahlungen an die Begünstigten und ließ sie sich dann vom IFADAP erstatten. 3.2.6. In den vorgenannten Fällen (3.2.4 und 3.2.5) waren also die normalerweise getrennten Funktionen von Anweisungsbefugtem und Zahlstelle miteinander verquickt. Das allgemeine Verwaltungssystem für das PEDAP war dem der anderen Programme des EAGFL-Ausrichtung jedoch darin voraus, daß das als Zahlstelle benannte IFADAP nicht gleichzeitig die Funktion des Anweisungsbefugten wahrnahm, die den für Landwirtschaft zuständigen Stellen überlassen blieb.

Allerdings konnten sich die mittelbewirtschaftenden Stellen nicht über eine negative Bewertung des IFADAP hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit einer Zahlung hinwegsetzen. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß das IFADAP seit Beginn der Umsetzung des zweiten GFK an den Verwaltungsentscheidungen auf nationaler wie auf regionaler Ebene beteiligt ist, so daß die erwünschte Trennung zwischen Anweisungsbefugtem und Zahlstelle nicht mehr gewährleistet ist. 3.2.7. Manche Zahlungen werden vom IFADAP mit außerordentlich großen Verzögerungen vorgenommen. So hatte die Genossenschaft von Mangualde (Beira Litoral) ihren Vorschuß von 4,8 Mio.

ESC (etwa 27 000 ECU) für 1994, der im Dezember 1993 hätte ausgezahlt werden sollen, trotz mehrerer Mahnungen im November 1994 noch nicht erhalten. Desgleichen wurde beim Elektrifizierungsprojekt Nr. 620-00-016 auf Madeira nach Zahlung eines 20 %igen Vorschusses der Restbetrag erst im November 1992, etwa drei Jahre nach Abnahme der Arbeiten, als einmalige Zahlung in Höhe von 35,6 Mio. ESC (etwa 200 000 ECU) entrichtet. Ferner fielen die Projektkosten für die landwirtschaftliche Berufsschule in Vila Nova de Foz Côa 52,8 % höher aus als veranschlagt, zum Teil wegen der Anwendung von Preisänderungsklauseln aufgrund von Zahlungsverzögerungen.

Die Kostenüberschreitung belief sich auf etwa 0,3 Mio. ECU. 3.2.8. Nach den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften war der Vorschuß für ein Jahr vor dessen Ende abzurechnen. Gewöhnlich erfolgen diese Abrechnungen bei den letzten Zahlungen des Jahres, aber bisweilen werden die Vorschüsse erst von den abschließenden Zahlungen für das darauffolgende Jahr abgezogen. Es wäre besser, eine frühere Abrechnung der Vorschüsse vorzusehen, um zu gewährleisten, daß keine überschüssigen Barmittel für Projekte bereitgestellt werden, und das Risiko, daß Vorschußzahlungen nicht ordnungsgemäß bis zum Jahresende verrechnet werden, zu vermindern.

3.2.9. Das IFADAP zahlt die Begünstigten aufgrund eines Auszahlungsantrags aus, dem eine Aufstellung der Belege beigefügt ist, ohne diese Belege jedoch einzusehen (außer in seltenen Ausnahmen bei sehr großen Projekten auf Madeira). Derartige Verfahren sind unbefriedigend, weil die durch die Aufgabentrennung gewährleisteten unabhängigen Kontrollen nicht wirksam werden können. 3.2.10. Nur systematische nachgängige Kontrollen könnten die Schwächen der vorherigen Kontrolle (namentlich die ohne Belegprüfung erfolgenden Auszahlungen durch das IFADAP) wettmachen. Während das IFADAP jedoch angab, daß seine Dienststellen etwa 40 % der Vorhaben einiger anderer Programme des EAGFL-Ausrichtung kontrollierten, berief es sich auf seine begrenzten Zuständigkeiten bei der Verwaltung des PEDAP, um die Tatsache zu rechtfertigen, daß lediglich 3,3 % der etwa 33 700 für den Zeitraum 1986-1993 genehmigten Vorhaben überprüft wurden.

Außerdem sandte das IFADAP bei den wenigen Vorhaben, die kontrolliert wurden, keine Prüfberichte an das IEADR, das sich auf die geringe Anzahl selektiver Kontrollen durch die für Prüfungen zuständige Generaldirektion des Landwirtschaftsministeriums verließ. Zudem gibt es außer einer einmaligen Evaluierung der strategischen Entscheidungen durch das Landwirtschaftsministerium wenig Anzeichen für eine Ex-post-Evaluierung der Unterprogramme. 3.3. Kontrolle durch die Kommission 3.3.1. Die Publizität der Entscheidungen der Kommission zu den Unterprogrammen wurde mit der Zeit immer stärker eingeschränkt.

Bis April 1989 wurden diese Entscheidungen im vollen Wortlaut im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Danach erschien nur noch ein Hinweis auf die erlassenen Entscheidungen, und seit Februar 1992 erfolgen auch keine Hinweise mehr. Es ist von entscheidender Bedeutung, daß die Kommission ihre diesbezügliche Politik im Interesse der erforderlichen Transparenz revidiert. 3.3.2. Bis 1988 war für das PEDAP eine eigene Haushaltslinie vorgesehen. Ab 1989 wurde es dagegen nicht einmal mehr in der Rubrik "Erläuterungen" erwähnt. Seit 1991 ist es, da das PEDAP in einer Haushaltslinie erfaßt ist, die noch zahlreiche andere Maßnahmen des EAGFLAusrichtung umfaßt, nicht mehr möglich, die betreffenden Haushaltsausgaben festzustellen.

Diese Art der Darstellung der Haushaltsausgaben ist zwar für alle Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung vorgesehen, es ist jedoch im Hinblick auf die spezifischen Zielsetzungen des PEDAP besonders unzweckmäßig, die Ausgaben zu Lasten einer gemeinsamen Haushaltslinie zu verbuchen, die auch alle anderen unter das Ziel 1 fallenden Programme, ohne Trennung nach Ländern, umfaßt. 3.3.3. Ungeachtet der Entscheidung 88/169/EWG der Kommission vom 28. Januar 1988 (10) - die vorsieht, daß ab dem sechsten Jahr der Finanzierung der Seuchenschutzgemeinschaften 20 % der zuschußfähigen Ausgaben von den Begünstigten selbst zu tragen sind - wurden mit den Seuchenschutzgemeinschaften in Macedo de Cavaleiros (Trás-os-Montes) und Oliveira de Azeméis (Beira Litoral) Zusatzverträge geschlossen, um die Weiterfinanzierung dieser Gemeinschaften über ein sechstes Jahr, bis Ende 1993, mit einem Beihilfesatz von 85 % zu ermöglichen.

3.3.4. Begünstigte, die zur Entrichtung von Mehrwertsteuer (MwSt.) verpflichtet waren, konnten diese auch als zuschußfähige Ausgaben melden, während diejenigen, die sie sich erstatten lassen oder an andere weitergeben konnten, ihre Ausgaben ohne Steueraufschlag angeben mußten. Zwischen 1988 und 1993 herrschte indessen große Unklarheit darüber, welche Regelung für die Seuchenschutzgemeinschaften galt. Infolgedessen wurde die MwSt. manchmal in die als zuschußfähig anerkannten Ausgaben einbezogen, manchmal nicht. In allen Fällen, in denen sie einbezogen wurde, sollte die Kommission die portugiesische Regierung zur Rückzahlung auffordern.

3.3.5. Die Kommission leistet ihre Zahlungen an das IFADAP aufgrund von Ausgabenbescheinigungen, denen keinerlei Belege (nicht einmal eine Aufstellung der Projekte) beigefügt sind. Zudem werden diese Bescheinigungen vom IFADAP ohne Prüfung der jeweiligen Belege ausgestellt (siehe 3.2.9). Trotz der unzulänglichen nationalen Kontrollverfahren und der Tatsache, daß auf den verschiedenen Kontrollebenen keine Belege vorgelegt werden, hat die Kommission nur sehr wenige Prüfungen vor Ort vorgenommen. Bisher hat das Referat G-5 der GD VI lediglich zwei Prüfungen durchgeführt, die eine 1988 zusammen mit der GD XX, die andere 1993 in den beiden autonomen Regionen.

Die Finanzkontrolle der Kommission führte 1992 zwei weitere Prüfbesuche durch. Die Ergebnisse der vorerwähnten Prüfungen decken sich weitgehend mit den Prüfungsfeststellungen des Hofes (Einzelheiten zu den früheren Prüfungsfeststellungen des Hofes siehe Anhang V Ziffer 2). Zudem wurde, obwohl das Protokoll zur Beitrittsakte bestimmt, daß die Kommission vor dem 1. Januar 1991 einen Evaluierungsbericht über die Durchführung des PEDAP vorzulegen hat, kein solcher Bericht erstellt. KAPITEL 4 BEWERTUNG DES PROGRAMMS 4.1. Verzögerungen bei der Durchführung 4.1.1. Obwohl das PEDAP sofort nach dem Beitritt Portugals anlaufen sollte, wurden die ersten Unterprogramme erst im November 1986 genehmigt (11).

In den meisten Fällen brauchte die Kommission außerordentlich viel Zeit für die Genehmigung der von Portugal vorgelegten Unterprogramme. Bei insgesamt 74 Unterprogrammen bzw. diesbezüglichen Änderungen wurden in 21 Fällen 3 bis 5 Monate, in 16 Fällen 6 Monate, in 27 Fällen 7 bis 10 Monate, in 9 Fällen 11 bis 14 Monate und in einem Fall 16 Monate benötigt. Diese langen Bearbeitungszeiten, die hauptsächlich auf die langsamen Genehmigungsverfahren der Kommission zurückzuführen sind, tragen in erheblichem Maße zu den Verzögerungen bei der Durchführung des PEDAP sowie zu seiner geringen Gesamtwirksamkeit bei.

4.1.2. Durch solche Verzögerungen entstand erhebliche Unklarheit über den Zeitraum, in dem die Ausgaben zuschußfähig sind. Die portugiesischen Vorschläge sind auf Mehrjahresbasis konzipiert, da die Entscheidungen der Kommission aber mit mehreren Monaten Verzögerung ergehen, verkürzen sie, obwohl sie gewöhnlich rückdatiert werden, die Durchführungszeit. Außerdem wird in den Entscheidungen nie das Enddatum des Förderzeitraums angegeben. Alles in allem konnten weder die Kommission noch die portugiesischen Behörden genau angeben, ob der verzögerte Start zu einer Verlängerung oder zu einer Verkürzung des Förderzeitraums führte.

4.1.3. Die meisten Unterprogramme für die beiden autonomen Regionen Madeira und Azoren konnten faktisch erst 1991 anlaufen, nachdem sich die Kommission bereit gefunden hatte, die vorgesehenen Hoechstbeträge für die Finanzierung in Richtbeträge umzuwandeln. In diesen beiden Inselregionen sind die Kosten nämlich häufig erheblich höher als auf dem portugiesischen Festland, so daß nur wenige Antragsteller an der Durchführung von Investitionsvorhaben auf der Basis der ursprünglichen finanziellen Bedingungen interessiert waren, die mit denen auf dem Festland übereinstimmten. 4.1.4. Zu den Verzögerungen von seiten der Kommission kommen noch die Verzögerungen bei der Durchführung der Unterprogramme durch die zuständigen portugiesischen Stellen.

Die im Januar 1988 genehmigten Seuchenschutzgemeinschaften kamen erst 1990 richtig in Gang. Die Ausbildungszentren für landwirtschaftliche Berater, die in zwei Phasen errichtet werden sollten, wurden erst Ende 1994 fertiggestellt anstatt Ende 1992, wie ursprünglich vorgesehen. Die im Februar 1989 genehmigten neuen kollektiven Bewässerungssysteme sollten Ende 1993 fertiggestellt sein, aber bei den meisten der 52 Projekte hatten die Arbeiten zu diesem Zeitpunkt noch nicht einmal begonnen. Das Projekt für das Ausbildungszentrum für leitende Techniker in Coimbra, das bereits 1986 vorgesehen war, wurde erst in der zweiten Phase (1990-1992) des Unterprogramms "Personalausbildungszentren für landwirtschaftliche Berater" genehmigt und war im November 1994 noch nicht abgeschlossen.

Desgleichen wurde der 1987 begonnene Wirtschaftsweg in Lousã (Beira Litoral) erst 1993 fertiggestellt. 4.1.5. Ungeachtet der für das PEDAP gesetzten ehrgeizigen Gesamtziele waren die innovativsten und dynamischsten Unterprogramme in der Minderzahl und wurden von den portugiesischen Behörden als letzte vorgelegt. Beispielsweise wurde das Unterprogramm für landwirtschaftliche Berufsschulen erst 1989 und das Unterprogramm für Forschung, experimentelle Entwicklung und Demonstration erst 1990 unterbreitet. Eine Änderung der Vorschriften für das Unterprogramm PROAGRI (das der Stärkung der Genossenschaften dienen sollte) im Dezember 1992 führte zur Verzögerung des Unterprogramms, da eine erhebliche Anzahl der laufenden Projekte neu festgelegt werden mußte.

Nach dem Stand vom Mai 1994 sollten etwa 40 weitere Projekte die gleiche Behandlung erfahren. Das Unterprogramm NOVAGRI für "Umstrukturierung und Innovation" wurde erst 1991, mit den allerletzten Unterprogrammen, vorgelegt. Das Unterprogramm für Produktnormung und Absatzförderung führte nur zu einer sehr begrenzten Anzahl von Anträgen. Außerdem sah keines der Unterprogramme kollektive Maßnahmen zur Bodenreform vor, obwohl diese zu den globalen Zielsetzungen des PEDAP zählt. Die vorstehenden Beispiele zeigen, daß die Art von Reformen, die zur erfolgreichen Verwirklichung der globalen Ziele des PEDAP notwendig gewesen wären, nicht gerade enthusiastisch betrieben wurden.

4.2. Auswahl der zu finanzierenden Maßnahmen 4.2.1. Die Vergabe von Beihilfen an landwirtschaftliche Zwergbetriebe, die in keiner Weise lebensfähig sind, oder an Großbetriebe, die bereits leistungsfähig genug sind, um ihre Vorhaben ohne Zuschüsse zu verwirklichen, hat keinen erkennbaren Nutzeffekt. Bei sehr kleinen Betrieben wäre es nützlicher gewesen, Beihilfemittel für Flurbereinigung und kollektive Organisation einzusetzen, wenngleich solchen Reformen häufig eher psychologische und rechtliche als finanzielle Hindernisse im Wege stehen. Andererseits sind Grundbesitzer, die auf ihren Ländereien Verwalter einsetzen, im allgemeinen Großgrundbesitzer und finanziell unabhängig.

Bei einer repräsentativen Stichprobe landwirtschaftlicher Betriebe, die vom Hof besucht wurden, wurden etwa 50 % von bezahlten Verwaltern bewirtschaftet und waren etwa 70 %, gemessen an der durchschnittlichen Betriebsgröße in der Region, als Großbetriebe einzustufen. Die Anwendung minimaler und maximaler Kriterien für die Förderungswürdigkeit hätte zu einer besseren Verwendung der begrenzten verfügbaren Mittel geführt. 4.2.2. Die portugiesischen Behörden haben erkannt, daß es dringend geboten ist, Landwirte fortzubilden und dafür zu gewinnen, ihre bisherigen Methoden zu ändern, u. a. durch die Betrauung mit bestimmten öffentlichen Dienstleistungsfunktionen.

So wurde beispielsweise in der Region Beira Litoral das Ausbildungszentrum für Landwirte in Viseu, das vom PEDAP finanziert wird, einer Genossenschaft fünf Jahre lang unentgeltlich zur Nutzung überlassen. Die Genossenschaft hielt sich jedoch nicht an die Bestimmungen der getroffenen Vereinbarung. Sie reduzierte ihr Ausbildungsprogramm, und die Räumlichkeiten des Zentrums wurden statt für Unterrichtszwecke für verschiedene andere Aktivitäten genutzt, die in keinem Zusammenhang mit dieser öffentlichen Dienstleistungsfunktion standen. Dabei ließ sich die Genossenschaft sogar von anderen, ähnlichen Ausbildungseinrichtungen, die auf die Benutzung der Räumlichkeiten angewiesen waren, Miete zahlen.

4.2.3. Bei einer Reihe von Unterprogrammen werden neben Investitionen auch Betriebskosten finanziert. So wurden z. B. auf den Azoren im Rahmen des Unterprogramms "Ausbildungszentren für Landwirte" nicht nur die Errichtung der Gebäude und die Ausstattung, sondern auch die Gehälter und Unterrichtskosten finanziert. Im Rahmen des Unterprogramms PROAGRI werden neugeschaffene Arbeitsplätze finanziert: So entfielen in einer Genossenschaft in der Region Beira Litoral nahezu drei Viertel der Finanzierung auf regelmäßig wiederkehrende Betriebskosten (62,4 Mio. ESC bzw. etwa 0,2 Mio. ECU). Bei den im Rahmen des PEDAP finanzierten Ausgaben der Seuchenschutzgemeinschaften handelt es sich größtenteils um Betriebskosten, die in der Laufzeit des zweiten GFK weiterhin aus dem EAGFL-Ausrichtung finanziert werden.

Diese Art der Zuweisung von Gemeinschaftsmitteln läuft schlicht auf eine fortgesetzte Bezuschussung des Staatshaushalts hinaus. Außerdem werden Anträge auf Ausgabenerstattung, denen ohne andere Belege als bloßen Erklärungen der Begünstigten entsprochen wird, trotz der erheblichen Beträge, um die es dabei geht, nie einer unabhängigen Kontrolle oder Rechnungsprüfung unterzogen. Auf die Empfehlungen des Hofes hin haben sich die portugiesischen Behörden verpflichtet, künftig für unabhängige Prüfungen Sorge zu tragen. 4.2.4. Der Bevölkerungsrückgang auf dem Lande (zwischen 1988 und 1991 hat sich die Bevölkerungszahl in den Küstengebieten um 6,6 % und in den Regionen im Landesinneren um 13,7 % verringert (12)) und die Überalterung der Landwirte, die häufig keinerlei Aussicht auf Ablösung durch die jüngere Generation haben, haben bedenkliche Ausmaße angenommen und erfordern äußerst wirksame Gegenmaßnahmen.

Die meisten Unterprogramme sehen zwar eine vorrangige Förderung und günstigere finanzielle Bedingungen für Junglandwirte (unter 40 Jahren) vor, aber diese begrenzten Anreize können einem Problem von solch beträchtlichem Ausmaß bei weitem nicht gerecht werden. 4.3. Auswirkungen anderer Politiken 4.3.1. Vor dem Beitritt Portugals zur Gemeinschaft war seine Landwirtschaft stark geschützt. Die - wenn auch schrittweise - Öffnung seiner Grenzen hatte zwischen 1991 und 1993 erhebliche Auswirkungen. Beispielsweise war der Preis für Importkartoffeln in Portugal so niedrig, daß er nicht einmal die Transportkosten deckte.

Das Unterprogramm für Saatkartoffeln wurde angesichts der aus anderen Mitgliedstaaten hereinströmenden Saatgutmengen eingestellt. Wie in der Region Beira Litoral gaben die Landwirte auch in der Region Trás-os-Montes die Getreideerzeugung fast völlig auf. Außerdem befindet sich Madeira im Hinblick auf die Bananen von den Kanarischen Inseln, aus Südamerika oder auch aus den AKP-Ländern in einer sehr schwachen Wettbewerbsposition. Die in Portugal zu verzeichnenden niedrigen Preise für landwirtschaftliche Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten sind weitgehend darauf zurückzuführen, daß einige andere Erzeugerländer in der Gemeinschaft dem portugiesischen Markt nur marginale Bedeutung beimessen und ihn daher für den Absatz ihrer Produktionsüberschüsse zu Schleuderpreisen nutzen, während sie gleichzeitig ihre Hauptmärkte schützen.

4.3.2. Desgleichen hat die Entwicklung großer Einkaufszentren wegen ihres Bedarfs an beträchtlichen Mengen hochwertiger Erzeugnisse in Standardqualität nachteilige Auswirkungen auf die Vermarktung portugiesischer Agrarprodukte. Da die portugiesischen Agrarorganisationen noch nicht in effektiver Weise organisiert sind, importieren diese Einkaufszentren fast all ihre Waren. Zwar wurden im Rahmen des Unterprogramms NOVAGRI mit Verspätung Fördermaßnahmen für portugiesisches Obst eingeleitet, aber um bei der Suche nach Absatzmöglichkeiten für portugiesische Agrarerzeugnisse die erwünschten Ergebnisse zu erzielen, müssen derartige Fördermaßnahmen noch ganz erheblich ausgeweitet werden.

4.3.3. Darüber hinaus führte die auf die Erhaltung eines starken Escudo gerichtete Finanzpolitik zu außerordentlich hohen Zinssätzen (in einer Größenordnung von 17 % bis 21 %), wodurch gerade die dynamischsten Landwirte, die Kredite aufnahmen, um modernes Gerät anzuschaffen, besonders benachteiligt wurden. 4.3.4. Im übrigen werden die Landwirte - während einerseits beträchtliche Summen aus den Strukturfonds, insbesondere aus dem EAGFL-Ausrichtung, bereitgestellt wurden, um Portugal in die Lage zu versetzen, seinen Entwicklungsrückstand aufzuholen und die landwirtschaftlichen Einkommen durch Produktions- bzw.

Produktivitätssteigerung zu erhöhen - durch andere Maßnahmen, in der Regel im Zusammenhang mit dem EAGFL-Garantie, von einer Erhöhung ihrer Produktion abgehalten, z. B. durch die Beschränkung der Anzahl der Schlachttiere, für die wie etwa im Fall von Schaf- und Ziegenfleisch Prämien zum Ausgleich der Einkommensverluste zu zahlen sind, die Beschränkungen durch die Quotenregelung für die Tabakverarbeitung, die Beschränkungen der Ausgleichszahlungen für Erzeuger hocheiweißhaltiger Produkte und die Prämien für Bananenerzeuger, die den Anbau einstellen. Diese Zielkonflikte zwischen den beiden Abteilungen des EAGFL belasten die portugiesische Landwirtschaft besonders stark und erschweren die Erreichung der erklärten Ziele der PEDAP-Maßnahmen in erheblichem Maße.

Das portugiesische Defizit im Bereich der Agrar- und Ernährungswirtschaft wird ständig größer. 4.3.5. Zu alledem kommt noch hinzu, daß Portugal der Forderung der Kommission nach Verkürzung der im Beitrittsvertrag vorgesehenen Übergangszeit zum Schutz der Agrarmärkte entsprochen hat. In der Verordnung (EWG) Nr. 746/93 des Rates (13) vom 17. März 1993 wurde zwar eingeräumt, daß "sich die Gründung von Erzeugerorganisationen bzw. -gemeinschaften in Portugal weitgehend verzögert hat", jedoch grundsätzlich gefordert, daß "vorzeitig [. . .] ein großer Teil der Mechanismen abgeschafft wird, die vorübergehend [. . .] den portugiesischen Markt geschützt haben".

Mit einer Reihe von Ratsverordnungen (14) wurde die sofortige Angleichung an den gemeinsamen Preis für verschiedene Erzeugnisse (Reis, Magermilchpulver, Olivenöl, Obst und Gemüse) vorgenommen. Zudem ist in der neuen GMO für Bananen (15) nicht mehr von der Übergangsregelung die Rede, in deren Genuß auf Madeira erzeugte Bananen vorher kamen. Die obenzitierte Verordnung (EWG) Nr. 746/93 sieht zwar eine Erhöhung der Zuschüsse zur Unterstützung der Erzeugerorganisationen vor, aber während sich der Abbruch der Übergangsperiode sofort auswirkt, werden die strukturbezogenen Ausgleichsbeihilfen erst mittel- oder langfristig zum Tragen kommen.

KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN 5.1. Wie in der allgemeinen Einleitung zu diesem Bericht erläutert, lag der Schwerpunkt bei der Prüfung des PEDAP durch den Hof vor allem auf einer Bewertung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung in bezug auf die für das Programm bestimmten Gemeinschaftsmittel. In Anbetracht der spezifischen Zielsetzungen des PEDAP erscheint ein solcher Ansatz besonders geeignet, um festzustellen, ob die Mittel unter gebührender Berücksichtigung der Kriterien der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit verausgabt wurden.5.2. Im Hinblick auf alle drei genannten Kriterien gelangt der Hof zu dem Schluß, daß zwar bei einigen Unterprogrammen (z.

B. bei den Seuchenschutzgemeinschaften) positive Ergebnisse erzielt wurden - wenn auch die finanzielle Kontrolle der betreffenden Aktionen keineswegs zufriedenstellend war (siehe 4.2.3) -, die Ergebnisse einiger wichtiger Unterprogramme jedoch dem Bedarf oder den Zielen nicht gerecht wurden (siehe Tabelle 2). Insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Wirksamkeit der Maßnahmen waren die erzielten Gesamtergebnisse ziemlich enttäuschend. 5.3. Die Wirksamkeit des PEDAP wurde beeinträchtigt durch die mangelnde bzw. verspätete Entwicklung der dynamischsten und bestgeeigneten Initiativen, die zur Förderung eines fortschrittlicheren Handelns der Landwirte erforderlich waren.

Dabei waren die Maßnahmen, die die breiteste Förderung und finanzielle Unterstützung erfuhren, allzu häufig eher auf die Beibehaltung der bestehenden Produktionsweisen gerichtet als auf Anreize zu einem grundlegenden Wandel in der Landwirtschaft. Dieser Ansatz konnte zwar den unmittelbaren Anforderungen der Landwirte bis zu einem gewissen Grad gerecht werden, sorgte jedoch nicht für die notwendige Dynamik zur Beseitigung der wesentlichen Strukturmängel. 5.4. Es ist besonders bedauerlich, feststellen zu müssen, daß für die notwendigen Maßnahmen für eine effiziente Neuordnung, Neuausrichtung und Umstrukturierung der landwirtschaftlichen Aktivitäten entweder nicht in ausreichendem Maße Sorge getragen wurde oder daß sie zu spät eingeleitet wurden, als nur noch begrenzte Mittel verfügbar waren.

Eine effektive Neuordnung der landwirtschaftlichen Aktivitäten kann nur durch die Entwicklung einer dynamischeren und umfassenderen Genossenschaftsbewegung erreicht werden, über die sich die einzelnen Kleinerzeuger Zugang zu den entsprechenden Vermarktungskanälen erhoffen können. Zur Neuausrichtung des Agrarsektors ist zu bemerken, daß erst in einem verhältnismäßig späten Stadium der Durchführung des Programms in seiner Gesamtheit der erforderliche Nachdruck auf Forschungs- und Vermarktungsaktivitäten gelegt wurde (z. B. mit dem Unterprogramm NOVAGRI). Was die Flurbereinigung betrifft, so war im Rahmen des PEDAP nicht einmal ein Unterprogramm für Bodenreform vorgesehen, und das zu diesem Zweck angenommene operationelle Programm hatte bisher nur sehr begrenzten Erfolg (siehe Kapitel 9, Ziffern 9.2.2-9.2.4).

5.5. Zur Frage der Wirksamkeit ist zu bemerken, daß das PEDAP zwar die Möglichkeit zur Erzielung zahlreicher nützlicher, ja wesentlicher Ergebnisse bot, seine positive Wirkung jedoch aus mehreren, insbesondere den nachstehend genannten Gründen erheblich geschmälert wurde: i) Verkürzung der geplanten Durchführungszeit aufgrund des verspäteten Starts (siehe Ziffer 4.1.1) und der vorzeitigen Beendigung (siehe Ziffer 2.9); ii) Reduzierung des Finanzvolumens des Programms (siehe Ziffer 1.3); iii) Verzögerungen bei der Inangriffnahme hinreichend dynamischer Maßnahmen (siehe Ziffer 5.3). 5.6.

Hinzu kommt noch, daß die Sachzwänge, die sich aus den der Landwirtschaft im Rahmen der Ausgaben des EAGFL-Garantie auferlegten Produktionsbeschränkungen ergeben, die Möglichkeiten zur Erhöhung der landwirtschaftlichen Produktivität in Portugal verringern. Außerdem hat die Öffnung des portugiesischen Agrarsektors für die Konkurrenz aus anderen Mitgliedstaaten die Wachstumsmöglichkeiten in diesem schlecht gerüsteten, anfälligen Wirtschaftsbereich noch weiter beschränkt. 5.7. Die Hauptverantwortung für die Durchführung solcher Programme liegt zwar bei den nationalen Behörden, aber die Kommissionsdienststellen, die über die Entwicklung der portugiesischen Landwirtschaft zu wachen haben, müssen auch einen Teil der Verantwortung für die in den Ziffern 5.2 und 5.5 beschriebene unbefriedigende Situation tragen.

5.8. Zur Frage der sparsamen Verwendung der Gemeinschaftsmittel ist zu bemerken, daß die Kommission zwar für eine effektive Begrenzung der Hoechstbeträge gesorgt hat, die für die einzelnen Unterprogramme ausgezahlt werden durften, daß aber die Entscheidung, die Verwendung von Haushaltsmitteln zur Finanzierung von Betriebskosten zu akzeptieren, nach Auffassung des Hofes unangemessen war. Insbesondere ist die Übernahme von bis zu 80 % der Betriebskosten für laufende Gehaltszahlungen und Verwaltungsaufwand der Seuchenschutzgemeinschaften und Ausbildungseinrichtungen als direkte Bezuschussung des Staatshaushalts anzusehen, die die ohnehin knappen Mittel, die für echte Strukturmaßnahmen zur Verfügung stehen, wesentlich verringert.

5.9. Trotz seiner Vorzüge konnte das PEDAP allein nicht sämtliche grundlegenden Probleme der portugiesischen Landwirtschaft lösen. Die unzulängliche Organisation, insbesondere im Bereich der Vermarktung (siehe Ziffer 4.3.2), die durch die Parzellierung der landwirtschaftlichen Kleinbetriebe gekennzeichnete Bodenstruktur und die geringe Produktivität gefährden den portugiesischen Agrarsektor. Die landwirtschaftlichen Einkommen gehen rascher als in den anderen Mitgliedstaaten zurück. Das Durchschnittsalter der Landwirte ist hoch, und ihre Ablösung durch Jüngere ist nicht gewährleistet (siehe Ziffer 4.2.8).

Diese prekären Verhältnisse werden dem Druck der leistungsstarken Agrarsektoren in einigen anderen Mitgliedstaaten wie auch in Drittländern möglicherweise nicht standhalten können (siehe Ziffer 4.3.1). Infolgedessen ist eine besorgniserregende Entvölkerung eines beträchtlichen Teils der landwirtschaftlichen Gebiete zu verzeichnen, die schwerwiegende Probleme für die nationale und regionale Entwicklung mit sich bringt (siehe Ziffer 4.2.6). TEIL II WEITERE MASSNAHMEN DES EAGFL-AUSRICHTUNG KAPITEL 6 EINLEITUNG 6.1. Um mit der Prüfung einen möglichst weiten Bereich abzudecken, wurde beschlossen, drei Regionen zu besuchen.

Folgende Gebiete wurden im Hinblick auf ihre unterschiedlichen Merkmale für diesen Teil der Prüfung ausgewählt: Ribatejo e Oeste (intensive Landwirtschaft mit Betriebsgrößen nahe dem Landesdurchschnitt von 7 Hektar), Entre-Douro-e-Minho (kleine komplexe Familienbetriebe, wo die Landwirtschaft häufig als Nebenerwerb dient) und Alentejo (extensive Landwirtschaft, wo Betriebe mit einer Fläche von bis zu 1 000 Hektar, sogenannte "latifundia", keine Seltenheit sind). Bei den zur Prüfung ausgewählten Maßnahmen entfielen auf diese Regionen zusammen etwa 55 % der Gesamtausgaben (Mittelbindungen) im Berichtszeitraum 1988-1993.

6.2. Die Prüfung basierte auf einem systemgestützten Ansatz, der insbesondere eine Bewertung der Gesamtzuverlässigkeit des für die Verwaltung und Kontrolle der Gemeinschaftsmittel eingerichteten internen Kontrollsystems vorsah. Er umfaßte eine Prüfung der nationalen Verfahren und diesbezügliche Kontrollen bei einer Vielzahl von Operationen (321) - sowohl einzelnen Zahlungen als auch ganzen Projekten -, die im Stichprobenverfahren ausgewählt wurden, sowie die materielle Überprüfung einer begrenzten Anzahl (21) bezuschußter Projekte an Ort und Stelle, um die korrekte Durchführung der geförderten Projekte und die Einhaltung der an die Inanspruchnahme von Gemeinschaftshilfe geknüpften Bedingungen durch die Begünstigten zu kontrollieren.

Ziel der Prüfung war es, eine repräsentative Auswahl von Transaktionen zu kontrollieren, anstatt sich auf spezifische Transaktionen zu konzentrieren, bei denen die Berechtigung zur Inanspruchnahme von Gemeinschaftsbeihilfen bereits in Frage gestellt worden war. 6.3. Die Prüfung wurde in der Zentrale und bei ausgewählten Regionalstellen der für die Verwaltung des EAGFL-Ausrichtung in Portugal benannten Zahlstelle, des IFADAP (Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas), durchgeführt. Ferner wurden Verwaltungsstellen auf zentraler und regionaler Ebene, die für die zur Prüfung ausgewählten spezifischen Maßnahmen zuständig waren, besucht.

Die wichtigsten Stellen waren das IEADR (Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural), das IMAIAA (Instituto dos Mercados Agrícolas e Indústria Agro-Alimentar), die Regionaldirektionen für Landwirtschaft (RDL) und das Institut für Forstwirtschaft. 6.4. Die Prüfung umfaßte insbesondere folgende Maßnahmen: i) Prüfung der Projektgenehmigungsverfahren im Hinblick auf die Gewährung gemeinschaftlicher und nationaler Beihilfen; ii) Prüfung der Verwaltungs- und Kontrollverfahren, die auf zentraler und lokaler Ebene angewendet wurden, um sicherzustellen, daß die genehmigten Projekte in vollem Umfang so durchgeführt wurden, wie es vor der Auszahlung der Beihilfen geplant war; iii) Prüfung der Verfahren zur endgültigen Genehmigung und Auszahlung der Gemeinschaftsbeihilfen; iv) gegebenenfalls Bewertung der laufenden Maßnahmen, um sicherzustellen, daß die an die Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfen geknüpften Bedingungen weiterhin eingehalten werden; v) Abstimmung der von den portugiesischen Zentral- und Regionalbehörden gemeldeten Auszahlungsbeträge mit den in den Kommissionsregistern verzeichneten Beträgen; vi) bei den zur Prüfung ausgewählten OP Bewertung der Kontrolle von portugiesischer Seite und durch die Kommission.

KAPITEL 7 MASSNAHMEN ZUR UNTERSTÜTZUNG DER VERARBEITUNG UND VERMARKTUNG LANDWIRTSCHAFTLICHER ERZEUGNISSE 7.1. Überblick über die Verwaltungs- und Kontrollverfahren 7.1.1. Vor der Reform der Strukturfonds im Jahre 1988 waren diese Maßnahmen durch die Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates (16) geregelt. Gemäß dieser Verordnung sollten die Mitgliedstaaten spezifische Programme zur Entwicklung der Agrarmärkte und vor allem für gemeinsame Maßnahmen zur Erleichterung der Entwicklung oder Rationalisierung von Unternehmen ausarbeiten, die im Bereich der Bearbeitung, Verarbeitung oder Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse tätig sind.

Einzelhandelstätigkeiten waren von den der Kommission zur Genehmigung vorzulegenden Projekten ausgenommen. 7.1.2. Die portugiesischen Behörden gaben 1984/85 im Hinblick auf die Ausarbeitung solcher Programme eine umfassende Studie über den Stand der Verarbeitungsanlagen für landwirtschaftliche Erzeugnisse in Portugal in Auftrag. Die Studie erstreckte sich auf Aspekte wie die Leistungsfähigkeit der vorhandenen Verarbeitungsanlagen und ihren Zustand unter technischen und hygienischen Gesichtspunkten. Die Ergebnisse der Studie, die die wichtigsten Agrarmärkte abdeckte, dienten als Grundlage für die Aufstellung der spezifischen Programme gemäß der Verordnung (EWG) Nr.

355/77 des Rates sowie der später im Rahmen der Strukturfondsreform vorgesehenen Sektorpläne. 7.1.3. Die portugiesischen Behörden legten der Kommission 10 spezifische Programme zur Genehmigung vor. Danach wurden für insgesamt 235 Einzelprojekte Gemeinschaftszuschüsse gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 beantragt und Gemeinschaftsmittel in Höhe von insgesamt 94 Mio. ECU genehmigt. Der Hoechstsatz für die Zuschüsse betrug 50 % der zuschußfähigen Ausgaben, unter der Bedingung, daß der Mitgliedstaat eine nationale Mindestbeteiligung in Höhe von 5 % der genehmigten zuschußfähigen Ausgaben erbrachte; der noch verbleibende Differenzbetrag war von den Projektträgern entweder durch Bankdarlehen oder aus Eigenmitteln aufzubringen.

Der von den Trägern bezuschußter Vorhaben zu leistende Mindestbeitrag war auf 25 % der zuschußfähigen Kosten festgelegt. Mit der Bewertung der Förderungswürdigkeit der Projekte wurde das IFADAP beauftragt; die endgültige Genehmigung wurde von der Kommission erteilt. 7.1.4. Seit der Reform der Strukturfonds ist die Gemeinschaftshilfe für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse durch die Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates (17) geregelt. Mit der Annahme dieser Verordnung wurde die Zuständigkeit für die Genehmigung der spezifischen Projekte, die in die im Rahmen der Sektorpläne ausgearbeiteten operationellen Programme aufgenommen werden sollten, den benannten nationalen Behörden übertragen.

Dessen ungeachtet blieb die Kommission für die endgültige Genehmigung sowohl der Sektorpläne als auch der im Einklang damit angenommenen einzelnen operationellen Programme zuständig, obwohl die Angaben, die ihr zu diesem Zweck geliefert wurden, von allgemeinerer Art waren als in der Vergangenheit. 7.1.5. Die portugiesischen Behörden legten insgesamt 12 Sektorpläne (18) vor, die die wichtigsten Aktivitäten des portugiesischen Agrarsektors abdeckten und von der Kommission genehmigt wurden. Im Berichtszeitraum wurden 15 operationelle Programme genehmigt, die 301 Einzelprojekte umfassen; die insgesamt genehmigte Gemeinschaftsbeteiligung belief sich auf 137 Mio.

ECU. 7.1.6. Das IFADAP ist an erster Stelle zuständig für die Entgegennahme von Zuschußanträgen für die vorgenannten Maßnahmen sowie für die Bewertung und Genehmigung von Projekten, für die Überwachung ihrer Durchführung und für die Auszahlung der Gemeinschaftszuschüsse sowie der nationalen Beihilfen. Das IFADAP hat etwa 500 Bedienstete, die in der Zentrale in Lissabon und 7 Regionaldirektionen sowie 2 Regionaldelegationen auf Madeira und den Azoren in einem Netz von 20 Regionalstellen tätig sind. Das IMAIAA ist für die fachliche Bewertung der Projekte zuständig; es hat etwa 200 Mitarbeiter, von denen 50 auf die Bewertung der Förderungswürdigkeit und der wirtschaftlichen Zweckmäßigkeit von Projekten spezialisiert sind, für die staatliche und Gemeinschaftshilfe beantragt wird.

7.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes Allgemeines 7.2.1. In den drei besuchten Regionen wurden insgesamt 65 mit Gemeinschaftszuschüssen für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse geförderte Projekte geprüft. Zwölf der Projekte, für die Gemeinschaftszuschüsse in Höhe von insgesamt 1 506 Mio. ESC (8,43 Mio. ECU) gewährt wurden, waren im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates und 53 Projekte, für die Gemeinschaftszuschüsse in einer Gesamthöhe von 6 482 Mio. ESC (36,27 Mio. ECU) bereitgestellt wurden, im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates genehmigt worden.

7.2.2. In den drei besuchten Regionen wurde festgestellt, daß die allgemeinen und verwaltungsmäßigen Kontrollverfahren, die dort Anwendung fanden, im großen und ganzen mit den Verwaltungsanweisungen des IFADAP in Einklang standen. Dennoch erwies sich, daß bestimmte, für das ordnungsgemäße Funktionieren des Systems wesentliche Elemente fehlten oder nicht in allen Fällen ausreichend kontrolliert wurden. Die Schwachstellen im System waren weitgehend auf die geringen personellen Mittel zurückzuführen, die den Regionalstellen des IFADAP zur Verwaltung der Beihilferegelung zur Verfügung standen; in jeder der besuchten Regionen war dafür nur ein einziger Vollzeitbediensteter zuständig.

Daher bestanden nur begrenzte Möglichkeiten für eine gründliche Analyse der vorgelegten Zuschußanträge und Auszahlungsanträge. Die Möglichkeiten für eingehende Überprüfungen der Zuschußanträge an Ort und Stelle waren gleichermaßen beschränkt. 7.2.3. Die wichtigsten Bemerkungen, die sich hierzu ergeben, sind folgende: i) Die Antragssteller mußten keine geprüften Rechnungsabschlüsse für frühere Jahre vorlegen, außer in den Fällen, die durch Artikel 262 des "Código das Sociedades Comerciais" geregelt sind, aber auch diese Vorschrift wurde nicht immer eingehalten. Daher war keine unabhängige Prüfung der Zuverlässigkeit der Zahlenangaben möglich, die zum Nachweis der Lebensfähigkeit der Zuschüsse beantragenden Unternehmen vorgelegt wurden. ii) Außerdem war bei 5 der geprüften Projekte (19) aufgrund der im Zuschußantrag angegebenen früher erzielten bzw. geplanten Ergebnisse mit einer Gefährdung der Lebensfähigkeit des Vorhabens zu rechnen.

Dennoch wurden die Projekte ohne spezifische Bedingungen im Hinblick auf diese Ergebnisse genehmigt. Es werden häufig (in Anbetracht früherer Ergebnisse) unrealistische und durch nichts untermauerte Projektionen künftiger Ergebnisse vorgelegt und ohne ausreichende Beurteilung ihrer Realisierbarkeit akzeptiert. iii) Bei den geprüften Projekten zeigte sich, daß den IFADAP-Stellen zwar alle Rechnungen und Zahlungsbelege für die beanspruchten Beträge zur Kontrolle vorgelegt werden, aber nur sehr wenige dieser Rechnungen und Zahlungen (in den meisten Fällen nur 2 oder 3) bei Besuchen an Ort und Stelle anhand der Buchführung des Unternehmens nachgeprüft werden.

Dadurch besteht das Risiko, daß ursprünglich ausgezahlte, später jedoch zurückgezahlte und von den Begünstigten nicht als solche gemeldete Beträge unentdeckt bleiben. iv) Insgesamt mangelte es an Selektivität bei der Genehmigung der Projekte, die allein anhand bestimmter formaler Kriterien für die Förderungswürdigkeit erteilt wurde und nicht aufgrund strengerer kommerzieller Kriterien zur Gewährleistung der langfristigen Lebensfähigkeit des jeweiligen Vorhabens. v) Insbesondere wurde nicht sorgsam geprüft, ob die durch die Projekte bedingte Mehrproduktion, wie vorausgesagt, Absatz finden würde bzw. ob das betreffende Unternehmen einen richtiggehenden Absatzplan hatte und nicht nur vage formulierte Erwartungen, lokale Absatzmöglichkeiten oder Exportmärkte zu finden. vi) In einigen Sektorplänen, z.

B. für Schlachthäuser, Tomatenverarbeitung oder Olivenölgewinnung, war die Gewährung von Zuschüssen für neue Produktionskapazitäten an die Forderung geknüpft, daß sich die Gesamtproduktionskapazität dadurch nicht erhöhen dürfte. In den geprüften Unterlagen fand sich jedoch kein Beleg dafür, daß die Einhaltung dieser wichtigen Vorschrift überprüft bzw. diese Bedingung in allen Fällen eingehalten worden war. vii) In einigen Sektoren, namentlich bei Obst und Gemüse, waren die Erzeuger bei ihren Bemühungen, Absatzmöglichkeiten für ihre Produkte zu finden, auf Schwierigkeiten gestoßen.

Diese Probleme wurden zweifellos verschärft durch die Öffnung des portugiesischen Marktes für den innergemeinschaftlichen Handel, aber manche Schwierigkeiten waren auch darauf zurückzuführen, daß die herkömmlichen Vermarktungsformen nicht an die aktuellen Markterfordernisse angepaßt wurden. Die portugiesischen Erzeuger haben dadurch offensichtlich bedeutende Marktanteile verloren, z. B. aufgrund ihrer Unfähigkeit, die neuerrichteten Supermarktketten zu beliefern. Es erscheint daher dringend geboten, die Schaffung neuer Vermarktungssysteme für landwirtschaftliche Erzeugnisse durch die Annahme eines darauf abgestellten Sektorplans zu fördern. viii) Obwohl Investitionsvorhaben, bei denen mehr als 6 Monate vor Eingang des Beihilfeantrags bei der Kommission mit den Arbeiten begonnen wurde, ausdrücklich von der Gewährung von Gemeinschaftshilfe ausgeschlossen sind, gibt es keine Vorschrift, wonach vor der Genehmigung von Projekten Besuche vor Ort durchzuführen sind, um die Erfuellung dieser Bedingung zu überprüfen.

Damit wird auch auf eine wertvolle Möglichkeit verzichtet, sich ein konkreteres Urteil über die Lebensfähigkeit des vorgeschlagenen Projekts und den kommerziellen Weitblick der Projektträger zu bilden. 7.2.4. Die Beispiele in den nachfolgenden Ziffern veranschaulichen einige der Schwachstellen, die in den vorstehenden allgemeinen Bemerkungen aufgezeigt wurden. Bewertung der Beihilfeanträge, der vorgelegten Finanzdaten und der Rentabilitätsentwicklung 7.2.5. Das IMAIAA lieferte statistische Angaben, wonach von seinen Dienststellen bisher 106 Anträge, die 16 % der vom IFADAP insgesamt vorgelegten Anträge entsprachen, aus fachlichen Gründen abgelehnt wurden, bei den besuchten Regionalstellen des IFADAP waren jedoch keine derartigen Angaben verfügbar.

Dies wurde damit erklärt, daß Ablehnungen auf regionaler Ebene sehr selten seien, weil alles unternommen werde, um Antragsteller zu veranlassen, zweifelhafte Beihilfeanträge noch einmal zu überarbeiten, um sie annehmbar zu machen. 7.2.6. Ein Projekt mit einem Gesamtinvestitionsvolumen von 373 Mio. ESC (2,09 Mio. ECU) und einer genehmigten Gemeinschaftsbeteiligung von 102 Mio. ESC (0,57 Mio. ECU) sah die Errichtung eines fleischverarbeitenden Betriebs vor. Das betreffende Unternehmen gab in seinem Antrag für den Zeitraum 1984-1986 kumulierte Verluste in Höhe von 80 Mio. ESC (0,44 Mio. ECU) an, legte für 1987-1989 keine finanziellen Ergebnisse vor, veranschlagte für 1990 einen Verlust von 31 Mio.

ESC (0,17 Mio. ECU) und erst für 1992 wieder Gewinne [31 Mio. ESC (0,17 Mio. ECU)]. Die genannten Zahlen deuteten auf eine prekäre finanzielle Lage hin, durch die die Lebensfähigkeit des vorgeschlagenen Projekts von vornherein gefährdet war. Außerdem war der Zuschußantrag 1987 ausgearbeitet worden, aber obwohl das Projekt von der Kommission erst 1991 endgültig genehmigt wurde, wurden offenbar keine aktualisierten Zahlenangaben nachgefordert. Die lange Verzögerung bei der Genehmigung des Projekts und die Tatsache, daß keine aktuellen Finanzdaten eingeholt wurden, verstoßen gegen die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr.

355/77 des Rates, nach denen das Projekt ursprünglich vorgelegt wurde. Nach Angaben der portugiesischen Behörden wurde das Projekt im Mai 1994 beendet und die abschließende Zahlung im Rahmen des Gemeinschaftszuschusses im Oktober 1994 geleistet. 7.2.7. Die Rechnungsabschlüsse, die zu einem genehmigten Projekt [Gemeinschaftsbeteiligung 323 Mio. ESC (1,81 Mio. ECU)] vorgelegt wurden, das den Bau einer Olivenölgewinnungsanlage betrifft, weisen für das erste Jahr einen Betriebsverlust von 40 Mio. ESC (0,2 Mio. ECU) aus. Nach Angaben des zuständigen Bediensteten wurden diese veranschlagten Verluste möglicherweise auf der Basis einer Einnahmen- und Ausgabenrechnung anstatt auf der Basis einer Ertrags- und Aufwandsrechnung ermittelt.

Solche Buchführungspraktiken stellen die Zuverlässigkeit der übrigen zu dem Projekt gelieferten Finanzdaten in Frage. Außerdem fand sich in den Unterlagen kein Nachweis dafür, daß die Vorschriften hinsichtlich der Ölgewinnungsgesamtkapazität, die laut Sektorplan nicht erhöht werden darf, eingehalten wurden. 7.2.8. Ein Projekt, das die Errichtung von Lagerungs- und Sortiereinrichtungen für heimisches Obst betrifft und ein Gesamtinvestitionsvolumen von 187 Mio. ESC (1,05 Mio. ECU) mit einer Gemeinschaftsbeteiligung von 90 Mio. ESC (0,5 Mio. ECU) aufweist, steht vor ernsten finanziellen Schwierigkeiten, die daran zweifeln lassen, ob das Projekt von Anfang an insgesamt lebensfähig war.

Außerdem ergab ein Prüfbesuch vor Ort, daß das betreffende Unternehmen die Anlagen für andere Zwecke nutzt, als vorgesehen, so gelegentlich auch zum Abpacken von Importgemüse. Somit wird eine wesentliche Bedingung für die Inanspruchnahme der Gemeinschaftshilfe nicht eingehalten. Angemessenheit der vorgelegten Absatzpläne 7.2.9. Ein geprüftes Projekt betraf den Aufbau eines Unternehmens zur Herstellung und Vermarktung von Wein. Das Gesamtinvestitionsvolumen belief sich auf 262 Mio. ESC (1,47 Mio. ECU) mit einer genehmigten Gemeinschaftsbeteiligung von insgesamt 131 Mio. ESC (0,74 Mio. ECU).

Die verfügbaren Aktenunterlagen ließen eine oberflächliche Analyse der wirtschaftlichen Lebensfähigkeit des Projekts erkennen und enthielten vor allem keine angemessene Bewertung der Absatzmöglichkeiten, die hier nur ganz allgemein bezeichnet waren (Binnenmarkt), oder der Realisierbarkeit der veranschlagten Verkäufe bzw. finanziellen Ergebnisse. Wenn die portugiesischen Behörden später auch mitteilten, daß das Projekt mit Erfolg durchgeführt worden sei, ändert dies nichts an der Tatsache, daß seine ursprüngliche Bewertung nicht umfassend genug war. 7.2.10. Ein anderes Projekt mit einem Gesamtinvestitionsvolumen von 804 Mio.

ESC (4,5 Mio. ECU) und einer genehmigten Gemeinschaftsbeteiligung von 215 Mio. ESC (1,2 Mio. ECU) sollte der Errichtung von Lagerungs- und Sortiereinrichtungen für Kartoffeln dienen. Ungeachtet der ehrgeizigen Ausmaße des Vorhabens, das gleich zu Betriebsbeginn einen Durchsatz von etwa 30 000 t/Jahr vorsah, wurde kein Absatzplan angefordert bzw. vorgelegt. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren zwar noch keine Zuschußzahlungen erfolgt, aber der für das Projekt genehmigte Gemeinschaftshilfebetrag stellt eine rechtsverbindliche Verpflichtung zur Auszahlung des Zuschusses dar. Die portugiesischen Behörden haben inzwischen mitgeteilt, daß die Verzögerung beim Anlaufen des Projekts durch Schwierigkeiten des Projektträgers mit der Aufbringung seines Eigenanteils für die Projektfinanzierung bedingt war - ein entscheidender Punkt, der vor Genehmigung des Zuschusses für das Vorhaben hätte geklärt werden sollen.

In diesem speziellen Fall haben möglicherweise die niedrigen Sätze des gewährten Gemeinschaftszuschusses und der nationalen Beihilfe (26,7 % bzw. 8,2 %) zu den genannten Finanzschwierigkeiten beigetragen. Wenn die Lebensfähigkeit solch großer Investitionsvorhaben zweifelhaft ist, ist es besser, die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen und nationalen Beihilfen abzulehnen, als unzureichende Beträge zu genehmigen. Der Hof empfiehlt, in Anbetracht der Verzögerungen bei der Durchführung dieses Vorhabens und der finanziellen Schwierigkeiten des Projektträgers eine erneute Bewertung der Lebensfähigkeit des Projekts vorzunehmen.

7.2.11. Ein weiteres Projekt betraf eine Finanzierungshilfe für ein neues Genossenschaftsunternehmen, das binnen kurzem 3 000 t Obst verarbeiten und auf dem lokalen Markt absetzen sollte, ohne daß nähere Angaben darüber gemacht wurden, wie dies erreicht werden sollte. Das Projekt hatte ein Gesamtinvestitionsvolumen von 593 Mio. ESC (3,32 Mio. ECU) mit einer Gemeinschaftsbeteiligung von insgesamt 296 Mio. ESC (1,66 Mio. ECU). 7.2.12. Für die Sortierung und Vermarktung von Kiwis wurde ein Investitionsvorhaben im Wert von 300 Mio. ESC (1,68 Mio. ECU) mit einer Gemeinschaftsbeteiligung von insgesamt 148 Mio.

ESC (0,83 Mio. ECU) genehmigt. Es ist eines von mehreren in diesem sich neu entwickelnden Sektor genehmigten Investitionsvorhaben, bei denen in keinem Fall klare Angaben über Absatzmöglichkeiten gemacht wurden und das Hauptaugenmerk statt dessen den ständig wachsenden Produktionskapazitäten der europäischen Erzeuger galt, mit vagen Hinweisen auf allgemein bestehende Aussichten auf Absatzsteigerung. Die übertriebenen Absatzerwartungen haben sich in diesem Fall trotz des hohen portugiesischen Importbedarfs in diesem Sektor nicht erfuellt, mit dem Ergebnis, daß sich dieses und andere Kiwi-Projekte inzwischen in ernsten finanziellen Schwierigkeiten befinden, die zum Zusammenbruch der betreffenden Unternehmen und zum Verlust der gewährten Gemeinschaftszuschüsse führen.

Angemessenheit des Absatzplans und Kontrolle der Kapazitätsbeschränkung bei einem Großprojekt 7.2.13. Zwei zusammenhängende bezuschußte Vorhaben für den Bau eines neuen Schlachthofes mit einem Gesamtinvestitionsvolumen von etwa 2 000 Mio. ESC (11,19 Mio. ECU) und einer Gemeinschaftsbeteiligung von 913 Mio. ESC (5,11 Mio. ECU) geben Anlaß zu einer Reihe spezifischer Bemerkungen: i) Das Vorhaben wurde der Kommission vom IFADAP in Form von zwei Projektphasen vorgelegt - die erste 1989 im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates, die zweite 1992 im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates.

Obwohl die lokale IFADAP-Stelle mit der Begründung, in der Region stehe bereits ausreichende Kapazität zur Verfügung und die erklärten Absichten des Gesellschafters mit der Aktienmehrheit lägen nicht im vollen Interesse des Vorhabens (20), eine Zurückstellung der zweiten Projektphase empfahl, wurde das Vorhaben vom IFADAP-Verwaltungsrat genehmigt. Tatsächlich wurde das Vorhaben durch Verschiebung der ersten Phase bis zur Erteilung der Genehmigung für die zweite Phase dann als Ganzes durchgeführt. ii) Wenngleich das Projekt die verfügbare Kapazität erheblich vergrößerte, fand sich in den vorgelegten Unterlagen kein Nachweis für die Kontrolle und Einhaltung der im Sektorplan enthaltenen Bedingung, daß es nicht zu einer Erhöhung der Gesamtkapazität kommen durfte.

Auch spätere Gespräche mit nationalen und Gemeinschaftsbediensteten brachten in diesem Punkt keine Klärung. iii) Das von den Projektträgern vorgelegte Vorhaben enthielt keine klaren Angaben über die Lieferquellen für das Schlachtvieh und die Entwicklung von Absatzmöglichkeiten für die Fleischproduktion, sondern lediglich einen anfänglichen Plan, Schlachtungen für den lokalen Markt vorzunehmen und dadurch die Mittel des Unternehmens für die Erschließung zusätzlicher Märkte zu verstärken. Es ist verwunderlich, daß ein solch großes Vorhaben für einen Stundendurchsatz von 60 Rindern, 240 Schafen und 240 Schweinen und mit einem solch hohen Investitionsvolumen aufgrund derart vager Produktions- und Absatzpläne genehmigt wurde.

Hierbei ist anzumerken, daß, da die erste Phase dieses Projekts im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates genehmigt wurde, die Kommission für die endgültige Genehmigung zuständig war. Weitere Bemerkungen siehe Ziffer 7.2.16 iv). iv) Ein Prüfbesuch bei dem Unternehmen ergab folgendes: a) Der Schlachthof arbeitet mit etwa 50 %iger Kapazitätsauslastung und bietet in erster Linie Schlachtmöglichkeiten für örtliche Metzger. b) Nach Auskunft der Leitung des Unternehmens waren seine Schwierigkeiten darauf zurückzuführen, daß die lokalen Schlachthöfe, an deren Stelle seine Anlage treten sollte, weiterarbeiteten, was auf eine Erhöhung der Gesamtkapazität entgegen den Bestimmungen des Sektorplans schließen läßt.c) Im Rahmen des Projekts wurden zwei Zerlegungs- und Ausbeinungsräume nach dem neuesten Stand der Technik gebaut und eingerichtet, die bisher nie benutzt wurden.

Dies ist nicht verwunderlich, da sich die Nutzung der Produktionskapazität am Schlachtbedarf der örtlichen Metzger ausrichtet. d) Nach Angaben von IMAIAA-Mitarbeitern schien die Lebensfähigkeit dieses Projekts von Anfang an gewährleistet, weil unter den Projektträgern eine Reihe fleischverarbeitender Betriebe waren, die sich verpflichteten, die Einrichtungen des neuen Schlachthofs für ihren Schlachtbedarf zu nutzen (21). Unter diesen Umständen erscheint es bedenklich, daß diese Projektträger später nicht zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen veranlaßt wurden. 7.2.14. Hinsichtlich der Einrichtung moderner Schlachtanlagen ist anzumerken, daß die portugiesischen Behörden ein Programm zur Schaffung eines landesweiten Schlachthofnetzes (Rede Nacional de Abate) in die Wege geleitet haben, das vor dem Beitritt zur Gemeinschaft vereinbart wurde.

Dieses Programm, das vom IROMA (Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas) durchgeführt wurde, wurde auch vor dem Beitritt begonnen. Insgesamt wurden für 31 Schlachthöfe Gemeinschaftszuschüsse gewährt, wie Anhang III zu entnehmen ist. Die verfügbaren Belege lassen jedoch darauf schließen, daß die Gesamtkapazität nicht genau überwacht und kontrolliert wurde und die Weiterbetreibung bestehender Einrichtungen neben den neuen Anlagen zugelassen wurde. Eine Reihe bezuschußter Schlachthöfe stehen heute wegen unzulänglicher Vermarktungssysteme oder Überkapazität in den betreffenden Sektoren vor wirtschaftlichen Schwierigkeiten.

7.2.15. Wie aus den vorstehenden Ziffern hervorgeht, war es ein wesentlicher Mangel der Verwaltungsverfahren, daß die wirtschaftliche Lebensfähigkeit der Projekte nicht immer ausreichend geprüft wurde. 7.2.16. Dieser unbefriedigende Sachverhalt ist auf folgende Gründe zurückzuführen: i) Die wenigen für die Beurteilung der Projekte zuständigen Mitarbeiter in den IFADAP-Regionalstellen können in der verfügbaren Zeit keine ausreichend gründlichen Bewertungen vornehmen und haben möglicherweise weder die erforderlichen beruflichen Voraussetzungen noch eine angemessene Ausbildung in diesem wichtigen Bereich erhalten.

Um diesen Mängeln abzuhelfen, ist eine verstärkte Mitwirkung der zentralen IFADAP-Stellen zur zusätzlichen fachlichen Unterstützung von entscheidender Bedeutung. ii) In der Anfangsphase der Entwicklung des portugiesischen Marktes nach dem Beitritt zur Gemeinschaft erschien sein Verarbeitungs- und Vermarktungsbedarf so groß, daß für alle förderungswürdigen Projekte mit sicheren Absatzmärkten gerechnet wurde. Vorhandene Absatzmöglichkeiten für bestimmte Erzeugnisse können jedoch an sich noch keine Gewähr für den Erfolg eines Industrieprojekts bieten. iii) Obwohl die spezifischen Zuständigkeiten der IFADAP- und der IMAIAA-Stellen bei der Projektbewertung in den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften festgelegt sind, mangelte es bei ihrer Ausübung offenbar an der nötigen Klarheit.

Das IFADAP verließ sich weitgehend auf die Billigung der Vorhaben durch das IMAIAA, das seinerseits der Auffassung war, seine Kompetenzen in bezug auf die vorgelegten Projekte beschränkten sich ausschließlich auf deren fachliche Bewertung. iv) Auch bezüglich der jeweiligen Zuständigkeiten der nationalen Behörden und der Kommission bestand erhebliche Unklarheit, insbesondere im Hinblick auf die Projekte, die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates genehmigt wurden. In diesen Fällen waren die portugiesischen Behörden der Auffassung, die letzte Verantwortung für die Genehmigung oder Ablehnung eines Projekts liege bei der Kommission.

Diese wiederum verließ sich in Anbetracht der geringen personellen Mittel, die ihr zur Durchführung detaillierter Bewertungen der vorgelegten Projekte zu Gebote stehen, in starkem Maße auf die vorherige Genehmigung der einzelnen Projekte durch die nationalen Behörden. 7.2.17. Ungeachtet der festgestellten Unzulänglichkeiten und der möglichen Unklarheit hinsichtlich der Aufgabenverteilung bei den Verfahren, die auf die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates genehmigten Projekte Anwendung finden, ist klar, daß nach Erlaß der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates die Hauptverantwortung bei den nationalen Behörden lag.

Die Ergebnisse dieser Prüfung zeigen, daß die derzeitigen Regelungen für die Genehmigung der Projekte und die Kontrolle ihrer Durchführung wesentlich verbessert werden müssen. 7.2.18. Die portugiesischen Behörden haben in ihrer Antwort eingeräumt, daß der Bewertung des Absatzpotentials neuer Projekte beim ersten gemeinschaftlichen Förderkonzept nicht immer genug Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Sie haben sich verpflichtet, bei der Umsetzung des zweiten gemeinschaftlichen Förderkonzepts strengere Bewertungskriterien einzuführen. KAPITEL 8 MASSNAHMEN ZUR VERBESSERUNG DER AGRARSTRUKTUREN 8.1.

Überblick über die Verwaltungs- und Kontrollverfahren 8.1.1. Ursprünglich waren die verschiedenen Gemeinschaftsmaßnahmen zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstrukturen in der Verordnung (EWG) Nr. 797/85 des Rates (22) geregelt. Mit Erlaß der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates (23) wurden die Maßnahmen verstärkt und erweitert. 8.1.2. Die wichtigsten in die Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates aufgenommenen Maßnahmen lassen sich wie folgt zusammenfassen: - Stillegung von Ackerflächen (Artikel 2); - Extensivierung der Erzeugung (Artikel 3); - Umstellung der Erzeugung auf nicht überschüssige Erzeugnisse (Artikel 4); - Beihilfensystem für Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben (Artikel 5): - Investitionsbeihilfen in Form von Kapitalzuschüssen oder Zinsvergütungen (Artikel 7), - Beihilfen für die erste Niederlassung von Junglandwirten unter 40 Jahren (Artikel 10), - zusätzliche Investitionsbeihilfen für Junglandwirte (Artikel 11); - flankierende Maßnahmen zugunsten landwirtschaftlicher Betriebe: - Regelung zur Förderung der Einführung einer Buchführung, - Beihilfen für anerkannte Zusammenschlüsse, - Beiträge zur Deckung der Betriebskosten landwirtschaftlicher Vereinigungen (Artikel 15); - Sondermaßnahmen in Form von Ausgleichszulagen zur Unterstützung der Landwirtschaft in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (Artikel 19); - forstwirtschaftliche Maßnahmen in landwirtschaftlichen Betrieben (Artikel 25); - Anpassung der Berufsbildung an die Bedürfnisse der modernen Landwirtschaft (Artikel 28).

Mit Ausnahme der aus dem EAGFL-Garantie finanzierten Maßnahmen zur Stillegung von Ackerflächen werden die genannten Maßnahmen aus den Haushaltsmitteln des EAGFL-Ausrichtung finanziert.8.1.3. Die Ausgaben, die im Berichtszeitraum für die genannten Maßnahmen in Portugal getätigt wurden, beliefen sich auf 468 Mio. ECU. Die Prüfung des Hofes erstreckte sich auf die Ausgaben im Rahmen der Investitionsbeihilfen (Artikel 7), der Beihilfen für die erste Niederlassung von Junglandwirten (Artikel 10), der zusätzlichen Investitionsbeihilfen für Junglandwirte (Artikel 11) und der Ausgleichszulagen (Artikel 19).

Die geprüften Maßnahmen, auf die etwa 90 % der Gesamtausgaben gemäß den Verordnungen (EWG) Nr. 797/85 und (EWG) Nr. 2328/91 im Berichtszeitraum entfielen, werden vom IFADAP verwaltet, das auch als Zahlstelle benannt ist. 8.1.4. Um für eine Investitionsbeihilfe in Betracht zu kommen, muß ein Landwirt folgende Voraussetzungen erfuellen: a) Betreibung der landwirtschaftlichen Tätigkeit als Hauptberuf unter Erwirtschaftung von mindestens 50 % seiner Gesamteinnahmen aus dieser Tätigkeit; b) ausreichende berufliche Qualifikation und Erfahrung; c) Vorlage eines Plans für die materielle Verbesserung seines Betriebs; d) Verpflichtung zu einer einfachen Buchführung.

8.1.5. Die Regionaldirektionen des Landwirtschaftsministeriums (RDL) bescheinigen die Förderungswürdigkeit der Antragsteller, sofern diese die unter Buchstabe a) und Buchstabe b) genannten Voraussetzungen erfuellen. 8.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes Investitionsbeihilfen und Sonderzulagen für Junglandwirte 8.2.1. In den besuchten Regionen wurden etwa 90 Akten zu Investitionsvorhaben geprüft. Je nach den persönlichen Verhältnissen der einzelnen Begünstigten wurde zusätzlich zu der in Artikel 7 der Verordnung vorgesehenen Grundinvestitionsbeihilfe noch eine Beihilfe für die erste Niederlassung von Junglandwirten (Artikel 10) und/oder eine zusätzliche Beihilfe für Junglandwirte (Artikel 11) gewährt.

8.2.2. Zur Bescheinigung der Förderungswürdigkeit der Antragsteller durch die RDL wurde folgendes festgestellt: i) Den RDL liegen keinerlei Angaben vor, aufgrund deren sie bescheinigen könnten, daß die landwirtschaftlichen Einkünfte die Haupteinnahmequelle der Antragsteller sind. ii) Die Bestimmung, wonach Antragsteller über die erforderliche Ausbildung oder Erfahrung verfügen müssen, wird großzügig ausgelegt - auch hier ohne ausreichende Informationen -, so daß die Förderungswürdigkeit der Begünstigten in einigen überprüften Fällen zweifelhaft war, insbesondere, wo es um Neulinge im Agrarsektor ging.

8.2.3. Ein anschauliches Beispiel für die mangelhafte Anwendung des letztgenannten Förderkriteriums ist der folgende Fall eines Weinerzeugers. Der Antragsteller, der von Beruf Lehrer war und in Porto lebte, übernahm nach dem Tod eines Onkels den etwa 60 km von Porto entfernt liegenden Familienbetrieb. Der zuständige Sachbearbeiter des IFADAP äußerte seine Verwunderung über den plötzlichen Berufswechsel und Zweifel, ob der Antragsteller über ausreichende Erfahrung im Agrarbereich verfügte, um die Bedingungen der Beihilferegelung zu erfuellen. Die Regionaldirektion Landwirtschaft bescheinigte jedoch, ohne daß ihr dafür irgendwelche Belege vorlagen, daß der Antragsteller mehr als 4 Jahre Erfahrung in der Landwirtschaft habe.

Dementsprechend wurde der Antragsteller von der Verpflichtung entbunden, einen Grundlehrgang in Landwirtschaft zu absolvieren. Er nahm zwar an einem Kurzlehrgang über Weinerzeugung teil, und ein Prüfbesuch an Ort und Stelle ergab, daß das Projekt in zufriedenstellender Weise durchgeführt worden war, aber die lasche Handhabung der Bedingungen für die Inanspruchnahme von Gemeinschaftsbeihilfen in diesem und in anderen Fällen gibt Anlaß zur Besorgnis. Außerdem wurde in mehreren vom Hof geprüften Fällen festgestellt, daß die Akten geschlossen wurden, ohne daß ein Nachweis für die erfolgreiche Absolvierung der vorgeschriebenen Ausbildung erbracht worden war.

8.2.4 Zu den vom IFADAP angewandten Verwaltungs- und Kontrollregelungen ergeben sich folgende allgemeine Bemerkungen: i) Die nationalen Rechtsvorschriften für die Durchführung der Gemeinschaftsmaßnahmen sehen auch zusätzliche, ausschließlich aus dem Staatshaushalt finanzierte Maßnahmen vor, die anderen Kriterien für die Förderungswürdigkeit unterliegen. Diese Vermengung der Förderkriterien kompliziert die Kontrollaufgabe (siehe Ziffer 8.2.7), die noch zusätzlich erschwert wird durch die auf seiten der Kommission zu verzeichnenden Verzögerungen bei der Genehmigung der häufigen Änderungen der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften. ii) In Anbetracht der Natur der Förderkriterien, die für diese Gemeinschaftsbeihilfen gelten, müssen, um ihre Erfuellung zu gewährleisten, unbedingt zahlreiche materielle Kontrollen durchgeführt werden.

Die Übertragung der hauptsächlichen Verwaltungs-und Kontrollaufgaben auf die Regionalstellen desIFADAP mit ihrer im Verhältnis zu den zahlreichen eingehenden Beihilfeanträgen geringen Personalausstattung hat zur Folge, daß sich die Prüfung der Anträge größtenteils auf Belegkontrollen beschränkt. Immerhin wurde bei der begrenzten Anzahl von Anträgen, bei denen materielle Kontrollen durchgeführt wurden (laut IFADAP 38 %), in etwa 5 % der geprüften Fälle Unregelmäßigkeiten aufgedeckt, die eine Vielzahl von Vertragsauflösungen (807) zur Folge hatten. Dies zeigt, daß eine Ausweitung derartiger Kontrollen zu wünschen wäre. iii) In 2 geprüften Fällen, die die Erstniederlassung von Junglandwirten betrafen, war dem Antragsteller von einem Familienmitglied mit einem Minimum an Formalitäten unentgeltlich eine sehr kleine Parzelle (1 ha) übertragen worden.

Abgesehen von der Unzweckmäßigkeit solcher Praktiken - die die Aufsplitterung landwirtschaftlicher Betriebe in nicht lebensfähige Kleinbetriebe fördern, der man mit anderen Gemeinschaftsmaßnahmen entgegenzuwirken versucht - wurden in diesen beiden Fällen die vertraglichen Bedingungen, an die die Inanspruchnahme der Gemeinschaftsbeihilfe geknüpft war, nicht voll eingehalten, was darauf hindeutet, daß die genannten Regelungen hauptsächlich getroffen wurden, um möglichst viel Gemeinschaftshilfe zu erhalten. Seit 1991 werden solche unentgeltlichen Übertragungen von den portugiesischen Behörden nicht mehr akzeptiert. iv) Wie bei anderen Maßnahmen wird den Vermarktungsaspekten der bezuschußten Investitionsvorhaben nicht genug Aufmerksamkeit geschenkt.

Folglich sind zwar die Produktionskapazitäten der geförderten Vorhaben oft klar festgelegt, aber das Fehlen sorgfältig ausgearbeiteter Absatzpläne zur Sicherung entsprechender Absatzwege für die - häufig leicht verderblichen - Erzeugnisse führt dazu, daß die Möglichkeiten mancher geförderten Projekte nicht voll ausgeschöpft werden. In manchen Fällen können die mangelnde Aufmerksamkeit für diesen wesentlichen Faktor und die einseitige Ausrichtung auf lokale Märkte die Lebensfähigkeit der Projekte insgesamt gefährden (siehe Ziffer 8.2.5). v) In drei Fällen hatten die Begünstigten entgegen den Gemeinschaftsbestimmungen für mehr Projekte als die maximal zulässigen zwei Vorhaben in sechs Jahren Beihilfen erhalten.

Nach Angaben der portugiesischen Behörden wurden die zusätzlichen Vorhaben nach nationalen Rechtsvorschriften mit staatlichen Mitteln finanziert, worin sich ein weiteres Mal die Inkompatibilität der nationalen und gemeinschaftlichen Kriterien für die Förderungswürdigkeit zeigt (siehe Unterabsatz i)). vi) In 5 geprüften Akten bestanden beträchtliche Unterschiede zwischen den Flächen, die im Hinblick auf die Beihilfen ausgewiesen waren, und den Flächenangaben für andere nationale Maßnahmen (z. B. Steuernachlaß für Dieselkraftstoff) und Gemeinschaftsmaßnahmen (z. B. Ausgleichszulagen).

Solche Abweichungen waren jedoch nicht untersucht worden. vii) In 7 Fällen fehlte es an der notwendigen Kontrolle der Erfuellung aller Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen, insbesondere der vorgeschriebenen Absolvierung von Ausbildungslehrgängen oder der fristgerechten Vorlage weiterer wichtiger Dokumente (z. B. Befähigungsnachweise). Außerdem wurde praktisch in allen Fällen die Erfuellung der Bestimmung über die Unterhaltung eines Buchführungssystems nicht überprüft. Hinsichtlich der Verpflichtung zur Unterhaltung eines Buchführungssystems stützen sich die portugiesischen Behörden auf das bestehende allgemeine Stichprobenkontrollsystem und das Verfahren, wonach ein zweites Projekt eines Begünstigten nur bei Nachweis eines Buchführungssystems akzeptiert wird.

Die portugiesischen Behörden und die Kommission wurden umfassend über die einzelnen vorerwähnten Fälle unterrichtet, verbunden mit der Empfehlung, geeignete Folgemaßnahmen zu treffen. 8.2.5. Der folgende Fall veranschaulicht die unzureichende Beachtung der Vermarktungsaspekte bezuschußter Vorhaben. Das fragliche Projekt mit einer Gemeinschaftsbeteiligung von 59 Mio. ESC (0,33 Mio. ECU) betraf die Errichtung von Gewächshäusern, hauptsächlich zur Erzeugung von Tomaten und Kopfsalat. Ein Prüfbesuch an Ort und Stelle ergab zwar, daß das Projekt ordnungsgemäß durchgeführt und die Produktionskapazität richtig festgelegt worden war, aber die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Vermarktung der Erzeugnisse waren auch hier unterschätzt worden.

Aufgrund des fast gleichzeitigen Reifwerdens sehr großer Mengen der leicht verderblichen Erzeugnisse ergaben sich erhebliche Probleme bei der Suche nach Absatzmöglichkeiten auf dem lokalen Markt - dem einzigen Markt, der in diesem Fall genutzt wurde. Es muß unbedingt dafür gesorgt werden, daß in solchen Fällen bessere Vermarktungssysteme zur Verfügung stehen, um drohende Produktionsverluste zu verringern und dadurch die langfristige Lebensfähigkeit der Investitionsvorhaben unter kommerziellen Gesichtspunkten zu sichern. 8.2.6. In 4 Fällen, die im Verlauf der Prüfung untersucht wurden - u. a. in dem in Ziffer 8.2.7 geschilderten Fall und bei einem Prüfbesuch an Ort und Stelle -, wurde befunden, daß die ausgezahlten Gemeinschaftsbeihilfen wiedereingezogen werden sollten, weil die Begünstigten die vorgeschriebenen Bedingungen nicht erfuellt oder die Projekte nicht in Übereinstimmung mit den genehmigten Plänen durchgeführt hatten.

Die portugiesischen Behörden und die Kommission wurden im einzelnen über diese Fälle unterrichtet. 8.2.7. In einem Fall, bei dem Projekt Nr. 88.63.6261.5, für das am 16. August 1988 eine Gemeinschaftsbeihilfe gewährt wurde, hatte die lokale IFADAP-Stelle bei einem Besuch vor Ort festgestellt, daß die an die Gemeinschaftsbeteiligung geknüpften Bedingungen nicht eingehalten worden waren, und daraufhin die Wiedereinziehung der ausgezahlten Beihilfe empfohlen. Obwohl die Gemeinschaftshilfe in diesem Fall am 8. Oktober 1992 durch das IFADAP annulliert wurde, wurden die bereitgestellten Beihilfemittel vom Begünstigten nicht zurückgezahlt, sondern statt dessen am gleichen Tag in eine nationale Beihilfe umgewandelt.

Maßnahmen dieser Art sind nicht dazu angetan, Begünstigte von der Nichterfuellung der an die Gewährung der Beihilfen geknüpften Bedingungen abzuhalten, und laufen den Zielsetzungen der Fördermaßnahmen - namentlich der Verbesserung der Agrarstrukturen, in diesem speziellen Fall der Niederlassung von Junglandwirten - zuwider. Ausgleichszulagen 8.2.8. Artikel 17 der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates bestimmt folgendes: "In den Gebieten, die im Gemeinschaftsverzeichnis der benachteiligten landwirtschaftlichen Gebiete im Sinne der Richtlinie 75/268/EWG (24) aufgeführt sind, können die Mitgliedstaaten [. . .] eine jährliche Zulage zum Ausgleich der ständigen natürlichen Nachteile gemäß Artikel 3 der genannten Richtlinie in den Grenzen und unter den Bedingungen der Artikel 18 und 19 der vorliegenden Verordnung gewähren." Die zu zahlenden Ausgleichszulagen berechnen sich nach Maßgabe des Umfangs des in einem bestimmten Betriebszeitraum gehaltenen Viehbestands oder nach Maßgabe der bewirtschafteten Fläche.

Bei der Zahlung der Ausgleichszulagen dürfen ein Hoechstbetrag je Hektar sowie ein Hoechstbetrag je Betrieb nicht überschritten werden. 8.2.9. In Portugal ist nahezu das gesamte Land als benachteiligtes landwirtschaftliches Gebiet ausgewiesen, jedoch mit unterschiedlichen Schweregraden der natürlichen Nachteile. Die Beihilferegelung wird von den RDL verwaltet und kontrolliert, die Auszahlung der genehmigten Beträge erfolgt durch das IFADAP. 8.2.10. Im Berichtszeitraum beliefen sich die Mittelbindungen für Ausgleichszulagen auf 176 Mio. ECU bzw. 12 % der gesamten Mittelbindungen der Gemeinschaft für Portugal (siehe Anhang I).

Auf regionaler Ebene entfielen die meisten Ausgaben auf Trás-os-Montes (30 %) und Entre-Douro-e-Minho (21 %) im Norden, Beira (Beira Litoral und Beira Interior) (20 %) im Zentrum, Alentejo (13 %) im Süden und die Azoren (12 %), auf die übrigen Regionen dagegen nur geringfügige Ausgabenbeträge. 8.2.11. Wie in Anhang IV dargestellt, gab es in den einzelnen Jahren erhebliche Unterschiede bei der Gesamtzahl der Begünstigten, der Gesamtzahl der Großvieheinheiten (GVE) und Flächeneinheiten (ha), für die Beihilfen beantragt wurden, und bei den insgesamt ausgezahlten Beträgen. Besonders große Unterschiede wurden zwischen 1988 und 1989 sowie zwischen 1992 und 1991 bzw.

1993 festgestellt. 8.2.12. Da der Hof im Jahre 1990 bereits eine umfassende Prüfung in diesem Bereich durchgeführt hatte, beschränkten sich die Untersuchungen im Rahmen der jetzigen Prüfung auf Belegkontrollen bei einer kleinen Stichprobe von 62 Transaktionen im Zusammenhang mit Zahlungen im Jahre 1993 in den Regionen Entre-Douro-e-Minho (37 Transaktionen) und Alentejo (25 Transaktionen). Hierzu ergeben sich folgende Bemerkungen: i) Die Zahlungsunterlagen enthielten nur ein Minimum an Belegen zu den landwirtschaftlich genutzten Flächen, für die die Zulagen gezahlt wurden, bzw. dem Viehbestand, aufgrund dessen die Zahlungen erfolgten.

Außerdem bestanden große Unterschiede zwischen den in den einzelnen Regionen verfügbaren Belegen.ii) Obwohl die Antragsteller in der Region Alentejo gehalten sind, zum Zeitpunkt der Antragsbestätigung die Gesundheitsausweise der Tiere (ausgenommen Schafe und Ziegen) vorzulegen, finden sich in den Aktenunterlagen keine Angaben, anhand deren sich überprüfen ließe, daß diese Belege vorgelegt wurden, oder ersichtlich wäre, welche Kontrollen durchgeführt wurden. iii) Den Prüfern wurde zwar mitgeteilt, daß stichprobenweise materielle Kontrollen in bezug auf die Ausgleichszulagen durchgeführt werden, wie in den einschlägigen Gemeinschaftsregelungen vorgeschrieben, aber es wurden keine genauen statistischen Angaben geliefert.

Außerdem fand sich in den zur Prüfung ausgewählten Unterlagen kein Nachweis dafür, daß materielle Kontrollen erfolgt waren. iv) Obwohl es gewisse Möglichkeiten zur Überprüfung der allgemeinen Angemessenheit der Beihilfeansprüche gibt (namentlich die Ergebnisse von materiellen Kontrollen und Tests, die im Rahmen von Programmen zur Seuchenausrottung von den Veterinärdiensten durchgeführt werden), wird davon kein Gebrauch gemacht. Dabei würde insbesondere die Zugriffsmöglichkeit auf die anhand dieser tierärztlichen Untersuchungen erstellte Datenbank bei der Bearbeitung der Anträge auf Ausgleichszulagen eine automatische Überprüfung ihrer Plausibilität gestatten und die Zuverlässigkeit des Systems erheblich verbessern. v) Die Einrichtung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, wie es die Verordnung (EWG) Nr.

3887/92 des Rates (25) vorschreibt, wird die Möglichkeit bieten, die Kontrolle der Ausgleichszulagen zu verbessern. Das Fehlen eines Katasters, insbesondere für Nordportugal und die Inseln, dürfte die Einrichtung eines zuverlässigen integrierten Kontrollsystems jedoch erheblich verzögern. vi) Die Versuche, die der Kommission gemeldeten Beträge mit den Beträgen in den auf regionaler Ebene zugänglich gemachten EDV-mäßig erfaßten Unterlagen abzustimmen, gestalteten sich äußerst schwierig. Insbesondere wurde für 1993 eine Reihe erheblicher Differenzen zwischen den Gesamtbeträgen, die der Kommission vom IFADAP gemeldet wurden, und den bei den besuchten IFADAP-Regionalstellen und RDL-Stellen verfügbaren Daten festgestellt.

Gemäß den späteren Erläuterungen des IFADAP betrafen einige der Differenzen von der IFADAP-Zentrale vorgenommene Berichtigungen, die den lokalen Stellen nicht mitgeteilt wurden. Andere Differenzen waren offensichtlich auf 1993 getätigte Zahlungen für frühere Jahre zurückzuführen, die in dem der Kommission vorgelegten Erstattungsantrag nicht getrennt ausgewiesen waren. 8.2.13. Die Prüfung des Hofes in diesem Bereich war zwar notwendigerweise begrenzt, aber ihre Ergebnisse zeigen, daß Verwaltung und Kontrolle der Beihilferegelung erheblich verbessert werden müssen. In diesem Zusammenhang deutet nichts darauf hin, daß die vom Hof in Kapitel 9 seines Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1990 aufgezeigten Schwachstellen beseitigt wurden (siehe Anhang V).

KAPITEL 9 IM RAHMEN VON ZIEL 1 DER STRUKTURFONDSREFORM GENEHMIGTE OPERATIONELLE PROGRAMME 9.1. Überblick über die Verwaltungs- und Kontrollverfahren 9.1.1. Zur Durchführung der Strukturfondsreform wurde ganz Portugal zum unter das Ziel 1 - Förderung der Entwicklung und der strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand - fallenden Gebiet erklärt. 9.1.2. Im Berichtszeitraum wurden in diesem Rahmen 23 OP mit einer Gesamtbeteiligung der Gemeinschaft von nahezu 229 Mio. ECU in Form von Mittelbindungen genehmigt (siehe Anhang VI). 9.1.3. Im Rahmen der Prüfung des Hofes wurden vier der wertmäßig bedeutendsten OP untersucht: - das OP für Bodenreform und Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit, - das OP zur Unterstützung dürregeschädigter Landwirte, - das OP zur Unterstützung unwettergeschädigter Landwirte, - das OP für forstwirtschaftliche Maßnahmen.

Auf diese vier OP zusammen entfielen 167 Mio. ECU bzw. 73 % der gesamten Mittelbindungen für Maßnahmen im Rahmen von Ziel 1. Die Gemeinschaftsbeihilfe für diese OP lag zwischen 50 % und 75 % der zuschußfähigen Ausgaben; die restlichen Beträge wurden aus dem Staatshaushalt finanziert. 9.1.4. Die zur Prüfung ausgewählten Maßnahmen werden von verschiedenen nationalen Stellen verwaltet und kontrolliert: die Strukturmaßnahmen von den Dienststellen des IEADR, die Zinsvergütungen vom IFADAP und die Maßnahmen im Rahmen des forstwirtschaftlichen OP vom Institut für Forstwirtschaft. Das IFADAP fungiert dabei als Zahlstelle für alle OP-Ausgaben.

9.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes 9.2.1. Im Rahmen der Prüfung des Hofes erfolgte eine Bewertung der bestehenden Verwaltungs- und Kontrollverfahren für die zur Prüfung ausgewählten Maßnahmen. Insgesamt wurden 103 Zahlungsdossiers geprüft: 40 zum OP gegen Unwetterschäden, 44 zum OP gegen Dürreschäden, 18 zu forstwirtschaftlichen Maßnahmen, darunter 10 Zahlungen, die nach den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 797/85 des Rates getätigt wurden, und eine kollektive Maßnahme zur Bodenreform. Acht der geprüften Projekte wurden zusätzlich an Ort und Stelle kontrolliert.

OP für Bodenreform und Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit 9.2.2. Es wurde festgestellt, daß die diesem OP zugewiesenen Finanzmittel erheblich gekürzt wurden, von anfangs 24,5 Mio. ECU auf 14,7 Mio. ECU, und das Kernstück des ursprünglichen OP, die Maßnahme zur Bodenreform, finanziell nahezu halbiert wurde, von 18,4 Mio. ECU auf 10,9 Mio. ECU. Gleichzeitig wurde jedoch die Gemeinschaftsbeteiligung an dem Programm von 65 % auf 75 % erhöht. Eine noch stärkere Reduzierung wurde bei der Durchführung des Programms festgestellt; von den ursprünglich geplanten 70 Aktionen waren laut Durchführungsbericht 1993 lediglich 20 in Angriff genommen worden.

Diese wesentliche Einschränkung der Aktivitäten ist verwunderlich in Anbetracht des allgemein anerkannten, spürbaren Bodenreformbedarfs in Portugal, insbesondere in den nördlichen Regionen. 9.2.3. Die geprüfte kollektive Bodenreform-Maßnahme wurde bei Valença in der Region Entre-Douro-e-Minho durchgeführt. Sie sah die Neugliederung von 296 ha Land vor und war zum Zeitpunkt der Prüfung weitgehend abgeschlossen. Generell wurde festgestellt, daß das Projekt in zufriedenstellender Weise durchgeführt worden war, was zweifellos durch die einheitliche Beschaffenheit des in einer Ebene an den Ufern eines großen Flusses gelegenen Landes erleichtert wurde.

Allerdings wurde beobachtet, daß eine erhebliche Anzahl der neuen Parzellen jeweils nur eine Gesamtfläche von weniger als einem Hektar aufwies, wodurch die Wirksamkeit der Maßnahme unter dem Gesichtspunkt der Förderung einer mechanisierten Bewirtschaftung der neugegliederten Ländereien insgesamt gemindert wurde. 9.2.4. Die Gesamtkosten der kollektiven Maßnahme bei Valença beliefen sich ohne die Kosten für Vorstudien und die allgemeine Projektvorbereitung auf 356 Mio. ESC (2 Mio. ECU), was einem durchschnittlichen Kostenaufwand von 1,2 Mio. ESC (0,007 Mio. ECU) je Hektar entspricht. In Anbetracht der relativen Einfachheit des Projekts erscheinen die genannten angefallenen Kosten im Verhältnis zu den in Anhang VII angegebenen geschätzten Kosten für drei weitere derzeit laufende Vorhaben ungewöhnlich hoch.

OP zur Unterstützung dürregeschädigter Landwirte 9.2.5. Dieses OP sollte bei der Bewältigung der Probleme im Zusammenhang mit der langanhaltenden Dürre helfen, von der Portugal 1991 heimgesucht wurde. Sie führte für viele Landwirte zum Verlust ihrer Ernte und setzte sie damit außerstande, aufgenommene Schulden zurückzuzahlen. Deshalb wurde ein erheblicher Prozentsatz der für das OP bereitgestellten Mittel (88 % des Gesamtbetrags von 39 Mio. ECU) für die Zahlung von Zinsvergütungen vorgesehen. Weitere wesentliche Bestandteile des OP waren: - Maßnahmen zur Förderung des Anbaus von Sorghum und - Maßnahmen zur Förderung der Wasserspeicherung.

9.2.6. Hinsichtlich der Maßnahmen zur Förderung des Sorghumanbaus wurde folgendes festgestellt: - Es wurden nur sehr begrenzte Kontrollen vor Ort durchgeführt, um zu überprüfen, ob die Begünstigten die für die Maßnahmen vorgeschriebenen Bedingungen eingehalten hatten. - Während einige Begünstigte zur Begründung ihres Anspruchs auf Gemeinschaftsbeihilfe Rechnungen von Saatguthändlern vorlegten, erwirkten andere die Auszahlung der Beihilfen aufgrund einer Erklärung über die Verwendung selbstgezüchteten Saatguts. Somit lagen, außer einer allgemeinen Bescheinigung durch den lokalen RDL-Mitarbeiter, keine unabhängigen Nachweise für die Beihilfeberechtigung vor. - Im Fall der Verwendung selbstgezüchteten Saatguts durch die Erzeuger wurden außerdem die Bestimmungen der Gemeinschaftsrichtlinien für die Saatgutzertifikation nicht eingehalten.

Außerdem hätte, da diesen Erzeugern Gemeinschaftsbeihilfen gezahlt wurden, festgesetzt werden sollen, daß lediglich die Kosten für zertifiziertes Saatgut erstattet werden, um die Aussichten auf eine erfolgreiche Wiederverwendung des Ernteguts zu verbessern. 9.2.7. Was schließlich die Maßnahmen zur Wasserspeicherung betrifft, so sah das OP die Durchführung eines kollektiven Bewässerungsprojekts mit dem Bau eines Kanals zwischen den Flüssen Odivelas und Sado vor. Das Projekt wurde indessen wegen fehlender Mittel annulliert, da der ursprünglich für dieses Vorhaben bestimmte Betrag für Zinsvergütungen verwendet worden war.

Es ist bedauerlich, daß eine echte Strukturmaßnahme, die zur Abmilderung der Auswirkungen künftiger Dürreperioden gedient hätte, annulliert werden mußte, um kurzfristigen Erfordernissen zu genügen. Außerdem fällt es schwer zu glauben, daß die Schuldenbelastung der Landwirte infolge der Trockenperiode so hoch war, daß Finanzmittel für Zinsvergütungen über einen Zeitraum von 6 Jahren vorgesehen werden mußten. OP zur Unterstützung unwettergeschädigter Landwirte 9.2.8. Dieses OP sah Maßnahmen zur Milderung von Unwetterfolgen vor, u.a. Überschwemmungen infolge der heftigen Regenfälle und Stürme, von denen einige Regionen in Portugal im Herbst 1989 heimgesucht wurden.

Die Prüfung gibt Anlaß zu folgenden Bemerkungen: i) Wie bei den im Rahmen des OP gegen Dürreschäden finanzierten Vorhaben wurden auch bei den im Rahmen dieser Maßnahme bezuschußten Projekten keine ausreichenden materiellen Kontrollen durchgeführt. ii) Obwohl das OP gegen Unwetterschäden der Teilfinanzierung der Ausgaben für die Behebung der entstandenen Schäden dienen sollte, nutzten eine Reihe von Begünstigten die Gemeinschaftshilfe zur Verbesserung ihrer vorhandenen Anlagen und zum Ausbau ihrer Produktionskapazitäten. Eine qualitative Verbesserung der Anlagen ist zwar ein begreifliches Anliegen und in manchen Fällen sogar wünschenswert, war jedoch in diesem OP nicht vorgesehen; der Kapazitätsausbau hat viel weiter reichende Konsequenzen und war in diesem OP ebenfalls nicht vorgesehen.

Die folgenden beiden Vorhaben, die an Ort und Stelle geprüft wurden, verdeutlichen das Problem: - Bauliche Instandsetzung einer Schweinezuchtanlage [genehmigte Gesamtbeihilfe 7,7 Mio. ESC (0,04 Mio. ECU)]: Hierbei wurde nicht nur die Anlage wesentlich verbessert, sondern auch die Kapazität in diesem sensiblen Sektor mit Kapazitätsüberschüssen erhöht. - Instandsetzung und Erweiterung eines Bewässerungsdeichs [genehmigte Gesamtbeihilfe 7,5 Mio. ESC (0,04 Mio. ECU)]: Es erfolgten sowohl bauliche Verbesserungen als auch eine Kapazitätserhöhung. iii) Obwohl das der Kommission vorgelegte und von ihr genehmigte OP nicht ausdrücklich Finanzhilfe für die Region Porto einschloß, wurden aufgrund eines Beschlusses des portugiesischen Landwirtschaftsministers für eine Reihe von Projekten in dieser Region Beihilfen gewährt. iv) Außerdem waren für zwei dieser Vorhaben in der Region Porto, die vom Hof geprüft wurden, Beihilfen in einer Gesamthöhe gewährt worden, die den im OP vorgesehenen Hoechstbetrag überstiegen.

Dieser Sachverhalt war hauptsächlich dadurch bedingt, daß nicht zuschußfähige Ausgaben für die Erneuerung von Lagerbeständen als zuschußfähig anerkannt wurden. In den folgenden Ziffern wird im einzelnen auf diese beiden Vorhaben eingegangen. 9.2.9. Die fraglichen Projekte wurden von miteinander verbundenen Privatunternehmen vorgelegt, die auf dem gleichen Gelände angesiedelt sind und eine gemeinsame Geschäftsadresse im Verwaltungszentrum von Porto haben. Eines der Unternehmen betreibt ein Garten-Center, wo Topfpflanzen für den häuslichen Gebrauch verkauft werden. Das zweite ist ein Betrieb, der Ziersträucher und -bäume züchtet.

Aufgrund einer Analyse der Aktenunterlagen und eingehender Gespräche mit den zuständigen IFADAP-Mitarbeitern und einem Vertreter der zusammengeschlossenen Unternehmen wurden folgende Sachverhalte ermittelt: i) Für das eine Unternehmen wurde eine Gemeinschaftsbeihilfe in Höhe von insgesamt 29,8 Mio. ESC (0,17 Mio. ECU) genehmigt. Davon wurden 19,8 Mio. ESC (0,11 Mio. ECU) für den Kauf von Zimmerpflanzen zur Erneuerung der Bestände beansprucht, der Restbetrag für Kosten im Zusammenhang mit der Instandsetzung bzw. Wiederherstellung von Anlagen und Ausrüstungen, namentlich der Erneuerung beschädigter Gewächshäuser. ii) Dem zweiten Unternehmen wurde eine Gemeinschaftsbeihilfe in Höhe von insgesamt 17,3 Mio.

ESC (0,1 Mio. ECU) genehmigt. Davon wurden 15,4 Mio. ESC (0,08 Mio. ECU) für den Kauf von Zierbäumen und -sträuchern zur Erneuerung der Bestände beansprucht, der Restbetrag für Kosten für die Instandsetzung von Anlagen und Ausrüstungen und die Erneuerung der Bodenkrume. iii) Von der genehmigten Gesamtbeihilfe wurden 14,1 Mio. ESC (0,08 Mio. ECU) - die dem wiedereinzuziehenden Gemeinschaftszuschuß für ein (im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 797/85 des Rates genehmigtes) gescheitertes Investitionsvorhaben entsprachen, d. h. ursprünglicher Zuschuß 6,9 Mio. ESC (0,04 Mio. ECU) plus aufgelaufene Zinsen und Geldbußen in Höhe von 7,2 Mio.

ESC (0,04 Mio. ECU) - abgezogen, obwohl der fragliche Begünstigte bei dem gescheiterten Projekt eine Minderheitsbeteiligung (25 %) hatte (siehe auch Ziffer 9.2.11 zu dem Partner mit der Mehrheitsbeteiligung). 9.2.10. Eine Überprüfung der erwähnten Aktenunterlagen gibt Anlaß zu einer Reihe von Bemerkungen: i) Ganz abgesehen davon, daß die betreffende Region in dem von der Kommission genehmigten OP nicht als förderungswürdiges Gebiet ausgewiesen wurde, weckt der Standort der beiden Projekte, mitten in einem Industriezentrum, im Stadtgebiet von Porto, Zweifel daran, ob die Vorhaben der Landwirtschaft zugeordnet werden können.

Es wurden weitere Angaben zur genauen Zoneneinteilung des betroffenen Gebiets zum Zeitpunkt der Überschwemmung angefordert. ii) Den Prüfern wurde mitgeteilt, daß den Unternehmen einige Monate vor der Überschwemmung der gewünschte Versicherungsschutz verweigert wurde. Unter den gegebenen Umständen ist es zweifelhaft, ob tatsächlich Gemeinschaftsmittel zur Gewährleistung eines Grundversicherungsschutzes für die Projekte hätten verwendet werden sollen. iii) Die Erneuerung der Bestände hätte schon von ihrer Natur her nicht als zuschußfähig anerkannt werden dürfen. Außerdem wurden in anderen Regionen niemals Kosten für beschädigte Lagerbestände erstattet, nicht einmal Kosten, die unmittelbar landwirtschaftliche Nutzpflanzen betrafen. iv) Zum Zeitpunkt der Prüfung (Oktober 1994) war ein wesentlicher Teil des fraglichen Geländes im Hinblick auf das Bauvorhaben Porto-Ringstraße/zweite Douro-Ueberquerung von den Behörden enteignet worden.

Die Unternehmen drosselten daher, in Vorbereitung auf ihre Verlagerung an einen anderen Standort, ihre Geschäftstätigkeit. Da die Enteignung des Grundstücks vor der Auszahlung der Gemeinschaftsbeihilfe (November 1992) öffentlich bekannt gewesen sein dürfte, ließe sich die Auffassung vertreten, daß sich die mit dem Wiederaufbau bzw. der Instandsetzung der Betriebsanlagen sowie der Erneuerung der Bodenkrume verbundenen Ausgaben nicht innerhalb einer angemessenen Zeit wiederauszahlen konnten und unter dem Gesichtspunkt einer wirtschaftlichen Mittelverwendung nicht hätten getätigt werden sollen.

9.2.11. Was die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge betrifft, so entsprach in dem in Ziffer 9.2.9 beschriebenen speziellen Fall die wiedereingezogene Summe über 200 % des ursprünglich ausgezahlten Betrags, weil noch aufgelaufene Verzugszinsen und Geldbußen hinzukamen. Der Kommission wurde jedoch nur der ursprünglich ausgezahlte Betrag gutgeschrieben, da die einschlägigen Gemeinschaftsregelungen keine Einziehung von Zinsen oder Geldbußen vorsehen und diese daher den nationalen Behörden zugute kommen. Es wurden vollständige Angaben über all diese von den nationalen Behörden einbehaltenen Beträge angefordert.

Noch bedeutsamer ist indessen, daß der fragliche Betrag im September 1992 von dem Geschäftspartner mit der Minderheitsbeteiligung eingezogen wurde, während dem Partner mit der Mehrheitsbeteiligung erst zwei Monate vorher, wenn auch über zwei getrennte Gesellschaften mit beschränkter Haftung, ein weiterer bedeutender Zuschußbetrag genehmigt worden war, der sich auf über 2,7 Mrd. ESC (15 Mio. ECU) bzw. 45 % des Gesamtvolumens des betreffenden OP belief, wobei 400 Mio. ESC (2,2 Mio. ECU) am 30. Juni 1992, 16 Tage vor Unterzeichnung der betreffenden Verträge, ausgezahlt werden sollten. Zudem ist, während der Gesamtbetrag des ausgezahlten Zuschusses später auf 1,6 Mrd.

ESC (8,8 Mio. ECU) gekürzt wurde, das zweite Projekt, das offensichtlich übertrieben optimistisch war, inzwischen gescheitert, was ein weiteres Mal Zweifel an der Angemessenheit der Bewertungsverfahren weckt und die Frage aufwirft, wie in diesem Fall, in Anbetracht der Erfahrung mit dem erwähnten vorher gescheiterten Projekt, ein solch hoher Gemeinschaftszuschuß genehmigt werden konnte. Zumindest hätte ein derart ehrgeiziges Vorhaben, das die Errichtung von Treibhäusern mit einer Gesamtfläche von etwa 300 ha vorsah, nur auf der Basis eines realistischeren Stufenplans genehmigt werden sollen.

OP für forstwirtschaftliche Maßnahmen 9.2.12. Das im Juni 1991 genehmigte OP im Bereich der Forstwirtschaft umfaßt eine Reihe bestehender Maßnahmen, die früher unter dem Programm PEDAP liefen. Es beinhaltet Aktionen, die ausschließlich forstwirtschaftlichen Zwecken dienen, wie die Aufforstung von Grenzböden, die Wiederaufforstung brandgeschädigter Gebiete und Verbesserungs- und Wertsteigerungsmaßnahmen. Sein Gesamtziel ist die Steigerung der Holzgewinnung und die Diversifizierung der Einnahmenquellen bei Erwerbstätigkeiten im Zusammenhang mit der Forstwirtschaft. Der dem OP zugewiesene Gesamtbetrag belief sich auf 61,3 Mio.

ECU. Außerhalb des OP sind noch weitere forstwirtschaftliche Maßnahmen im Rahmen der Verordnungen (EWG) Nr. 797/85 und (EWG) Nr. 1609/89 (26) des Rates vorgesehen, die der Verbesserung der Einkommenssituation der Landwirte durch vielfältige Erwerbstätigkeiten in der Landwirtschaft, in der Forstwirtschaft und im Fremdenverkehr dienen sollen. 9.2.13. Die Prüfung dieses OP gab Anlaß zu folgenden Bemerkungen: i) Die im Rahmen des OP genehmigten Projekte sind in zwei getrennten Registern erfaßt, von denen das eine vom Institut für Forstwirtschaft und das andere vom IFADAP geführt wird. In einer Reihe von Fällen bestand keine Übereinstimmung zwischen den beiden Registern, was die Gewährleistung einer angemessenen verwaltungsmäßigen Kontrolle und buchhalterischen Transparenz der Maßnahmen erschwert. ii) Bei einem geprüften Projekt hatte das Institut für Forstwirtschaft bereits eine Unregelmäßigkeit aufgedeckt, die zum Zeitpunkt der Prüfung weiter untersucht wurde.

Die konkreten Einzelheiten dieses Falles werden, soweit sie dem Hof zugänglich gemacht wurden, in den folgenden Ziffern wiedergegeben. 9.2.14. Der erwähnte Fall ereignete sich in der Region Entre-Douro-e-Minho. Er betraf ein öffentliches forstwirtschaftliches Projekt, das sich auf eine Fläche von 1 375 ha im Rahmen eines forstwirtschaftlichen Gesamtprogramms für eine Fläche von 4 360 ha erstreckte. Dabei war die für Pflanzungs- und Verbesserungsmaßnahmen genehmigte Fläche im Rahmen des bezuschußten Projekts - das 1990 genehmigt und direkt von den lokalen Dienststellen der Generaldirektion Forsten durchgeführt wurde, die damals zum Ministerium für Landwirtschaft und Forsten gehörte - zu groß ausgewiesen worden.

Das Projekt sah die Bepflanzung von 813 ha Forstland in Staatsbesitz vor, der lokale Forstdienst bescheinigte 1993 jedoch lediglich die Bepflanzung von 541 ha. Dementsprechend wurde der ursprünglich genehmigte Gemeinschaftszuschuß von 277 Mio. ESC (1,5 Mio. ECU) danach zunächst auf 177 Mio. ESC (1 Mio. ECU) und später auf 157,1 Mio. ESC (0,9 Mio. ECU) gekürzt, was dem Betrag entsprach, der zu zahlen gewesen wäre, wenn seinerzeit die kleinere Fläche für Pflanzungsmaßnahmen genehmigt worden wäre. Für das Projekt wurden bereits 14 Zahlungen in einer Gesamthöhe von 157,1 Mio. ESC (0,9 Mio.

ECU) getätigt. Bei einer Kontrolle vor Ort durch Mitarbeiter des Instituts für Forstwirtschaft wurde indessen festgestellt, daß, abweichend von der vom lokalen Forstdienst bescheinigten Fläche, in Wirklichkeit nur 256,1 ha angepflanzt worden waren, für die effektive Ausgaben in Höhe von 94,5 Mio. ESC (0,5 Mio. ECU) ermittelt wurden. Demnach wurden 62,6 Mio. ESC (0,4 Mio. ECU) zuviel ausgezahlt. 9.2.15. Im einzelnen ergab die erwähnte Kontrolle vor Ort folgendes: i) Die Aufträge für die Pflanzarbeiten waren an drei verschiedene Privatfirmen vergeben worden, für ausgewiesene Flächen von 71,5 ha, 270,0 ha und 199,5 ha, mithin eine Gesamtfläche von 541 ha. ii) Es wurde festgestellt, daß die gemäß den drei Aufträgen tatsächlich bepflanzten Flächen 71,5 ha, 168,1 ha und 16,5 ha maßen. iii) Die zu pflanzenden Bäume wurden von den lokalen Dienststellen der Generaldirektion Forsten bereitgestellt und mit einem Gesamtwert von 9,2 Mio.

ESC (0,05 Mio. ECU) in Rechnung gestellt, obwohl die tatsächlich eingesetzten Pflanzgutmengen nur einen Rechnungswert von 7,2 Mio. ESC (0,04 Mio. ECU) hatten. iv) Ferner erwies sich, daß die zusätzlichen Maßnahmen zur Erschließung und Verbesserung von 39 km Forststraßen, die im Rahmen des Projekts genehmigt und den Dienststellen der Generaldirektion Forsten zugewiesen worden waren, nur über eine Strecke von 30 km ausgeführt wurden. Ein genehmigter Damm war nicht gebaut worden. 9.2.16. Der Fall wurde zur weiteren Untersuchung an die interne Rechnungsprüfungsstelle (Direcção do Inspecção - DINS) des IFADAP verwiesen.

Die Schwere des Falles, unter Mitschuld von Dienststellen einer staatlichen Einrichtung, gibt Anlaß zu folgenden vorläufigen Bemerkungen: i) Da das Projekt nicht vertragsgemäß durchgeführt wurde, ist eine vollständige Wiedereinziehung der Gemeinschaftsmittel angezeigt. ii) Es ist unbedingt erforderlich, die Verwaltungs- und Kontrollverfahren zu ändern, um die Schwachstellen zu beseitigen, die das Auftreten der Unregelmäßigkeit möglich gemacht haben. iii) Es muß restlos aufgeklärt werden, inwieweit möglicherweise ein geheimes Einverständnis zwischen der anweisungsbefugten Dienststelle und der Baumschule des lokalen Forstdienstes oder privaten externen Lieferanten bestand. iv) Die zuständigen Dienststellen der Kommission sollten von den portugiesischen Behörden über alle Fakten des Falles unterrichtet werden, um eine unabhängige externe Untersuchung der Angelegenheit vornehmen zu können.

KAPITEL 10 VERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION 10.1. Eine Bewertung des Hofes in bezug auf die Verwaltung der Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung durch die portugiesischen Behörden im Berichtszeitraum findet sich in den Kapiteln 7 bis 9 dieses Berichts. Darüber hinaus hat die Kommission spezifische Verwaltungs- und Kontrollaufgaben, die nachstehend beschrieben werden. 10.2. Vor der Reform der Strukturfonds im Jahre 1988 war die Kommission unmittelbar für die Verwaltung der im Rahmen des EAGFL-Ausrichtung genehmigten Großvorhaben zuständig. Dies galt insbesondere für die gemäß der Verordnung (EWG) Nr.

355/77 des Rates genehmigten Einzelprojekte für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse. Mit der Verwaltung anderer horizontaler Maßnahmen wurden in erster Linie die dafür benannten Behörden in den Mitgliedstaaten beauftragt. Die wichtigsten Vorhaben dieser Art waren die durch die Verordnung (EWG) Nr. 797/85 des Rates vorgesehenen Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstrukturen (später im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates geregelt). 10.3. Die einzigen weiteren Direktmaßnahmen von Bedeutung, die im Berichtszeitraum in Portugal durchgeführt wurden, waren diejenigen gemäß der Verordnung (EWG) Nr.

2239/86 des Rates über eine gemeinsame Maßnahme zur Verbesserung der Weinbaustrukturen in Portugal, auf die nur etwa 1 % der Verpflichtungen des Gemeinschaftshaushalts im Berichtszeitraum entfielen. 10.4. Die Ergebnisse dieser Prüfung zeigen eine Reihe von Schwachstellen in der durch die Kommission erfolgenden Kontrolle der im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates in Portugal getätigten Ausgaben zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts. Die Kommissionsverfahren waren insbesondere in folgender Hinsicht unzulänglich: i) Genehmigung der vom Mitgliedstaat vorgelegten Einzelprojekte: Hier haben sich die Kommissionsdienststellen allzusehr auf die Projektbewertungen der nationalen Behörden verlassen, die ihrerseits der Auffassung waren, die letzte Verantwortung für die Genehmigung der Projekte liege bei der Kommission.

Unter diesen Umständen waren die Bewertungen solcher Projekte durch die Kommission oberflächlich und bisweilen in Anbetracht der bedeutenden Beträge, um die es ging, keineswegs ausreichend. Das in Ziffer 7.2.13 angeführte Beispiel ist ein solcher Fall, wo nach Ansicht des Hofes schon eine begrenzte Bewertung des vorgelegten Projekts erhebliche Zweifel an seiner Lebensfähigkeit hätte wecken sollen. ii) Überwachung der vorgeschriebenen Nichtüberschreitung der Gesamtkapazität in den sensiblen Sektoren. iii) Gewährleistung angemessener nationaler Verwaltungs- und Kontrollverfahren zur Sicherung der vorgesehenen Verwendung der Gemeinschaftsmittel.

10.5. Bei der Umsetzung der Verordnungen (EWG) Nr. 797/85 und (EWG) Nr. 2328/91 des Rates hätte die Kommission stärker darauf achten sollen, daß die genehmigten nationalen Durchführungsbestimmungen mit den Vorschriften dieser Verordnungen in Einklang stehen und daß nicht rechtliche Regelungen dazu benutzt werden, ein Maximum an Gemeinschaftsmitteln in Anspruch zu nehmen. 10.6. Mit der Reform der Strukturfonds wurden die meisten Ausgaben als indirekte Ausgaben eingestuft und die primäre Zuständigkeit für Verwaltung und Kontrolle auf die nationalen Behörden übertragen. Bei den OP hat die Kommission durch ihre Mitwirkung in den Begleitausschüssen eine begrenzte Möglichkeit zur Überwachung der Durchführung der Programme.

Bisher haben drei Sitzungen der Begleitausschüsse stattgefunden: im Juni 1991, November 1992 und Juli 1993. Jede Sitzung erstreckte sich über zwei Tage, an denen der Fortgang sämtlicher genehmigten OP überprüft wurde. Es ist klar, daß man sich in der zur Verfügung stehenden Zeit auf eine oberflächliche Kontrolle der Durchführung der 38 Programme beschränken mußte. 10.7. Im Zeitraum 1991-1993 führten die Kommissionsdienststellen Kontrollbesuche in Portugal durch, die folgendes betrafen: - eine Analyse der Finanzkreisläufe des IFADAP; - die Ausgaben im Rahmen der Verordnungen (EWG) Nr.

866/90, (EWG) Nr. 2328/91 und (EWG) Nr. 2239/86; - das Programm PEDAP; - die Ausgaben im Rahmen des Programms LEADER. Diese Prüfbesuche gaben zwar Anlaß zu einer Reihe spezifischer Bemerkungen und Empfehlungen für Verbesserungen in den untersuchten Systemen, führten jedoch insgesamt zu der Schlußfolgerung, daß die beobachteten Verwaltungs- und Kontrollverfahren zufriedenstellend seien. 10.8. Die Kommissionsdienststellen sind generell der Auffassung, daß die von den portugiesischen Behörden angewandten Verwaltungsverfahren angemessen zuverlässig sind, vor allem, weil der Spezialdienststelle DINS des IFADAP die Funktionen einer internen Rechnungsprüfungsstelle obliegen.

Wie jedoch vom Hof bereits vermerkt (siehe Anhang V Ziffer 5), muß diese Dienststelle die Prüfungen großenteils von den lokalen Verwaltungsstellen ausführen lassen. Tatsächlich fungiert die DINS, da sie fast ihr gesamtes Personal zur Untersuchung spezifischer Problemfälle einsetzt, die von den Regionalstellen aufgezeigt werden, nicht als interne Rechnungsprüfungsstelle gemäß der allgemein anerkannten Definition einer solchen Stelle. 10.9. Der Hof hat schon früher darauf hingewiesen, daß es der Kommission an sachdienlichen Informationen für eine effektive Verwaltung und Kontrolle der Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung mangelt.

Die hauptsächlichen Unzulänglichkeiten bestehen in folgendem: i) Die Bestimmungen von Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates (27), wo geregelt ist, welche Angaben über von den Mitgliedstaaten durchgeführte Kontrollen der Kommission zu übermitteln sind, werden nicht voll ausgeschöpft. ii) Bei der Lieferung von Informationen fehlen wesentliche Elemente, die zur Überprüfung ihrer Richtigkeit und Vollständigkeit erforderlich sind, namentlich ausreichende Angaben über die einzelnen an die Begünstigten gezahlten Beträge, die eine Kontrolle der Ordnungsmäßigkeit dieser Zahlungen ermöglichen. iii) Das Angewiesensein auf Mitteilungen in Papierform, die nicht mehr aktuell sind, anstatt sich auf elektronisch übermittelte Darstellungen stützen zu können, beschränkt die Möglichkeiten zur Nutzung der Finanzdaten für Kontrollzwecke.

10.10. Ein besserer Zugang der Kommission zu den einzelnen Datenbanken der Mitgliedstaaten würde die Möglichkeiten der Kommissionsdienststellen zur ordnungsgemäßen Planung und Durchführung von Vorortkontrollen verbessern. 10.11. Was schließlich den wichtigen Bereich der Meldung aufgedeckter Unregelmäßigkeiten bei der für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung zuständigen Dienststelle der Kommission (Unité de coordination de la lutte anti-fraude - UCLAF) angeht, so haben die portugiesischen Behörden bisher nur zwei ganz unbedeutende Fälle mitgeteilt. Ohne ausreichende Information in diesem Schlüsselbereich hat die Kommission nur sehr begrenzte Möglichkeiten, geeignete Maßnahmen zu treffen.

Die Nichteinhaltung der die Mitteilung von Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten betreffenden Bestimmungen der einschlägigen Gemeinschaftsverordnung (28) hat die Regelung, die die Kommission lange Zeit als eine ihrer Hauptwaffen im Kampf gegen die unzulässige Verwendung von Gemeinschaftsmitteln betrachtete, zunichte oder zumindest weitgehend bedeutungslos gemacht. KAPITEL 11 SCHLUSSFOLGERUNGEN 11.1. In den vorhergehenden Kapiteln von Teil II dieses Berichts werden zahlreiche Schwachstellen der von den portugiesischen Behörden angewandten Verwaltungs- und Kontrollverfahren für die Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung aufgezeigt.

Darüber hinaus wird auf eine erhebliche Anzahl spezifischer Fälle hingewiesen, in denen Gemeinschaftsmittel vorschriftswidrig gewährt oder unzureichend kontrolliert wurden. Der Schweregrad der ermittelten spezifischen Schwachstellen war unterschiedlich - je nachdem, um welche Beträge es dabei ging und inwieweit sie durch geeignete Maßnahmen zu beseitigen gewesen wären. Bezeichnend ist indessen, daß 43 der 321 geprüften, über den gesamten Berichtszeitraum von 1988 bis 1993 verteilten Projekte und Transaktionen in einem Maße fehlerhaft waren, das an der Berechtigung der betreffenden Zahlungen zweifeln ließ.

In einigen in diesem Bericht herausgestellten spezifischen Fällen wurden Zahlungen zu Unrecht geleistet oder zu hohe Beträge gezahlt. Außerdem führen die bei den meisten geprüften Projekten/Transaktionen festgestellten Systemschwächen zu der Schlußfolgerung, daß die Zuverlässigkeit des zugrundeliegenden Verwaltungssystems nicht gewährleistet ist. Dabei handelt es sich um ein bedeutendes Maß an Fehlern bzw. Schwachstellen, das zeigt, daß allgemein dringend geeignete Verfahren angewendet werden müssen, um die Zuverlässigkeit des Systems zu erhöhen. 11.2. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß eine Reihe von Schwachstellen systeminhärent sind.

Insofern sind sie nicht auf Portugal beschränkt. So sind bestimmte Kriterien für die Förderungswürdigkeit, z. B. für die Beihilfen im Rahmen der Verordnungen (EWG) Nr. 797/85 und (EWG) Nr. 2328/91 des Rates (siehe Ziffern 8.2.2 und 8.2.3), nicht leicht kontrollierbar, noch ist ihre Berechtigung völlig klar. Außerdem erfolgt die Zahlung der Beihilfen in Form von Ausgleichszulagen weitgehend auf Treu und Glauben, weil über die Schlüsselelemente, auf denen die Berechnung der Beihilfen basiert, keine zuverlässigen Angaben vorliegen. Darüber hinaus sind die Durchführungsbestimmungen für diese Art von Beihilfen so kompliziert, daß selbst die meisten Begünstigten nicht nachvollziehen können, ob sie die richtigen Beträge erhalten haben oder nicht, so daß ein wichtiges Element der Gegenkontrolle fehlt.

11.3. Für einige in diesem Bericht aufgezeigte Schwachstellen läßt sich eine Reihe mildernder Umstände anführen. Erstens wurde der nach dem Beitritt herrschende Optimismus in bezug auf die landwirtschaftliche Entwicklung Portugals später durch zwei schwierige Wirtschaftsjahre gedämpft, in denen sich die Investitionen - zum einen aufgrund einer langanhaltenden Dürreperiode, zum anderen wegen extremer Unwetter - kaum auszahlten. Dadurch wurden manche Begünstigte, selbst solche, die in gutem Glauben gehandelt hatten, zur Aufgabe ihrer Investitionsvorhaben gezwungen. 11.4. Zweitens führte der harte Wettbewerb, dem die portugiesische Landwirtschaft durch die Öffnung des Binnenmarktes ausgesetzt wurde, zu einem erheblichen Umbruch auf dem heimischen Markt, der auf dessen Folgen unzureichend vorbereitet war.

Diese Umstände und die negativen Auswirkungen der hohen Kapitalzinsen haben zweifellos eine Reihe von Unternehmen der Agrar- und Ernährungswirtschaft in wirtschaftliche Schwierigkeiten gebracht. 11.5. Drittens war es vorhersehbar und völlig legitim, daß ein Land, das unter einem gravierenden Mangel an Investitionskapital gelitten hatte, versuchen würde, sich ein Hoechstmaß an verfügbaren Gemeinschaftsmitteln für Investitionszwecke zu sichern. Es wurden indessen nur unzureichende Verfahren zur Kontrolle der Verwendung dieser Mittelzufluesse angewandt. Hierbei sollte allerdings folgendes berücksichtigt werden:

Wenn die Mittel aus dem EAGFL-Ausrichtung auch nur einen geringen Anteil der Gesamttransfers ausmachten, so stellte ihre Weiterverteilung an zahlreiche Begünstigte, die großenteils relativ geringe Beträge erhielten, doch eine bedeutende Kontrollaufgabe für die betreffenden nationalen Behörden dar, denen nicht immer die notwendigen Mittel zur Verfügung gestellt wurden, um den Aufbau eines völlig zuverlässigen Kontrollsystems zu gewährleisten. 11.6. Trotz der genannten mildernden Umstände hätten jedoch nach Ansicht des Hofes viele der durch die Prüfung aufgezeigten Fehler und Schwachstellen vermieden werden können.

Die Verantwortung dafür, insbesondere für die in den nachfolgenden Ziffern zusammengefaßten, hauptsächlich festgestellten wesentlichen Fehler und Schwachstellen bei den geprüften Maßnahmen, haben die portugiesischen Behörden und die Kommission gemeinsam zu tragen. 11.7. Die in Kapitel 7 dieses Berichts aufgezeigten hauptsächlichen Schwachstellen im Bereich der Beihilfen für die Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen: i) Die wirtschaftliche Lebensfähigkeit der geförderten Vorhaben wurde, weitgehend aufgrund mangelnden Bemühens um sorgfältig ausgearbeitete Absatzpläne für die Mehrproduktion durch die neuen Anlagen, nicht in ausreichendem Maße sichergestellt. ii) Die Umsetzung der Sektorpläne wurde von der Kommission nicht ausreichend kontrolliert.

Außerdem bestand zwischen der Kommission und den portugiesichen Behörden Unklarheit über ihre spezifischen Zuständigkeiten im Hinblick auf die endgültige Genehmigung der Vorhaben. Infolgedessen verließ sich jede Seite darauf, daß die jeweils andere Seite eine angemessene Projektbewertung vornehmen würde - insbesondere bei den Vorhaben, die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 genehmigt wurden -, so daß letztlich keine gründlichen Projektbewertungen erfolgten. iii) Auch bei den im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates genehmigten Vorhaben, für deren Bewertung und Genehmigung eindeutig die nationalen Behörden zuständig waren, wurden Unzulänglichkeiten ähnlicher Art bei den Projektbewertungsverfahren festgestellt. iv) Ferner ließen es die nationalen Behörden und die Kommission an einer angemessenen Kontrolle der durch die Sektorpläne vorgeschriebenen Kapazitätsbeschränkungen in sensiblen Sektoren fehlen, wodurch neue Anlagen der fortdauernden Konkurrenz von bereits bestehenden Anlagen ausgesetzt waren, die sie eigentlich ersetzen sollten.

11.8. Was den verstärkten Wettbewerb betrifft, der durch die Öffnung des portugiesischen Marktes für Erzeuger der Gemeinschaft entstand, so stimmten die portugiesischen Behörden zwar der Vorverlegung des dafür vorgesehenen Zeitpunkts zu, aber die Jahre, die für die Strukturanpassung zur Verfügung standen, waren offensichtlich nicht ausreichend genutzt worden, um die Auswirkungen der unvermeidlichen Wettbewerbsverschärfung abzumildern. Dies ist auf Mängel der Verfahren zur Planung und Durchführung der erforderlichen Strukturverbesserungen zurückzuführen, die bewirkten, daß während der Übergangszeit, in der noch voller Schutz bestand, keine angemessenen Liefer- und Absatzkanäle geschaffen wurden.

11.9. Was die Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstrukturen angeht, so lassen die in Kapitel 8 dieses Berichts aufgezeigten Schwachstellen insbesondere folgendes erkennen: i) Lasche Handhabung der Kriterien für die Förderungswürdigkeit. ii) Bis 1990 Hinnahme von Regelungen zur Erlangung größtmöglicher Gemeinschaftsbeihilfen mittels unentgeltlicher, mit minimalen rechtlichen Formalitäten erfolgender Übertragungen sehr kleiner Grundstücke auf Familienmitglieder. iii) Unzureichende Überprüfung der Investitionsvorhaben und ungenügende fortlaufende Überwachung mit dem Ziel, die weitere Einhaltung der Bedingungen für die Inanspruchnahme der Beihilfen sicherzustellen. iv) Durchführung nationaler Maßnahmen, durch die die Anwendung der Gemeinschaftskriterien für die Förderungswürdigkeit in einigen Fällen unterlaufen und zur Minderung ihrer Wirkung beigetragen wurde.

Darüber hinaus wurden zwei geprüfte Projekte, für die Gemeinschaftsbeihilfen gewährt worden waren, als festgestellt wurde, daß sie die Gemeinschaftskriterien nicht erfuellten, später in staatliche Fördervorhaben umgewandelt; auf diese Weise wurde die Wiedereinziehung der im Rahmen der Gemeinschaftsregelungen zu Unrecht gezahlten oder nicht mehr finanzierungswürdigen Beträge von den Begünstigten vermieden. 11.10. In bezug auf die Abwicklung und Überwachung der Ausgleichszulagen wurde bereits darauf hingewiesen, daß diese Maßnahme schwer zu kontrollieren ist, weil eine zuverlässige Datenbank für die die Beihilfeansprüche bestimmenden Elemente fehlt und es zudem eine sehr große Anzahl von Begünstigten gibt.

Dessen ungeachtet sind erhebliche Systemverbesserungen erforderlich, wie in Ziffer 8.2.12 dieses Berichts im einzelnen dargelegt. Außerdem müssen die Differenzen bei der Anzahl der Begünstigten und der Höhe der ausgezahlten Beträge, die auf den verschiedenen Verwaltungsebenen ausgewiesen sind, sowie die Elemente, die die Beihilfeansprüche von einem Jahr zum anderen bestimmen, eingehender untersucht werden. 11.11. Zur Durchführung der zur Prüfung ausgewählten OP finden sich ausführliche Feststellungen in Kapitel 9 dieses Berichts. Die wichtigsten aufgedeckten Schwachstellen lassen sich wie folgt zusammenfassen: i) Die Umsetzung der allgemein für dringend erachteten Maßnahmen zur Bodenreform kommt nur sehr langsam voran.

Bislang wurde nur eine einzige Maßnahme durchgeführt, deren durchschnittliche Kosten je Hektar wesentlich höher sind als die Ausgaben, die für kompliziertere Projekte veranschlagt wurden (siehe Ziffern 9.2.2-9.2.4). ii) Bei den im Rahmen des OP gegen Dürreschäden und des OP gegen Unwetterschäden genehmigten Vorhaben erfolgten keine ausreichenden materiellen Kontrollen. Zudem wurden Kapazitätssteigerungen in sensiblen Sektoren zugelassen (siehe Ziffern 9.2.6 und 9.2.9 i) und ii)). iii) Beim OP gegen Unwetterschäden wurden Beihilfeanträge in Gebieten angenommen, die nicht unter das von der Kommission genehmigte OP fallen, sowie nicht zuschußfähige Ausgaben anerkannt (siehe Ziffern 9.2.9 iii)-9.2.11). iv) Im Rahmen des forstwirtschaftlichen OP wurde eine augenscheinliche Unregelmäßigkeit festgestellt, die einen erheblichen Betrag betrifft und gravierende Folgen hat, weil sie offensichtlich von Bediensteten des Instituts für Forstwirtschaft, einer staatlichen Einrichtung, begangen wurde.

Zudem wurden die zuständigen Kommissionsdienststellen nicht informiert, so daß bislang keine unabhängige Untersuchung des Vorgangs durchgeführt wurde (siehe Ziffern 9.2.14 und 9.2.16). 11.12. Was schließlich die Regelungen zur Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge betrifft, so ergab die Prüfung, wie in Ziffer 9.2.11 dieses Berichts dargelegt, daß die wiedereingezogenen Beträge häufig wesentlich höher sind als die ursprünglich gezahlten Beträge, da noch Zinsen und Geldbußen hinzukommen, der Kommission jedoch nur die ursprünglich gezahlten Beträge gutgeschrieben werden, weil die einschlägigen Gemeinschaftsregelungen keine Bestimmungen über die Einziehung von Zinsen oder Geldbußen enthalten.

Über all diese von den nationalen Behörden einbehaltenen Beträge wurden vollständige Angaben angefordert. In dem weiter oben erwähnten spezifischen Fall mußte zudem der Geschäftspartner, der bei einem gescheiterten Projekt den kleineren Anteil des Kapitals hielt, eine Rückzahlung leisten, während dem Partner mit dem Mehrheitsanteil ein weiterer Zuschuß von über 1,6 Milliarden Escudos (8,8 Mio. ECU) für ein zweites Vorhaben genehmigt wurde, das sich später als übertrieben optimistisch erwies und inzwischen gescheitert ist, was den Verlust des gesamten Gemeinschaftszuschusses zur Folge haben kann (Ziffer 9.2.11).

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in Luxemburg in seiner Sitzung vom 12. Oktober 1995 angenommen. Für den Rechnungshof André J. MIDDELHOEK Präsident TABELLE 1 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> TABELLE 2 ÜBERBLICK ÜBER DIE ERGEBNISSE DER WICHTIGSTEN PEDAP-UNTERPROGRAMME A. Unterprogramme, bei denen ein hohes Maß an Bedarfsdeckung bzw. Zielverwirklichung erreicht wurde 1. Seuchenschutzgemeinschaften: Nahezu 100 %ige Bedarfsdeckung im Bereich des Seuchenschutzes, aber verhältnismäßig langfristiges Programm aufgrund fortdauernder Anforderungen im Hinblick auf die Schwierigkeiten bei der Ausrottung der meisten persistenten Tierkrankheiten.

2. Erzeugung von Pflanzmaterial: Hohe Erfolgsrate bei Forst- und Olivenbäumen, aber keine wesentlichen Fortschritte bei Saatkartoffeln, Obstbäumen und Reben. 3. Ausbildungszentren: Erhöhung der Anzahl der Ausbildungszentren von 6 auf 46, was offenbar dem bestehenden Bedarf entspricht. Dagegen ist die bestimmungsgemäße Nutzung dieser Zentren häufig keineswegs zufriedenstellend. 4. Herkömmliche Bewässerungssysteme: Das Unterprogramm erstreckte sich auf etwa 39 000 ha, was nahezu 90 % der Zielsetzungen entspricht (Gesamtbedarf nicht quantifiziert). 5. Wirtschaftswege: 2 900 km fertiggestellt, was etwa 70 % der Zielsetzungen entspricht (Gesamtbedarf nicht quantifiziert).

B. Unterprogramme, bei denen nur eine geringe oder marginale Bedarfsdeckung erzielt wurde 1. Landwirtschaftliche Berufsschulen: Von den 21 (für die zwei Programmphasen vorgesehenen) Schulen wurden trotz des festgestellten großen Bedarfs nur 7 (wie in der ersten Phase vorgesehen) errichtet. 2. Getreide- und Futtermittelsaatgut: Obwohl die Zielsetzungen dieses Unterprogramms praktisch erreicht wurden (60 000 t), ist der Gesamtbedarf damit nur zu etwa 30 % gedeckt. 3. Forstwirtschaftliche Maßnahmen: Die Maßnahmen des Unterprogramms erstreckten sich auf 384 000 ha, was etwa 48 % der Zielsetzungen und etwa 13 % der Aufforstungsfläche des Landes entspricht.

4. Olivenanbau: Ungeachtet der Bedeutung dieses Anbausektors erstreckten sich die vorgesehenen Maßnahmen nur auf 43 % der dafür genutzten Fläche, die Maßnahmen zur Produktionsverbesserung lediglich auf 4 % und die Rodungsmaßnahmen auf 9 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche. 5. Elektrifizierung im ländlichen Bereich: Nur 3 % der potentiell zu Begünstigenden erhielten Zuschüsse im Rahmen der einzelnen Unterprogramme, wobei allerdings einzuräumen ist, daß der Gesamtbedarf die Möglichkeiten des PEDAP bei weitem überstieg. 6. PROAGRI - Stärkung der Erzeugerorganisationen: An diesem Programm, dem entscheidende Bedeutung zukommt, waren nur 10 % der förderungswürdigen Erzeugerorganisationen beteiligt.

7. NOVAGRI - Unterstützung von Umstrukturierungs- und Innovationsmaßnahmen: Dieses Programm erstreckte sich auf 2 661 Projekte mit einer Fläche von 16 201 ha, die nur 0,4 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche entspricht. 8. Bodenentwässerung und -erhaltung: Es wurden lediglich 4 Projekte genehmigt, die sich zwar über eine Fläche von 16 810 ha erstrecken, die jedoch nur 0,4 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche entspricht. 9. Bananenerzeugung auf Madeira: Ungeachtet der Bedeutung der Bananenerzeugung in diesem Gebiet mit Monokultur erstreckte sich das Unterprogramm lediglich auf 0,8 % der für den Bananenanbau geeigneten landwirtschaftlichen Nutzfläche und kamen nur 1,4 % der Erzeuger in den Genuß der Fördermaßnahmen.

VERZEICHNIS DER VERWENDETEN ABKÜRZUNGEN >PLATZ FÜR EINE TABELLE> (1) Schreiben an den Präsidenten des Hofes vom 11. Februar 1994. (2) Verordnung (EWG) Nr. 3828/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 zur Einführung eines Sonderprogramms zur Entwicklung der Landwirtschaft in Portugal; ABl. Nr. L 372 vom 31. 12. 1985, S. 5. (3) Offiziell handelt es sich um "spezifische Programme", da das PEDAP jedoch selbst ein spezifisches Programm ("Sonderprogramm") ist, ist die Verwendung des von den portugiesischen Behörden gewählten Ausdrucks "Unterprogramme" vorzuziehen. (4) Verordnung (EWG) Nr. 3464/87 des Rates vom 17.

November 1987; ABl. Nr. L 329 vom 20. 11. 1987, S. 4. (5) Verordnung (EWG) Nr. 2182/88 des Rates vom 18. Juli 1988; ABl. Nr. L 191 vom 22. 7. 1988, S. 13. (6) Verordnung (EWG) Nr. 1008/89 des Rates vom 17. April 1989; ABl. Nr. L 109 vom 20. 4. 1989, S. 1. (7) ABl. Nr. L 185 vom 15. 7. 1988, S. 9. (8) Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988; ABl. Nr. L 185 vom 15. 7. 1988, S. 9, Artikel 15 Absatz 1. (9) Artikel 33 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits;

ABl. Nr. L 374 vom 31. 12. 1988, S. 1. (10) ABl. Nr. L 76 vom 22. 3. 1988, S. 24. (11) Entscheidung 86/599/EWG der Kommission vom 27. November 1986 zur Genehmigung von sechs Programmen, die von der portugiesischen Regierung für die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 3828/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 zur Einführung eines Sonderprogramms zur Entwicklung der Landwirtschaft in Portugal ausgearbeitet worden sind; ABl. Nr. L 347 vom 9. 12. 1986, S. 10. (12) Siehe die beiden letzten Volkszählungen. (13) Verordnung (EWG) Nr. 746/93 des Rates vom 17. März 1993 über die Gewährung einer Beihilfe zur Förderung der Gründung und zur Erleichterung der Tätigkeit von in den Verordnungen (EWG) Nr.

1035/72 und (EWG) Nr. 1360/78 vorgesehenen Erzeugerorganisationen bzw. -gemeinschaften in Portugal; ABl. Nr. L 77 vom 31. 3. 1993, S. 14. (14) - Verordnung (EWG) Nr. 738/93 des Rates vom 17. März 1993 zur Änderung der Übergangsvorschriften zu den gemeinsamen Marktorganisationen für Getreide und für Reis in Portugal gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 3653/90; ABl. Nr. L 77 vom 31. 3. 1993, S. 1. - Verordnung (EWG) Nr. 741/93 des Rates vom 17. März 1993 über die Anwendung des gemeinsamen Interventionspreises für Olivenöl in Portugal; ABl. Nr. L 77 vom 31. 3. 1993, S. 7. - Verordnung (EWG) Nr.

742/93 des Rates vom 17. März 1993 zur Abschaffung des Ausgleichsmechanismus für Obst und Gemüse im Handel zwischen Portugal und den übrigen Mitgliedstaaten; ABl. Nr. L 77 vom 31. 3. 1993, S. 8. (15) Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen; ABl. Nr. L 47 vom 25. 2. 1993, S. 1. (16) ABl. Nr. L 51 vom 23. 2. 1977, S. 1. (17) ABl. Nr. L 91 vom 6. 4. 1990, S. 1. (18) Es wurden Sektorpläne für die Agrarmärkte in den Bereichen Getreide, Reis, Olivenöl, Wein, Milch und Milcherzeugnisse, Frischobst, Gemüse, Obst- und Gemüseverarbeitung, Eier und Gefluegel, Viehschlachtung und Verarbeitung von Fleischerzeugnissen, Vermarktungsstrukturen für Lebendvieh, Verarbeitung und Vermarktung von Holzerzeugnissen und Verarbeitung und Vermarktung von Korkerzeugnissen genehmigt.

(19) Projekte Nr. 86.61.6005.4, Nr. 87.11.6931.4, Nr. 90.61. 6137.7, Nr. 92.53.6023.2 und Nr. 93.64.6001.3. (20) In dem auf lokaler Ebene erstellten Evaluierungsbericht wurden in bezug auf das Projekt eine Reihe von Bedenken vorgebracht: - entgegenstehende Interessen der Gesellschaft, die die Mehrheit der Aktien hält: sie äußerte den Wunsch, ihre bestehenden Produktionsanlagen anderenorts beizubehalten); - fehlendes Einvernehmen über die Schließung anderer Schlachthöfe; - niedrige vorgesehene Rentabilität. (21) Dies steht im Widerspruch zum Evaluierungsbericht der lokalen IFADAP-Stelle. Siehe Fußnote (20).

(22) ABl. Nr. L 93 vom 30. 3. 1985, S. 1. (23) ABl. Nr. L 218 vom 6. 8. 1991, S. 1. (24) ABl. Nr. L 128 vom 19. 5. 1975, S. 1. (25) ABl. Nr. L 391 vom 31. 12. 1992, S. 36. (26) ABl. Nr. L 165 vom 15. 6. 1989, S. 1. (27) ABl. Nr. L 374 vom 31. 12. 1988, S. 1. (28) Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates, ABl. Nr. L 67 vom 14. 3. 1991, S. 11, später durchgeführt durch die Verordnung (EG) Nr. 1681/94 der Kommission, ABl. Nr. L 178 vom 12. 7. 1994, S. 43. ANHANG I >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANHANG II >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANHANG III >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANHANG IV >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANHANG V Frühere Prüfungen des Hofes und ihre Ergebnisse 1.

Im Berichtszeitraum führte der Hof vier Prüfungen im Hinblick auf die Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung in Portugal durch, deren Ergebnisse nachstehend zusammengefaßt werden. 2. Die wichtigsten Feststellungen, die sich bei der Prüfung des Programms PEDAP im Jahre 1987 ergaben, waren mangelhafte Koordinierung der Unterprogramme, unzulängliche Kontrolle der Maßnahmen durch die nationalen Behörden und die Kommission und unzureichende Berichterstattung der nationalen Behörden gegenüber der Kommission über die bei der Durchführung der genehmigten Maßnahmen erzielten Fortschritte (siehe Jahresbericht 1988, Ziffern 7.36-7.63).

3. Eine im Jahre 1990 vorgenommene Prüfung der Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 797/85 des Rates betraf die Zahlung von Ausgleichszulagen in 6 Mitgliedstaaten. In Portugal wurden die Regionen Entre-Douro-e-Minho, Azoren und Trás-os-Montes besucht. Die wichtigsten Prüfungsergebnisse in bezug auf Portugal (siehe Jahresbericht 1990, Kapitel 9) waren folgende: a) sehr geringe Nachprüfungen der Beihilfeansprüche an Ort und Stelle (9.25 b)); b) Schwierigkeiten bei der Abstimmung der amtlichen Statistiken über den Viehbestand (Hauptgrundlage für die Beihilfezahlung) mit den (erheblich höheren) Angaben in den Beihilfeanträgen in der Region Entre-Douro-e-Minho (9.26); c) Unzulänglichkeit (d. h. mangelnde Aktualität) bzw.

Fehlen von Viehbestandsregistern und Fehlen eines Katasters in den nördlichen Regionen und in den Inselregionen, so daß die Angaben der Antragsteller weitgehend auf Treu und Glauben angenommen wurden (9.27 und 9.28). 4. Im Jahre 1991 prüfte der Hof die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2239/86 des Rates (1) über eine gemeinsame Maßnahme zur Verbesserung der Weinbaustrukturen in Portugal (siehe Jahresbericht 1991, Kapitel 11). Die wichtigsten Prüfungsfeststellungen waren folgende: a) Das Kontrollsystem sieht zwar vor und nach jeder Rodungs- und Wiederbepflanzungsmaßnahme eine Überprüfung an Ort und Stelle vor, aber eine Reihe von Anomalien, die bei den geprüften Maßnahmen festgestellt wurden, bestätigen, daß ein umfassendes System zur dauerhaften Identifizierung der Rebflächen benötigt wird. b) Obwohl in dem von Portugal vorgelegten Umstrukturierungsprogramm die Notwendigkeit der Umstrukturierung der Rebflächen im Wege der Flurbereinigung besonders hervorgehoben wurde, betrafen fast alle bezuschußten Vorhaben einzelne Wiederbepflanzungsmaßnahmen ohne eine Flurbereinigung.

5. Die wichtigsten Prüfungsfeststellungen, die sich bei einer allgemeinen Prüfung der Rechnungsführung im Jahre 1992 ergaben, waren folgende: a) Der interne Rechnungsprüfungsdienst des IFADAP war unterbesetzt und darauf angewiesen, Bedienstete der normalen Verwaltungsstellen in seinem Namen Kontrollen durchführen zu lassen - ein Verfahren, das die Unabhängigkeit und Wirksamkeit dieser Kontrollen erheblich minderte. b) Es gab gewisse Schwierigkeiten bei der Abstimmung der Ausgabenbeträge für die Inselregionen mit den Ausgabenmeldungen an die Kommission. Möglicherweise trug die Tatsache, daß den Inselregionen keine EDV-Systeme zur Verfügung standen, zu der mangelnden Systemtransparenz bei. c) Die Ausgabentätigkeit in bezug auf die OP war wegen der Startschwierigkeiten dieser Programme sehr gering.

Außerdem gab es damals wenig Anzeichen für eine Überwachung durch den Begleitausschuß. (1) ABl. Nr. L 196 vom 18. 7. 1986, S. 1. ANHANG VI >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANHANG VII >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANTWORTEN DER KOMMISSION TEIL I SONDERPROGRAMM ZUR ENTWICKLUNG DER LANDWIRTSCHAFT IN PORTUGAL KAPITEL 1 EINLEITUNG 1.3. Das PEDAP wurde in einer Zeit genehmigt, als die Umstände ganz anders waren als heute. Für die Maßnahmen des EAGFL-Ausrichtung wurde ein begrenztes mehrjähriges Mittelvolumen festgesetzt, und jedes Rahmenprogramm war vom Rat zu genehmigen. Wegen seines hohen Bedarfs an Strukturhilfen hat Portugal im Protokoll 24 zur Beitrittsakte Garantien in bezug auf die allgemeinen Bedingungen und die Finanzierung solcher Maßnahmen erhalten.

Seit 1988 wurden allen Ziel-1-Ländern und -Regionen, einschließlich Portugals, durch die Finanzvorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 analoge Garantien geboten. Bereits im Programmplanungszeitraum 1989-1993 hat Portugal für Maßnahmen, wie sie im Rahmen des PEDAP durchgeführt wurden, jährlich deutlich mehr Mittel erhalten als im Protokoll 24 vorgesehen (durchschnittlich 130 Mio. ECU gegenüber 70 Mio. ECU). Aufgrund der bei der Strukturfondsreform vorgesehenen Übergangsbestimmungen war es Portugal jedoch möglich, weiterhin die für das PEDAP gewählte Rechtsgrundlage zu verwenden und so die Identität dieses politisch bedeutsamen Programms innerhalb des Agrarteils des GFK 1989-1999 zu erhalten.

Nach der erneuten Mittelaufstockung für den Programmplanungszeitraum 1994-1999 war es nach 1993 noch weniger notwendig, diese Unterscheidung beizubehalten. Die portugiesischen Behörden waren deshalb damit einverstanden, sie im GFK 1994-1999 aufzugeben, was eine übersichtlichere und sinnvollere Präsentation der Maßnahmen zur Entwicklung der Landwirtschaft und des ländlichen Raums ermöglicht hat. Wie diese Ausführungen zeigen, ist eine spezifische Analyse des Umfangs, in dem die PEDAP-Mittel nach 1988 in Anspruch genommen wurden, kaum von Bedeutung. KAPITEL 2 DURCHFÜHRUNG DES PROGRAMMS 2.2.

Es ist richtig, daß das PEDAP ursprünglich vom Landwirtschaftsministerium und dort von der Generaldirektion für Planung und Landwirtschaft verwaltet wurde. 1993 wurde diese GD im Zuge einer Reorganisation des Ministeriums in das IEADR (Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural) umgewandelt. Das Institut hat zwar eine gewisse Autonomie, hängt aber weiterhin vom Landwirtschaftsministerium ab. 2.3. Siehe die Antwort auf Ziffer 1.3. 2.4. Siehe die Antwort auf Ziffer 1.3. Für 1991 ergibt die Indexierung des GFK-Finanzierungsplans für den EAGFL-Ausrichtung folgendes Bild: >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Dieser Betrag wurde entsprechend einer Entscheidung des Begleitausschusses für das GFK vom 26.

November 1991 wie folgt auf die einzelnen Unterschwerpunkte aufgeteilt: >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 2.6. Nach Auffassung der Kommission sollten die Verfahren für die Annahme der im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 3828/85 (PEDAP) vorgelegten Programme und das Vorgehen dabei mit den Strukturfondsreformvor schriften übereinstimmen, insbesondere unter Berücksichtigung der Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88. Aus diesem Grund erfolgte die Annahme dieser beiden PEDAP-Programme (zweite Phase des forstwirtschaftlichen Unterprogramms und agrar- und weidewirtschaftliches Unterprogramm für die Azoren) in Form von Operationellen Programmen nach den Verfahren gemäß der Strukturfondsreform.

2.7. Der vom Hof beschriebene Sachverhalt hatte keine größeren Auswirkungen auf die Genehmigung der Vorhaben. In der ersten Phase ging es um Vorhaben, die bis Ende 1989 genehmigt wurden, während bei den ab 1990 genehmigten Vorhaben die Förderung im Rahmen der Operationellen Programme für die zweite Phase erfolgte. Mit der Entscheidung für die erste Phase, die gemäß dem Verfahren der Verordnung (EWG) Nr. 3828/85 getroffen wurde, wurde lediglich bescheinigt, daß die Maßnahmen verordnungskonform waren. Es handelte sich also nicht um eine Entscheidung über die Beihilfegewährung, und die finanziellen Vorausschätzungen, die dem STAR-Ausschuß vorgelegt wurden (41 Mio.

ECU), bezogen sich nur auf die bis Ende 1989 zu zahlenden Beträge. Bei dem "zusätzlichen" Betrag von 51 Mio. ECU handelt es sich um spätere Zahlungen für Vorhaben, die von Portugal in der ersten Phase genehmigt worden sind. Daher war weder eine Änderung der ursprünglichen Entscheidung noch eine Konsultierung des STAR-Ausschusses nötig, um für diese Zahlungen die jährlichen Vorschuß- und Erstattungsbeschlüsse zugrunde legen zu können, die von der Kommission nach den alten Verfahren getroffen wurden. Immerhin wurde dem STAR-Ausschuß im Jahr 1994 eine konsolidierte Finanzübersicht über die PEDAP-Unterprogramme vorgelegt.

Die Anpassungen zwischen den verschiedenen Programmen des GFK 1989-1993 waren eher gering, wenn man das Gesamtausgabenvolumen bedenkt und die Schwierigkeiten einer genauen Vorhersage in bezug auf die Inanspruchnahme der Beihilfen durch die privaten Investoren berücksichtigt. Die oben beschriebene Lage ergibt sich aus den mit der Strukturfondsreform eingeführten Änderungen der Finanzierungsverfahren. 2.8. Am stärksten hat sich die Genehmigung der OP bzw. der Programme im Rahmen des PEDAP auf die finanzielle Ausführung und die Auszahlung der Gemeinschaftsbeteiligung ausgewirkt. Es gibt nämlich zwei unterschiedliche Verfahren für die Mittelbindungen und Zahlungen, je nachdem, ob es sich um Sonderprogramme (Verfahren der Verordnung (EWG) Nr.

3828/85) oder um Operationelle Programme (Verfahren nach der Strukturfondsreform) handelt. Nach Prüfung dieser Fragen und in Anbetracht der wiederholten Bitten der portugiesischen Behörden um Beibehaltung des Verfahrens der Verordnung (EWG) Nr. 3828/85 hat die Kommission im November 1991 entschieden, die Geltungsdauer der Durchführungsbestimmungen zu dieser Verordnung bis zum 31. Dezember 1993 zu verlängern und das PEDAP erst ab Januar 1994 vollständig an die neue Strukturfondsregelung anzupassen. 2.9. Seit 1994 erfolgt die Durchführung der PEDAP-Vorhaben im Rahmen der neuen Strukturfondsbestimmungen.

Gemäß Artikel 33 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93, müssen nämlich alle vom Rat oder der Kommission vor Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 genehmigten Aktionen in den neuen Gemeinschaftlichen Förderkonzepten berücksichtigt werden. Infolgedessen haben die portugiesischen Behörden bei der Vorbereitung des Regionalentwicklungsplans für den Zeitraum 1994- 1999 die PEDAP-Aktionen in die regionalen Programme einbezogen, die verschiedene Interventionsbereiche für den Agrarsektor abdecken und nach Form und Genehmigungsverfahren den neuen Strukturfondsbestimmungen entsprechen sollten.

Somit werden die im PEDAP vorgesehenen Aktionen im Rahmen des Unterprogramms Landwirtschaft 1994-1999 durchgeführt, das von der Kommission am 4. März 1994 mit voller Zustimmung der portugiesischen Behörden genehmigt worden ist. KAPITEL 3 VERWALTUNG DES PROGRAMMS 3.1. Auswahl der Vorhaben 3.1.1. Die Feststellung des Hofs, daß die dem STAR-Ausschuß vorgelegten Unterlagen nicht vollständig sind, ist richtig. Allerdings ist zu bedenken, daß die Programme dem Ausschuß von der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat vorgelegt werden und daß, wenn andere Mitgliedstaaten Fragen haben, diese auch beantwortet werden.

Somit haben alle Mitgliedstaaten Gelegenheit, sich ausreichend zu informieren. 3.1.2. Bei allen Unterprogrammen, die die Kommission im Rahmen des PEDAP genehmigt hat, hat sie sich an die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 3828/85 und insbesondere an die Bestimmungen der Artikel 2, 3 und 4 gehalten. Aufgrund des Subsidiaritätsprinzips ist es Sache des Mitgliedstaats, bei der Durchführung und Genehmigung der Vorhaben eine sinnvolle Aufteilung der Mittel auf die einzelnen Regionen zu gewährleisten. Die Kommission möchte aber darauf hinweisen, daß viele der Maßnahmen von privaten Investoren durchgeführt werden, bei denen sich häufig nur schwer vorhersagen läßt, ob und in welchem Umfang sie die Mittel in Anspruch nehmen.

Eine noch umfassendere Beurteilung hätte die Durchführung weiter verzögert und trotzdem nicht notwendigerweise zu einer besseren Mittelverteilung zwischen den Regionen geführt. 3.2. Kontrolle durch die portugiesischen Behörden 3.2.4. Grundsätzlich stimmt die Kommission in diesem Punkt mit dem Hof überein. Es sei jedoch der Hinweis gestattet, daß eine solche Situation in Portugal relativ weniger häufig vorkommt als in vielen anderen Mitgliedstaaten. 3.2.7. Die Kommission achtet sehr genau darauf, daß Zahlungsfristen nicht ohne Grund überschritten werden. Sie wird die portugiesischen Behörden um eine Erklärung zu diesem Punkt bitten.

3.2.9. Hierzu ist zu bemerken, daß sich der Auszahlungsantrag auf eine Bescheinigung des Programm-Managers stützt, der ein Beamter des Landwirtschaftsministeriums ist. Siehe hierzu auch die Antwort auf Ziffer 3.3.5. 3.2.10. Die Generaldirektion Revision des Landwirtschaftsministeriums hat für den Programmplanungszeitraum 1989-1992 acht Programme, fünf Generaldirektionen des Landwirtschaftsministeriums, sechs Forstverwaltungen, fünf Seuchenschutzgemeinschaften und 109 PEDAP-Vorhaben geprüft. Darüber hinaus hat das IGF (Generalinspektion für Finanzen) das IFADAP, sechs Regionalstellen der Generaldirektion Forstwirtschaft, fünf Generaldirektionen des Landwirtschaftsministeriums und vier spezifische Programme, auf die über 61 % der bis Ende 1991 genehmigten Zuschüsse entfielen, geprüft.

Daneben hat das IGF noch 435 Vorhaben analysiert, von denen 143 detailliert geprüft wurden. 3.3. Kontrolle durch die Kommission 3.3.1. Die Publizität ist in der zweiten Phase der Reform durch die Veröffentlichung des Jahresberichts und anderen Informationsmaterials gewährleistet. Die Veröffentlichung der Entscheidungen zur Genehmigung der Operationellen Programme im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften ist nicht obligatorisch und enthielte auch keine Einzelheiten, die Aufschluß über die durchzuführenden Maßnahmen geben würden. Außerdem werden die GFK und die DPP im STAR-Ausschuß erörtert, in dem alle Mitgliedstaaten vertreten sind und über das, was in anderen Ländern geschieht, auf dem laufenden gehalten werden.

Auch ist an die Kosten einer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften zu denken. Ferner wurde die breite Öffentlichkeit in Portugal seit der ersten Phase des PEDAP durch eine Reihe von Fernsehsendungen über alle im Rahmen dieses Programms vorgesehenen Maßnahmen informiert. 3.3.2. Es ist richtig, daß die Haushaltsbehörde beschlossen hat, die früher sehr große Zahl von Haushaltslinien des EAGFL-Ausrichtung zusammenzufassen. Diese Zusammenfassung wurde jedoch ganz bewußt im Rahmen einer neuen Haushaltsstruktur vorgenommen, wie sie sich aus der Reform der Strukturfonds ergeben hat.

Andererseits gibt es aber im Rechnungswesen der Kommission auch sehr detaillierte Aufschlüsselungen. So werden die Mittelbindungen und die Zahlungen nach Mitgliedstaaten, Zielen und Interventionsarten aufgeschlüsselt. 3.3.3. Nach Auskunft der portugiesischen Behörden führte eine administrative Entscheidung, derzufolge die Ausgaben auf Basis eines Kalenderjahres und nicht mehr auf Basis von Zwölfmonatszeiträumen ab dem Datum der Einsetzung der Seuchenschutzgemeinschaften verbucht werden sollten, dazu, daß auch im sechsten Jahr nach ihrer Bildung noch Ausgaben für eine Kofinanzierung durch die Gemeinschaft vorgesehen wurden.

Dies hat in der Tat zu ungerechtfertigten Ausgaben geführt, so daß die Kommission die portugiesischen Behörden auffordern wird, eine korrigierte Ausgabenmeldung vorzulegen. 3.3.4. Die Kommission wird die portugiesischen Behörden um Auskunft darüber bitten, wie oft und in welchem Umfang die Mehrwertsteuer zu Unrecht als zuschußfähige Ausgabe anerkannt wurde. 3.3.5. Die Kommission gibt zu bedenken, daß die Zahlungen an den Mitgliedstaat in Übereinstimmung mit der Verordnung (EWG) Nr. 3828/85 des Rates und der Entscheidung 87/340/EWG der Kommission erfolgen. Die erste Kontrollebene ist die der Anweisungsbefugten, die Bedienstete der Regionalstellen des Landwirtschaftministeriums (DRA) sind.

Die Belege werden von den Anweisungsbefugten geprüft und in den Regionalstellen aufbewahrt. Es findet also eine Überprüfung durch Beamte statt, auch wenn es zugegebenermaßen besser gewesen wäre, wenn das IFADAP die Überprüfungen vorgenommen hätte, um in vollem Umfang von der Aufgabentrennung zu profitieren. In bezug auf die Kontrollen, die die Kommission im Zeitraum 1988-1993 durchgeführt hat, ist festzustellen, daß sich fünf dieser Kontrollen auf das PEDAP bezogen haben. Der im Protokoll zur Beitrittsakte vorgesehene Bericht wurde 1991 nicht erstellt, weil die Reform von 1988 ein System aus Begleitung und Berichten vorsah.

Unter diesen Voraussetzungen wäre ein separater Bericht über den Fortgang eines Teils der Maßnahmen eine rein formale Übung gewesen. KAPITEL 4 BEWERTUNG DES PROGRAMMS 4.1. Verzögerungen bei der Durchführung 4.1.1. Der Hof spricht hier ein generelles Problem an. Um im Endeffekt möglichst gute Programme zu haben, müssen die Vorschläge sorgfältig überprüft und analysiert werden. Häufig muß die Kommission die Mitgliedstaaten mehrmals um Übermittlung zusätzlicher Informationen bitten, was in der Regel eine langwierige Angelegenheit ist. In der Folge müssen die Programme übersetzt und mit anderen Kommissionsdienststellen (Umwelt, Wettbewerb usw.) erörtert werden; bei Entscheidungen, die dem STAR-Ausschuß vorgelegt werden müssen, sind noch die Arbeitsunterlagen zu erstellen, die den Ausschußmitgliedern vor den Sitzungen zugehen müssen.

Diese Fristen lassen sich nur schwer verkürzen. 4.1.2. In bezug auf den Beginn des Zeitraums, in dem Ausgaben zuschußfähig sind, gilt allgemein, daß sofort nach Genehmigung eines spezifischen Programms die Ausgaben förderfähig sind, die nach dessen Eingang bei der Kommission für dieses Programm getätigt werden. Das Ende des Förderzeitraums ergibt sich aus Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 3828/85, d. h. 10 Jahre nach dem Beitritt Portugals. Nach dieser Verordnung ist es im übrigen nicht nötig, ein Enddatum festzusetzen, gefordert ist nur die Vorlage eines ungefähren Zeitplans. Zu den Verzögerungen beim Start des Programms ist zu sagen, daß in der Beitrittsakte Ausgaben von durchschnittlich rund 70 Mio.

ECU jährlich vorgesehen waren. Wie aus der Tabelle in der Antwort auf Ziffer 2.4 ersichtlich, wurde dieser Betrag im Zeitraum 1989-1993 bei weitem überschritten, was zeigt, daß die Verzögerungen bis zu einem gewissen Grad wieder aufgeholt wurden, und dies trotz der vielen konjunkturellen Probleme, mit denen die portugiesischen Investoren fertig werden mußten. 4.1.5. Obwohl es im PEDAP kein Unterprogramm "Bodenreform" gibt, hat die Kommission am 17. Februar 1992 im Rahmen des GFK Portugal 1989-1993 ein Operationelles Programm "Bodenreform und Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit" genehmigt.

4.2. Auswahl der zu finanzierenden Maßnahmen 4.2.1. Ganz eindeutig gingen die Ziele der Verordnung (EWG) Nr. 3828/85 über die Umstrukturierung von Betrieben und die Verringerung von Einkommensunterschieden innerhalb der portugiesischen Landwirtschaft weit hinaus. Die Entwicklung und Modernisierung der portugiesischen Landwirtschaft erforderte Investitionen in allen Betrieben, ob klein oder groß. Überdies mußten die Landwirte Kapital aufnehmen, um ihren Eigenanteil an den Investitionen zu finanzieren. Insbesondere der Ausschluß großer oder von Verwaltern bewirtschafteter Betriebe hätte die Wirkung des PEDAP in bezug auf die übergeordneten wirtschaftlichen Entwicklungsziele stark eingeschränkt.

4.2.3. Die Betriebsausgaben für Ausbildungszentren sind auf Basis von Titel II, die Betriebsausgaben der Seuchenschutzgemeinschaften auf Basis von Titel III Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 3828/85 förderfähig. In beiden Fällen sieht man die laufenden Ausgaben als immaterielle Investitionen an, die für die Zukunft der portugiesischen Landwirtschaft ebenso wichtig sind wie materielle Investitionen. 4.3. Auswirkungen anderer Politiken 4.3.4. Zunächst ist zwischen den spezifischen Maßnahmen im PEDAP und anderen Maßnahmen zur Anwendung der gemeinsamen Agrarpolitik zu unterscheiden, die horizontal angelegt sind und obligatorisch in der gesamten Gemeinschaft angewendet werden müssen.

Selbst wenn es heute so scheinen mag, als bestehe ein gewisser Widerspruch zwischen der im PEDAP vorgesehenen Finanzierung von Maßnahmen zur Steigerung der Produktivität und damit der Produktion und der Finanzierung anderer Maßnahmen, die im Rahmen der GAP-Reform der Produktionsrückführung dienen, ist doch daran zu erinnern, daß das PEDAP 1985 mit dem Ziel genehmigt wurde, der portugiesischen Landwirtschaft dabei zu helfen, ihren strukturbedingten Rückstand gegenüber der EG-Landwirtschaft aufzuholen. Die zweite GAP-Reform wird seit 1992 durchgeführt, und eines ihrer wichtigsten Ziele ist die Verringerung bzw. der vollständige Abbau der strukturellen Überschüsse mit Hilfe einer Politik direkter Erzeugerbeihilfen (hektar- und tierbezogene Beihilfen usw.) anstelle der früheren hohen und garantierten Interventionspreise für unbegrenzte Mengen (selbst wenn seit 1988 in den meisten Marktordnungen Stabilisatoren eingeführt worden sind).

Der Grund, warum das Defizit Portugals im Bereich der Agrar- und Ernährungswirtschaft trotzdem immer größer wurde, hat mit dem Übergang von einer Situation der Quasi-Autarkie bzw. einer stark protektionistischen Landwirtschaft zur schrittweisen Einführung des Freihandels zu tun. Daneben ist aber auch der Lebensstandard der Bevölkerung und damit der Bedarf an Agrarerzeugnissen und Nahrungsmitteln gestiegen. 4.3.5. I. Die Kommission möchte zuerst an die Gründe erinnern, warum man die Beitrittmechanismen für Portugal (wie übrigens auch für Spanien) abschaffen wollte: a) Zum Zeitpunkt der Vollendung des Binnenmarktes waren die Übergangsmechanismen (nach Maßgabe der Beitrittsakte) für die meisten Erzeugnisse - vor allem gewerbliche Waren - bereits abgeschafft.

Bei diesen Erzeugnissen bereitete also die Einbeziehung Spaniens und Portugals in den Gemeinsamen Markt keinerlei Schwierigkeiten. b) Nur für einige Agrarerzeugnisse sollten die Übergangsmechanismen gemäß der Beitrittsakte noch bis zum 31. Dezember 1995 angewendet werden; diese Mechanismen wurden auf Basis von Grenzkontrollen verwaltet. c) Die Beibehaltung von Grenzkontrollen für diese wenigen Erzeugnisse erschien um so unverhältnismäßiger, als natürlich der gesamte Handel (und nicht nur der Handel mit den den Übergangsmechanismen unterliegenden Agrarerzeugnissen) hätte kontrolliert werden müssen, um feststellen zu können, ob es sich bei den betreffenden Erzeugnissen tatsächlich um solche handelt, die den in der Beitrittsakte vorgesehenen Übergangsmechanismen unterliegen. d) Hätte man die Anwendung der meisten dieser Mechanismen nicht mit Hilfe von Grenzkontrollen sondern mit Hilfe nachträglicher Kontrollen (Buchprüfung oder Erklärung der Unternehmen) überprüfen wollen, so hätte dies ein beträchtliches Betrugspotential geborgen.

Neben diesen praktischen Gründen gab es aber vor allem solche prinzipieller Art, d. h., die Verwirklichung des Binnenmarktes genoß oberste Priorität. Diese Gründe rechtfertigen nach Auffassung der Kommission die schließlich getroffene politische Entscheidung, alle Übergangsmechanismen mit Ausnahme des Ergänzenden Handelsmechanismus abzuschaffen; der EHM sollte beibehalten werden, weil er - mengen- und nicht geldbezogen und dadurch weniger betrugsanfällig ist, - überhaupt nur für einige wenige Erzeugnisse gilt und darüber hinaus so angepaßt wurde, daß er ohne Grenzkontrollen angewendet werden kann.

II. Durch diese Entscheidung des Rates hat sich aber an den Garantien, die den betreffenden Erzeugern durch die Beitrittsakte gewährt worden sind, nichts geändert. Dabei hat sich der Rat keineswegs auf die Maßnahmen beschränkt, die mit der vom Hof genannten Verordnung (EWG) Nr. 746/93 eingeführt worden sind, sondern darüber hinaus für die portugiesischen Erzeuger eine Reihe von Ausgleichsleistungen mit im großen und ganzen gleichwertigen Garantien sowie eine Reihe von Maßnahmen zur Strukturentwicklung der portugiesischen Landwirtschaft vorgesehen. Dabei handelt es sich speziell um folgende Maßnahmen: a) Übergangsweise gewährte und degressiv gestaltete Beihilfen für die Erzeugnisse, deren Preise vor dem Beitritt über den Gemeinschaftspreisen lagen (Getreide und Reis (1), Milchpulver (2)).

Für Olivenöl sind derartige Beihilfen nur deswegen nicht vorgesehen, weil die Preise für Olivenöl in Portugal vor dem Beitritt niedriger waren als die gemeinschaftlichen Preise. b) Beihilfen für Strukturverbesserungen, die ihrerseits eine problemlose Abschaffung der Beitrittmechanismen ermöglichen sollten. Daß keine Beihilfen zum Ausgleich des Wegfalls des Ausgleichsmechanismus im Sektor Obst und Gemüse vorgesehen wurden, ist darauf zurückzuführen, daß man die Beibehaltung des EHM in diesem Sektor als Schutz für ausreichend gehalten hat. KAPITEL 5 SCHLUSSFOLGERUNGEN 5.2. Obwohl die Kommission nicht behaupten will, daß jede Maßnahme in dem PEDAP ein voller Erfolg war, scheinen ihr die Schlußfolgerungen des Hofs nicht begründet.

In bezug auf die Gesamtergebnisse ist auf Basis der Angaben in Tabelle 2 nur in einigen Fällen ein Urteil möglich (B.1 bis B.3). Zu den unter B.1 und B.2 genannten Fällen heißt es eindeutig, daß die Ziele praktisch erreicht worden sind, gleichzeitig hält der Hof die erzielten Ergebnisse aber für ziemlich enttäuschend. Viele der negativen Urteile des Hofs ergeben sich aus Vergleichen mit möglichen Alternativen, anstelle mit den Zielen des Programms. Um zu stichhaltigen Schlußfolgerungen in bezug auf eine so breite Palette von Maßnahmen zu gelangen, die überdies noch in sehr unterschiedlichen Situationen durchgeführt werden mußten, ist eine sehr viel tiefergehende Analyse der Ergebnisse der 29 Unterprogramme erforderlich.

Im Rahmen der derzeitigen Strukturpolitik und in Anbetracht des Zeitraums, in dem das PEDAP tatsächlich durchgeführt wurde, wird die Kommission in Kürze eine Studie über die Ex-post-Bewertung der qualitativen und quantitativen Auswirkungen dieses Programms in Angriff nehmen, verweist aber gleichzeitig darauf, daß aus dem Studienprogramm, das im Rahmen des PEDAP finanziert wurde, um eine möglichst wirksame Durchführung zu gewährleisten, bereits Informationen über die Auswirkungen bestimmter Maßnahmen vorliegen. 5.3. Natürlich sind innovative Maßnahmen schwieriger zu konzipieren und treffen auch eher auf den Widerstand der potentiellen Empfänger.

Hinzu kommt, daß sich einige der jüngsten Entwicklungen der GAP in den ersten Jahren nach dem Beitritt nur schwer hätten vorhersehen lassen. Auf alle Fälle ergeben sich die traditionellen Produktionsstrukturen aus den agronomischen Gegebenheiten vor Ort und werden wohl auch künftig in der portugiesischen Landwirtschaft vorherrschend sein. 5.4. Die Öffnung des portugiesischen Marktes hat die Strukturprobleme verschärft. Die Kommission teilt die Auffassung des Hofs, daß die unzureichende Berücksichtigung des Bereichs der Vermarktung eine erfolgreiche Durchführung der Maßnahmen auf der Erzeugerstufe behindert.

Die Kommission wird mit den portugiesischen Behörden besprechen, wie sich dieses Problem am besten lösen läßt. Andererseits ist jede Bodenreform immer ein sehr langwieriger Prozeß. 5.5. i) Die Tatsache, daß die PEDAP-Maßnahmen in die neuen Programme des Programmplanungszeitraums 1994-1999 einbezogen wurden, verringert weder ihre Wirksamkeit noch führt sie zu einer vorzeitigen Beendigung. ii) Die Maßnahmen für die portugiesische Landwirtschaft haben im vollen Umfang von der zweimaligen Verdoppelung der Strukturfondsmittel profitiert. Es ist daher falsch, von einer Reduzierung des Finanzvolumens zu sprechen.

Die Maßnahmen im PEDAP entsprechen denjenigen, die im Programmplanungszeitraum 1989-1993 eingeführt und im zweiten Programmplanungszeitraum 1994-1999 weitergeführt wurden. Es wäre sinnlos und verwirrend gewesen, die Unterscheidung zwischen diesen Maßnahmen aus rein formalen Gründen aufrechtzuerhalten (vgl. Antwort auf Ziffer 1.3). iii) Vgl. Antwort auf Ziffer 5.3. 5.6. Die Kommission hofft, daß der Hof diese Umstände nur zur Kenntnis nimmt und nicht die Maßnahmen zur Rückführung der EAGFL-Ausgaben und zur frühzeitigen Vollendung des Binnenmarktes kritisiert. 5.7. Vgl. die Antworten auf die betreffenden Ziffern.

5.8. Die Kommission ist überzeugt, daß Investitionen zur Verbesserung der tierischen Gesundheit und Ausbildungsmaßnahmen für Landwirte genauso wertvoll sind wie materielle Investitionen in Ziegel und Zement. TEIL II WEITERE MASSNAHMEN DES EAGFL-AUSRICHTUNG KAPITEL 7 MASSNAHMEN ZUR UNTERSTÜTZUNG DER VERARBEITUNG UND VERMARKTUNG LANDWIRTSCHAFTLICHER ERZEUGNISSE 7.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes Allgemeines 7.2.3. i) Es wäre nicht vernünftig, die potentiellen Empfänger zu verpflichten, geprüfte Rechnungsabschlüsse nur zu erstellen, um unter Umständen einige Jahre später eine Beihilfe erhalten zu können.

Generell sind die Firmen gehalten, die üblichen Bücher zu führen, die genügend Informationen zur Beurteilung der Lebensfähigkeit eines Unternehmens enthalten. ii) + iv) Der Hof nennt viele Beispiele, wo die Finanzierungen nicht die gewünschten Ergebnisse erbracht haben. Er führt dies zu Recht bis zu einem gewissen Grad auf das Klima und die allgemeine konjunkturelle Lage zurück. Allerdings wird dadurch auch die Vorausbeurteilung der Maßnahmen in Frage gestellt. Die Kommission ist diesbezüglich der Auffassung, daß eine Neubestimmung der jeweiligen Zuständigkeiten, also ihrer eigenen und der der nationalen Behörden, notwendig ist.

Während der Geltungsdauer der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 waren für die individuellen Vorhaben beide Seiten gemeinsam verantwortlich. Bei der Reform von 1988 wurde im Vorgriff auf die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips für alle drei Strukturfonds die Projektfinanzierung zugunsten der Finanzierung von Programmen aufgegeben. Diese Reform war unumgänglich, weil die Kommission von Brüssel aus nicht alle Einzelmaßnahmen systematisch und umfassend prüfen kann. Besieht man sich die vom Hof angeführten Fälle, so ergeben sich Evaluierungsmängel hauptsächlich auf der Stufe der Vermarktung der Erzeugnisse.

Die Kommission wird daher in Partnerschaft mit den portugiesischen Behörden nach gangbaren Möglichkeiten suchen, um die Vorausbeurteilung künftiger Projekte unter diesem Gesichtspunkt zu verbessern. iii) Hierzu ist zu sagen, daß das IFADAP auch Bankauszüge heranzieht, um die in Rechnung gestellten Beträge zu überprüfen. v) + vi) Auf Basis dieser Bemerkungen des Hofs muß die Kommission zu dem Schluß kommen, daß die IMAIAA ihre Aufgabe nicht erfuellt und den Produktivitätsaspekt nicht richtig kontrolliert hat. Daher prüft die Kommission, ob die betreffenden Zuschüsse gemäß Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr.

4253/88 zu kürzen bzw. zu streichen und/oder zurückzuzahlen sind. vii) Die portugiesischen Behörden und die Kommission sind sich der vom Hof dargestellten Schwierigkeiten im Bereich der Vermarktung von Obst und Gemüse nach Öffnung des portugiesischen Marktes für den innergemeinschaftlichen Handel wohl bewußt. Die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 ist zwar ein wichtiges Instrument für die Verbesserung der Vermarktungskanäle, kann aber für sich allein das genannte Problem nicht lösen. Eine wichtige Rolle kommt in diesem Zusammenhang den Erzeugerorganisationen zu. Bei der Planung der Durchführung der Verordnung (EWG) Nr.

866/90 im Zeitraum 1994-1999 wurden diese Schwierigkeiten berücksichtigt. Bei der Maßnahme "Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse" im operationellen Unterprogramm "Landwirtschaft" haben im Sektor Obst und Gemüse die Investitionen zur Verbesserung der Absatzwege Priorität, wobei man die Situation berücksichtigt, die durch das Auftauchen großer Supermarktketten am Markt enstanden ist. viii) In der Praxis läßt sich das Datum des Eingangs eines Programms nicht vorhersagen. Eine Kontrolle vor Ort in den sechs Monaten zuvor wäre daher sinnlos gewesen, weil man ja das genaue Datum des Beginns der Zuschußfähigkeit erst später kennt.

Aus diesem Grund wurde diese Sechsmonatsregel jetzt auch fallengelassen. Was die Frage systematischer Vor-Ort-Besuche vor Anlaufen eines Vorhabens betrifft, um eine bessere Vorausbeurteilung zu ermöglichen, so ist die Kommission nicht überzeugt, daß dies notwendigerweise kostengünstiger wäre. Die ursprüngliche Beurteilung der Vorhaben durch die Mitgliedstaaten stützt sich normalerweise auf einen vollständigen Beihilfeantrag und auf die Stellungnahme von Bediensteten, die über gute Kenntnisse der Gegebenheiten vor Ort verfügen. In den meisten Fällen, wenn vielleicht auch nicht in allen, sollte dies eigentlich ausreichend sein.

Bewertung der Beihilfeanträge, der vorgelegten Finanzdaten und der Rentabilitätsangaben 7.2.6. Da dieses Vorhaben nicht gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 genehmigt wurde, sondern in das Operationelle Programm 91.CT.PT.01 einbezogen und gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 geprüft und genehmigt worden ist, muß die erneute Bewertung seiner Lebensfähigkeit unter der Verantwortung des Mitgliedstaats erfolgen. Die für die Operationellen Programme angeforderten Informationen enthielten keine Angaben, anhand deren die Kommission die erwähnten finanziellen Schwierigkeiten hätte erkennen können.

Die Überprüfung dieser Informationen ist gemäß Nummer 3 des Anhangs V der Verordnung (EWG) Nr. 1935/90 Sache der nationalen Behörden. Sie sind außerdem verpflichtet, bei der Vorlage des genannten Operationellen Programms die finanzielle Situation des Empfängers anhand der Bilanz und der Bücher zu prüfen und zu beurteilen, ob die geplanten Investitionen ausreichende Gewähr für Rentabilität bieten. Wie vom Hof erwähnt, sind seit Vorlage des Projekts bis heute noch keine Informationen bei der Kommission eingegangen, die Zweifel an der Lebensfähigkeit der Investition wecken würden. 7.2.7.

Siehe Antwort auf Ziffer 7.2.3 v) + vi). 7.2.8. Nach ständiger Praxis gestattet die Kommission die Verwendung einer geringen Menge von aus Drittländern eingeführten Grundstoffen, um bestimmte Erzeugnisse herstellen zu können, oder, weil dies für die wirtschaftliche Lebensfähigkeit der Investitionen gegebenenfalls erforderlich ist (z. B. Auslastung der Anlagen zu bestimmten Zeiten, wenn sie nicht für die Herstellung von Gemeinschaftserzeugnissen genutzt werden können). Die nationalen Behörden müssen feststellen, ob die Ziele des Projekts dadurch in Frage gestellt werden, welche Mengen an Drittlandserzeugnissen verwendet wurden und ob dies gerechtfertigt war.

Vorlage unzulänglicher Absatzpläne 7.2.10. Die Sätze der nationalen Beihilfe und des Gemeinschaftszuschusses sind von den portugiesischen Behörden vorgeschlagen worden und wurden in das von der Kommission genehmigte Gemeinschaftliche Förderkonzept übernommen. Die Kommission achtet vor allem in den Ziel-1-Regionen darauf, daß die Beihilfesätze ausreichend hoch sind, um einen Investitionsanreiz darzustellen, andererseits aber auch nicht so hoch, daß die privaten Investoren ihr Engagement reduzieren. Die Schwierigkeiten, die der Projektträger bei der Aufbringung des notwendigen Eigenanteils hatte, beweisen, daß diese Überlegung richtig ist.

Nach Auffassung der Kommission ist es nicht möglich, systematisch zu überprüfen, ob die Finanzierung des Eigenanteils des Empfängers vor der Genehmigung des Vorhabens gewährleistet ist, um so mehr, als die Möglichkeit, einen Bankkredit zu erhalten, häufig von der Zusage einer finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft und des betreffenden Mitgliedstaats abhängt. Außerdem hatten die portugiesischen Behörden Gelegenheit, dieses Vorhaben und andere, von denen die Empfänger Abstand genommen haben, bis zum 31. Dezember 1994 in den Operationellen Programmen zu ersetzen. Es ist allerdings rechtlich gesehen fraglich, ob die Beihilfe mit dem Hinweis auf die Notwendigkeit einer erneuten Bewertung der Lebensfähigkeit des betreffenden Projekts zurückgezogen werden kann.

Die Kommission wird in den Begleitausschüssen in Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten nach Möglichkeiten für eine Verbesserung der Vorausbewertung der Projekte suchen. 7.2.12. Bei den Projekten zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse stellt sich immer wieder die Frage der Absatzmöglichkeiten für das Endprodukt. Außerdem fördert die Kommission in Anbetracht der zunehmenden Einschränkungen bei der Kofinanzierung von Investitionen für traditionelle Erzeugnisse bevorzugt Investitionen im Zusammenhang mit neuartigen Erzeugnissen, auch wenn hier die Marktentwicklung nur schwer vorhersehbar ist und die Risiken deshalb größer sind.

Hinzu kommt, daß bis zum Abschluß der Projekte im Normalfall viel Zeit vergeht und sich die Marktlage in der Zeit zwischen Projektierung/Konzeption des Vorhabens und Vermarktung des betreffenden Erzeugnisses beträchtlich ändern kann. Dies birgt natürlich gewisse Risiken, und zwar sowohl für das private Kapital als auch für die Gemeinschaftszuschüsse und die nationalen Beihilfen. Da Kiwis damals in der Gemeinschaft ein ganz neuartiges Erzeugnis waren und zwischen Anpflanzung und Vermarktung sehr viel Zeit vergeht, waren die Risiken bei diesem Projekt, obwohl schwer einzuschätzen, größer als bei anderen Vorhaben.

Angemessenheit des Absatzplans und Kontrolle der Kapazitätsbegrenzung bei einem Großprojekt 7.2.13. i) Der Kommission war nicht bekannt, daß sich die lokale IFADAP-Stelle gegen die Fortsetzung dieses Projekts gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 ausgesprochen hat, da die endgültige Entscheidung allein Sache des IFADAP ist. Da es sich um ein Vorhaben mit einem für die Region sehr hohen Investitionsvolumen handelte, was auch der Hauptgrund für die Aufteilung in zwei Phasen war, erscheint es als logisch, daß sich der Empfänger dafür entschieden hat, es bis zur Erteilung der Genehmigung für die zweite Phase in integrierter Form durchzuführen. ii) Bei dem im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr.

355/77 finanzierten Vorhaben war der Bau eines neuen Schlachthofs aus folgenden Gründen gerechtfertigt: - die übrigen Schlachthöfe in der Region konnten die technischen und hygienischen Standards, die gemäß den aus der Umsetzung der Gemeinschaftsrichtlinien hervorgegangenen portugiesischen Gesetzen vorgeschrieben sind, nicht erfuellen; - der Projektträger (Matadouro Central de Entre-Douro-e-Minho), der mehrheitlich in staatlichem Besitz ist (IROMA), der Bürgermeister und auch die privaten Projektträger haben der Kommission Zusagen in bezug auf die Schließung der sechs zur IROMA gehörenden Schlachthöfe in der Region gegeben; - die Schließung dieser sechs Schlachthöfe der IROMA (3 000 Tonnen Schweine) sowie die Verringerung der Kapazitäten in den privaten, den Projektträgern gehörenden Schlachthöfen (19 000 Tonnen) führten dazu, daß sich die Gesamtschlachtkapazität innerhalb der Region nicht erhöht hat, womit die Auflagen des von der Kommission genehmigten Unterprogramms erfuellt worden sind. iii) Die Zusagen der portugiesischen Behörden in bezug auf die Schließung der kleinen öffentlichen Schlachthöfe, die nicht mehr den Hygieneanforderungen entsprechen und durch eine neue Kapazität ersetzt werden sollen, sowie die Beteiligung der privaten Schlachthofbetreiber der Region schienen der Kommission plausibel genug, um den Erfolg dieser Initiative zu garantieren.

In der Folge haben dann wahrscheinlich mehrere Faktoren dazu beigetragen, daß die Maßnahme weniger erfolgreich war, als ursprünglich erhofft. Aus der Analyse der entsprechenden Bemerkungen des Hofs und der Fußnote 21 ergibt sich, daß das Hauptproblem bei diesem Projekt das schlechte Management aufgrund von Interessenkonflikten zwischen mehreren der am Projekt beteiligten Stellen gewesen ist. iv) Das zweite Projekt (Verordnung (EWG) Nr. 866/90) wurde im Rahmen einer Strategie der vertikalen Integration der Fleischverarbeitung in der Region vorgelegt und erscheint als die logische Fortsetzung des ersten Projekts.

Die Konzentration der Fleischverarbeitung sollte eine Verbesserung der Absatzwege ermöglichen, so daß insbesondere auch die großen Supermärkte beliefert werden können. Wegen der Schlachthöfe, deren Schließung vorgesehen war, die aber immer noch weiter betrieben werden, wird die Kommission die portugiesischen Behörden zur Rechenschaft ziehen, weil die Schließung dieser Schlachthöfe eine Grundvoraussetzung für die Genehmigung dieses Vorhabens gewesen ist. Die Kommission prüft daher, ob der Gemeinschaftszuschuß gemäß Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 gekürzt, bzw. gestrichen und zurückgefordert werden soll.

7.2.14. Die besondere Situation des Matadouro Central de Entre-Douro-e-Minho läßt sich nicht für ganz Portugal verallgemeinern. In der Tat wurden sehr viele Schlachthöfe geschlossen, um den Sektor zu rationalisieren und die erforderlichen Gesundheits- und Hygienestandards einzuführen. 1984 gab es in Portugal 1 112 private und 151 öffentliche Schlachthöfe; 1993 sind davon noch insgesamt 113 Schlachthöfe übriggeblieben, und der Konzentrationsprozeß hält weiter an. Angesichts einer so umfassenden Umstrukturierung kann nicht ausgeschlossen werden, daß einige der Schlachthöfe mit Schwierigkeiten zu kämpfen haben.

7.2.17. In der Tat steht nunmehr eindeutig fest, daß die alleinige Verantwortung für die Auswahl der Einzelvorhaben in dem von den Sektorplänen, den Operationellen Programmen und den allgemeinen Auswahlkriterien vorgegebenen Rahmen bei den Mitgliedstaaten liegt; dies gilt auch für die Durchführung. KAPITEL 8 MASSNAHMEN ZUR VERBESSERUNG DER AGRARSTRUKTUREN 8.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofes Investitionsbeihilfen und Sonderzulagen für Junglandwirte 8.2.2. i) Prinzipiell ist es möglich, von dem Begünstigten den Nachweis zu fordern, daß die landwirtschaftlichen Einkünfte seine Haupteinnahmequelle sind.

Bei diesem Nachweis könnte es sich beispielsweise um seine Steuererklärungen handeln. ii) Die Kommission wird auf Basis der Feststellungen des Hofs prüfen, ob eine pauschale Kürzung gemäß Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 vorzunehmen ist. 8.2.4. i) Nach Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 haben die Mitgliedstaaten unter gewissen Voraussetzungen die Möglichkeit, in diesem Bereich einzelstaatliche Beihilfen vorzusehen. Wegen der verspäteten Übermittlung und der inflationsartigen Zunahme der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften ist es für die Kommission schwierig, diese innerhalb der in der Verordnung (EWG) Nr.

2328/91 vorgesehenen Fristen zu genehmigen. Sie fordert die Mitgliedstaaten deshalb immer wieder auf, die Zahl der Änderungen möglichst klein zu halten und diese zusammenzufassen. v) In den von der Kommission genehmigten Rechtsvorschriften war nur die Möglichkeit der Vorlage von jeweils zwei Projekten pro Sechsjahreszeitraum vorgesehen, wie in der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 gefordert. Außer, es handelt sich um Beihilfen für Investitionen, die die Voraussetzungen des Artikels 5 der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 nicht erfuellen, liegt hier offensichtlich ein Verstoß gegen die innerstaatlichen oder die Gemeinschaftsvorschriften vor.

Die Kommission wird den Mitgliedstaat um entsprechende Erklärungen bitten. vi) Grundsätzlich ist die Kommission damit einverstanden, daß bei möglicherweise abweichenden Meldungen und Erklärungen eine Gegenprüfung stattfinden sollte. Sie wird sich daher mit den portugiesischen Behörden ins Benehmen setzen und prüfen, ob dies in Fällen wie den vom Hof beobachteten machbar ist. vii) Die Kommission wird gemeinsam mit den portugiesischen Behörden die vom Hof erwähnten Fälle prüfen, um zu sehen, wo und wie sich die Verwaltungsverfahren verbessern lassen. Die Forderung, daß die Empfänger von Investitionsbeihilfen mindestens eine vereinfachte Buchführung unterhalten müssen, ist kaum durchsetzbar, weil es sich bei den meisten landwirtschaftlichen Betrieben in Portugal um sehr kleine Betriebe handelt und weil nur Betriebe, deren Arbeitsanfall das Äquivalent einer Vollarbeitskraft erfordert und die mehr als 25 000 ECU investieren, eine solche Buchführung unterhalten müssen (vgl.

Verordnung (EWG) Nr. 1137/88 vom 29. 3. 1988). Aber auch in den übrigen Fällen ist die Unterhaltung einer Buchführung nicht das Hauptziel der Beihilfe, sondern lediglich eine unter mehreren Gewährungsvoraussetzungen. Unter diesen Umständen erscheinen Stichprobenkontrollen ausreichend und vernünftig. 8.2.5. Aus den Betriebsverbesserungsplänen muß hervorgehen, daß die Investitionen in Anbetracht der Lage des Betriebs und seiner Wirtschaftlichkeit gerechtfertigt sind und daß ihre Durchführung zu einer dauerhaften Verbesserung dieser Lage führt (Artikel 5 Buchstabe c)). Für die Überprüfung der Einhaltung dieser Voraussetzung sind die Mitgliedstaaten zuständig.

Natürlich müssen bei den entsprechenden Nachweisen auch die Vermarktungsaspekte berücksichtigt werden, insbesondere dann, wenn die Investitionen zu einer Erhöhung der Produktion führen. Im übrigen sieht die Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 keine sektorbezogenen Begrenzungen für Investitionsbeihilfen im Sektor Obst und Gemüse vor. 8.2.6. Die Kommission bleibt wegen dieser Fälle mit den portugiesischen Behörden in Kontakt. 8.2.7. Die Kommission wird diesen Fall bei den portugiesischen Behörden überprüfen. Zu bemerken ist jedoch, daß es durchaus Situationen gibt, in denen eine Wiedereinziehung der Beihilfe nicht angemessen wäre.

So werden z. B. nationale Beihilfen häufig auch an Nebenerwerbslandwirte gezahlt, die entsprechenden Gemeinschaftsbeihilfen jedoch nicht. Wenn sich ein Landwirt aus finanziellen Gründen eine andere Arbeit suchen muß, seinen Betrieb aber im Nebenerwerb weiterführt, dann ist es vernünftig, daß er zwar keine EAGFL-Kofinanzierung mehr erhalten kann, wohl aber die nationale Beihilfe. Ausgleichszulagen 8.2.9. Hierzu ist anzumerken, daß 85,9 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche in den benachteiligten Gebieten liegen. 8.2.13. Als der Hof die Ausgleichszulagenregelung im Bericht 1990 einer Beurteilung unterzog, zielte seine wichtigste Empfehlung in bezug auf die Kontrolle dieser Ausgleichszulagen auf die Einführung eines vereinheitlichten Kontrollsystems, insbesondere für die Kontrollen im Sektor der tierischen Erzeugung.

Wie damals zugesagt, hat der Rat in der Folge auf Vorschlag der Kommission die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 erlassen, mit der ein solches System eingefügt wurde. Die Durchführung dieser Verordnung in Portugal läßt immer noch zu wünschen übrig, so daß das größte damals vom Hof festgestellte Manko (die unzulänglichen Bestandsüberprüfungen) noch nicht behoben werden konnte. Die Kommission wird alles tun, damit diese Maßnahme künftig korrekt durchgeführt wird. KAPITEL 9 IM RAHMEN VON ZIEL 1 DER STRUKTURFONDSREFORM GENEHMIGTE OPERATIONELLE PROGRAMME 9.2. Prüfung und Prüfungsfeststellungen des Hofs Das OP für Bodenreform und Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit 9.2.3.

Wegen der starken Parzellierung der landwirtschaftlichen Flächen vor allem in Nordportugal ist es nicht überraschend, wenn neue Parzellen nur eine Gesamtfläche von weniger als 1 ha aufweisen. Selbst nach einer Flurbereinigung ist es in der Praxis nicht immer möglich, ein besseres Ergebnis zu erreichen. Das OP zur Unterstützung unwettergeschädigter Landwirte 9.2.8. bis 9.2.11. Die Kommission hat die Wiedereinziehung der unter Ziffer 9.2.9 i) und ii) genannten Beihilfen in die Wege geleitet. Wegen des unter Ziffer 9.2.11 behandelten Großprojekts steht die Kommission bereits seit einiger Zeit mit den portugiesischen Behörden in Kontakt; der Fall wird sich aber kaum lösen lassen, solange die Diskussionen und Meinungsverschiedenheiten zwischen den Beteiligten (Banken usw.) noch andauern.

Die Kommission besteht darauf, daß alles getan wird, um die Guthaben bzw. die Gemeinschaftsbeihilfen wiedereinzuziehen. Das OP für forstwirtschaftliche Maßnahmen 9.2.12. bis 9.2.16. Da dieser von den nationalen Behörden aufgedeckte Fall derzeit Gegenstand einer gerichtlichen Voruntersuchung ist, hat die Kommission den Mitgliedstaat gebeten, sie auf dem laufenden zu halten. Gegebenenfalls werden die entsprechenden Beträge wiedereingezogen. KAPITEL 10 VERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION 10.4. Die Kommission ist der Auffassung, daß ihre Überwachung im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 zufriedenstellend funktioniert hat, wenn man die Mitverantwortung des Mitgliedstaats berücksichtigt.

Es hat sich aber bald gezeigt, daß diese Aufteilung der Zuständigkeiten wenig befriedigend ist. Aus diesem Grund hat die Kommission aus dem Bewußtsein heraus, daß die Genehmigung von Einzelvorhaben dieser Größenordnung durch eine zentrale Stelle in Brüssel nicht länger praktikabel ist, versucht, für den zweiten Programmplanungszeitraum ihre Rolle bei der Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 neu zu definieren und zu präzisieren. Seit 1994 genehmigt die Kommission nun Programme, die keine näheren Angaben zu den einzelnen Projekten mehr enthalten. Sie hat jedoch allgemeine Prioritäten festgelegt, bestimmte Gruppen von Investitionen von der Förderung ausgeschlossen und die sektorbezogenen und strategischen Prioritäten der Mitgliedstaaten in den Plänen und Programmen gebilligt.

Sie wird auch künftig gewährleisten, daß die Mitgliedstaaten die Programme korrekt durchführen, und hierzu regelmäßige Systemprüfungen einschließlich der Überprüfung einer Stichprobe von Einzelprojekten durchführen. 10.5. Die Kommission bestätigt, daß die von ihr genehmigten portugiesischen Durchführungsbestimmungen im Einklang mit den Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 standen. Darüber hinaus hat auch der STAR-Ausschuß befürwortend zu den Genehmigungsentscheidungen Stellung genommen. Die vom Hof genannten rechtlichen Regelungen können seit 1991 nicht mehr benutzt werden.

10.6. Im Programmplanungszeitraum 1994-1999 hat die Kommission striktere Modalitäten für die Begleitausschüsse vorgesehen. Seither müssen die für die Überwachung der Programme erforderlichen Unterlagen, die in den Sitzungen der Begleitausschüsse geprüft werden sollen, bei den Kommissionsdienststellen drei Wochen vor dem anberaumten Sitzungsdatum eingehen, um noch rechtzeitig geprüft werden zu können. Wird diese Frist nicht eingehalten, wird die Ausschußsitzung vertagt; außerdem muß der Mitgliedstaat angeben, warum die Unterlagen verspätet übermittelt wurden. 10.8. Nach Auffassung der Kommission ist die administrative Trennung zwischen den einzelnen Diensten des Landwirtschaftministeriums (IEADR, IMAIAA, DRA) einerseits und dem IFADAP andererseits im großen und ganzen eine gute Sache.

Zusätzlich führt die DINS im IFADAP stichprobenweise Kontrollen und Ermittlungen durch, wenn sie Informationen über mögliche Probleme erhält. Seit Anfang 1994 gibt es im IFADAP eine separate Innenrevision, allerdings wurde die Kommission bisher noch nicht über die Tätigkeiten dieser Abteilung informiert. Siehe hierzu auch die Antwort auf Ziffer 3.2.10. 10.9. Die Kommission hat im Februar/März 1994 begonnen, die durch diesen Artikel eröffneten Möglichkeiten zu nutzen, seit März 1995 verstärkt. Hierzu hat sie mit allen Mitgliedstaaten Kontakt aufgenommen, um zuerst ein Verzeichnis aller Kontrollen, der 1993 durchgeführten Kontrollen, eine Übersicht über die wichtigsten, dabei gewonnenen Erkenntnisse und in der Folge dann eine Beschreibung der geltenden Verwaltungs- und Kontrollsysteme zu erhalten.

Die Antworten der Mitgliedstaaten waren mehr oder weniger vollständig. Die Portugals waren nicht so vollständig wie eigentlich nötig, so daß sich die Kommission erneut mit den portugiesischen Behörden in Verbindung setzen wird. Zum EDV-Einsatz ist zu sagen, daß die Kommission nach Abschluß einer entsprechenden Studie einen Rahmenvertrag für die Entwicklung eines Datenübermittlungsnetzes Kommission-Mitgliedstaaten geschlossen hat, in dem alle Daten im Zusammenhang mit der Durchführung der vom EAGFL-Ausrichtung kofinanzierten Maßnahmen gespeichert werden sollen. Was die elektronische Übermittlung der Meldungen von Unregelmäßigkeiten an die UCLAF auf Basis der Verordnung (EG) Nr.

1681/94 angeht, so ist bisher nur Spanien dazu in der Lage. 10.11. Es ist richtig, daß Portugal der Kommission zwei Meldungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1681/94 übermittelt hat. Allerdings haben die portugiesischen Behörden auch schon vor Inkrafttreten dieser Verordnung eine große Zahl finanziell wenig bedeutsamer Unregelmäßigkeiten (weniger als 4 000 ECU je Fall) im Zusammenhang mit der Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 gemeldet. Sowohl der Kommission als auch dem IFADAP ist klargeworden, daß die in Portugal mit der Verwaltung und Kontrolle dieser Mittel beauftragten Bediensteten stärker sensibilisiert werden müssen; sie haben daher vom 14. bis 15.

Juni 1993 ein Seminar veranstaltet, das speziell die Betrugsbekämpfungspolitik der Kommission zum Gegenstand hatte. KAPITEL 11 SCHLUSSFOLGERUNGEN 11.1. Die Kommission bedauert die Schlußfolgerungen, zu denen der Hof in bezug auf die Verwaltungs- und Kontrollverfahren in Portugal gelangt. Wenn in Einzelfällen finanzielle Berichtigungen vorgenommen werden müssen, ist die Kommission doch auch der Auffassung, daß sie zusammen mit Portugal untersuchen sollte, inwieweit die administrativen Verfahren und Praktiken geändert werden sollten. 11.2. Die verschiedenen Regeln und Kriterien für kofinanzierte Beihilfen, die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr.

2328/91 des Rates gewährt werden können, sind Ausdruck politischer Prioritäten, die für alle Mitgliedstaaten gelten. Die Art und Weise ihrer Kontrolle muß an die Gegebenheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten angepaßt werden, auch wenn einleuchtet, daß dies in einigen Mitgliedstaaten schwieriger ist als in anderen. 11.7. ii) Die Kommission meint, daß ihre Überwachung ausreichend war; außerdem wurden seit 1990 keine Projekte mehr nach der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 genehmigt. Aufgrund der neuen Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 sind nunmehr für die Projektbewertung und -auswahl einzig und allein die Mitgliedstaaten zuständig. iii) Die Kommission wird gemeinsam mit den portugiesischen Behörden prüfen, wie sich die Bewertungsverfahren verbessern lassen. iv) Nach der Verordnung (EG) Nr.

860/94 sind die Mitgliedstaaten gehalten, für den Programmplanungszeitraum 1994-1999 umfassende Informationen über bestehende und geplante Kapazitäten zu übermitteln. Außer in der begrenzten Zahl von Fällen, die sie in ihre Prüfungen einbezieht, ist die Kommission nicht in der Lage, zu überprüfen, ob die Auflagen von den Empfängern eingehalten werden. 11.8. Die Kommission möchte dennoch darauf hinweisen, daß sich die Mängel im Bereich der Planung und Durchführung struktureller Verbesserungen nicht nur mit den Schwierigkeiten des portugiesischen Vertriebssektors erklären lassen. Möglicherweise ist es so, daß erst der Wegfall der protektionistischen Abschottung der portugiesischen Landwirtschaft den nötigen Anreiz bietet, um den Strukturwandel herbeizuführen.

11.10. Die Rechtsvorschriften, die für die vom Hof geforderten Verbesserungen notwendig sind, gibt es bereits auf Gemeinschaftsebene (vgl. Antwort auf Ziffer 8.2.13). Nun müssen sie vor Ort in die Praxis umgesetzt werden. (1) Verordnung (EWG) Nr. 738/93, die Beihilfen mit extrem langer Laufzeit (bis Ende des Wirtschaftsjahres 2002/03) für Getreide vorsieht. (2) Verordnung (EWG) Nr. 739/93.