Informe Especial n° 2/96 relativas a las cuentas del Administrador y de la Administración de la Unión Europea, Mostar (AMUE) acompañado de las respuestas de la Comisión y del Administrador de Mostar Diario Oficial n° C 287 de 30/09/1996 p. 0001 - 0021 INFORME ESPECIAL N° 2/96 relativas a las cuentas del Administrador y de la Administración de la Unión Europea, Mostar (AMUE) acompañado de las respuestas de la Comisión y del Administrador de Mostar (96/C 287/01) (Observaciones de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) ÍNDICE Apartados Página INTRODUCCIÓN .
1- 7 2 Antecedentes de la AMUE . 1- 3 2 Fiscalización del Tribunal . 4- 7 2 OBJETIVOS DE LA AMUE . 8-12 2 EJECUCIÓN DEL MANDATO DE LA AMUE . 13-30 3 PRESUPUESTO Y GASTOS DE LA AMUE . 31-39 5 Recursos presupuestarios de la AMUE . 31-34 5 Gastos de la AMUE . 35-39 6 ORGANIZACIÓN DE LA AMUE . 40-54 6 Creación de la AMUE . 40-47 6 Estructura de la AMUE . 48-54 7 ESTRUCTURAS DECISORIAS . 55-84 8 Observaciones sobre la toma de decisiones y la gestión centrales . 61-79 9 Toma de decisiones y gestión centrales . 62-68 9 Observaciones relativas a la gestión financiera de la AMUE . 69-79 10 Seguimiento y supervisión .
80 12 Medidas para la finalización del mandato de la AMUE . 81-84 12 CONCLUSIONES . 85-90 12 RECOMENDACIONES . 91-93 13 Respuestas de la Comisión y del Administrador de Mostar . 19 INTRODUCCIÓN Antecedentes de la AMUE 1. En septiembre de 1993, mientras tenían lugar las negociaciones de paz, se lanzó la idea, aceptada en principio por todas las partes presentes en Bosnia y Herzegovina, de poner a Mostar bajo la administración temporal de la Unión Europea (UE) hasta no encontrar una solución permanente a los problemas de la ciudad. La cuestión quedó pendiente hasta el logro del plan global de paz para la antigua Yugoslavia.
A raíz de la invitación formulada a la Unión Europea por las partes que firmaron en marzo de 1994 el Acuerdo de Washington, el Consejo decidió oficialmente, el 16 de mayo de 1994 (1), llevar a cabo una acción común en los ámbitos de política exterior y de seguridad común (PESC), basada en el artículo J.3 del Tratado de la Unión Europea, para apoyar la administración de la ciudad de Mostar, una de las más afectadas por los enfrentamientos. Dicha Decisión seguía a una anterior Decisión del Consejo, de 8 de noviembre de 1993 (2), para llevar una acción común de apoyo al envío de la ayuda humanitaria a Bosnia y Herzegovina (3).
2. La Decisión del Consejo, de 16 de mayo de 1994, establecía un presupuesto máximo inicial de 32 millones de ecus destinado a hacer frente a los gastos de implantación y funcionamiento de una nueva administración de la ciudad de Mostar por parte de la Unión Europea (AMUE). Por medio de decisiones posteriores se incrementó el presupuesto disponible hasta la cifra de 144 millones de ecus (véase el apartado 31). 3. La AMUE comenzó oficialmente sus operaciones el 23 de julio de 1994, fecha en que el Administrador asumió sus funciones en Mostar. El mandato inicial de la AMUE tenía una duración máxima de dos años, hasta el 22 de julio de 1996 (4), inclusive.
Fiscalización del Tribunal 4. De conformidad con el Tratado (5) y a raíz de la invitación formulada por el Consejo en el artículo 3 de su Decisión de 16 de mayo de 1994, el Tribunal de Cuentas fiscalizó en 1995 de manera conjunta las operaciones de la AMUE y las cuentas del Administrador, en las cuales figuraban las ayudas financiadas directamente por los Estados miembros y las procedentes del Presupuesto General de la Unión Europea. 5. El Tribunal examinó si a 31 de agosto de 1995 se habían recibido todos los ingresos, si los gastos causados hasta esa fecha eran legales y regulares y si la gestión financiera había sido correcta.
6. Se practicaron dos visitas de inspección a Mostar, una preliminar del 3 al 5 de julio de 1995 y otra final del 23 al 31 de octubre de 1995. En ellas se verificaron los avances de la AMUE en el cumplimiento de sus objetivos y se examinaron sus sistemas de control interno, evaluándose su funcionamiento efectivo. La auditoría de los ingresos se basó en los importes adeudados en virtud de las diferentes decisiones del Consejo y los importes efectivamente abonados a la cuenta del Administrador. La auditoría de los gastos se basó en los compromisos contraídos por la AMUE y los pagos efectuados hasta el 31 de agosto de 1995.
7. Las inspecciones practicadas sobre el terreno permitieron al Tribunal ver de cerca las difíciles condiciones en que se desarrollaba la labor del equipo de la AMUE, debido a la tensión constante entre las partes, los bombardeos esporádicos de la ciudad, el estado ruinoso de la mayor parte del sector oriental de Mostar, el sufrimiento de la población en pleno conflicto y, después, la paralización de los servicios normales y el colapso de la economía. El gran espíritu de equipo que reinaba en la AMUE contribuyó considerablemente a los logros conseguidos. OBJETIVOS DE LA AMUE 8. El Memorándum de Acuerdo de la Administración de Mostar por la Unión Europea, firmado el 5 de julio de 1994 por los Estados miembros de la UE y la Unión Europea Occidental (UEO) y las antiguas partes beligerantes, establece los objetivos y propósitos cuyo cumplimiento ha de perseguir la AMUE y que fueron desarrollados posteriormente en un plan de estrategia redactado por el Administrador con fecha de 13 de mayo de 1995.
9. El objetivo central expuesto en el Memorándum es crear las condiciones para hacer de Mostar una ciudad unificada. Aunque no se pide expresamente a la AMUE que consiga una administración única para Mostar, ésta sigue siendo la finalidad esencial. Por consiguiente, la AMUE está trabajando con las diferentes partes para superar la actual división de Mostar y crear un clima adecuado que posibilite la administración común de una ciudad pluriétnica, la celebración de elecciones democráticas (antes de que finalice el mandato de la AMUE) y la vuelta a la normalidad para todos sus habitantes.
10. A continuación se exponen los principales criterios que en el plan de estrategia de la AMUE se consideran fundamentales para poder hablar de una ciudad unificada: a) el deseo de la población de vivir bajo un conjunto común de normas; b) una autoridad municipal central que resulte aceptable a la población; c) un marco jurídico común y derechos garantizados para todos los ciudadanos; d) la existencia de servicios públicos, un sistema tributario y una fuerza de policía comunes y, sobre todo; e) libertad de circulación para todos los habitantes de la ciudad. 11. El plan de estrategia de la AMUE, de 13 de mayo de 1995, partía de las siguientes presunciones básicas: a) la Federación formada por los bosnios y los croatas de Bosnia y Herzegovina iba a permanecer inalterable y cobrar mayor impulso; b) la Fuerza de Protección de las Naciones Unidas (UNPROFOR) iba a quedarse en la región con la fuerza que tenía entonces; c) el bombardeo de Mostar por el ejército serbobosnio no iba a revestir tal intensidad que hiciera imposible la tarea de la Administración de la UE; y, d) la AMUE iba a ganarse progresivamente la confianza de los ciudadanos de Mostar, y su empeño en lograr sus finalidades y objetivos no iba a verse obstaculizado por ninguna de las partes.
12. Al margen del propósito esencial de la AMUE, crear las condiciones necesarias para hacer de Mostar una ciudad unificada, existen otros objetivos configurados en el Memorándum y desarrollados posteriormente en el plan de estrategia de la AMUE, que abarcan los diferentes ámbitos de intervención de ésta y se exponen sucintamente en el Anexo 1. Si bien los objetivos del Memorándum no se cuantificaron, lo que dificulta la evaluación de los progresos realizados, eran amplios y ambiciosos en medio de una situación de conflicto constante, recelo y tensión entre las distintas partes llamadas a reunirse.
EJECUCIÓN DEL MANDATO DE LA AMUE 13. La información contenida en los apartados 14 a 30 procede de los informes de ejecución de la AMUE y los expedientes de la administración sobre sus diferentes actividades, completados y ratificados por las observaciones recogidas durante las visitas de inspección. 14. A 31 de octubre de 1995, fecha de finalización de la fiscalización sobre el terreno, Mostar, población de alrededor de 60 000 habitantes, seguía estando dividida casi por completo en un sector oriental, controlado por los musulmanes, y otro occidental controlado por los croatas de Bosnia.
Pese a sus intentos de negociación y de avanzar en lo referente a la libertad de circulación, la AMUE no había logrado el consenso de ambas partes. Un total de 250 personas de cada sector (con exclusión de los hombres en edad militar) pudo obtener salvoconductos para cruzar diariamente al otro lado de Mostar. Un número reducido de personas pertenecientes a determinadas profesiones pudo también obtener documentos de identidad con los que atravesar las líneas de demarcación. Pese a ello, la policía de Mostar occidental creó continuos problemas al libre acceso de personas procedentes del sector oriental a la sede de la AMUE situada en el oeste.
15. La AMUE ha tropezado con graves dificultades para constituir una fuerza policial unificada. Pese a figurar en el Memorándum como una de las tareas más importantes, las fuerzas locales de Mostar occidental se opusieron firmemente a la rápida creación de un órgano de esta naturaleza. Sin embargo, se llevó a cabo la fase 1 del programa de la policía unificada, que consistía en crear un centro común de operaciones, mejorar las comunicaciones policiales y organizar patrullas conjuntas de la UEO y la policía de Mostar occidental en la línea de demarcación que separa ambos sectores de la ciudad.
El 18 de septiembre de 1995 se firmó un acuerdo sobre la fase 2 para crear una comisaría común y poner en marcha patrullas integradas conjuntamente por policías de los sectores oriental y occidental de Mostar y la UEO, así como intensificar el proceso de sustitución de la policía existente en ambos sectores. La ejecución de esta fase estaba bloqueada en el momento de efectuarse la fiscalización. 16. El artículo 21 del Memorándum establece que todos los fondos de que dispongan las partes (es decir, las dos administraciones de los sectores occidental y oriental) para administrar la ciudad se pondrán en manos del Departamento Financiero y Fiscal de la AMUE, el cual los integrará en el presupuesto de la ciudad, norma que no se ha respetado.
Aunque ambas administraciones reciben fondos del exterior, no los declaran a la AMUE. 17. En el momento de efectuarse la fiscalización, sólo se habían logrado progresos limitados en relación con el objetivo de la administración única. Acontecimientos posteriores como la firma de los acuerdos de paz de Bosnia en París el 14 de diciembre de 1995 y el acuerdo sobre Mostar alcanzado en Roma el 18 de febrero de 1996, ofrecen mayores oportunidades de cooperación entre las partes y la AMUE. 18. Pese a las dificultades expuestas, la AMUE ha proseguido con el resto de su programa, consistente sobre todo en trabajar con las administraciones y las empresas de servicios públicos de Mostar oriental y occidental para reconstruir y reorganizar la infrastructura dañada de la ciudad, y en emprender una serie de iniciativas económicas.
En algunos casos la AMUE ha apoyado proyectos ajenos al mandato oficial de la administración de la UE, (la «zona azul» o zona de mandato), por ofrecer buenas posibilidades de creación de puestos de trabajo. 19. En un primer momento, la tarea más importante era restablecer el suministro de agua y electricidad en la ciudad. Hacia marzo de 1995 todos los barrios volvían a tener agua, salvo los situados en zonas altas que tampoco antes recibían un suministro adecuado. Se ha puesto en marcha un programa especial de detección y reparación de fugas. 20. En relación con el suministro de electricidad, el primer objetivo era conectar Mostar oriental por medio de un tendido de bajo voltaje para proporcionar electricidad a los hogares, objetivo que se consiguió en noviembre de 1994.
Desde esa fecha hasta marzo de 1995 la AMUE trabajó para conectar el oeste y el este con una red de alto voltaje, intento paralizado por el sector occidental que trató, vanamente, de utilizar esta conexión como arma para obtener el control de una instalación hidroeléctrica en manos del sector oriental. En septiembre de 1995, debido a la oposición de la Electropriveda BIH (6) de Sarajevo, fracasó un plan de la AMUE para aumentar el suministro de energía a la ciudad y al valle del Neretva, con lo cual sigue siendo insuficiente el suministro energético de la industria en la zona. 21. Una de las primeras tareas de la Administración fue organizar la retirada de escombros de las calles.
En lo referente a la reconstrucción, se han reparado más de 3 500 edificios con daños leves en ambos sectores y está previsto recibir a finales de 1995 cristal para las ventanas de 2 000 viviendas de Mostar oriental. Se ha reparado también una serie de edificios públicos, adoptándose diversas medidas para potenciar el sector de la construcción local y, tras algunos retrasos, se ha creado una agencia de alquiler de vehículos pesados para Mostar oriental (7). 22. En el terreno económico, la AMUE lanzó un programa de fomento de inversiones para grandes empresas públicas de los sectores del textil, hormigón, metal, material de equipo y producción de zumos de fruta, ayudando también a 470 pequeñas y medianas empresas por medio de un programa destinado a la pequeña empresa.
La ayuda abarca la reconstrucción de edificios e instalaciones y la compra de maquinaria y material de equipo, además de cursos de gestión. Sin embargo, las primeras conclusiones de una evaluación de la fase 1 del programa destinado a la pequeña empresa que se llevó a cabo en Mostar oriental revelaron que los resultados eran menos satisfactorios de lo esperado en un principio. Al final de septiembre de 1995, cerca del 28 % de las empresas clientes había utilizado menos del 10 % de las ayudas recibidas, mientras que el 57 % había utilizado menos del 10 % de sus préstamos (8). 23. El único proyecto empresarial conjunto que teóricamente funciona entre Mostar oriental y Mostar occidental es la empresa de autobuses que puso en marcha un servicio en abril de 1995.
El servicio es explotado por dos organismos, uno del sector oriental y otro del occidental, con una junta gestora común presidida por el jefe del Departamento de Economía, Transporte e Infraestructura (DETI) de la AMUE. Sin embargo, los autobuses siguen rutas estrictamente separadas en el este y el oeste y la recaudación del importe de los billetes es efectuada separadamente por cada uno de los organismos de cada sector. 4. También ha comenzado la reparación de carreteras y las obras de todos los puentes, menos uno, que dependen de la competencia de la AMUE: los puentes de Tito y Bailey (situado en Potoci) y dos pasarelas destinadas a sustituir los puentes de Kamenica y el histórico Stari Most sobre el río Neretva.
El puente Carinski, el proyecto de mayor envergadura, fue abierto el 30 de abril de 1996. Asimismo para 1996 está previsto iniciar las obras de los puentes Hassan Brkic (Mostar oriental) y Aviator (Mostar occidental), cuya reparación no finalizará por completo hasta después de que expire el mandato de la AMUE. 25. También se han restablecido en gran medida las telecomunicaciones en la ciudad. Ambas partes firmaron un acuerdo de creación de un organismo común de correos y telecomunicaciones en Mostar, pero al final de 1995 seguía sin llevarse a la práctica. 26. En el terreno de la salud pública se ha emprendido una intensa labor de rehabilitación de las instalaciones sanitarias dañadas, situadas principalmente en Mostar oriental, y una enérgica campaña de lucha contra las plagas.
El Administrador decidió que el proyecto de finalizar y equipar el hospital central de Bijeli Brijeg en Mostar occidental no debía proseguir hasta no garantizar satisfactoriamente su libre acceso a todos los ciudadanos. 27. En el terreno de la educación y cultura, se han reparado 12 escuelas primarias, tres parvularios y varios edificios históricos, y prosigue un intenso trabajo en este sentido. Además, se ha llevado a cabo un programa de medidas para posibilitar la utilización durante el invierno de 1994/95 de tres escuelas secundarias. Se han comenzado a reconstruir en su integridad dos escuelas de este tipo, pero la reconstrucción de otras sigue pendiente de una decisión política sobre la enseñanza en común y el libre acceso de todos los alumnos a todos los centros.
Estas condiciones previas, recalcadas por la AMUE, no se habían cumplido en el momento de efectuarse la fiscalización. 28. En el terreno de la vida cultural, la juventud y el deporte, la AMUE ha financiado la reconstrucción de varios edificios y 10 instalaciones al aire libre dedicados al deporte, y apoyado 20 clubes deportivos, además de financiar programas de intercambios culturales y de jóvenes. 29. En junio de 1995 se puso en marcha un programa piloto de viviendas para reparar 78 pisos y 80 estructuras de Mostar oriental, así como tres edificios de pisos y otras estructuras de Mostar occidental.
Se permitió su ocupación por personas desplazadas, con lo cual se liberaron otros pisos que pudieron ser ocupados de nuevo por sus propietarios. 30. El ACNUR (9) y diversas organizaciones no gubernamentales apoyadas por ECHO (10) facilitaron ayuda alimentaria que fue repartida por organizaciones gubernamentales y no gubernamentales a ambos sectores de la ciudad. También se distribuyó combustible y material de calefacción y se apoyó un programa de siembra en primavera para reactivar la producción agraria. Comedores públicos y semipúblicos sirvieron 15 000 raciones diarias a grupos concretos de personas que representaban aproximadamente el 25 % de la población total de la ciudad.
PRESUPUESTO Y GASTOS DE LA AMUE Recursos presupuestarios de la AMUE 31. Según muestra el cuadro 1, el presupuesto combinado de la AMUE en el período comprendido entre julio de 1994 y julio de 1996 sumó un total de 144 millones de ecus. La financiación de la AMUE representó un total de casi 2 400 ecus por habitante de Mostar (partiendo de una población estimada de 60 000 personas), cifra a la que debe añadirse un coste indirecto estimado en casi 35,0 millones de ecus, 585 ecus por habitante (11). Ello significa una elevada concentración de ayuda en la zona. 32. El presupuesto de la AMUE correspondiente a 1994 ascendió a 32 millones de ecus, de los cuales 15 millones fueron financiados por la Comisión con cargo al Presupuesto General de las Comunidades Europeas y 17 millones por los Estados miembros.
Los 15 millones de ecus se componían en un primer momento de 10 millones de la línea presupuestaria B7-010 (12) y 5 millones de ECHO, ya aprobados por el International Management Group-Infrastructure o Grupo Internacional de Gestión de Infraestructura de Bosnia y Herzegovina (IMG-IBH). La gestión de este último importe recayó en ECHO, y no en la AMUE, lo cual cambió posteriormente al no aceptar el Administrador que esta parte de su presupuesto fuera asignada de antemano. La Comisión, encontró, pues otros fondos. Los 17 millones de ecus de los Estados miembros fueron aportados mediante contribuciones directas, valoradas en función de su PNB (véase el cuadro 2).
33. El presupuesto de la AMUE correspondiente a 1995 quedó fijado en 80 millones de ecus, financiados en su totalidad por el presupuesto comunitario, que se desglosan del modo siguiente: a) 20 millones de ecus procedentes del segundo presupuesto suplementario de 1994 aprobado por el Parlamento para el hospital de Mostar; b) 60 millones de ecus del presupuesto de 1995, que se componen de 10 millones de la línea presupuestaria de operaciones (B8-100) y 50 millones de la reserva. El 18 de julio de 1995 esta reserva de 50 millones fue transferida a la línea presupuestaria B8-100. 34. El presupuesto de la AMUE para 1996, que abarca un período de siete meses hasta el final previsto de sus operaciones, asciende a 32 millones de ecus, financiados en su totalidad por el Presupuesto General de la UE (13).
Gastos de la AMUE 35. El cuadro 3 ofrece un desglose por sectores de los gastos reales de la AMUE durante 1994 y 1995, en comparación con los presupuestos original y revisado. 36. En las primeras estimaciones elaboradas para el presupuesto de 1994, el sector principal era el constituido por los servicios sanitarios y sociales, seguido por los de ayuda al sector económico (fomento de inversiones), administración municipal y policía unificada, infraestructura y material de transporte y, por último, el sector de la construcción y reparación de viviendas. 37. El cuadro 3 muestra que los presupuestos revisados y los gastos reales no siguieron sin embargo este esquema, debido a la continua evolución que sufrió Mostar.
La mayor parte del gasto correspondió en la práctica a los sectores de servicios públicos (aguas y saneamiento, electricidad y telecomunicaciones), construcción y reparación de viviendas y ayuda al sector económico (fomento de inversiones). 38. Durante 1995 la AMUE revisó dos veces su presupuesto originario para responder a los cambios producidos en la situación política general. La modificación más importante consistió en reducir el presupuesto de los servicios sanitarios y sociales en 12 millones de ecus, compuestos en su mayoría por los fondos que habían dejado de necesitarse para la finalización y equipamiento del hospital central de Mostar, Bijeli Brijeg.
En cambio, aumentaron los presupuestos de los servicios públicos y los programas de reparación de viviendas, que progresaron a un ritmo superior a lo esperado. También se redujo la previsión presupuestaria relativa a la infraestructura de transportes al aplazarse de 1995 a 1996 los proyectos de dos nuevos puentes. 39. El cuadro 4 muestra que en 1994 en varios sectores y en 1995 en el sector de la construcción, los importes comprometidos excedían de los importes que figuraban en los presupuestos aprobados. Esta circunstancia se debió en buena medida a que al inicio del mandato de la AMUE faltaban procedimientos adecuados para autorizar el gasto y los procedimientos para transferir las asignaciones presupuestarias de un sector a otro no eran suficientemente rápidos.
Asimismo, según se expone en los apartados 74 y 75, la capacidad de la AMUE para supervisar el gasto en relación con lo presupuestado se vió limitada durante la mayor parte de los primeros 18 meses al carecer de sistemas adecuados de envío de información. El total de compromisos, sin embargo, permaneció dentro de los límites del presupuesto de la AMUE. ORGANIZACIÓN DE LA AMUE Creación de la AMUE 40. A mediados de abril de 1994, es decir, antes de la Decisión oficial del Consejo referente a la acción común, un grupo de reconocimiento de tres personas enviado por el Grupo ad hoc del Consejo llegó a Mostar para preparar la llegada del Administrador.
El grupo de reconocimiento envió a la Presidencia del Consejo 28 informes distintos, en muchos de los cuales pedía que se le enviaran por escrito comentarios, orientaciones, asesoramiento o autorizaciones, pero estas peticiones quedaron sin respuesta. 41. El Consejo carecía en aquel momento de un mecanismo en regla para aportar la financiación necesaria a esa operación de reconocimiento. Durante junio y julio de 1994 se acordaron préstamos por valor de 32 600 ecus procedentes de la European Community Monitoring Mission o Misión de Control de la Comunidad Europea (MCCE) para financiar las primeras operaciones.
Este importe fue transportado en metálico por mensajeros de Mostar a Zagreb. A ello se sumaron 53 000 ecus en metálico procedentes del presupuesto federal alemán. El Consejo efectuó entonces con carácter único un desembolso de 100 000 ecus con cargo a su presupuesto administrativo, que entre otras cosas, permitieron al grupo de reconocimiento reembolsar los primeros préstamos de la MCCE. 42. El Consejo calificó de gastos administrativos los gastos del grupo de reconocimiento en el sentido del artículo J.11 del Tratado de la Unión Europea, considerando, además, que en determinadas circunstancias, y previa decisión suya, los gastos administrativos de la PESC podían incluir los gastos preparatorios a la ejecución de una acción operativa (gastos de viaje y manuntención de las personas citadas y de apoyo logístico temporal al servicio de ellas) (14).
Esta decisión de un principio general fue ratificada en el caso del grupo de reconocimiento por el Consejo con fecha 11 de julio de 1994 (15). 43. El Parlamento Europeo ha insistido, sin embargo, en la necesidad de definir separadamente los gastos administrativos de los gastos operativos en las acciones comunes de la PESC (16), así como la parte del presupuesto de la Unión Europea que debería financiar dichos gastos. La propuesta parlamentaria consistía en que sólo los gastos administrativos para la toma de decisiones políticas en el Consejo (que han de efectuarse antes de que éste tome una decisión de financiación) habían de financiarse con cargo a su presupuesto.
Los gastos administrativos efectuados después de que el Consejo haya tomado una decisión deberían financiarse con cargo a los créditos administrativos de la Comisión (parte A de la sección III) y todos los gastos de operaciones imputables al presupuesto de la UE deberían financiarse con cargo a los créditos operativos de la Comisión (parte B de la sección III) (17). 44. Posteriormente, en el contexto del presupuesto rectificativo y suplementario n° 2 del ejercicio 1994, el Parlamento insistió en la necesidad de abordar la definición y el contenido de los gastos administrativos u operativos relativos a la PESC antes de embarcarse en acciones que pudieran colocar a la autoridad presupuestaria ante hechos consumados.
45. La labor del grupo de reconocimiento formaba parte del inicio de la acción, por lo cual en este caso los gastos causados pueden considerarse operativos. Este tipo de gastos, cuando son efectuados por la Comisión en otros ámbitos presupuestarios, se financian normalmente con cargo a créditos operativos. 46. Mientras que el grupo de reconocimiento preparaba el terreno en Mostar, los Estados miembros nombraban personal extranjero (18) para la AMUE, con arreglo a las propuestas de organización de ésta formuladas por la delegación alemana, entre las cuales figura una referente a la asignación de puestos.
El Administrador no fue consultado al respecto y sólo un Estado miembro propuso más de un candidato por puesto. La llegada a Mostar del personal no fue coordinada suficientemente con el grupo de reconocimiento, lo que provocó problemas logísticos. ECHO envió un asesor humanitario, que guardaba más contacto con dicha oficina que con el Administrador, e Italia, otro. Ambos asesores estuvieron durante tres meses en una situación más bien incómoda, hasta que el Administrador obtuvo la autorización de la Presidencia del Consejo para nombrar un solo coodinador humanitario procedente de Dinamarca.
47. Las preocupaciones concretas manifestadas en diversas ocasiones por el grupo de reconocimiento a la Presidencia del Consejo durante mayo de 1994, referentes a la estructura general de la AMUE y a los requisitos de designación del personal, quedaron sin respuesta. Tampoco le quedó claro al grupo qué departamento o qué persona del Consejo o la Presidencia se encargaba de la coordinación general. Estructura de la AMUE 48. En su reunión de 18 de abril de 1994, el Consejo nombró oficialmente al Sr. H. Koschnick, antiguo alcalde de Bremen, Administrador de la UE para Mostar. Después de que UNPROFOR terminara la desmilitarización de Mostar y ambas partes beligerantes firmaran el 10 de junio de 1994 el Memorándum de Acuerdo sobre la Administración de Mostar por la Unión Europea, el Administrador llegó oficialmente el 23 de julio de 1994 y la AMUE inició sus operaciones.
49. El Anexo 2 muestra la estructura organizativa de la AMUE vigente al 6 de octubre de 1995, que en gran medida no ofrecía cambios con respecto a la situación originaria de julio de 1994, salvo la escisión producida a principios de 1995 en el Departamento de Educación y Cultura para crear un nuevo Departamento de Vida Cultural, Juventud y Deportes y posteriormente, el jefe del mismo asumió además las funciones de asesor de telecomunicaciones. 50. La estructura organizativa de la AMUE es compleja y su concepción no siempre resulta funcional. El número de departamentos y puestos de asesor es considerable y el reparto de competencias entre ellos en parte se basa en la necesidad de proporcionar carteras aceptables a las personas designadas por los Estados miembros.
El asesor de los refugiados y el asesor de telecomunicaciones tienen asignado presupuesto, pero no departamento. Habría sido más lógico integrar el restablecimiento de las telecomunicaciones en uno de los departamentos de operaciones. 51. La AMUE, incluida la oficina del Defensor del Pueblo (19), cuenta con una plantilla de 39 extranjeros civiles, 6 personas facilitadas por la MCCE y un cuerpo de policía de la UEO compuesto por 181 agentes. Este personal es facilitado por los Estados miembros, y sus sueldos mensuales y gastos de manuntención son sufragados directamente por sus países de origen o, en el caso de los dos agentes de la Comisión asignados al Departamento Financiero y Fiscal de la AMUE, por esta Institución.
El gasto que representan el personal extranjero y los agentes de policía se calcula en cerca de 16,8 millones de ecus anuales y no está incluido en el presupuesto de la acción común. 52. Oficialmente, cada departamento operativo de la Administración de la UE está presidido por un jefe de departamento de la Unión junto con dos jefes adjuntos, uno del sector oriental y otro del occidental, que no tienen ninguna competencia funcional dentro de la propia AMUE. 53. Suecia, Finlandia y Austria, que tenían ya observadores en los grupos del Consejo, contribuyeron con cuatro funcionarios a la operación de Mostar antes de convertirse oficialmente en miembros de la UE.
Los restantes Estados miembros han enviado personal funcionario a la AMUE y a las operaciones de policía de la UEO. Aparte de ello, Suiza y Noruega han enviado dos personas a trabajar con la AMUE. 54. El equipo de gestión integrado por personas de relevancia que debía poner en práctica el programa se formó repartiendo los puestos entre los Estados miembros, sin que el Consejo estudiara otros posibles candidatos y el jefe de la organización pudiera influir en la composición del equipo. La mayoría de los nombramientos resultó un éxito y, quizá porque las circunstancias de Mostar no ofrecían otra solución, los miembros del equipo por lo general trabajaron bien juntos.
Sin embargo, el procedimiento obligado muy bien podría haber conducido a un resultado muy diferente. ESTRUCTURAS DECISORIAS 55. Las acciones comunes de la PESC se rigen por los artículos J.3 a J.11 del título V del Tratado de la Unión Europea. Corresponde al Consejo decidir qué asuntos serán objeto de una acción común y establecer su ámbito concreto, los objetivos generales y específicos de la Unión en dicha acción, incluso su duración si es necesario, y los medios, procedimientos y condiciones de su ejecución en la práctica. La Presidencia del Consejo es la encargada de aplicar las medidas comunes, en estrecha asociación con la Comisión.
56. De conformidad con lo dispuesto en el artículo J.5 del Tratado de la Unión Europea y la Decisión del Consejo de 16 de mayo de 1994, la Presidencia del Consejo, asistida por un grupo de trabajo consultivo compuesto por representantes permanentes de los Estados miembros, y en colaboración con la Comisión, decidirá las orientaciones prácticas de la operación de la AMUE, las actuaciones concretas que resulten necesarias para atender a las necesidades declaradas por el Administrador y la liberación de los fondos que deban abonarse en la cuenta de éste. El Administrador informará regularmente sobre sus necesidades a la Presidencia del Consejo, que, a su vez informará al Grupo de Trabajo.
No se pide expresamente a la AMUE que informe a la Comisión sobre los progresos logrados a la luz de las Decisiones del Consejo, pese a que los fondos proceden del Presupuesto General de las Comunidades Europeas. 57. En la práctica, el Grupo ad-hoc sobre la antigua Yugoslavia, que engloba al Grupo de trabajo consultivo sobre la acción común en Bosnia y Herzegovina, integrado por representantes de los Estados miembros conforme a lo dispuesto en el artículo J.11, parte 1, del título V del Tratado, ha actuado como el órgano encargado de preparar el trabajo de la Presidencia del Consejo y realizar las tareas que éste le asigne.
La acción común de la PESC llevada a cabo por la UE en Mostar suele ser un apartado del orden del día en todas las reuniones del Grupo ad-hoc, que no examina con detalle las repercusiones prácticas de las decisiones. Por lo general, el Grupo de trabajo consultivo no toma directamente las decisiones importantes, produciéndose a menudo retrasos a causa de las consultas posteriores con las capitales de los Estados miembros. Mientras que el Grupo ad-hoc negociaba el Memorándum de Acuerdo, firmado al final el 5 de julio de 1994, muchas cuestiones prácticas planteadas por el grupo de reconocimiento (véanse los apartados 40 a 47) quedaron sin respuesta.
Lo mismo sucedió con la petición de asesoramiento práctico formulado por el representante político de la Comisión asociado al Grupo ad-hoc, conforme a lo dispuesto en del artículo J.8, parte 5. 58. El servicio competente de la Comisión se ocupa de todas las cuestiones prácticas del día a día referentes a la financiación de la AMUE a cargo del Presupuesto General. 59. El cometido del Parlamento Europeo es limitado según las disposiciones del Tratado referentes a las acciones comunes de la PESC y las consiguientes decisiones y medidas de gestión adoptadas en relación con la AMUE. El artículo J.7 del Tratado de la Unión Europea dispone que se consultará al Parlamento y se le mantendrá regularmente informado sobre el desarrollo de las acciones comunes.
Pero esta disposición no concede al Parlamento la posibilidad de influir de modo alguno en su ejecución. 60. El Parlamento ha mostrado un vivo interés en la ejecución de la acción común de la AMUE y en los procedimientos de toma de decisiones (20). En marzo de 1995 una misión especial integrada conjuntamente por las comisiones parlamentarias de presupuestos y de control presupuestario visitó Mostar para examinar de cerca la labor de la AMUE, con objeto de que la comisión de presupuestos pudiera pronunciarse sobre la transferencia de créditos, dado que el Parlamento había dejado en reserva 50 millones de ecus del presupuesto de la AMUE correspondiente a 1995.
La misión informó favorablemente sobre los logros conseguidos hasta aquel momento por la AMUE en materia de reconstrucción y rehabilitación y, pese a sus objecciones en relación con los procedimientos de toma de decisiones, la citada comisión parlamentaria aprobó rápidamente esa transferencia para no obstaculizar la labor de la AMUE. Observaciones sobre la toma de decisiones y la gestión centrales 61. Las deficiencias que han marcado las estructuras y los procedimientos de toma de decisiones de las acciones comunes de la PESC en general, y de Mostar en particular, han repercutido negativamente en la ejecución de la acción común y en el funcionamiento interno de la AMUE, en particular en el ámbito financiero.
Toma de decisiones y gestión centrales 62. La estructura rotatoria de seis meses de la Presidencia del Consejo se adapta mal, por desgracia, a la necesaria continuidad de la gestión propia de una acción común como la de Mostar. El personal encargado de tomar las últimas decisiones y de ejecutarlas cambia cada seis meses y, como es normal en el funcionamiento de la Presidencia del Consejo, el aparato se desplaza de una capital de Estado miembro a otra según vaya rotando la Presidencia. Tampoco el Grupo de trabajo ad hoc constituye una estructura permanente adecuada a la supervisión general de la acción común y para los funcionarios que lo integran se trata sólo de una obligación más de las muchas que tienen.
El examen de las actas de las reuniones muestra que con frecuencia las decisiones se aplazan de una reunión a otra, lo cual refleja la necesidad de remitirse a las capitales de los Estados miembros. Ello ralentiza la toma de decisiones, entre ellas las de liberación de fondos con destino a la AMUE. La Secretaría del Consejo que atiende a la Presidencia y al Grupo de trabajo tiene funciones puramente administrativas. 63. El plan de estrategia de la AMUE presentado a la Presidencia en julio de 1995 ni siquiera se debatió en el Grupo de trabajo y al Administrador no le llegó ninguna reacción al mismo.
El documento constituye una exposición muy provechosa en términos prácticos y concretos de lo que la Administración quería lograr conforme al Memorándum de Acuerdo. 64. En la práctica, el servicio de la Comisión encargado de los asuntos de la PESC es el que más mantiene el contacto diario con la AMUE. Sin embargo, las facultades de la Comisión al ejecutar en la práctica una acción común de la PESC son mucho más restringidas que las que goza en ámbitos ajenos a ésta, limitándose esencialmente a la ejecución presupuestaria. 65. Se han producido retrasos en la transferencia de fondos a la AMUE durante toda la existencia de ésta.
A 31 de diciembre de 1994, de los 17 millones de ecus que debían abonar los Estados miembros (21) Francia y el Reino Unido no habían pagado 4,9 millones, cifra que representa el 15,2 % del presupuesto de la AMUE correspondiente a 1994. 66. A ello se añade que el procedimiento adoptado por el Consejo para liberar fondos a la AMUE, y la forma de llevarlo a la práctica la Comisión, resultó innecesariamente complejo y provocó problemas de liquidez. Así pues, en el presupuesto de 1995, enteramente financiado por la Comunidad, el Consejo liberó los fondos en tres tramos. La Comisión transfirió seguidamente los fondos en tres fases basándose en los procedimientos que aplica habitualmente a los proyectos individuales.
De esta manera, dividió el presupuesto de la AMUE para 1995 en tres partes, considerando a cada una de ellas como un proyecto separado. Al tener que informar a la Comisión de su manera de utilizar los anticipos en relación con los tramos correspondientes del presupuesto, la AMUE dedicó una parte considerable de los limitados recursos humanos de que disponía su Departamento Financiero y Fiscal para asignar en consecuencia los gastos reales. 67. Como consecuencia de este procedimiento, la AMUE pidió los primeros avances del segundo y tercer tramo del presupuesto de 1995 para poder comprometer nuevos proyectos y obtener fondos, antes de justificar el empleo del primer anticipo para el primer tramo.
Cuando en octubre de 1995 tuvo lugar la segunda visita de fiscalización, el saldo bancario de la AMUE totalizaba la cifra de 2,1 millones de marcos, mientras que su ritmo de gasto semanal solía ser de 1,1 millones. Por ello, la AMUE retuvo durante un tiempo importes que adeudaba a sus proveedores. En julio de 1995 se produjeron problemas de liquidez similares. 68. Los auditores señalaron a la atención de la AMUE y de la Comisión que los procedimientos aplicados eran innecesariamente complejos y no mejoraban el control financiero de la ejecución presupuestaria de la AMUE. A resultas de ello, se decidió simplificar los procedimientos y considerar los tres ejercicios presupuestarios (1994, 1995 y 1996) como un solo proyecto.
Observaciones relativas a la gestión financiera de la AMUE 69. Dentro de la AMUE se detectó una serie de debilidades de control interno, algunas relativamente graves, cuyas causas se remontan a las deficiencias que marcaron la creación de la AMUE. 70. En primer lugar, la AMUE no contó desde el principio con un conjunto de procedimientos normalizados de gestión financiera (procedimientos definidos de adquisiciones y estudios de mercado, de autorización y compromiso del gasto, de pago, de manejo de fondos, etc). 71. En segundo lugar, el Departamento Financiero y Fiscal carecía de capacidad y autoridad suficientes para conseguir que los demás departamentos se atuvieran a los procedimientos y practicaran los necesarios controles antes de autorizar y presentar las solicitudes de pago.
La tendencia es que cada jefe de departamento realice su trabajo separadamente y con arreglo a sus propios procedimientos. 72. En tercer lugar, los problemas derivados de esta situación se vieron exacerbados por la escasez de personal que sufrió al principio el Departamento Financiero y Fiscal. Su subjefe, que debía ocuparse de la contabilidad y el envío de información presupuestaria, no fue nombrado hasta dos meses y medio después del inicio de las operaciones. En ese momento los diferentes departamentos habían comenzado ya a hacer las cosas a su manera, no siempre correcta ni coordinada con los demás.
Los conocimientos de gestión financiera de los departamentos eran por lo general escasos. 73. La estructura organizativa de la AMUE no incluye un interventor independiente conforme a las normas que rigen el presupuesto comunitario, aunque sí hubo en un principio una separación de funciones entre quienes autorizaban el gasto (el Administrador o los jefes de los departamentos operativos, según el nivel o importancia política del gasto), y quienes supervisaban los comprobantes, o bien verificaban si existían fondos disponibles o si se podía comprometerse un importe o efectuarse un pago (el jefe o el subjefe del Departamento Financiero).
A raíz de la primera visita del Tribunal en julio de 1995, se recomendó a la AMUE y al Consejo que reforzaran las funciones de control interno de la primera mediante la creación de dos puestos: un director del presupuesto, que se ocuparía de verificar la existencia de fondos disponibles antes de comprometer los gastos y efectuar pagos y de enviar la información presupuestaria, y un auditor interno, con tareas de evaluación, encargado de supervisar el funcionamiento de los procedimientos en el interior de los departamentos y evaluar su grado de cumplimiento de los objetivos. El director del presupuesto fue nombrado en octubre de 1995, pero al final de ese año seguía sin haber un auditor interno con tareas de evaluación.
74. La capacidad de la AMUE para gestionar y controlar sus fondos de manera satisfactoria se ha visto gravemente dificultada por la falta de instrumentos contables, tanto financieros como de gestión, apropiados para registrar idóneamente las operaciones financieras de la AMUE y presentar las cuentas acompañadas de información útil sobre la gestión. Ni el Consejo ni la Comisión dotaron a la AMUE en este sentido de instrumentos apropiados en el momento de su creación. No resultó fácil a las personas que trabajaban en la AMUE hacerse con instrumentos adecuados a corto plazo. El primer intento, basado en el programa contable utilizado en las delegaciones de la Comisión, resultó infructuoso, pues el «software» no era apropiado a las necesidades de la AMUE.
Para cuando se encontró un segundo programa contable, más adecuado, se había producido un gran atasco de operaciones por controlar e introducir en el sistema que no se despejó hasta julio de 1995. 75. Este programa contable adolece de algunas deficiencias, entre las cuales la más notable es la imposibilidad de utilizarlo para generar directamente información presupuestaria con el formato requerido. A mediados de 1995, la AMUE contrató asesores para desarrollar un sistema de envío de este tipo de información, pero los resultados no fueron enteramente satisfactorios: lo que propusieron requería un volumen de trabajo mensual nada realista, con conciliaciones laboriosas de la información presupuestaria con las cuentas financieras.
El director del presupuesto nombrado en octubre de 1995 ha logrado, sin embargo, hacer funcionar el sistema. 76. Las debilidades de los procedimientos de control interno de la AMUE provocaron una serie de prácticas insatisfactorias, siendo una de las más graves la seguida para manejar fondos en metálico. La situación de Mostar, en particular durante el primer año del mandato de la AMUE, era tal que muchas operaciones tuvieron que pagarse en metálico. Estos pagos representaron cerca del 30 % del total de pagos de 1994 y 1995, lo cual implica que diariamente se manejaron considerables importes en metálico.
Si bien los procedimientos de la AMUE adolecieron de algunas debilidades, la actuación de la policía de la UEO resultó de lo más insatisfactorio. El agente encargado de los pagos llegó a transportar grandes cantidades de dinero -hasta 500 000 marcos alemanes- en una bolsa para máquinas fotográficas. Estos importes en metálico no se registraron en los libros a su debido tiempo y no siempre se pidió a los proveedores que firmaran al recibirlos. Por desgracia, la AMUE no facilitó fondos a la policía de la UEO mediante una administración de anticipos porque entonces ésta tendría que haber sido más estricta en su actuación.
Al conciliar los anticipos en metálico abonados en 1994 y 1995 por la AMUE a la policía de la UEO, se vio que, al parecer, la primera había pagado en metálico 582 000 marcos alemanes (309 000 ecus) más que el importe que la policía había hecho constar como recibido. La AMUE está todavía investigando este asunto. Una cuenta en metálico reveló que su saldo era superior en 19 000 marcos alemanes a lo marcado en el registro contable correspondiente. El Tribunal no encontró indicios de que ese importe en metálico se hubiera utilizado mal, pero no deja de ser insatisfactorio en sumo grado que existan tales diferencias.
Cuando se produjo la segunda visita de fiscalización, la policía de la UEO estaba adoptando medidas para mejorar su gestión financiera en general y su manejo de fondos en metálico en particular. Si dicha policía quiere gozar de semiautonomía financiera, la AMUE sólo debería facilitarle fondos a través de una administración de anticipos. 77. Algunas de las prácticas seguidas por los departamentos para efectuar pedidos, estudiar el mercado y negociar precios con los contratistas se apartaron de lo que debía ser la norma y hubo diferencias en el trato dispensado por los departamentos a los mismos proveedores.
Pese a no tratarse de una situación ideal, no se encontró durante la fiscalización ningún caso señalado de que ello hubiera provocado pérdidas económicas a la AMUE. 78. El Departamento de Reconstrucción decidió recurrir a una agencia de servicios para adquirir vehículos y material de equipo con destino a las compañías de agua al final de 1994, y para la agencia de alquiler de maquinaria pesada a mediados de 1995. En principio, se trataba de un enfoque rentable, pero el seguimiento de los gastos reales relativos a las compras de 1994 resultó insuficiente. Al ser urgentes las compras, los pedidos se hicieron con arreglo a precios estimados y reales, por valor de 627 159 marcos alemanes.
Los precios efectivamente facturados por la AMUE a la agencia alcanzaron los 704 475 marcos alemanes, lo cual representa un incremento del 12 %, que rebasa la cantidad autorizada. Ni el Departamento de Reconstrucción ni el Financiero estaban al tanto de este hecho. 79. Las verificaciones de una muestra estadística de pagos, que representaba casi el 30 % en valor del total de pagos de la AMUE durante el período comprendido entre el 23 de julio de 1994 y el 31 de agosto de 1995, aportaron indicios de la debilidad de los procedimientos de la AMUE, en especial: a) once de los contratos examinados fueron insatisfactorios por diversas razones, entre ellas su mala redacción, falta de firma o de fecha de la firma, omisión de las fechas de finalización que hacía inoperativas las cláusulas sancionadoras y, por último, el hecho de que los distintos departamentos utilizaran modelos diferentes para los contratos; b) falta de procedimientos normalizados de realización de pedidos y de regulación expresa de aspectos tales como las condiciones de entrega; algunos pedidos contenían, además, especificaciones técnicas insuficientes; c) si bien existían procedimientos de licitación en regla, necesitaban de mejoras, especialmente en lo relativo a la apertura y registro de las ofertas; d) podían efectuarse pagos a los bancos de Mostar sólo con una firma; e) en algunos casos se abonaron pagos en metálico, en uno de ellos por valor de 500 000 marcos alemanes, a un funcionario de Mostar oriental en vez de al beneficiario señalado en el contrato sin que éste hubiera dado su autorización; f) en 25 de 70 pagos, los comprobantes presentados al Departamento Financiero y Fiscal fueron insuficientes: por ejemplo, se aportaron faxes o fotocopias de facturas sin compulsar con el original, que no impedían la presentación de nuevas copias (22); en algunos casos faltaba copia del pedido o de su aceptación; g) con frecuencia había pocas pruebas de que el departamento en cuestión hubiera verificado oportunamente las facturas antes de presentarlas al Departamento Financiero y Fiscal, el cual devolvía de hecho con frecuencia los documentos a los departamentos para que los volvieran a supervisar y aportaran comprobantes más concluyentes.
Los errores expuestos no afectan materialmente a las cuentas Seguimiento y supervisión 80. Por regla general, la supervisión y gestión de las obras contratadas fueron correctas, y, en el caso de la sección de electricidad del DETI, especialmente eficaces. De hecho, toda la AMUE hubiera salido ganando de haber adoptado algunos de los procedimientos, simples pero minuciosos, que se siguen en este terreno. El más difícil de gestionar fue probablemente el programa de pequeñas y medianas reparaciones de gran número de viviendas. Con un programa tan amplio, el departamento competente no podía, dada la carencia de profesionales a su servicio, visitar cada obra y comprobar que se acomodaba a los criterios aprobados.
Sin embargo, algunas solicitudes de pago de contratistas se tramitaron pese a contener datos que mostraban la inadecuación a los criterios de algunas reparaciones. La AMUE debería haber dedicado más recursos a controlar la actuación de los órganos de administración local en este sentido. Medidas para la finalización del mandato de la AMUE 81. Hay una serie de ámbitos en donde hay que decidir medidas para la finalización de las operaciones de la AMUE. En primer lugar, está la cuestión del futuro destino de los activos de la AMUE, cuyo valor neto se estima superior a los 3,1 millones de ecus.
Entre dichos activos figuran los coches de la AMUE y otros vehículos, mobiliario y material de equipo (incluidos ordenadores), así como las instalaciones y material de la agencia de alquiler de vehículos pesados de Mostar oriental. Sean cuales sean las decisiones adoptadas, es importante que sean claras, y claros también los procedimientos seguidos para su adopción. 82. En segundo lugar, la AMUE ha establecido en los bancos comerciales de Mostar fondos de rotación por valor de 0,9 millones de ecus para préstamos destinados a pequeñas empresas. La falta de decisiones acerca de la situación posterior al mandato ha llevado a la AMUE a pedir el pago de los préstamos por los bancos al finalizar el mandato, o incluso antes.
Al irse acortando su período de disponibilidad, los fondos van perdiendo atractivo progresivamente. Es deseable que los bancos mantengan el uso de los fondos pero sujetos a reglas para que los gestionen correctamente y sigan concediendo préstamos del tipo descrito a las pequeñas empresas de Mostar. 3. La política fundamental de la AMUE ha sido no emprender proyectos que continuaran después de su mandato, pero ello no resulta factible en grandes proyectos como la reconstrucción del puente de Hassan Brkic. Será necesario disponer de medios administrativos y técnicos cuando finalice el mandato para verificar la realización de las obras y los pagos abonados a los proveedores.
84. Convendría atender a la necesidad de disponer de medios de seguimiento del trabajo de la AMUE antes de que finalice su mandato. CONCLUSIONES 85. La administración de Mostar por la UE fue la primera acción común importante de la PESC, que además se acometió en las circunstancias sumamente difíciles del conflicto de Bosnia y Herzegovina. Los objetivos fijados a la AMUE fueron muy ambiciosos y ella misma no controlaba los elementos claves que podían influir en el cumplimiento, o incumplimiento, de esos objetivos. 86. En lo relativo al restablecimiento de una administración única de Mostar, con una policía conjunta, elecciones democráticas y libertad de circulación, los avances han sido muy lentos debido a la resistencia de las partes a trabajar juntas.
Donde sí se ha progresado considerablemente es en el terreno de la rehabilitación, reconstrucción y reurbanización. Hasta finales del verano de 1995, en que la ciudad seguía sufriendo bombardeos esporádicos, el único esfuerzo de rehabilitación significativo en el sector oriental fue el protagonizado por la AMUE. Cuando cesaron los bombardeos y la población comenzó a pensar en la posibilidad de cierto retorno de la estabilidad, comenzó también a colaborar más en la rehabilitación. 87. Al crearse la AMUE el método elegido para nombrar al personal de la organización procedente de los Estados miembros fue insatisfactorio, y el hecho de que los integrantes del equipo trabajaran bien juntos fue más producto del azar que del procedimiento elegido.
Tampoco se prestó suficiente atención a la necesidad de que la AMUE contara desde el principio con procedimientos y sistemas financieros, un sistema integrado de contabilidad y envío de información presupuestaria, y suficiente personal para estas tareas. 88. Las debilidades detectadas en la gestión financiera y envío de información de la AMUE tienen en gran medida su origen en estos descuidos del principio. Las condiciones iniciales de Mostar, por ejemplo la necesidad de realizar numerosos pagos en metálico, agravaron los problemas. 89. Pero es menester mirar estas deficiencias de gestión financiera en su justa perspectiva.
En primer lugar, la AMUE ha ido superando de forma paulatina las principales debilidades, a lo cual ha contribuido grandemente el refuerzo del Departamento Financiero y Fiscal. En segundo lugar, estas debilidades no han tenido un impacto negativo grave en la eficacia de la AMUE. 90. La estructura central de toma de decisiones y gestión es demasiado difusa para ser eficaz. La Comisión constituye el único elemento con conocimientos y capacidad funcionales y en cierta medida ha supervisado la operación, pero sus facultades al ejecutar en la práctica una acción común de la PESC son mucho más restringidas que las que goza en ámbitos ajenos a ésta, limitándose esencialmente a la ejecución presupuestaria.
RECOMENDACIONES 91. Se necesita una estructura permanente eficaz para la gestión de las acciones comunes de la PESC. Este deseo requiere un acuerdo interinstitucional. 92. Por último conviene que a la hora de planificar en materia de PESC, se procure instaurar desde el principio procedimientos y sistemas adecuados de gestión financiera y contabilidad, asignando, además, suficiente personal. La estructura permanente mencionada en el apartado 91 debería encontrar o desarrollar instrumentos y procedimientos básicos para cualquier acción futura. 93. Al configurar los procedimientos de nombramiento de personal extranjero con destino a las acciones comunes, convendría que hubiera una selección de los candidatos y que el jefe de la organización participara en el proceso.
El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 11 de julio de 1996. Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente (1) Decisión 94/308/PESC del Consejo de 16 de mayo de 1994. (2) Decisión 93/603/PESC del Consejo de 8 de noviembre de 1993. (3) La situación reinante en Bosnia y Herzegovina durante el invierno de 1993/94, en que las fuerzas serbobosnias obstaculizaban el acceso de los envíos de ayuda humanitaria, hizo que la acción común inicialmente propuesta no pudiera llevarse a la práctica. (4) Decisión 94/790/PESC del Consejo de 12 de diciembre de 1994, confirmada posteriormente por la Decisión 95/517/PESC del Consejo de 4 de diciembre de 1995.
(5) Artículo 188 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. (6) Servicio de electricidad de Bosnia. (7) La intención era, en un principio, que la agencia de alquiler de vehículos pesados estuviera situada tanto en el sector occidental como en el oriental. Por varias razones, entre ellas la existencia en el oeste de otras posibilidades de contar con este tipo de vehículos, se decidió circunscribir su emplazamiento a Mostar oriental y, dada la situación actual, es probable que sólo atienda las necesidades de este último sector. (8) Los fondos no utilizados fueron retenidos en las cuentas de los bancos de Mostar.
(9) Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. (10) The European Community Humanitarian Office u Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea es el servicio de la Comisión encargado de la ayuda humanitaria. (11) Partiendo de la presunción de que cueste a los Estados miembros un importe aproximado de 79 700 ecus anuales durante dos años y por persona el equipar, enviar y mantener unos 181 policías de la UEO y 39 extranjeros civiles. (12) De los 14,15 millones de ecus procedentes de 1993 en virtud de la primera Decisión referente a la acción común de la PESC relativa al envío de ayuda humanitaria a Bosnia y Herzegovina.
El resto, 4,15 millones de ecus, fue utilizado en el puente aéreo de Sarajevo de la entidad británica Overseas Development Organisation (ODA). (13) Decisión 95/552/PESC del Consejo de 19 de diciembre de 1995. (14) Doc. 7622/94, apartado 3, b), i) de la «Nota I». (15) Doc. 8239/94 PESC 201 COYUG29. (16) Especialmente el informe sobre la financiación de la PESC de la comisión de presupuestos de 18 de octubre de 1994 (Ponente: Sr. F. Willockx). (17) El Consejo y el Parlamento Europeo han suscrito un acuerdo de caballeros para evitar interferencias recíprocas en sus respectivos presupuestos.
(18) Incluido el contingente de policía de la UEO. (19) Mediante Decisión 94/776/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 1994, se nombró un Defensor del Pueblo. Toda persona que resida en la zona administrada por la Unión Europea y denuncie que sus derechos han sido violados por una decisión del Administrador podrá recurrir al Defensor del Pueblo, siempre que se hayan agotado todos los demás recursos legales. (20) Informe de la comisión de presupuestos sobre la financiación de la PESC de 18 de octubre de 1994. Informe sobre la misión especial realizada por la comisión de presupuestos y la comisión de control presupuestario del Parlamento Europeo en Mostar del 26 al 29 de marzo de 1995 (Ponentes:
Sra. E. Mueller y Sr. Joan Colom i Naval) (ref). (21) El último pago de 1994 con este fin fue recibido por la AMUE el 2 de marzo de 1995. Se registraron algunos errores en las transferencias de los Estados miembros (Bélgica pagó menos de lo debido, mientras que Irlanda y España pagaron en exceso). (22) A resultas de ello hubo algunos caso de duplicación de pagos de la AMUE y de la policía de la UEO. En ningún caso se trató de grandes sumas y la mayoría de las veces fueron detectados en los controles internos del Departamento Financiero y Fiscal, recuperándose los importes. ANEXO 1 RESUMEN DE LOS OBJETIVOS DE LA AMUE (1) a) Personas desplazadas y Refugiados Permitir a las personas desplazadas el retorno a sus hogares, en colaboración con el ACNUR y otros organismos de las NU y las ONG b) Aspectos jurídicos Establecer un modus vivendi basado en las normas que de facto se aplican en cada sector de la ciudad dividida, elaborar un proyecto de nuevo régimen jurídico municipal para Mostar y resolver los problemas legales de propiedad. c) Policía de la UEO Supervisar la desmilitarización de Mostar con UNPROFOR, restablecer y mantener el orden público con las fuerzas locales de policía, así como crear y adiestrar una policía unificada de Mostar (UPFM), que pueda seguir funcionando cuando se retiren definitivamente la AMUE y la policía de la UEO. d) Aspectos financieros y fiscales Mantener y controlar los fondos de la UE para velar por su utilización económica y eficiente.
Asimismo, evaluar los fondos de que disponen las dos administraciones (este y oeste) de Mostar, con el fin de determinar si la recaudación de los ingresos se lleva a cabo de manera satisfactoria y, por último, instaurar progresivamente un presupuesto único. e) Administración municipal Configurar e integrar una estructura administrativa moderna en el ayuntamiento de Mostar. f) Economía e infrastructura de transportes Relanzar la economía local, restablecer la red eléctrica y de transporte público y reconstruir, además, el Carinski Most y otros puentes. g) Reconstrucción Efectuar reparaciones estructurales básicas de viviendas, demoler los edificios peligrosos que sea menester; restablecer el suministro de agua a Mostar, unificando las compañías del agua de ambos sectores oriental y occidental, aumentar los recursos del sector de la construcción mediante la aportación de material, equipo y conocimientos técnicos y de gestión.
Por último, ayudar a crear un sistema unificado y sostenible de ordenación urbana. h) Educación y cultura Terminar la reconstrucción de todas las escuelas primarias y parvularios; atender a la conservación de los edificios históricos y culturales; reinstaurar una sola Universidad para todo Mostar y establecer un sistema educativo integrado. i) Vida cultural, juventud y deportes Restablecer la vida multicultural de la ciudad, reconstruir los centros juveniles y fomentar programas de intercambios de jóvenes; apoyar los clubes deportivos y sus actividades. j) Servicios sanitarios y sociales Restablecer un sistema sanitario unificado para todo Mostar; emprender intensas reformas sanitarias conforme a la Reforma Sanitaria de la Federación; mantener en funcionamiento el hospital de Velmos; mejorar la asistencia maternal e infantil; terminar y poner en marcha el principal hospital de Mostar, Bijeli Brijeg, situado en el sector occidental cuando se garantice la libertad de acceso y la igualdad de trato. k) Prensa Apoyar la prensa mixta y la libertad de información en la ciudad, así como los programas de televisión y radio y poner fin a la guerra de los medios de comunicación. l) Telecomunicaciones Crear una infrastructura común de correos y telecomunicaciones (PTT) y un sistema descentralizado para estas últimas e integrar plenamente a Mostar en la red interregional e internacional. m) Ayuda humanitaria Supervisar y coordinar con el ACNUR, y las ONG los envíos de ayuda humanitaria a Mostar. n) Libertad de circulación Luchar por una completa libertad de circulación para todos los habitantes de Mostar.
(1) Conforme a las directrices expuestas en el Memorándum de Acuerdo y desarrolladas por la AMUE en su plan de estrategia. ANEXO 2 ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA AMUE >REFERENCIA A UN GRÁPHICO> Cuadro 1 - Presupuesto combinado de la AMUE correspondiente al período de julio de 1994 a julio de 1996 y fondos efectivamente recibidos >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Y DEL ADMINISTRADOR DE MOSTAR 1. Introducción, objetivos y aplicación de la AMUE Punto 30: La Comisión no ha formulado observaciones especiales sobre la introducción ni sobre el resumen de las observaciones relativas a las principales actividades realizadas.
Punto 16: Habrá que ver si las elecciones propuestas llevan a la creación de una administración central única de la ciudad y el tipo de presupuesto que se crea, si es que ocurre. No obstante, dado que al menos en términos de ingresos fiscales por definición toda administración central implica una participación federal y cantonal, posiblemente no haya avances inmediatos en este sentido ya que es poco probable que la AMUE participe en el establecimiento de un presupuesto unificado (Administrador). Punto 22: La situación mejoró considerablemente hacia finales de año (Administrador). Punto 28:
Quisiéramos señalar que en Cernica (Mostal oriental) se ha terminado también un Centro de Juventud y se han apoyado varias sociedades culturales. La AMUE es el principal participante en la renovación de la vida cultural de Mostar (Administrador). 2. Presupuesto y gastos de la AMUE Puntos 31 a 39: La Comisión tampoco ha formulado observaciones especiales sobre el presupuesto ni los gastos de la AMUE. 3. Organización de la AMUE Puntos 40 a 54: La Comisión recuerda que en la fase de preparación de la AMUE no se habían definido las modalidades prácticas de aplicación de la acción común.
Por otra parte, habida cuenta de la necesidad de actuar con rapidez para mantener el «impulso» logrado por los acuerdos de paz de Washington (18. 3. 1994), para avanzar era inevitable un cierto grado de improvisación (véanse los puntos 41 y 42). Como indica el Tribunal (puntos 42, 43 y 44), el establecimiento de los gastos administrativos y operativos así como la cuestión de la asignación presupuestaria correcta, varían según las instituciones (Consejo, Parlamento). La Comisión comparte el dictamen del Tribunal en el sentido de que los gastos preparatorios del inicio de una acción común pueden considerarse operativos.
No obstante, dado que no existía una decisión presupuestaria, no fue posible imputarlos al presupuesto comunitario (punto 45). Puntos 46 y 47: Como señala el Tribunal, es cierto que el proceso de decisión es demasiado complejo para poder dar una respuesta a las necesidades operativas a tiempo. Puntos 50 a 54: La Comisión comparte la opinión implícita del Tribunal de que, para acciones de esta magnitud y duración, en el futuro es necesario revisar y mejorar los procedimientos de selección y de nombramiento, así como la asignación de los puestos de relevancia. 4. Estructuras decisorias Punto 56:
Es cierto que, de acuerdo con las Decisiones del Consejo, la Administración no tiene obligación de enviar informes a la Comisión. No obstante, cuando el Consejo «libera» un tramo presupuestario, los acuerdos de puesta a disposición efectiva de los fondos correspondientes entre la Comisión y la Administración obligan a esta última a informarle de su ejecución financiera. Punto 64: La Comisión ha tratado de llevar a cabo la gestión de los créditos respetando las competencias de ejecución conferidas por el Tratado. No obstante, está de acuerdo con la afirmación del Tribunal de que en el caso de esta acción común, sus responsabilidades son más limitadas que en el ámbito del primer «pilar».
Puntos 66 a 67: Los problemas planteados se superaron más tarde, como señala el Tribunal (punto 68). Los tramos del presupuesto de 1995 se tomaron en conjunto, el presupuesto de 1996 se liberó en un tramo y la Comisión lo puso a disposición de la Administración en un solo bloque. 5. Gestión financiera de la AMUE (puntos 69 a 79 y 87 a 89) Punto 70: Debido a que, bajo responsabilidad de la Comisión, se encargó la gestión de los créditos concedidos a Mostar en primer lugar al Administrador y a que, habida cuenta de que este tipo de operación no tenía precedentes, la Comisión no disponía de cuadro reglamentario alguno para transponerlo directamente a la Administración.
Por ello, la Administración, concretamente el Departamento Financiero y Fiscal, en coordinación con la Comisión, hubo de crear esta estructura in situ, lo que se hizo progresivamente de acuerdo con las condiciones locales, la experiencia adquirida y también las recomendaciones formuladas por el Tribunal durante la auditoría. Que haya sido necesario más de un año y que los resultados sigan siendo susceptibles de mejoras se debe en gran parte, como el Tribunal también señala, a la escasez del personal, insuficiente para asegurar la gestión diaria y organizar esta estructura. Puntos 71 a 73:
La Comisión, como por otra parte la mayoría de los Estados miembros, tuvo problemas para encontrar al personal cualificado y disponible en un plazo tan corto (Decisión del Consejo de mayo de 1994/comienzo de la Administración el 23. 7. 1994). Se pudo nombrar al Jefe del Departamento, funcionario de la Comisión, el 1. 9. 1994 y a su adjunto (funcionario británico) a partir del 1. 10. 1994. Mientras que Suecia puso a disposición con bastante rapidez (1. 10. 1995) el presupuesto «principal» solicitado en julio de 1995, no tuvo la misma suerte la solicitud dirigida a otro Estado miembro para que enviase un auditor financiero encargado de la evaluación (punto 73).
La falta de autoridad mencionada por el Tribunal se debe a las dificultades inherentes a las circunstancias en las que se decidió y puso en marcha la acción, negociada con las partes locales. Debido a la inexistencia de procedimientos establecidos, era normal que los Departamentos aplicasen lo mejor posible normas familiares; la capacidad del Departamento Financiero no era suficiente para introducir progresivamente normas comunes y asegurar su respeto total. Los fallos de los procedimientos de control financiero interno del resto de los Departamentos se explican en gran parte porque esta gestión se hubo de confiar a agentes locales sin la experiencia adecuada, cuya formación dependía de sus jefes, no acostumbrados a estas tareas.
Dadas las circunstancias, la AMUE no pudo conseguir un funcionario para realizar la evaluación en las condiciones previstas al principio. La Secretaría del Consejo envió en visita exploratoria a «un funcionario con otro destino encargado de la evaluación política». Ahora es demasiado tarde para que la aportación de un encargado de la evaluación «financiera» sea significativa (Administrador). Punto 74: Es cierto que ni el Consejo ni la Comisión han sido capaces de dotar a la AMUE con las herramientas de trabajo adecuadas para realizar la gestión financiera y contable, lo que se explica debido a que la operación era una novedad sin precedentes.
Es la primera vez que la Presidencia, con ayuda de la Comisión, ha tenido que crear una administración municipal completa. Además, hubo que establecer y aplicar sus modalidades en un plazo extremadamente corto. Asimismo, no era posible anticipar muchos de los problemas con que se tropezó, señalados por el Tribunal (por ejemplo, las relaciones entre la UE propiamente dicha y la policía de la UEO. Véase el punto 7). Puntos 76 a 79: Las prácticas insatisfactorias y determinadas irregularidades señaladas por el Tribunal han sido corregidas por la Administración en la medida de lo posible.
Punto 76: La reciente llegada de un policía con formación contable ha significado una mejora importante, tanto en el manejo del sistema de anticipos establecido por el Tribunal de Cuentas tras su visita de octubre de 1995 como en la aportación de nuevos sistemas y de procedimientos más estrictos. A pesar de los incesantes esfuerzos realizados, no hemos podido identificar la diferencia de 582 000 marcos alemanes existente entre nuestros documentos contables y los de la policía de la UEO. No obstante, sospechamos que la mayor parte está relacionada con la compra de vehículos en 1994. Los problemas iniciales relacionados con la creación de la AMUE y de la policía de la UEO llevaron a la utilización de procedimientos ad hoc.
Los medios contables de la policía de la UEO de 1994 eran rudimentarios y no había un sistema informatizado. Ello unido al hecho de que el contingente de la policía cambiaba cada seis meses sin que hubiese períodos de traspaso ni los policías dejasen comunicaciones, además de que apenas ningún policía del Departamento Financiero tenía experiencia previa en la materia, exacerbó el problema. Sin embargo, no parece probable que podamos reconciliar la diferencia contable, en cuyo caso la cancelaremos (Administrador). Punto 78: La AMUE ha establecido un control mucho más riguroso de la cuenta de alquiler de maquinaria pesada que maneja el Departamento de Reconstrucción en primer lugar.
En la actualidad se pueden cuestionar las diferencias a tiempo (Administrador). Punto 79 a): Ha mejorado el estándar general de los contratos; el Asistente/consejero jurídico examina más de cerca los anteproyectos. 79 b): La AMUE ha expedido formularios de pedidos, «órdenes de compra» estándar y sigue estudiando la mejora de medidas específicas. 79 c): Se han ampliado las responsabilidades del Comité de Licitaciones con el fin de cubrir todos los aspectos de la adjudicación de contratos y de las compras. Se han mejorado y revisado los procedimientos para conseguir un control mucho mayor.
79 d): El sistema de firma cambió en octubre de 1995, inmediatamente después de que los auditores planteasen la cuestión (Administrador). 6. Medidas para la finalización del mandato Puntos 81 a 84: La Comisión es consciente del problema de los activos de la AMUE una vez finalizado el mandato, ya sea el 22 de julio o el 31 de diciembre. Punto 81: Todavía no se han tomados decisiones y el tiempo corre. Es necesario que la AMUE y la Comisión traten prioritariamente la cuestión del futuro destino de los activos (Administrador). Punto 82: Asimismo, es necesario y urgente que se tomen decisiones sobre los fondos de rotación (Administrador).
7. Conclusiones (puntos 85 a 90) Punto 87: Sin discrepar del análisis efectuado por el Tribunal, la Comisión quisiera señalar que la puesta a punto de procedimientos más eficaces para la selección del personal y la gestión financiera habrían necesitado más tiempo del disponible teniendo en cuenta los imperativos políticos. Además, existen dudas respecto a si la estructura central de toma de decisiones y de gestión, cuyos problemas señala el Tribunal, hubiera podido elaborar procedimientos mucho más adecuados teniendo en cuenta que no contaba con experiencia concreta previa (punto 90).
8. Recomendaciones Punto 91: La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en cuento a la necesidad de establecer una estructura permanente eficaz para gestionar las acciones comunes desde el principio hasta el final. Puntos 92 y 93: La Comisión está de acuerdo con el Tribunal.