97/811/CE: Decisión de la Comisión de 9 de abril de 1997 relativa a las ayudas concedidas por Francia a los sectores textil, de la confección, del cuero y del calzado (El texto en lengua francesa es el único auténtico) (Texto pertinente a los fines del EEE) Diario Oficial n° L 334 de 05/12/1997 p. 0025 - 0036 DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 9 de abril de 1997 relativa a las ayudas concedidas por Francia a los sectores textil, de la confección, del cuero y del calzado (El texto en lengua francesa es el único auténtico) (Texto pertinente a los fines del EEE) (97/811/CE) LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93, Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62, Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con los artículos mencionados, Considerando lo que sigue:
I Mediante carta de su Representación Permanente ante la Unión Europea, de 26 de marzo de 1996, las autoridades francesas notificaron a la Comisión las «medidas experimentales de reducción de las cargas sociales en beneficio de los sectores textil, de la confección, del cuero y del calzado». Francia decidió aplicar a los mencionados sectores industriales, además de las medidas de reducción general de las cargas, adoptadas en junio de 1995, la supresión de la totalidad de las cargas sociales patronales para los salarios correspondientes al SMIC («salario mínimo garantizado», cuyo nivel fija el Estado), y una reducción regresiva para los salarios, que llegarán hasta el 150 % del SMIC.
Mediante carta de 31 de mayo de 1996 (1), la Comisión informó a Francia de la incoación del procedimiento previsto por el apartado 2 del artículo 93 del Tratado con respecto a las citadas medidas. Según la notificación, el objetivo de la reducción de las cargas era la creación de puestos de trabajo y, en particular, la contratación de jóvenes en los cuatro sectores afectados. Este objetivo debía perseguirse asimismo en virtud de los compromisos contraídos por los ramos profesionales afectados sobre la reducción del tiempo de trabajo y el fomento del trabajo a tiempo parcial. No se daba ningún dato acerca del contenido de dichos compromisos.
En los cuatro sectores afectados, la reducción de las cargas sociales trata de fomentar la contratación de 7 000 jóvenes parados y el mantenimiento de 35 000 empleos. Los 7 000 puestos de trabajo citados constituyen una creación neta de empleo, mientras que los 35 000 restantes son puestos que no se suprimirán en los dos años siguientes a la entrada en vigor del régimen. Recordemos que, de no aplicarse medida alguna, los sectores afectados prevén la pérdida de 60 000 empleos en dicho período. Se trata pues manifiestamente de una ralentización de los despidos. Los motivos por los que se decidió incoar el procedimiento son los siguientes: - dado que la reducción de las cargas sociales no se concede a todas las empresas del país, se trata de ayudas sectoriales, sobre las que la Comisión tiene sistemáticamente dudas, debido a sus repercusiones desde el punto de vista económico y competitivo, sobre todo cuando se trata de sectores caracterizados por importantes intercambios intracomunitarios; - incluso en el ámbito de las ayudas a la creación de empleo, la Comisión debe adoptar una actitud estricta frente a las ayudas sectoriales, con objeto de prevenir a tiempo una multiplicación incontrolada de las mismas, que podría llegar a poner en tela de juicio el propio concepto de mercado interior dentro de la Comunidad.
En este sentido, las Directrices sobre ayudas a la creación de empleo (2) sólo permiten la autorización de las ayudas sectoriales para el mantenimiento o la creación neta de puestos de trabajo en un número limitado de circunstancias particulares, que no parecían corresponderse con las medidas propuestas; - al no facilitar las autoridades francesas datos completos, la Comisión no disponía de elementos precisos que demostraran la conveniencia de dar un trato preferente a estos sectores ni con respecto a los restantes de la economía francesa ni en relación con los sectores competidores de los demás Estados miembros.
La respuesta de Francia a la carta de la Comisión se recibió el 16 de julio de 1996. Al examinarla, se comprobó que el objetivo de la medida de reducción de las cargas, por muy destinada que estuviera a la creación de empleo, era en realidad el de compensar, parcial o totalmente según los casos, los costes suplementarios vinculados a la reorganización y la reducción del tiempo de trabajo resultantes de los mencionados acuerdos de los distintos ramos. Según las autoridades francesas, este régimen sería neutro financieramente, en la medida en que no comportaría ventaja alguna para las empresas.
Esto impulsó a la Comisión a ampliar, por Decisión de 2 de octubre de 1996 (3), el ámbito de aplicación de este procedimiento, con objeto de tener en cuenta los datos nuevos y más completos que el Gobierno francés le había facilitado. La Comisión comunicó a las autoridades francesas esta nueva Decisión mediante carta de 15 de octubre de 1996. Los motivos que impulsaron a la Comisión a adoptar esta segunda Decisión pueden resumirse como sigue: - las cargas para las empresas que emanan de acuerdos concluidos entre los interlocutores sociales de un sector determinado, ya sea para la reorganización del tiempo de trabajo ya con otros contenidos, y que propician aumentos salariales o vacaciones pagadas que no impone la normativa común, constituyen cargas a las que normalmente deberían hacer frente con sus recursos presupuestarios.
Por consiguiente, cualquier reducción de estas cargas, directa o indirecta, que permitan las autoridades públicas podría constituir una ayuda de Estado prohibida en principio por el apartado 1 del artículo 92; - además, la jurisprudencia reiterada establece que el apartado 1 del artículo 92 no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones del Estado, sino que define las ayudas en función de sus efectos. En el caso que nos ocupa, parece verosímil que la reducción de las cargas sociales deje a las empresas de estos sectores en una situación más favorable que la de sus competidores que hubieran procedido a reorganizar el tiempo de trabajo o adoptado medidas semejantes sin ayuda del Estado.
En principio, el carácter compensatorio de las ventajas otorgadas a las empresas con respecto a los acuerdos concluidos por las mismas no desvirtúa a priori el carácter de ayuda de estas ventajas; - la neutralidad del régimen en cuestión, que defiende Francia, no se ha demostrado con claridad. Por una parte, ciertos elementos del cálculo de la ayuda y de los costes suplementarios plantean dudas sobre la precisión del resultado obtenido. Por otra parte, el cálculo de la repercusión del régimen no tiene en cuenta otros efectos inducidos como, por ejemplo, la mejora de la eficacia de las empresas merced a una mejor adaptación del tiempo de trabajo a las exigencias del sector, en particular al carácter estacional y cíclico de su producción.
Las observaciones de las autoridades francesas llegaron a la Comisión el 16 de julio de 1996, por lo que se refiere a la incoación del procedimiento, y el 5 de diciembre de 1996, en lo referente a la Decisión de 2 de octubre de 1996. La Comisión recibió asimismo información suplementaria el 17 de febrero de 1997, en respuesta, en particular, a la carta que había enviado el 30 de enero de 1997 acerca del método de evaluación de la repercusión neta del régimen de reducción de cargas. Por otra parte, el 1 de agosto de 1996 en Bruselas y el 21 de enero de 1997 en París, los servicios de la Comisión y los de los ministerios franceses celebraron reuniones técnicas conjuntas.
Las Comunicaciones de la Comisión acerca de las dos Decisiones mencionadas, en las que invita a los demás Estados miembros y a los terceros interesados a presentar sus observaciones al respecto, se publicaron en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 17 de julio de 1996 (4) y el 26 de noviembre de 1996 (5), respectivamente. A raíz de la publicación de la primera Comunicación, siete asociaciones de industriales del sector textil y de la confección hicieron llegar sus observaciones a la Comisión. Los Gobiernos de Alemania, Países Bajos, Reino Unido y las autoridades de la región flamenca de Bélgica hicieron otro tanto.
Tras la publicación de la segunda Comunicación, dos asociaciones profesionales diferentes de las anteriores enviaron sus observaciones a la Comisión, al igual que los Gobiernos de Austria y los Países Bajos. De acuerdo con el procedimiento, las observaciones de los terceros (todas ellas en contra del régimen que tratamos) se hicieron llegar a las autoridades francesas, recabando sus comentarios al respecto, el 16 de octubre de 1996 y el 24 de enero de 1997, respectivamente. Las respuestas de Francia llegaron a la Comisión el 21 de noviembre de 1996 y el 17 de febrero de 1997. II Las observaciones de las autoridades francesas a la incoación del procedimiento se recogen en la citada Decisión de 2 de octubre de 1996.
La postura que Francia adoptó a raíz de esta Decisión puede resumirse como sigue: - en primer lugar, las autoridades francesas disienten de la opinión de la Comisión de que la naturaleza de la medida prevista haya sido modificada entre la fecha de la notificación, el 27 de marzo de 1996, y el momento en que el Gobierno francés respondió a la incoación del procedimiento por la Comisión. El objetivo perseguido por las medidas experimentales en cuestión siempre ha sido y sigue siendo el de la defensa del empleo mediante la reorganización del tiempo de trabajo. En ningún momento se modificó el objetivo último del régimen: simplemente, se precisaron sus modalidades de aplicación, teniendo en cuenta el resultado de las negociaciones entre los interlocutores sociales y, por ende, los compromisos contraídos por las empresas acerca de la reorganización del tiempo de trabajo; - las autoridades francesas niegan también que cualquier reducción de las cargas sociales pueda calificarse de ayuda de Estado.
En efecto, los convenios colectivos concluidos entre la patronal y los sindicatos obligaron a las empresas a ir más allá de las obligaciones legales en materia de remuneración de las horas suplementarias. La conclusión de estos acuerdos no demuestra la ausencia de reticencias de muchas empresas a arrostrar las nuevas obligaciones. Francia considera que no toda medida de acompañamiento de los esfuerzos de las empresas para luchar contra el desempleo puede calificarse de entrada de ayuda de Estado que falsea la competencia, ya que estos esfuerzos pueden traducirse, a pesar de la medida de acompañamiento, por nuevos costes para las empresas con respecto a una situación en la que se limitaran a cumplir estrictamente sus obligaciones legales.
En respuesta a una objeción de la Comisión en este sentido, las autoridades francesas afirman que no tienen conocimiento de casos en que otros Estados miembros hayan llevado a cabo una política de reorganización del tiempo de trabajo sin apoyo del Estado; - Francia aportó varias precisiones técnicas sobre las modalidades de cálculo de la repercusión neta del régimen (reducción de las cargas contra costes suplementarios vinculados a la reorganización del tiempo de trabajo). A la luz de estas precisiones, su conclusión sigue siendo que el régimen es neutro desde el punto de vista financiero: las grandes empresas no se benefician a fin de cuentas de una reducción de las cargas, ya que los costes de la reorganización del tiempo de trabajo son superiores.
Las demás empresas, las que tienen entre 50 y 500 trabajadores, se benefician de una reducción «neta» que no rebasa el umbral denominado de minimis, es decir, 100 000 ecus en tres años (unos 650 000 francos franceses). Según su método de cálculo, las autoridades francesas cifran la repercusión neta del régimen aplicado de la siguiente manera: 1) en el sector textil y de la confección (6): >SITIO PARA UN CUADRO> 2) en el sector del cuero y del calzado (7): >SITIO PARA UN CUADRO> Como se aprecia en ambos cuadros, las autoridades francesas han adaptado el coste teórico de la reorganización del tiempo de trabajo en función de los efectivos asignados a la producción:
77,9 % para el sector textil y 80,8 % para los sectores del cuero y la confección. Pero, para realizar los cálculos en términos de coste del trabajo, la Comisión ha indicado que hay que tener en cuenta no a las personas afectadas por este régimen, sino la masa salarial correspondiente a las mismas. Las autoridades francesas presentaron por ello nuevos resultados basados en el criterio de la masa salarial correspondiente al personal concernido por la reorganización, concluyendo que dicha cifra no debía diferir excesivamente de la de los efectivos asignados a la producción y afirmando que no puede llevarse a cabo una evaluación precisa de dicha masa salarial; - Francia destaca por último que el régimen previsto no supone necesariamente un refuerzo de la competitividad de las empresas.
Insiste en el carácter potencial y difícilmente calculable de estos beneficios, que sólo aparecerían a medio o largo plazo, mientras que el régimen sólo tiene una duración de dieciocho meses. Las cifras ofrecidas por la Comisión (entre un 12 % y un 13 % de mejora en la productividad merced al régimen) son producto de una evaluación somera, anterior a la elaboración definitiva del régimen, y corresponden a una hipótesis sobre la evolución a largo plazo para empresas muy pequeñas cuyos trabajadores cobren menos del 150 % del SMIC. III En el marco del procedimiento, la Comisión recibió quince comentarios, todos ellos negativos, procedentes tanto de los Estados miembros como de asociaciones de empresarios del sector.
Tras la publicación de la carta en la que se comunicaba a las autoridades francesas la incoación del procedimiento, la Comisión recibió once observaciones más. Al margen del apoyo general a la postura de la Comisión en este asunto, estas observaciones insisten en el hecho de que, en todos los Estados miembros, los cuatro sectores afectados atraviesan los mismos problemas; algunos han tenido que hacer frente a reducciones de plantilla mucho mayores que en Francia. En prácticamente todos los Estados miembros, estos sectores se han visto obligados a emprender reestructuraciones dolorosas para recuperar algo de competitividad, cosa que han hecho sin ayudas públicas sectoriales específicas.
En muchas observaciones se abunda en el hecho de que la mayoría de las empresas concernidas -las de menos de 50 trabajadores- se benefician en cualquier caso de una ayuda inferior al umbral de minimis y que, en sectores en que la mayoría de las empresas son de dimensiones muy reducidas, hasta una ayuda inferior a dicho umbral puede tener efectos devastadores para los competidores. En efecto, las empresas de los demás Estados miembros no tienen los medios financieros para hacer frente a la ayuda francesa. La Comisión recibió cuatro comentarios tras la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de la carta a Francia acerca de la Decisión de 2 de octubre de 1996.
El Gobierno neerlandés se limita a reiterar la postura contraria que ya había adoptado al incoarse el procedimiento. Por su parte, el Gobierno austriaco comunica a la Comisión la aplicación en su país de un régimen similar de reorganización del tiempo de trabajo, negociado entre organizaciones patronales y sindicales del sector textil. Dicho régimen se ha realizado sin la ayuda de las autoridades públicas, dado que las mejorías en la productividad debidas a la reorganización del tiempo de trabajo han sido lo bastante elevadas para compensar los costes de la introducción de horarios más flexibles.
Una asociación griega del sector de la confección considera que el beneficio medio de la ayuda en porcentaje de la masa salarial es claramente superior a lo que indican las autoridades francesas. Para ilustrarlo, esta asociación adjunta a la Comisión un artículo de prensa (Journal du textile, n° 1472, de 28 de octubre de 1996), en el que una empresa de más de 100 personas afirma que, gracias a la reducción aplicada por el Gobierno francés, ha podido ganar el 8 % del volumen de su masa salarial, lo que le permitió rebajar sus precios de coste. Por último, una asociación italiana del sector textil y de la confección estima que los costes de la reorganización del tiempo de trabajo son resultado de una negociación libre y autónoma, emprendida y concluida por los empresarios del sector, y que por lo tanto no deben ser compensados.
Como se ha señalado anteriormente, se invitó a las autoridades francesas a comentar todas las observaciones recibidas. En cuanto a la primera serie de once comentarios, el Gobierno francés explicó, en su carta de 19 de noviembre de 1996, que «las precisiones incorporadas en verano al régimen objeto del procedimiento del apartado 2 del artículo 93 modifican en buena medida la base argumental de estas observaciones. Por ello, al tenerse en cuenta estas modificaciones en el citado procedimiento, que pronto se publicará en el Diario Oficial, las autoridades francesas se abstienen de formular comentarios acerca de estas observaciones».
En cuanto a los comentarios a la segunda serie de cuatro observaciones de terceros, Francia reitera que el régimen previsto es original y neutro, por lo que no afecta a la competencia. Replica que las reducciones de las cargas han permitido «volver a iniciar una dinámica de negociaciones colectivas (hasta entonces bloqueadas) en la cual el Estado desempeña una función de orientación y fomento». En cuanto a su posible infravaloración del beneficio medio de la ayuda en porcentaje de la masa salarial, las autoridades francesas recuerdan que resulta indispensable, para evaluar la repercusión del régimen de reducción de las cargas, tener presentes simultáneamente el beneficio obtenido del régimen y su coste.
Mientras que los beneficios reales a largo plazo resultan difíciles de cifrar, las empresas pueden calcular y anticipar fácilmente sus beneficios directos. En cambio, los costes, aunque sean inmediatos, son menos patentes. Por último, Francia responde que no se puede comparar la medida francesa con las que se aplicaron en Austria sin la ayuda del Estado, ya que las mejorías en la competitividad que conllevaron compensan con creces los costes de dicha reorganización. El régimen francés es intenso y de corta duración, mientras que el austriaco es a largo plazo y se aplica con carácter voluntario.
Además, el plan francés comporta un trato muy favorable para los asalariados. IV Los sectores afectados, textil, confección, cuero y calzado, aunque diferentes por sus dimensiones (sumada la producción de los cuatro, los sectores textil y de la confección representan el 86 % del total, el calzado el 9 % y el cuero el 5 %), tienen características similares y han tenido una evolución semejante durante los últimos años. Además, tanto las características como la evolución de los sectores son bastante parecidas entre sí cuando se examina la situación de los diferentes Estados miembros.
Todos se componen básicamente de pequeñas y medianas empresas (PYME), todos se ven confrontados a una fuerte presión competitiva tanto en el interior de la Comunidad como por parte de los países con salarios bajos, especialmente del sureste asiático. Esta competencia es patente sobre todo con los productos de gama media y baja, en lo que respecta a los países asiáticos, y con los productos de gama alta entre los Estados miembros. Los cuatro sectores están concentrados en varios Estados miembros, casi siempre los mismos. El desglose de la importancia de la producción por Estado miembro en 1993 era la siguiente: >SITIO PARA UN CUADRO> En el sector del cuero, el criterio del volumen de negocios sitúa a Francia en quinta posición, con una cuota del 5,24 %.
Todos estos sectores (en todos los Estados miembros) han sufrido durante los diez últimos años de una reducción considerable, en ocasiones muy grave, del empleo, en particular el textil y el cuero. Ello se ha debido a los esfuerzos por mejorar la productividad realizados en dicho período, pero también a la mala coyuntura económica y a la presión competitiva de los terceros países. A nivel de la Comunidad, la producción (a precios corrientes) aumentó en buena medida en el sector textil y del calzado, mientras que en los dos otros sectores aumentó hasta mediados de los años noventa para luego bajar.
En cambio, la producción a precios constantes revela una disminución en todos los sectores. Con excepción del sector del cuero y del textil (en este último caso, sólo si las cifras se expresan en valor), los demás sectores registran desde hace algunos años, en todos los Estados miembros, un déficit comercial creciente con el resto del mundo. En cuanto a los intercambios comunitarios (en valor), la cuota de Francia en el total de los intercambios puede cifrarse como sigue (8): >SITIO PARA UN CUADRO> En el curso del procedimiento, la Comisión recogió nuevos datos. De acuerdo con una asociación profesional francesa del sector textil, en 1995 los cinco mayores clientes de la industria textil francesa fueron otros Estados miembros.
A esos cinco Estados fue destinado el 51 % de las exportaciones francesas en este ámbito (9). En el primer semestre de 1996, la Comunidad recibió el 62 % de las exportaciones francesas de textil-confección y suministraba el 52 % de las importaciones (10). V La Comisión considera que la lucha por el empleo es una prioridad capital en la Comunidad y que el éxito de esa lucha exige una mejor integración de las políticas macroeconómicas e industriales de los Estados miembros, los cuales, al igual que la Comisión, deben hacer gala de imaginación y audacia en la búsqueda de nuevas soluciones para acabar con la plaga que constituye el desempleo.
La adopción del Libro blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo de 1993 se inscribe en esa línea y confirma el carácter absolutamente prioritario de estos objetivos para la Comisión. En numerosas ocasiones la Comisión ha adoptado iniciativas concretas de fomento del empleo. En particular, ha elaborado unas Directrices sobre ayudas a los barrios urbanos desfavorecidos (11), las Directrices sobre ayudas al empleo, así como una Comunicación sobre el empleo y el control de las ayudas de Estado (12), donde se explica con claridad qué tipos de intervenciones públicas son aceptables para crear o mantener empleos sin falsear la competencia entre los Estados miembros.
La Comisión considera que, al velar de manera permanente por que los Estados miembros no solucionen sus problemas de paro agravando los de sus socios, da muestra del carácter prioritario que concede a la creación neta de puestos de trabajo y a la preservación duradera del empleo en la Comunidad. Las observaciones de la Comisión sobre el régimen estudiado no se refieren, por otra parte, a los objetivos perseguidos por Francia en materia de creación de empleo (en particular de los jóvenes), sino a las modalidades mediante las cuales quiere alcanzarlos y a las repercusiones de sus políticas.
Además, cabe recordar que si los recientes Consejos Europeos han recomendado al propio tiempo la reducción de las cargas sobre los salarios bajos y el reparto del trabajo para crear empleo, ello no puede hacerse de acuerdo con modalidades incompatibles con el Tratado. VI Hay que señalar que, al incoar el procedimiento, la Comisión había recordado a las autoridades francesas el efecto suspensivo del apartado 3 del artículo 93 del Tratado y llamado su atención sobre la Comunicación de la Comisión de 24 de noviembre de 1983, así como sobre las cartas enviadas a todos los Estados miembros los días 4 de marzo de 1991 y 22 de febrero y 30 de mayo de 1995, en las que se insistía en que cualquier ayuda concedida ilegalmente puede ser objeto de una solicitud de reembolso.
Además, la Comisión había pedido al Gobierno francés que informara lo antes posible a las empresas concernidas de la incoación del procedimiento y del hecho de que podrían tener que devolver cualquier ayuda percibida ilegalmente. Pero la Comisión comprueba que, pese al mencionado efecto suspensivo, las autoridades francesas han aplicado el régimen de reducción de las cargas sociales, que entró en vigor el 1 de junio de 1996 para el sector textil y de la confección y el 1 de julio de 1996 para el sector del cuero y del calzado. Por ello, el Gobierno francés ha convertido en ilegales las ayudas en cuestión y expuesto a las empresas beneficiarias de las mismas a su posible reembolso en caso de incompatibilidad.
En cuanto a la propia medida tal como fue notificada, las intervenciones públicas previstas se presentaban como una «medida de objetivo horizontal, temporal en su fase de experimentación en los sectores textil, de la confección, el cuero y el calzado». Se precisaba asimismo que se trataba de un régimen destinado a la creación de empleo y a la reducción del tiempo de trabajo. Para beneficiarse de la reducción, los ramos profesionales tenían que firmar convenios colectivos para la creación de empleo, bien directamente (contratación de jóvenes), bien indirectamente (negociaciones sobre la reducción del tiempo de trabajo), y para la ralentización del ritmo de los despidos.
Las empresas con más de 50 trabajadores han llegado además, al parecer, a acuerdos específicos con el Estado. Tras examinar la respuesta de las autoridades francesas a la carta de la Comisión en la que se anunciaba la incoación del procedimiento, se advirtió que la reducción de las cargas prevista para estos cuatro sectores tenía sobre todo por objeto compensar, de manera parcial o total según los casos, los costes suplementarios vinculados a la reorganización y a la reducción del tiempo de trabajo generados por los acuerdos de ramo mencionados. Ello impedió a la Comisión a ampliar, el 2 de octubre de 1996, el ámbito del procedimiento.
En su respuesta a esta segunda Decisión, Francia, que reconoció la conveniencia de informar a los terceros de los nuevos elementos que había comunicado a la Comisión, negó el hecho de que se hubiera modificado la naturaleza de la medida notificada. Según las autoridades francesas, en ningún momento se modificó el objetivo final del régimen y, pese a las nuevas precisiones, el objetivo perseguido por estas medidas experimentales seguía siendo el de la defensa del empleo mediante la reorganización del tiempo de trabajo. A la luz de los datos que le facilitaron las autoridades francesas, y en particular de los convenios marco firmados entre el Estado y los ramos profesionales concernidos, la Comisión conviene en que el objetivo principal de la medida es la defensa del empleo.
Sin embargo, no puede aceptar los medios escogidos para alcanzarlo. VII Cabe recordar que el apartado 1 del artículo 92 del Tratado declara incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o puedan falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. Las medidas de reducción de las cargas que nos ocupan tienen por objeto eximir parcialmente a las empresas de cuatro sectores industriales específicos de las cargas pecuniarias derivadas de la aplicación normal del sistema de seguridad social.
La Comisión considera que las cargas derivadas para las empresas de acuerdos concluidos entre las partes sociales de determinado sector, bien para la reorganización del tiempo de trabajo, bien con otros fines, y que suponen aumentos salariales o vacaciones pagadas no exigidos por la reglamentación común, constituyen cargas que en principio deberían haber sufragado con sus propios recursos presupuestarios. El hecho de que estas cargas emanen de los acuerdos concluidos entre las partes sociales, que imponen a las empresas obligaciones que van más allá de lo que establece la legislación, no modifica esta valoración.
La Comisión considera por lo tanto que es la intervención del Estado en este contexto la que constituye por su propia naturaleza y en su totalidad una ayuda de Estado. En efecto, según la práctica habitual de la Comisión, que el Tribunal ha recordado en un asunto reciente (13), reciben la calificación de ayudas las intervenciones estatales en favor de determinadas empresas o producciones, incluso si dichas intervenciones sirven para financiar costes asumidos voluntariamente por la empresa afectada (14). Las autoridades francesas, en el marco del procedimiento y en respuesta a observaciones de idéntico jaez formuladas por terceros, indicaron que resultaba necesario reiniciar el proceso de diálogo y de negociaciones colectivas que estaba bloqueado, ya que la importancia del reto que supone la política de reorganización del tiempo de trabajo y sus repercusiones sobre el empleo justifican una intervención del Estado.
Siempre según Francia, las reducciones de las cargas permitieron, al compensar los costes que supone para las empresas la reorganización del tiempo de trabajo, volver a poner en marcha una dinámica de negociaciones colectivas en la cual el Estado desempeña una función de orientación y aliento. La Comisión no pone en entredicho el objetivo perseguido, es decir, la creación de empleos y la contratación de jóvenes, sino este tipo de iniciativa (aportación de fondos públicos) destinada a desbloquear las mencionadas negociaciones colectivas, cuando esta política se sigue o deberá seguirse en otros Estados miembros mediante acuerdos sectoriales sin apoyo público.
Dado que el concepto de ayuda engloba las ventajas otorgadas por las autoridades públicas que, según diversas modalidades, reducen las cargas que suelen pesar sobre el presupuesto de una empresa (15), la medida en cuestión constituye una ayuda de Estado con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado, incluso si dicha reducción está destinada a compensar un coste suplementario aceptado por las empresas mediante una aportación del Estado. Por otra parte, según el Tribunal (16), ni el carácter fiscal de una medida de no asunción por el fisco de las cargas sociales, ni su posible objetivo social, ni el hecho de que la industria nacional se vería en desventaja, al tener que asumir dichas cargas, con respecto a sus principales competidores bastan para excluir la aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
En varias ocasiones han alegado las autoridades francesas que este régimen de reducción de las cargas sociales es un régimen general, cuya aplicación han decidido con carácter experimental en todos los ramos industriales en los cuales el porcentaje de los asalariados con una remuneración inferior al 150 % del SMIC sea superior al 70 % de la plantilla. Pero, en la práctica, este régimen sólo se aplica en los cuatro sectores estudiados y sólo por un plazo de dieciocho meses, lo que ha llevado a la Comisión a considerar que se encuentra ante una intervención puntual encaminada a resolver problemas también coyunturales.
Francia no ha demostrado que la reducción de las cargas en los cuatro sectores en cuestión esté justificada por la naturaleza y la economía del sistema de seguridad social. En cuanto a la conveniencia que aducen las autoridades francesas de proceder por etapas en este ámbito, primero de forma experimental y luego de manera más general, tanto para comprobar la bondad del enfoque como por la limitación de los recursos financieros, la Comisión ya ha expresado su postura al respecto en su Decisión 80/932/CEE (17). Esta postura se recoge igualmente en la Decisión 96/542/CE (18), que la Comisión adoptó con respecto a las «medidas experimentales de apoyo de la producción y el empleo en el sector del calzado en Italia».
El carácter experimental no merma en nada la naturaleza sectorial del régimen. Unas intervenciones públicas encaminadas a sufragar dichos costes, asumidos voluntariamente por las empresas, no se habrían calificado de ayudas exclusivamente en caso de no haber discriminación, en particular de tipo sectorial. De una jurisprudencia reiterada se desprende que el apartado 1 del artículo 92 no distingue en función de las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que define las ayudas de acuerdo con sus efectos. Hay que comprobar por lo tanto si el régimen aplicado falsea la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
En el caso que nos ocupa, la reducción de las cargas sociales sitúa a las empresas de estos sectores en una posición más favorable que la de sus competidores, que realizan o deberán realizar en el futuro reorganizaciones del tiempo de trabajo, o adoptar medidas similares sin ayuda del Estado. Estas consideraciones valen también, de manera más general, para las empresas que, en otros Estados miembros, procedan sin ayudas públicas a esfuerzos de racionalización de la producción para hacer frente a la competencia internacional. Habida cuenta de las dificultades de adaptación que tienen los sectores textil, de la confección, del cuero y del calzado en toda la Comunidad, así como de la fuerte competencia tanto intracomunitaria como extracomunitaria, la ayuda puede también alterar las condiciones de los intercambios en una medida contraria al interés común.
Además, dado que todas las empresas comunitarias de los sectores concernidos tienen problemas semejantes, el riesgo de que las ayudas contribuyan a transferir los problemas de un Estado miembro a otro es evidente. Las numerosas reacciones negativas recibidas en este caso así lo confirman. Baste recordar a este respecto que, en el sector de la confección, el coste de la mano de obra puede representar hasta el 80 % de los costes de producción. Resulta pues más que verosímil que la alteración en los costes de la mano de obra resultante del plan aplicado por las autoridades francesas pueda tener una incidencia considerable.
Llama la atención que, según uno de los terceros que intervino a lo largo del procedimiento, el importe anual de la ayuda (2 100 millones de francos franceses, de los cuales el 40 % aproximadamente beneficiaría a la industria textil) sería superior a los beneficios anuales del sector textil alemán en su conjunto. En la sentencia de 2 de julio de 1974, asunto 173/73, Italia/Comisión (19), el Tribunal de Justicia estimó que, teniendo en cuenta que la reducción de las cargas sociales redunda en una reducción de los costes de la mano de obra, y dado que el sector beneficiario de estas ayudas compite con las empresas de los demás Estados miembros, la reducción de los costes de producción de este sector a través de la reducción de sus cargas sociales afecta necesariamente a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
Esta postura confirma el análisis de la Comisión en el mismo asunto, cuando consideró que, en un mercado con un considerable volumen de intercambios, cualquier ayuda, sea cual sea su importe o su intensidad, falsea o puede falsear la competencia normal, debido a que las empresas beneficiarias reciben una ayuda de Estado de la que no se benefician sus competidores. Por consiguiente, hay que considerar que las medidas de reducción de las cargas previstas por el «Plan textile» entran en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado. Por los motivos hasta ahora expuestos, la Comisión considera que la aportación de fondos públicos en favor de los sectores mencionados constituye por su propia naturaleza y en su totalidad una ayuda de Estado con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
No procede por lo tanto examinar con detalle los cálculos presentados. Bastará con reseñar, a título accesorio, que, para llegar a la conclusión de que el régimen es neutro, el Gobierno francés se basa en sus propios datos estadísticos, y que en la mayoría de los casos se trata de medias (20), bien a nivel del sector afectado, bien a nivel del conjunto de la industria francesa. A ello hay que añadir que ciertos datos relativos a los sectores del cuero y la confección se presentaron a la Comisión en forma de agregados y para el sector del calzado ni siquiera se facilitaron. Afirmar en estas condiciones la neutralidad del régimen resulta extremadamente aleatoria.
Por ejemplo, un tercero que intervino en el procedimiento indicó el caso de una empresa francesa (21) con más de 100 trabajadores que calcula haber podido ganar, gracias a esta reducción de las cargas, un 8 % del volumen de la masa salarial, lo que le permitió al parecer disminuir su precio de coste. Otra fuente (22) cita una reunión, el 23 de enero de 1997, del organismo creado por las autoridades francesas para realizar el seguimiento de este plan, en la que se llevó a cabo un primer balance de las medidas. Según esta fuente, las empresas participantes en el plan se beneficiaron de reducciones de las cargas sobre los salarios bajos que representaron una disminución media del 10 % al 12 % del conjunto de la masa salarial.
Incluso aunque unos beneficios medios del orden del 10 al 12 % del conjunto de la masa salarial puedan parecer excesivamente elevados, estos datos revelan una gran discrepancia con respecto a los facilitados en los cuadros que anteceden, lo que lleva a pensar que hay gran número de empresas cuya estructura salarial difiere en gran medida de las citadas medias y para las cuales el beneficio de la ayuda es manifiestamente superior. Además, la Comisión observa que Francia no ha incluido en sus cálculos los efectos directos de esta reorganización, en particular las mejoras en la competitividad, como habría debido hacer.
Ahora bien, es razonable pensar que una nueva organización del trabajo encaminada a adaptar mejor los efectivos de las empresas a las condiciones y características del mercado permite un aumento en la eficacia de la empresa. Se trata de un efecto directo del régimen, que no sería reprensible si no fuera inducido por una intervención estatal que entra en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado. Así, en un asunto de reestructuración de una empresa textil de 248 trabajadores, que está examinando en la actualidad la Comisión (ayuda de Estado N 731/96 «La Lainière de Roubaix»), las autoridades francesas afirman que la aplicación de este plan permitirá un aumento de la competitividad de aproximadamente el 5 %, gracias a una mejor utilización de los instrumentos de producción (y, por consiguiente, una mayor productividad).
Este hecho parece también confirmar los resultados de la experiencia austriaca, en la que las mejoras en la competitividad compensan con creces los costes de la reorganización del tiempo de trabajo. Sea como fuere, la Comisión considera que, por el carácter aleatorio de los datos disponibles, que no siempre son representativos de la situación real de las empresas, y por el hecho de que no se hayan tenido presentes todos los elementos que afectan a las empresas (beneficios por la reducción de las cargas, costes de la reorganización del tiempo de trabajo e incrementos de competitividad resultantes de dicha reorganización), la neutralidad del régimen francés no puede demostrarse.
VIII Habida cuenta de las razones aducidas hasta ahora, la Comisión considera que la reducción de las cargas sobre los salarios que no exceden del 150 % del SMIC, tal y como se aplica, constituye una ayuda con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado. Hay que examinar por lo tanto si esta ayuda puede acogerse a una de las excepciones previstas por el artículo 92 del Tratado. Las excepciones previstas en el apartado 2 del artículo 92 no son aplicables, ya que no se trata ni de ayudas otorgadas a los consumidores ni de ayudas encaminadas a poner remedio a los efectos de catástrofes naturales ni, por último, de ayudas para compensar las desventajas relacionadas con la división de Alemania.
La excepción prevista en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 no es aplicable, ya que la medida en cuestión está destinada a la totalidad del territorio francés. Tampoco es aplicable la excepción prevista en la letra b) del apartado 3 del artículo 92, ya que el Gobierno francés no ha demostrado que la reducción de las cargas sociales de las empresas de los sectores en cuestión sea necesaria para poner remedio a una grave perturbación en su economía. La excepción prevista en la letra d) del apartado 3 del artículo 92 no puede aplicarse, ya que la ayuda no tiene por objeto la promoción de la cultura ni la conservación del patrimonio.
Por otra parte, en ningún momento han invocado las autoridades francesas estas excepciones, puesto que siempre han mantenido que la naturaleza de la medida y el objetivo perseguido son la defensa del empleo mediante la reorganización del tiempo de trabajo. La ayuda en cuestión es una ayuda sectorial destinada al mantenimiento y a la creación de empleos. Debe examinarse por lo tanto a la luz de las Directrices sobre ayudas al empleo (en lo sucesivo denominadas «las Directrices»), con objeto de determinar si la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 puede aplicársele.
En cuanto a las ayudas al mantenimiento de empleos (23), que se asemejan a las ayudas de funcionamiento, la Comisión sólo puede autorizarlas en casos de catástrofe natural o de acontecimientos excepcionales, en las regiones que pueden acogerse a la excepción prevista en la letra a) del apartado 3 del artículo 92, en el contexto del salvamento o de la elaboración de un plan de reestructuración o reconversión de una empresa en crisis. Pueden concederse ayudas al mantenimiento del empleo a través de medidas generales. En ningún momento han demostrado las autoridades francesas que las ayudas previstas pudieran corresponder a los casos concretos que se acaban de enumerar.
Por consiguiente, la ayuda no puede autorizarse sobre la base de las Directrices. En cuanto a las ayudas a la creación de empleo, en el punto 23 de sus Directrices la Comisión afirma que: «Por lo que respecta a las ayudas a la creación de empleo limitadas a uno o varios sectores sensibles, con exceso de capacidad o en crisis, éstas presentan también características que, por lo general, no permiten a la Comisión adoptar frente a ellas la misma actitud favorable que reserva a las ayudas a la creación de puestos de trabajo abiertas al conjunto de la economía. Tales ayudas sectoriales constituyen una ventaja para el sector o los sectores en cuestión, que mejoran su posición de competencia con relación a las empresas de los demás Estados miembros.
Merced a las ayudas que reducen los costes salariales en el conjunto de uno o más sectores productivos se disminuyen los costes de producción de tales sectores, lo que les permite mejorar su cuota de mercado en detrimento de sus competidores comunitarios, tanto a nivel del Estado miembro en cuestión como de las importaciones intra y extracomunitarias, con todas las consecuencias que ello puede llevar consigo en términos de deterioro del empleo en talas sectores de los demás Estados miembros. Por consiguiente, el efecto protector de estas ayudas para el sector o sectores en cuestión, especialmente en los sectores en crisis, y sus implicaciones negativas para el empleo de los sectores competidores de los demás Estados miembros tienen más peso, por lo general, que el interés común relacionado con las medidas activas de reducción del desempleo, por lo que normalmente estas ayudas no podrán ser valoradas positivamente por la Comisión por lo que se refiere a su compatibilidad con el mercado común.».
Como se desprende del punto 23 de las Directrices, hasta en el ámbito de las ayudas a la creación de empleo la Comisión considera necesario adoptar una actitud estricta ante las ayudas sectoriales, con objeto de prevenir a tiempo cualquier multiplicación incontrolada en este terreno y, por ende, la puesta en entredicho del propio concepto de mercado interior. Las autoridades francesas no han facilitado ningún dato que demuestre que los cuatro sectores afectados no forman parte de los tipos de sector mencionados en el citado punto 23. Los cuatro sectores en cuestión atraviesan una crisis y adolecen de un exceso de capacidad en toda la Comunidad.
Puede afirmarse incluso que estos sectores deben considerarse sensibles a la luz de las Directrices. En efecto, el conjunto de los productores comunitarios padece la fuerte presión que suponen las importaciones de terceros países, la situación del empleo en estos sectores es muy delicada en todos los Estados miembros, y los intercambios intracomunitarios son importantes y tienen una función capital como fuente de suministro y de salida comercial para los cuatro sectores franceses en cuestión. Así pues, al evaluar las ayudas desde el punto de vista comunitario y no desde el de un Estado miembro determinado, no se puede afirmar que fomenten el desarrollo.
En efecto, la medida sectorial puede acarrear una modificación del equilibrio existente entre los Estados miembros, que tienen todos problemas similares. De acuerdo con el mismo punto 23 de las Directrices, «con todo, la Comisión podrá adoptar una actitud más favorable en relación con las ayudas a la creación de puestos de trabajo adicionales en el caso de que se destinen a sectores o subsectores en crecimiento, y especialmente generadores de puestos de trabajo.». Una vez más, no se ha aportado ningún dato que demuestre que los cuatro sectores afectados respondan a esta descripción. Además, no se trata de determinadas actividades, sino de cuatro sectores en su totalidad.
Esta postura negativa de la Comisión ante las ayudas a la creación centradas en determinados sectores se recoge en su Comunicación relativa al control de las ayudas y a la reducción del trabajo (24). Cabe recordar que, en su Comunicación relativa a las ayudas de minimis (25), la Comisión considera que el importe total de 100 000 ecus a lo largo de tres años constituye un umbral de ayuda por debajo del cual puede considerarse inaplicable el apartado 1 del artículo 92 del Tratado, de modo que la ayuda no está sometida a la obligación de notificación previa, con arreglo al apartado 3 del artículo 93.
No obstante, la Comisión ha precisado las condiciones de aplicación de esta norma, como las relativas al control para asegurar que la acumulación de las diferentes ayudas concedidas a un solo beneficiario a título de ayudas de minimis respete el límite fijado, o como las relativas a la conversión en equivalente de subvención de las ayudas otorgadas bajo modalidades diferentes de la de subvención. Esta norma de minimis interesa sobre todo a las PYME, pero se aplica independientemente de la dimensión de las empresas beneficiarias. Por consiguiente, las ayudas en cuestión no pueden beneficiarse de las excepciones previstas por las Directrices y son por lo tanto incompatibles con el Tratado, en lo que respecta a la parte no cubierta por la norma de minimis.
Además, las autoridades francesas, al conceder estas ayudas pese al efecto suspensivo del apartado 3 del artículo 93 del Tratado y antes de que la Comisión se pronunciara sobre ellas, las han convertido en ilegales, por lo que son también incompatibles con el buen funcionamiento del Acuerdo EEE. Por último, la Comisión considera que las ayudas ilegales e incompatibles con el mercado común deben ser objeto de recuperación, con objeto de anular su incidencia económica y restablecer la situación anterior, HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo 1 La reducción de las cargas sociales aplicada con arreglo al «Plan textile» por el artículo 99 de la Ley n° 96-314, de 12 de abril de 1996, por la que se instauran diversas disposiciones de tipo económico y financiero, y por el Decreto n° 96-572, de 27 de junio de 1996, relativo a la reducción regresiva sobre las cotizaciones patronales de seguridad social de las empresas del sector textil, de la confección, del cuero y del calzado, constituye, en lo que respecta a la parte no amparada por la norma de minimis, una ayuda ilegal en la medida en que se aplicó antes de que la Comisión se pronunciara al respecto, de conformidad con el apartado 3 del artículo 93 del Tratado.
Además, en lo que respecta a la parte no amparada por la norma de minimis, que fija un límite de 100 000 ecus a lo largo de tres años, es incompatible con el mercado común, de conformidad con las disposiciones del apartado 1 del artículo 92 del Tratado y del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE, y no puede beneficiarse de ninguna de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado ni en los apartados 2 y 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE. Artículo 2 Francia adoptará las medidas necesarias para dar por finalizada cuanto antes la reducción de las cargas mencionada en el artículo 1, en lo relativo al importe total de dicha reducción que no está amparado por la norma de minimis citada en tal artículo.
El Gobierno francés adoptará las medidas apropiadas para recuperar las ayudas otorgadas ilegalmente, a efectos del artículo 1. El reembolso se efectuará de conformidad con los procedimientos y las disposiciones de la legislación francesa, devengando intereses hasta la fecha del reembolso efectivo, calculados a un tipo igual al valor en porcentaje en dicha fecha del tipo de referencia que sirve para calcular el equivalente neto de subvención de las ayudas regionales en Francia. Artículo 3 Francia informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas que haya adoptado en cumplimiento de la misma.
Artículo 4 El destinatario de la presente Decisión será la República Francesa. Hecho en Bruselas, el 9 de abril de 1997. Por la Comisión Karel VAN MIERT Miembro de la Comisión (1) DO C 206 de 17. 7. 1996, p. 8. (2) DO C 334 de 12. 12. 1995, p. 4. (3) DO C 357 de 26. 11. 1996, p. 5. (4) Véase la nota a pie de página 1. (5) Véase la nota a pie de página 3. (6) Resulta sorprendente advertir que la empresa media de todas las categorías de empresas concernidas emplea un número idéntico de trabajadores, tanto en el sector textil y de la confección como en el del cuero y el calzado. Por otra parte, la Comisión observa que los datos relativos a los efectivos asignados a la producción son diferentes en el sector textil y en el de la confección, lo que en principio debería motivar que el coste estimado de la reorganización del tiempo de trabajo fuera diferente.
(7) Al no disponerse de datos sobre los efectivos asignados a la producción en el sector del calzado, la Comisión no comprende cómo se ha podido calcular el coste estimado de la reorganización del tiempo de trabajo en este sector. (8) Fuente: Eurostat. (9) Estadísticas de la Association Textiles de France, 22 de julio de 1996. (10) Fuente: L'industrie textile, n° 1280, octubre de 1996. (11) DO C 146 de 14. 5. 1997, p. 6. (12) DO C 1 de 3. 1. 1997, p. 10. (13) Sentencia del Tribunal, de 26 de septiembre de 1996, en el asunto Kimberly Clark Sopalin, C-241/94, Rec. 1996, p. I-4551. (14) Además, en su Decisión 80/932/CEE relativa al sistema de asunción parcial por el Fisco de las contribuciones patronales al sistema de seguros de enfermedad en Italia (DO L 264 de 8.
10. 1980, p. 28), la Comisión había establecido que, aunque las condiciones generales en las cuales las empresas ejercen su actividad puedan variar de un país de la Comunidad a otro, un Estado miembro no puede aislar un elemento particular de estas condiciones generales y compensar mediante ayudas los costes suplementarios que de ello se derivan para estas empresas con respecto a sus competidores en los demás Estados miembros. (15) Sentencia del Tribunal, de 15 de marzo de 1994, en el asunto Banco Exterior de España, C-387/92, Rec. 1994, p. I-877. (16) Sentencia del Tribunal, de 2 de julio de 1974, en el asunto Italia/Comisión, C-173/73, Rec.
1974, p. 709. (17) Véase la nota a pie de página 14. (18) DO L 231 de 12. 9. 1996, p. 23. (19) Véase la nota a pie de página 16. (20) Lo que atenúa los efectos de las medidas descritas y no da una imagen fiel de la realidad de las empresas concernidas. (21) Journal du textile, n° 1472, de 28 de octubre de 1996. (22) Le Monde de 25 de enero de 1997. (23) Directrices, punto 22. (24) DO C 1 de 3. 1. 1997, p. 10. (25) DO C 68 de 6. 3. 1996, p. 9.