Informe especial n° 8/98 sobre los servicios de la Comisión encargados de combatir el fraude, en especial la «Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude» (UCLAF), acompañado de las respuestas de la Comisión (Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE)

Informe especial n° 8/98 sobre los servicios de la Comisión encargados de combatir el fraude, en especial la «Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude» (UCLAF), acompañado de las respuestas de la Comisión (Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) Diario Oficial n° C 230 de 22/07/1998 p. 0001 - 0044 INFORME ESPECIAL N° 8/98 sobre los servicios de la Comisión encargados de combatir el fraude, en especial la «Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude» (UCLAF), acompañado de las respuestas de la Comisión (Presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 230/01) 1.

INTRODUCCIÓN Alcance de la fiscalización 1.1. A comienzos de 1997 el Tribunal decidió emprender una fiscalización de los servicios de la Comisión encargados de combatir el fraude, en especial la «Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude» (UCLAF). Hasta la fecha la fiscalización ha comprendido una evaluación de las medidas adoptadas para establecer las pertinentes normas de carácter jurídico, organizativo y administrativo que garanticen el éxito de la misión de la UCLAF, una evaluación de la eficacia de la UCLAF que se ha basado en el examen de todas sus unidades, investigaciones en el Reino Unido y los Países Bajos (1) y, por último, un examen global de las competencias en materia de lucha contra el fraude de la Oficina de Seguridad, la DG XIX y la DG XX.

Principales observaciones 1.2. La Comisión ha llevado a cabo, en particular desde 1990, un notable esfuerzo para combatir el fraude, que ha redundado en una mejora del marco jurídico y administrativo en este ámbito (véanse los apartados 2.4 a 2.6). Sin embargo, aún no se han ratificado los convenios y protocolos aprobados en el contexto del tercer pilar (véase el apartado 2.11). 1.3. Dentro de la Comisión se ha creado una estructura para combatir el fraude (véanse los apartados 2.20 a 2.23). Pese a ello, las normas organizativas, incluidas las relacionadas con los Estados miembros, no siempre están claras y resultan con frecuencia complicadas y engorrosas (véase el cuadro 1 del apartado 2.34 y los apartados 3.21 a 3.23, 3.35 y 3.36).

A ello se añade que con frecuencia las medidas y procedimientos de seguridad no se aplican correctamente (véanse los apartados 2.28 a 2.32). 1.4. Se han asignado a la UCLAF más tareas, más atribuciones y más personal. La proporción de agentes temporales gira en torno al 50 % del total y genera una situación de discontinuidad en la organización (véanse los apartados 3.2 a 3.4). 1.5. Las bases de datos de la UCLAF no resultan plenamente operativas ni eficaces (véanse los apartados 3.29 a 3.33), apenas se utilizan y los datos de la base Pre-IRENE no coinciden con la información en poder de tres de las cuatro unidades de la UCLAF (véanse los apartados 3.8 a 3.10).

1.6. La información de la gestión con que cuenta la UCLAF es insuficiente para permitirle gestionar con eficacia el elevado número de casos que tiene asignados (véanse los apartados 3.10 a 3.12). Por añadidura, la falta de métodos uniformes de documentación y tramitación de expedientes es vista como una deficiencia grave (véanse los apartados 3.13 a 3.18). 1.7. La forma en que se aplican las normas sobre los privilegios e inmunidades del personal comunitario (véanse los apartados 3.24 a 3.26) obstaculiza la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión. Por añadidura, la UCLAF en sus inspecciones en el territorio de los Estados miembros ha tenido que enfrentarse con graves limitaciones derivadas de sus legislaciones nacionales (véanse los apartados 3.20 a 3.23).

1.8. La falta de registro exhaustivo de la información sobre los importes recuperados dificulta la recuperación de importes abonados indebidamente (véanse los apartados 4.3 a 4.5). Asimismo, los Estados miembros no cumplen estrictamente su obligación de comunicar a la Comisión todos los datos al respecto (véanse los apartados 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 y 4.20). 1.9. Cabe señalar que a los efectos de la legislación del FEOGA-Garantía se ha creado una denominada «lista negra». Los resultados obtenidos hasta el momento son decepcionantes (véanse los apartados 4.12 a 4.14). 1.10. Se ha adoptado una serie de medidas preventivas en la lucha contra el fraude (véanse los apartados 2.13 a 2.15 y 2.19).

El estudio sobre el análisis de riesgos, llevado a cabo por el Centro Común de Investigación (CCI), sufrió sin embargo retrasos considerables y sólo pudo abarcar parte de los puntos que debía incluir (véanse los apartados 2.16-2.18). 1.11. Los datos sobre los casos de fraude publicados en el informe anual de la Comisión sobre la lucha contra el fraude son incompletos por lo que inducen a error (véanse los apartados 5.4 a 5.11). 1.12. Los procedimientos y las competencias referentes a la lucha contra la corrupción y las infracciones disciplinarias de carácter interno resultan poco claros e incompletos (véanse los apartados 6.3 y 6.11 a 6.13).

En particular, no existen directrices claras sobre cómo llevar a cabo las investigaciones (véanse los apartados 6.5 a 6.7) y faltan principios claros (como el de «tolerancia cero») (véanse los apartados 6.8 y 6.9). Se vacila en exceso a la hora de suspender la inmunidad del personal comunitario sospechoso de corrupción (véase el apartado 6.10). 2. ORGANIZACIÓN DE LA COMISIÓN PARA COMBATIR EL FRAUDE Estrategia de la Comisión para combatir el fraude 2.1. La organización de la Comisión para combatir el fraude y los recursos disponibles en este campo fueron desarrollados en varias fases.

2.2. En un primer momento, la Comisión creó en determinadas DG (especialmente las VI, XX y XXI) unidades administrativas encargadas de combatir el fraude. En una segunda fase, la Comisión decidió en 1987 (2) instaurar una unidad central de coordinación (Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude - UCLAF) en la Secretaría General, así como crear equipos antifraude en las diferentes DG. Al comienzo de la segunda fase, la UCLAF tenía a su disposición diez funcionarios (de los cuales cinco eran de grado A) bajo la autoridad de un director. Se previó asignar más personal a los servicios operativos y a la UCLAF.

2.3. La tercera fase, que comenzó al final de 1994, se caracterizó por una clara distinción entre la tarea de desarrollar y aplicar unos principios comunes y la tarea de recabar información, practicar investigaciones y promover la adopción de medidas correctoras cuando se hubieran puesto en peligro los intereses financieros de la Comunidad. La Comisión decidió transferir a la UCLAF las competencias de las diferentes DG en materia de lucha contra el fraude para lograr una mayor centralización en este campo (3) (véase el apartado 2.5). Con ello, se transfirieron a la UCLAF considerables recursos humanos y la mayor parte de las competencias presupuestarias (para obtener información financiera detallada, véase el anexo II).

2.4. Paralelamente a estos acontecimientos, se producía la realización del mercado único y la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (TUE). Por consiguiente, la Comisión concibió en 1994 una nueva estrategia para combatir el fraude basada en cuatro ejes principales: - presencia sobre el terreno; - refuerzo de la cooperación con los Estados miembros; - mejora del marco legislativo comunitario; - mejora de la compatibilidad entre los sistemas penales de los Estados miembros (4). 2.5. La Comisión establece anualmente un programa de trabajo para impulsar su estrategia contra el fraude (5), que no sólo obliga a la UCLAF sino a todos los servicios con competencia en este campo (véanse los apartados 2.20 a 2.23).

En el programa de trabajo correspondiente a 1997/1998, la Comisión explica que «refuerza la presencia sobre el terreno y prosigue la política de asociación con las autoridades nacionales». Se fijan como objetivos principales los siguientes: - detección de las irregularidades, ámbito en el que la Comisión cree que puede añadir más valor concentrándose en los principales casos transnacionales; - recuperación de las cantidades de que se trate, ámbito en el que la Comisión se propone reforzar las medidas de seguimiento; - actuación preventiva mejorando los sistemas y la legislación; - intensificación de la responsabilidad que compete a los Estados miembros de gestionar adecuadamente el sistema de recursos propios; - creación en definitiva de un «espacio judicial para la protección de los intereses financieros de la Unión» de ámbito europeo en el que se armonicen las penas para los delitos perpetrados contra el presupuesto comunitario; - preparación de la ampliación, desarrollando las relaciones con los países candidatos a la adhesión.

El Tribunal tomó nota de la Comunicación presentada por la Comisión el 18 de noviembre de 1997 para mejorar la actuación contra la incompetencia, las irregularidades financieras, el fraude y la corrupción [SEC(97) 2182/2]. La primera parte de la Comunicación describe la situación actual dentro de la Comisión que confirma el juicio del Tribunal expresado en el presente informe. La segunda parte propone líneas de actuación para subsanar las deficiencias de la situación actual. Aunque acoge con satisfacción el contenido de la Comunicación, el Tribunal no puede, en este momento, evaluar el impacto de las propuestas contenidas en ella.

Un Plan de acción (6) aprobado por el Consejo incluye recomendaciones detalladas para señalar la dirección que debe darse al futuro trabajo en este campo. 2.6. Lograr que la UCLAF tenga una presencia más eficaz sobre el terreno es un cometido que corresponde evidentemente a la Comisión. En el capítulo 3 del presente informe se examinan algunos aspectos del modo en que la UCLAF lleva a cabo sus tareas. La iniciativa de mejorar la legislación comunitaria recae en la Comisión, aunque si los cambios son significativos es probable que hayan de intervenir el Consejo y Parlamento. Los avances registrados en este aspecto de la estrategia de la Comisión no pertenecen al ámbito del presente informe.

El logro de una cooperación más estrecha en la investigación de fraudes e irregularidades y en la recuperación de importes abonados indebidamente implica tanto a la Comisión como a los Estados miembros; es posible intervenir en cierta medida al amparo de la legislación derivada del primer pilar del Tratado. En el capítulo 4 del presente informe se analizan los avances registrados en materia de seguimiento financiero y recuperación de importes en casos en que ha intervenido la UCLAF. La convergencia de los sistemas penales de los Estados miembros presupone la intervención de todos los Gobiernos miembros al amparo del tercer pilar del Tratado.

2.7. Dada la ausencia de un derecho penal comunitario, la lucha contra el fraude (y la corrupción) cometido en detrimento de la hacienda comunitaria se rige por las disposiciones del Tratado que se refieren al primer o al tercer pilar de la Unión Europea. En efecto, el artículo 209 A del Tratado de la Unión impone a los Estados miembros la obligación de adoptar, para combatir el fraude «comunitario», las mismas medidas que las que adopten para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros. Esta obligación deriva sin duda alguna de un tema propio del primer pilar. 2.8.

Sin embargo, en la detección y persecución de los fraudes que exigen el ejercicio de competencias y atribuciones de orden penal, se considera necesario, para garantizar el cumplimiento de esta misma obligación, recurrir a instrumentos de derecho internacional clásico, es decir los convenios, que como tales se enmarcan en el tercer pilar. Los actos normativos comunitarios no pueden introducir sanciones penales, pero sí incorporan el concepto general de irregularidad, tanto la infracción de normas comunitarias cometida de forma intencional (por lo tanto fraudulenta) como la cometida por negligencia.

La legislación establece sanciones administrativas y el refuerzo de las facultades de control e inspección de la Comisión para descubrir dichas irregularidades. 2.9. Aunque al amparo del primer pilar existe legislación referente a la lucha contra el fraude, la definición de éste ha de buscarse en el tercer pilar: el 26 de julio de 1995, el Consejo aprobó un acto por el que se establece el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades (7), a cuyos efectos será constitutivo de fraude que afecta a los intereses financieros de las Comunidades Europeas: a) en materia de gastos, cualquier acción u omisión intencionada relativa a la utilización o a la presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la percepción o la retención indebida de fondos procedentes del presupuesto general de las Comunidades Europeas o de los presupuestos administrados por las Comunidades Europeas o por su cuenta, o bien relativa al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto, y al desvío de esos mismos fondos con otros fines distintos de aquellos para los que fueron concedidos en un principio; b) en materia de ingresos, cualquier acción u omisión intencionada relativa a la utilización o presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la disminución ilegal de los recursos del presupuesto general de las Comunidades Europeas o de los presupuestos administrados por las Comunidades Europeas o por su cuenta, o bien relativa al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto, o al desvío de un derecho obtenido legalmente, que tenga el mismo efecto.

2.10. Es preciso señalar que el nuevo Tratado de Amsterdam ha enriquecido la fórmula del artículo 209 A, al exigir que las medidas adoptadas para luchar contra el fraude que afecte al presupuesto comunitario tengan sobre todo «. . . un efecto disuasorio y sean capaces de ofrecer una protección eficaz en los Estados miembros». Además el nuevo texto del artículo prevé que el Consejo adoptará «. . . previa consulta al Tribunal de Cuentas, las medidas necesarias en los ámbitos de la prevención y lucha contra el fraude con miras a ofrecer una protección eficaz y equivalente en los Estados miembros.

Dichas medidas no se referirán a la aplicación de la legislación penal nacional ni a la administración nacional de la justicia». Este texto podría permitir una acción comunitaria de armonización de los sistemas penales nacionales, sin perjuicio de la competencia exclusiva de los Estados miembros al respecto. Con posterioridad, podrían configurarse sanciones administrativas. 2.11. Las acciones emprendidas al amparo del tercer pilar desembocaron en la aprobación por el Consejo de dos convenios y dos protocolos durante el período 1995-1997 (uno de ellos es el convenio mencionado en el apartado 2.9).

Con todo, estos instrumentos sólo adquirirán eficacia cuando hayan sido ratificados por los quince Estados miembros; y hasta ahora no lo han sido por ninguno de ellos. Como resultado, las normas que rigen actualmente la cooperación judicial siguen basándose en el derecho internacional que se remonta a la década de los cincuenta, cuando Europa carecía de instituciones y políticas comunes respaldadas por un presupuesto único, cuando los intercambios comerciales y financieros eran sólo una parte de lo que son actualmente y cuando los delitos financieros eran perpetrados por individuos o bandas, no por redes internacionales organizadas capaces de mantener una apariencia exterior de legalidad, como sucede hoy en día (8).

2.12. Por añadidura, aun suponiendo que todos los nuevos instrumentos fueran ratificados en breve plazo, es preciso adoptar aún una serie de medidas para reforzar el fundamento jurídico de la política antifraude. La discontinuidad de las acciones legales y las disparidades existentes entre los sistemas de justicia penal de los Estados miembros, especialmente en lo relativo a la severidad y naturaleza de las penas, obstaculizan la eficaz represión de fraude (9). Hace falta una respuesta radical al absurdo, tolerado pero condenado universalmente, que supone abrir de par en par las fronteras nacionales a los delincuentes y seguir cerrándolas a los encargados de luchar contra el delito, a pesar del riesgo consiguiente de convertir nuestros países en paraísos del crimen (10).

Prevención del fraude SEM 2000 2.13. La Comisión se embarcó conjuntamente con los Estados miembros en una operación de largo alcance, dividida en tres fases y denominada SEM 2000 (Sound and Efficient Management 2000), con el fin de mejorar la gestión de los créditos comunitarios. En las dos primeras fases se trataba de que la Comisión mejorara el nivel de su propia gestión financiera. La tercera fase se orienta a mejorar la gestión de los recursos comunitarios por los Estados miembros. Impermeabilización de la legislación contra el fraude2.14. En este contexto la Comisión adoptó en 1996 medidas internas con el propósito de impermeabilizar contra el fraude la legislación y las decisiones que tengan repercusiones financieras directas o indirectas (11).

La complejidad y opacidad de gran parte de la legislación comunitaria vigente hace al presupuesto comunitario especialmente vulnerable al fraude. Los necesarios cambios legislativos requerirán un esfuerzo sostenido durante mucho tiempo. Sistema de alerta precoz en el ámbito de los gastos directos2.15. La Comisión inició en julio de 1997 un proyecto que tiene como objetivo implantar un sistema de alerta precoz (o de información previa) en caso de que cometan errores administrativos o fraudes organizaciones o empresas que reciban financiación directa de la Comisión (12). Resulta prematuro juzgar su eficacia.

Establecimiento de prioridades 2.16. La UCLAF precisa de una base para establecer prioridades de investigación con el fin de asignar sus limitados recursos a sectores sensibles y operadores o receptores «de alto riesgo». Para ello es necesario fijar criterios que le ayuden a optimizar el empleo de la diversa información que tiene a su disposición. La UCLAF celebró el 8 de diciembre de 1995 un acuerdo administrativo con el Centro Común de Investigación (CCI) para realizar un estudio sobre: - el desarrollo y aplicación de métodos de reconocimiento de tipos de fraude para los casos contenidos en las bases de datos de la Comisión IRENE y Pre-IRENE; - la valoración de parámetros de riesgo referentes a operaciones financiadas o cofinanciadas por el presupuesto comunitario; - la descripción de tendencias a lo largo de un período determinado y detección de la heterogeneidad de los importes de subvenciones en operaciones de referencia y en casos contenidos en IRENE.

2.17. El proyecto tenía una duración inicial prevista de 12 meses a partir de la firma del contrato. Debido a problemas técnicos y de personal, el trabajo previsto en el proyecto no comenzó hasta abril de 1996. Por consiguiente se aprobó una primera prórroga del plazo de la última entrega hasta el final de marzo de 1997. Como el CCI acordó incluir en el trabajo nuevo material y los resultados de un intercambio de métodos de muestreo estadístico con el Tribunal de Cuentas Europeo, la UCLAF aprobó una segunda prórroga hasta el final de julio de 1997. Los resultados del estudio no tendrán para la UCLAF una utilidad práctica y real hasta que se desarrollen plenamente sus sistemas informáticos.

2.18. Debido a que la información contenida en las bases de datos Pre-IRENE e IRENE era incompleta, el trabajo sobre reconocimiento de tipos de fraude se limitó a algunos ámbitos contenidos en IRENE (ayuda al consumo de aceite de oliva, restituciones a la exportación de vacuno, recursos propios). La DG XX rechazó su visado para el pago del saldo. Mientras tanto, la UCLAF sigue sin desarrollar un sistema para evaluar la información contenida en esas bases de datos que le sirva de ayuda para fijar prioridades. Otras acciones 2.19. Recientemente se adoptaron diversas acciones en el ámbito aduanero.

Además la UCLAF ha organizado seminarios destinados a los servicios de los Estados miembros para aumentar su sensibilización ante el fraude (véase el anexo IV). Reparto de competencias: el mandato de la UCLAF 2.20. En virtud de la Decisión de la Comisión de febrero de 1995 (13), la UCLAF se encarga de todas las actividades de la Comisión en el terreno de la lucha contra el fraude. Ello incluye en particular: - la protección de los intereses financieros de la Comunidad; - la concepción de la lucha contra el fraude en todos los ámbitos; - el desarrollo de la infraestructura necesaria para la lucha contra el fraude (bases de datos, etc.); - la recopilación y tratamiento de la información sobre casos de fraude; - las medidas operativas (investigaciones, etc.).

2.21. Las diferentes Direcciones Generales de la Comisión son responsables de la concepción y gestión de las políticas comunes en sus ámbitos respectivos, incluido el control de la correcta aplicación de la legislación comunitaria. La UCLAF y los servicios correspondientes tienen que cooperar estrechamente, coordinar sus actividades e intercambiar toda la información necesaria para su trabajo (14). En febrero de 1995, el Secretario General de la Comisión pidió a los Directores Generales y Jefes de los Servicios responsables de los gastos o los recursos propios que velaran por que todos los elementos que indicaran la posible existencia de fraude fueran enviados de forma sistemática y rápida a la UCLAF.

2.22. En una nota posterior de abril de 1997, el Secretario General pedía a los Directores Generales y Jefes de Servicios que pusieran en conocimiento de su personal las directrices, expuestas más adelante, sobre las medidas que debían adoptarse en casos de presuntos fraudes, irregularidades o infracciones disciplinarias. 2.23. De conformidad con la nota del Secretario General, si un incidente llega a conocimiento de un funcionario, su deber es normalmente informar lo antes posible a su Director General o Jefe de Servicio. El Director General informará sin demora al servicio competente (no se hace mención de la DG XIX) según la naturaleza del caso: - la DG IX por posibles infracciones disciplinarias o mala conducta profesional; - la DG XX por irregularidades relativas al compromiso y autorización de gastos y la constatación y recaudación de ingresos comunitarios; - la UCLAF por todo lo relacionado con casos de presunto fraude en detrimento del presupuesto comunitario; - la Oficina de Seguridad por todo lo relacionado con la seguridad de las personas, propiedades o edificios de la Comisión, incluida la seguridad de la información, su transmisión y su uso (15).

2.24. Las directrices internas introdujeron un «mecanismo de advertencia» por el que los funcionarios pueden informar directamente a los servicios mencionados. El Tribunal encontró pruebas de que dicho mecanismo resultaba muy útil (véase el apartado 6.8). 2.25. Los contactos directos entre la Comisión y las autoridades nacionales competentes en el plano judicial o en materia de fraude deben canalizarse por medio de la UCLAF (16). Por consiguiente esta última es la encargada de notificar a las autoridades judiciales de un Estado miembro las pruebas o sospechas en un caso concreto. Medidas de seguridad 2.26.

Mediante Decisión de 30 de noviembre de 1994, la Comisión dictó una serie de normas sobre las medidas de seguridad aplicables a la información clasificada que se produzca o transmita en relación con las actividades de la Unión Europea (17). 2.27. La Decisión tiene como finalidad garantizar una protección suficiente de la información contenida en papel o soporte informático y obtener el mismo nivel de protección que el fijado por el titular, que puede ser otra institución o un Estado miembro. Contiene medidas específicas respecto de la asignación de grados de secreto, acceso y clasificación, incluida la comprobación de la idoneidad de funcionarios y otros agentes con acceso a información sensible.

2.28. Existen graves deficiencias en relación con la ejecución de las medidas de seguridad previstas en la Decisión. La Oficina de Seguridad de la Comisión emprendió una inspección de seguridad de los locales de la UCLAF en 1996. Dicha inspección no abarcó un aspecto esencial, es decir el examen de la idoneidad del personal (mediante su comprobación o investigación especial), pero, a raíz de ella, la UCLAF solicitó en mayo de 1997 la comprobación de la idoneidad de 59 funcionarios permanentes y en julio de otros tres más. No se presentó ninguna solicitud de este tipo en relación con el personal temporal o los expertos nacionales en comisión de servicio, que conjuntamente representan más de la mitad del personal de la UCLAF.

2.29. A finales de octubre de 1997 no se había investigado más que a dos funcionarios de la UCLAF, y sigue sin investigarse a ningún agente de la DG XIX y la DG XX directamente implicado en la lucha contra el fraude. 2.30. Además no se han emprendido inspecciones de seguridad de los restantes servicios con acceso a información relacionada con la lucha contra el fraude (bases de datos, documentos confidenciales). En relación con el personal con acceso a información clasificada no se examinaron sus expedientes personales, que estaban en poder de la Comisión. Una comprobación de este tipo podría ofrecer garantías esenciales de seguridad.

2.31. La UCLAF todavía debe decidir y llevar a cabo la contratación de un agente para la Oficina de Seguridad a tiempo completo (prevista para 1998), además de otras cuestiones fundamentales como los principios de clasificación, la graduación del secreto de la información, el control de documentos y el registro de documentos sometidos a mayor secreto que los de difusión restringida. Por todo ello la seguridad de la información en poder de la UCLAF sigue quedando al arbitrio de cada agente. 2.32. Teniendo en cuenta el aumento de competencias de la UCLAF y los más de dos años transcurridos desde la reorganización de los servicios de la Comisión, constituye un motivo de preocupación que no se haya aplicado en su totalidad la Decisión de la Comisión de 30 de noviembre de 1994.

También resulta alarmante que no se haya llevado a cabo una comprobación seria de la idoneidad de todo el personal con acceso a información sensible. El Tribunal descubrió un caso de incompatibilidad «prima facie» de un funcionario de la Comisión para llevar a cabo una función específica en la que tenía acceso a información sensible. Investigaciones administrativas internas 2.33. Con el fin de obtener pruebas suficientes para decidir si un caso ha de seguir la vía penal, la UCLAF precisa llevar a cabo una investigación administrativa y pronunciarse sobre sus resultados. Existen casos bien conocidos (por ejemplo, en el sector turístico) en los que se han ocultado expedientes a los inspectores de la UCLAF y destruido sistemáticamente documentos comprometedores.

Estos hechos ponen de manifiesto la necesidad de que se confiera a la UCLAF el derecho de acceder cuanto antes a todos los expedientes en poder de los ordenadores de pagos, lo cual va más lejos que la simple instrucción de notificar a la UCLAF casos de presunto fraude. En un intento de mejorar la situación, el Secretario General de la Comisión aprobó en abril de 1996 un procedimiento que permitía a la UCLAF proceder a registros sin el acuerdo previo del Secretario General y el Director General de Personal y Administración a instancias del Director de la UCLAF. 2.34. El cuadro 1 presenta una visión general de los métodos seguidos por la UCLAF para llevar a cabo ciertas tareas operativas y muestra, además, que hay ámbitos con graves deficiencias, por ejemplo la definición de las facultades de la UCLAF en materia de interrogatorio de funcionarios de la Comisión y registro de expedientes y despachos en los locales de dicha institución.

3. ORGANIZACIÓN DE LA UCLAF Estructura 3.1. En la actualidad la UCLAF consta de dos unidades de apoyo horizontal y cuatro unidades operativas. La primera (F1) se encarga de la coordinación y política general, así como de cuestiones judiciales; la segunda (F2) de la información, de su explotación («intelligence») y de la evaluación de la legislación; la tercera (F3) de los Fondos Estructurales y otros ámbitos; la cuarta (F4) del intercambio >SITIO PARA UN CUADRO> de productos agrícolas; la quinta (F5) de las organizaciones comunes de mercados agrícolas y, por último, la sexta (F6) se ocupa de los recursos propios.

Además el Director de la UCLAF es asistido por un consejero con competencias específicas en materia de formación externa, seminarios, relaciones con los medios de comunicación y coordinación de estudios. Recursos humanos hasta la fecha 3.2. Con el fin de cubrir con la mayor rapidez los puestos y reforzar la experiencia existente en materia de lucha contra el fraude, la UCLAF seleccionó y contrató en 1994/1995 con carácter temporal gran número de funcionarios nacionales con conocimientos y experiencia en materia financiera, policial, aduanera, judicial y tributaria. El número de agentes de la UCLAF y su situación administrativa a 15 de septiembre de 1997 se expone en el cuadro 2.

Del total de 126 agentes, sólo 60 (48 %) tienen carácter permanente, mientras que 66 (52 %) lo tienen temporal y, de ellos, 33 tienen un contrato que finaliza en 1997 (50 %) y 33 en 1998 (50 %). Además de este personal, hay 20 agentes de la DG XIX y la DG XX que conservan determinadas competencias en materia de lucha contra el fraude. 3.3. Aunque la rápida contratación de personal temporal contribuyó a que la UCLAF comenzara a funcionar en un tiempo mínimo, la marcha de gran parte de este personal al finalizar su contrato temporal puede provocar problemas graves. Por consiguiente, la UCLAF ha iniciado los procedimientos necesarios para celebrar una oposición destinada a contratar inspectores especializados.

La UCLAF considera, sin embargo, que es preciso lograr un equilibrio entre la contratación de personal permanente y la rotación periódica de personal temporal enviado en comisión de servicio por las administraciones nacionales competentes. 3.4. Recientemente se han contratado juristas o jueces nacionales experimentados. Esta política, consistente en establecer dentro de la UCLAF un grupo de enlace formado por expertos en derecho penal que presten >SITIO PARA UN CUADRO> asesoramiento y asistencia y coordinen expedientes en colaboración con las autoridades judiciales nacionales, puede constituir una valiosa aportación a la lucha contra el fraude.

La situación podría mejorarse contratando a más «jueces» o juristas experimentados para lograr que la UCLAF pueda aprovecharse de la experiencia de al menos un juez o experto nacional equivalente por Estado miembro. Recursos financieros 3.5. El Tribunal, basándose en los métodos de estimación utilizados por la Comisión (18) en relación con los gastos de personal y dietas, hizo un ajuste de los costes de la UCLAF, para reflejar sus gastos de misión, en cerca de 12,4 millones de ecus para el ejercicio presupuestario 1996. 3.6. Además de los gastos de personal y dietas de la UCLAF, el gasto de la Comisión en la lucha contra el fraude ascendió a un total de 11,1 millones de ecus en 1996 y (según se estima) de 11,9 millones de ecus en 1997.

3.7. Los créditos antifraude asignados exclusivamente a la Comisión incluyen créditos para cubrir actividades específicas de la UCLAF como programas informáticos especializados, acceso a bases de datos, determinados ordenadores, etc. En la práctica se imputan a la línea presupuestaria A3-5 3 0 y, en algunos casos concretos, a la A3-5 3 1. Los créditos antifraude asignados directamente en beneficio de los Estados miembros son utilizados por la UCLAF para financiar estructuras de control nacionales, el recurso a expertos en investigaciones nacionales o conjuntas con la Comisión y los gastos de formación, así como a cofinanciar algunos programas dirigidos a establecer nuevos métodos de control.

Métodos de trabajo 3.8. El trabajo de la UCLAF se basa esencialmente en la información recibida de las diversas fuentes disponibles (véase el apartado 3.28), que es evaluada por el personal de la UCLAF, y, en función de esta información, se decide o no investigar un caso. El Tribunal trató de documentar el sistema por el que se inician, supervisan, comunican mediante informes y concluyen las investigaciones de los casos. Con todo, no existe un sistema común y los esfuerzos en pro de la homogeneización, sobre todo mediante el sistema interno de gestión Pre-IRENE (véase el anexo III), han tenido sólo un éxito relativo.

3.9. El modo de utilizar el sistema informático Pre-IRENE era muy diferente según las unidades y variaba de una explotación casi exhaustiva a una utilización mínima de la herramienta informática para llevar una lista sencilla, cuando no incompleta, de los casos de la unidad. Un número considerable de casos introducidos no fueron actualizados jamás por el sistema. Las unidades que no explotaron exhaustivamente la herramienta de gestión interna Pre-IRENE recurrieron a diversos métodos para efectuar el seguimiento de los casos, entre ellos el desarrollo de hojas de cálculo y la reunión de los inspectores de cada unidad.

Los diversos listados y herramientas de gestión no coincidían entre sí en lo relativo al número de casos. 3.10. El cuadro 3 muestra el número de casos contenidos en la base de datos Pre-IRENE de la UCLAF y los contenidos en otros listados de las diversas unidades operativas. >SITIO PARA UN CUADRO> 3.11. Dentro de las unidades los casos suelen asignarse a un agente que es responsable ante un coordinador y, en última instancia, ante el jefe de unidad. Dado el número de casos que llevan la mayoría de las unidades, debe ponerse en tela de juicio la capacidad de los superiores jerárquicos para supervisar y gestionar eficazmente los casos en curso sin la ayuda de un adecuado sistema de información de la gestión.

3.12. Dado que en tres de las cuatro unidades el número de casos asciende a varios centenares, resulta evidente que el jefe de unidad no siempre puede tener a su disposición la información necesaria. El coordinador tiene que asegurarse de que los casos bajo su control se atengan a las reglas establecidas y que los superiores jerárquicos estén informados de los progresos y los problemas que registran los casos en curso. Sería útil definir adecuadamente el cometido del coordinador, de manera común en todas las unidades, e implantar un sistema estructurado de información de la gestión. En la actualidad los coordinadores tienen con demasiada frecuencia que ocuparse personalmente de gran número de casos además de coordinar los casos que llevan los distintos inspectores.

Gestión de los expedientes 3.13. La naturaleza confidencial de la mayoría de los casos motiva que los detalles sean conocidos únicamente por quienes deben conocerlos, en general el inspector, su coordinador y el jefe de unidad, lo cual es bastante razonable. Pero este tipo de sistema debe contar con dispositivos de seguridad que protejan el trabajo realizado y aseguren su explotación ulterior. 3.14. Dada la actual estructura de la UCLAF, caracterizada por que cerca del 50 % de los inspectores tienen contratos temporales a los que les queda menos de un año de duración, es probable que cambie el agente entre el inicio y la finalización de numerosos casos.

Los expedientes deberían por tanto estructurarse adecuadamente para que otro agente de la UCLAF pueda hacerse cargo de ellos cuando haga falta. Los casos examinados por los auditores pusieron de manifiesto que, la mayoría de las veces, los expedientes no están estructurados de forma homogénea, y que tampoco se imparte a los inspectores instrucciones sobre cómo estructurarlos. Faltaban también directrices sobre cómo ordenar la documentación y las notas para satisfacer los requisitos mínimos que impone la legislación de los Estados miembros en materia de prueba penal. 3.15. Los expedientes examinados variaban: algunos de ellos (los menos) estaban bien estructurados y anotados y contaban con un índice apropiado, mientras que otros eran poco más que un amasijo de documentos colocados en carpetas de anillas sin un orden determinado.

La carencia más frecuente era que no se indicaban claramente en los expedientes los documentos del caso [faltaba una relación de los mismos, la referencia a las fuentes y, con frecuencia la(s) fecha(s) y muchas veces una síntesis]. Cuando el expediente contenía informes del trabajo en curso y de inspección, su contenido no era uniforme; tampoco parecían obedecer a un calendario preestablecido, como los informes semestrales o los informes de inspección realizados en un plazo determinado después de terminar ésta, etc. A ello se añade que los expedientes rara vez contenían pruebas de haber sido revisados por los coordinadores o los jefes de unidad.

Tampoco había constancia de los recursos y el tiempo empleados en cada caso, ni un sistema de referencias que enlazara casos relacionados entre sí. Uno de los agentes había heredado o abierto seis expedientes sobre un mismo y único sospechoso. 3.16. Si se considera el modo sistemático en que muchos servicios de investigación nacionales tienen que instruir un expediente con destino al ministerio fiscal, es difícil imaginar que los expedientes de la UCLAF puedan servir de base a un caso de conformidad con las leyes nacionales. La presentación de pruebas, el material utilizado o no, etc. son sólo algunos de los requisitos exigidos (Euratom, CE) por las leyes nacionales que la Comisión tendrá que respetar cuando aplique el nuevo Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 sobre controles in situ (véanse los puntos 20 a 22 del anexo I).

3.17. La falta de directrices generales (o al menos, una serie de requisitos mínimos) sobre la forma y el contenido que han de revestir los expedientes de los casos es una cuestión que debe resolverse. El aumento de los efectivos de la UCLAF de 10 agentes en 1987 a los 126 actuales, unido al aumento de la carga de trabajo, implica la necesidad de métodos más eficaces para gestionar el personal y realizar el seguimiento de los casos. 3.18. Una consecuencia de la falta de rigor en la tramitación de expedientes es que permite su manipulación y la posibilidad de incorporar documentos nuevos o sustraer los existentes en cualquier momento, lo que puede restar credibilidad a la UCLAF y valor a las pruebas presentadas si el acusado cuenta con buenos asesores legales.

Cooperación con los Estados miembros Limitaciones impuestas a los servicios de la Comisión 3.19. Ya sea en la lucha contra el fraude propiamente dicha o en un nivel ulterior administrativo y judicial, se requiere una cooperación a gran escala, fundada en la lealtad y la confianza entre los órganos competentes de los Estados miembros y la estructura antifraude de la Comisión. Resulta vital crear un clima de confianza si se quieren llevar a la práctica políticas que requieren una cooperación total y que éstas produzcan resultados, especialmente en el caso de investigaciones conjuntas. El éxito de la lucha contra el fraude depende también del grado en que los correspondientes servicios de los Estados miembros compartan información y responsabilidades.

3.20. El Reglamento (CE) n° 2185/96 contiene disposiciones encaminadas a dotar de mayor fuerza jurídica a las conclusiones de los inspectores, al establecer que los informes elaborados por los agentes de la UCLAF deben constituir elementos de prueba admisibles en los procesos judiciales (19). Los controles y verificaciones in situ serán preparados y dirigidos por la Comisión en estrecha cooperación con las autoridades competentes del Estado miembro afectado, a las que se informará con el tiempo suficiente del motivo, del objeto y de la finalidad de dichos controles y verificaciones. 3.21.

El nuevo Reglamento (Euratom, CE) 2185/96 dispone que los «inspectores de la Comisión . . . estarán obligados a respetar las normas de procedimiento que se contemplen en la legislación del Estado miembro de que se trate» y a «velar por que sus informes se elaboren teniendo en cuenta las exigencias de procedimiento previstas en la legislación nacional del Estado miembro de que se trate». Esta disposición implica que la UCLAF tiene que enfrentarse a una enorme variedad de sistemas y procedimientos diferentes: a las legislaciones de los quince Estados miembros y además, dentro de cada uno de ellos, a los diferentes órganos de seguridad e investigación (autoridades judiciales especializadas en combatir delitos financieros y órganos de seguridad tradicionales como los diversos cuerpos de policía, los servicios de vigilancia aduanera, los inspectores de hacienda, los organismos y tribunales de control de la actividad económica, etc.).

Todos ellos se rigen por normativas diferentes que deben ser respetadas. Toda futura ampliación de la Unión Europea no hará sino complicar la situación. 3.22. La UCLAF trata de resolver el problema mediante la preparación de instrucciones sobre cómo realizar investigaciones con arreglo al nuevo Reglamento. Sin embargo, la UCLAF aún no ha recibido toda la información sobre las leyes, reglamentos y procedimientos nacionales solicitada a los Estados miembros. Incluso una vez la haya recibido, pasará inevitablemente mucho tiempo antes de que puedan compilarse instrucciones completas. A ello se añade que esta medida necesita el refuerzo de personal experimentado (de investigación y otro tipo) enviado en comisión de servicio por los Estados miembros.

3.23. Dadas las amplias facultades atribuidas por el nuevo Reglamento y que las inspecciones contempladas en él se «etiquetan» de investigaciones antifraude, las primeras experiencias han puesto de manifiesto que las actuaciones de los funcionarios de la UCLAF fueron sometidas a un severo escrutinio por parte de los representantes legales de las organizaciones visitadas. Los problemas descritos explican en este apartado y en el anterior el motivo de que hasta la fecha la UCLAF sólo haya realizado cinco inspecciones con arreglo al nuevo Reglamento. Tramitación de las solicitudes presentadas 3.24.

En el terreno de la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros resulta especialmente importante que las autoridades nacionales y europeas den una respuesta constructiva a las solicitudes presentadas por sus homólogos. Corresponde a los Estados miembros decidir si han de iniciarse actuaciones cuando la Comisión se dirige a las autoridades nacionales competentes tras haber obtenido suficientes pruebas. Sin embargo, cuando en el curso de una investigación los Estados miembros solicitan la ayuda de la Comisión, ésta ha de aplicar, entre otros, el Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de las Comunidades Europeas de modo que los Estados miembros puedan proceder a las necesarias actuaciones.

3.25. En efecto, los privilegios e inmunidades que el Protocolo concede a las Comunidades revisten un carácter meramente funcional, en la medida en que están destinados a evitar cualquier interferencia en el funcionamiento y la independencia de las Comunidades (20). Por lo tanto, si no hay peligro de interferencia, la Comisión tiene la obligación de suspender la inmunidad de la inviolabilidad de sus edificios con el fin de permitir su registro por las autoridades nacionales competentes (artículo 1). A ello se añade que, si bien el artículo 12 del Protocolo dispone que los funcionarios gozarán de inmunidad de jurisdicción respecto de los actos realizados por ellos con carácter oficial, la Comisión está obligada a suspender la inmunidad cuando esta suspensión no sea contraria a los intereses de las Comunidades (artículo 18).

Cuando un funcionario tenga que testificar sobre algún aspecto de un asunto penal y también sobre la documentación aprehendida durante un registro, la autorización correspondiente ha de concederla la autoridad facultada para proceder a los nombramientos conforme al artículo 19 del Estatuto. Esta autorización únicamente podrá denegarse si los intereses de las Comunidades lo exigieren y si la denegación no implicare consecuencias penales para el funcionario interesado. 3.26. El Tribunal detectó varios problemas en relación con casos concretos. En tres de los casos examinados por esta institución, los Estados miembros no iniciaron las actuaciones solicitadas por la UCLAF a pesar de las pruebas aportadas.

Asimismo, en uno de los casos presentados por la UCLAF falta la necesaria cooperación entre los Estados miembros. Como la UCLAF no siempre está plenamente informada de los motivos por los que no se coopera, resulta difícil proseguir con el procedimiento. En dos casos examinados por el Tribunal, la Comisión tardó en solicitar, o no solicitó en absoluto, a los Estados miembros que iniciaran actuaciones aunque las pruebas disponibles hacían suponer la existencia de graves irregularidades. En otro caso la Comisión no suspendió la inmunidad de tres funcionarios hasta cerca de veinte meses después de que la autoridad nacional presentara una solicitud en este sentido (véase asimismo el apartado 6.10).

3.27. Una crítica que los dos Estados miembros visitados formularon respecto de la UCLAF fue que al inicio el tratamiento del caso era correcto pero que el trabajo posterior y el seguimiento requerían mejoras, citando la falta de consulta y de información ulterior. En un caso concreto un Estado miembro contactó a la UCLAF para preparar sus actuaciones pero ésta no reveló toda la información que obraba en su poder. El Estado miembro procedió entonces a un registro y encontró información relacionada con un presunto fraude que ya constaba en el expediente de la UCLAF. Otro problema mencionado fue que las investigaciones iniciadas por la UCLAF parecían abandonarse sin motivo.

En un caso concreto, el Estado miembro se preguntaba por qué, teniendo conocimiento de una sospecha de fraude desde hacía más de un año, la UCLAF no había dado ningún paso al respecto. Por último, se criticó que en algunos casos la UCLAF no hubiera enviado ningún informe ni carta sobre la inspección después de haber finalizado el trabajo en los Estados miembros. Se registró un caso en que los servicios de la Comisión implicados no habían llegado a un acuerdo al cabo de dos años sobre si el fraude había sido cometido o no. Sistemas de información y de explotación de datos («intelligence») Bases de datos 3.28.

Para proteger los intereses financieros de la Comunidad es importante buscar y obtener datos no disponibles hasta ese momento en relación con la lucha contra el fraude, explotar los que están disponibles en otros contextos y combinar la información procedente de diferentes fuentes hasta lograr un conjunto coherente. El tratamiento metódico de esa forma de «explotación de datos» (intelligence) ayudará a comprender mejor los diversos tipos de fraude y de defraudadores, y posiblemente a proteger la hacienda comunitaria (con una óptima relación coste-eficacia). La lucha contra el fraude implica tal volumen de datos que resulta imperativo conocer con detalle el resultado del trabajo efectuado en este ámbito desde la fase inicial de investigación hasta la recuperación de importes y la imposición de sanciones.

3.29. Con arreglo a su programa estratégico publicado en marzo de 1994, la Comisión invirtió numerosos recursos en expandir sus bases de datos y redes de información y desarrollar un enfoque racional e integrado. Como puede verse en el cuadro 4, siguen siendo muy limitados los resultados conseguidos respecto de la utilización de la base de datos IRENE que registra la comunicación por los Estados miembros de fraudes e irregularidades. 3.30. En lo que respecta a Pre-IRENE, la base de datos de gestión interna de casos de la UCLAF, el apartado 3.10 muestra que su funcionamiento no ha constituido un completo éxito.

La UCLAF está desarrollando actualmente IRENE 95, que debería integrar >SITIO PARA UN CUADRO> IRENE y Pre-IRENE y enlazarlas con otras fuentes de información. Ha terminado por abandonarse el proyecto «Integrated Information Management System (UIMS)» de la UCLAF, destinado a asociar e interpretar toda la información disponible a efectos de «intelligence» e investigación en todos los ámbitos de la actividad comunitaria. En su lugar se ha iniciado el proyecto IIMS (Integrated Information Intelligence Management System). En el marco del proyecto DAF (documentación antifraude) se establecieron registros electrónicos en cuatro Estados miembros (Reino Unido, España, Portugal y Grecia) con el fin de exponer los sistemas de prevención y detección del fraude existentes en los mismos.

El proyecto fue abandonado porque los Estados miembros no estaban dispuestos a facilitar permanentemente los datos necesarios. La APSO (Antifraud Policy Support Office), que podría ayudar a satisfacer la considerable necesidad de información existente, sigue a la espera de un acuerdo oficial con el Centro Común de Investigación (CCI). Por el momento sólo existe dentro de la UCLAF una «célula de apoyo» integrada por un funcionario de categoría B que prepara información cuando lo piden expresamente los inspectores. 3.31. El desarrollo de bases de datos que contengan sistemas de «intelligence» e información relativa a los casos ha tropezado con retrasos y problemas de ejecución.

La escasa utilización de las bases de datos y la falta de fiabilidad parcial de la información contenida en ellas hace dudar seriamente de que alguna de las herramientas informáticas sea plenamente operativa. Con demasiada frecuencia resulta que las bases de datos son sustituidas por nuevos modelos que prometen más prestaciones antes de que llegue a establecerse una versión básica que contenga, por ejemplo, una lista de los casos en curso. 3.32. Por el momento los servicios de investigación nacionales carecen de acceso directo a IRENE/Pre-IRENE, lo cual crea el peligro de que la UCLAF y las autoridades nacionales investiguen el mismo caso sin ser conscientes de esa duplicación de esfuerzos.

3.33. Durante las visitas de fiscalización efectuadas en dos Estados miembros, los funcionarios entrevistados sugirieron que la UCLAF debería invertir más recursos en «intelligence» transnacional en vez de aumentar el número de sus propias inspecciones porque, en ese terreno, podría aumentar al máximo las posibilidades de éxito en materia de lucha contra el fraude. [Desde esta perspectiva, podían intensificarse los contactos oficiosos entre la UCLAF y Europol con el fin de establecer un sistema de «intelligence» a escala europea (21)]. 3.34. Por lo que se refiere a los gastos directos, la UCLAF no posee ninguna base de datos que relacione la información sobre los importes constatados o recuperados, o ambos, con los casos de fraude o irregularidad.

Como la UCLAF ha de tratar un creciente número de casos en este ámbito, habría que pensar en crear una base de datos de este tipo. 3.35. El sistema SCENT y el sistema de información aduanero fueron desarrollados por los servicios aduaneros de los Estados miembros (véase el anexo III). En 1994 se adoptó una serie de medidas para mejorar las normas aduaneras en materia de tránsito: - se elaboró una lista de mercancías sensibles respecto de las que existe un elevado riesgo de fraude (22); - se introdujo un sistema de alerta precoz para el intercambio de información sobre envíos de mercancías sensibles entre la oficina de partida y la oficina de destino en cuya virtud la primera es informada de los casos en que no se hayan presentado las mercancías.

3.36. Según los Estados miembros visitados, el sistema de alerta precoz resulta engorroso; debería estar completamente informatizado y trabajar de manera más selectiva. Se formuló una crítica similar respecto de las solicitudes presentadas en virtud de las normas de asistencia mutua. Como con frecuencia generan mucho trabajo, habría que motivar a los servicios nacionales explicándoles las razones por las que se presenta una solicitud o celebrando con ellos reuniones especiales para intercambiar puntos de vista. Otras fuentes de información 3.37. En noviembre de 1994 la Comisión estableció un sistema permanente de notificación directa de información sobre fraudes comunitarios mediante la creación de un número de teléfono gratuito en cada uno de los Estados miembros.

Durante 1995 y 1996 la Comisión recibió más de 8 000 llamadas, de las cuales sólo un número muy reducido se tradujo en la realización de investigaciones. Aproximadamente 50 de las llamadas abocaron a la apertura de una investigación oficial. La Comisión utiliza igualmente a informadores para cuya remuneración se ha previsto una línea presupuestaria por un importe de 200 000 ecus. El recurso a este instrumento se limitó a la remuneración de 3 casos durante el período 1995-1997. 4. SEGUIMIENTO FINANCIERO Y RECUPERACIÓN DE IMPORTES Visión general 4.1. La recuperación constituye, además de una obligación fundamental, la consecuencia lógica de la labor de investigación pues se limita a restablecer la justicia en favor del contribuyente al eliminar la ventaja económica obtenida de forma ilícita por la persona u organización culpable, constituyendo además uno de los parámetros del éxito de la lucha contra el fraude.

4.2. En principio, los importes relacionados con fraudes e irregularidades en el ámbito de los recursos propios y los gastos directos sólo pueden ser recuperados por los Estados miembros que actúen en virtud del derecho nacional y comunitario. Por lo tanto, la Comisión debe velar por que los Estados miembros le informen periódicamente con arreglo a los procedimientos establecidos para que puedan adoptarse las medidas oportunas a nivel comunitario con arreglo a las normas vigentes (23). Sin embargo, la Comisión goza de gran autonomía respecto de los gastos directos (24). 4.3. En su Informe de apoyo de la Declaración de Fiabilidad sobre las actividades del presupuesto de 1995 (25), el Tribunal señaló que la Comisión debe indicar los importes declarados o conocidos de los casos de fraude e irregularidad, así como sus posibilidades de recuperación.

Sigue habiendo problemas al respecto pese a que la Comisión anunció en su Informe anual de 1993 sobre la lucha contra el fraude que gracias al perfeccionamiento y la mejora, cuantitativa y cualitativa, de los procedimientos de introducción de datos, IRENE se utilizará para el seguimiento financiero de las recuperaciones en casos de fraude e irregularidad, en cooperación con las DG operativas afectadas y en toda la medida de sus posibilidades (26). 4.4. La UCLAF tiene que actuar de catalizador invitando sistemáticamente a las DG ordenadoras a proceder sin demora a una estimación de las deudas u órdenes de ingreso basándose en si la deuda se considera o no una obligación de pago válida y tangible.

La UCLAF envía información, comunicada por los Estados miembros en virtud de los Reglamentos (CEE) n° 595/91 (FEOGA Sección Garantía), (CE) n° 1681/94 (Fondos Estructurales) y (CE) n° 1831/94 (27) (Fondo de Cohesión) (que es registrada en la base de datos IRENE), a la DG XIX para que la incluya en «los compromisos no incluidos en el balance» de la Comisión. Por razones históricas, las comunicaciones prescritas en el Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 (recursos propios tradicionales) son enviadas por los Estados miembros a la DG XIX, que al recibir la información en papel tuvo que introducirla manualmente en la base de datos IRENE.

Estaba previsto que a partir del inicio de 1997 los propios Estados miembros introdujeran directamente la información en la base de datos por medio de un sistema electrónico. Sin embargo, no todos los Estados miembros utilizan el sistema debido a los diversos problemas encontrados. 4.5. IRENE sigue sin ofrecer una visión exacta de la recuperación actual de importes en casos comunicados de fraude e irregularidades. La eficacia del procedimiento de recuperación se resiente de la insuficiente cooperación mantenida entre las diferentes DG afectadas, que tienden a buscar por separado soluciones a sus propios problemas.

Otros problemas importantes residen en la lentitud de los procedimientos administrativos internos de la Comisión y los Estados miembros y el elevado porcentaje de casos en que los operadores económicos afectados recurren las decisiones de recuperación ante los tribunales nacionales. Además, las cifras expuestas en los anteriores informes anuales sobre la lucha contra el fraude no eran fiables (véase el apartado 5.4). Recursos propios tradicionales 4.6. La Decisión sobre recursos propios y su Reglamento de aplicación (CEE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo impone a los Estados miembros la obligación de constatar, contabilizar y recuperar los importes exigibles en caso de fraude o irregularidad (28).

El cometido de la Comisión es cerciorarse de que las autoridades nacionales hayan iniciado efectivamente, y concluido, los procedimientos de recuperación con el fin de que los Estados miembros reciban la aprobación cuando su gestión pueda considerarse satisfactoria. De no ser ya recuperables los importes por causa de quiebra o prescripción, el Estado miembro tiene que demostrar que ha hecho todo lo posible por recuperarlos si quiere eximirse de su obligación de ponerlos a disposición de la Comunidad. 4.7. La principal traba al logro de un seguimiento financiero eficaz es que se mezclan dos ámbitos de competencia: por un lado, la consignación de los importes en la contabilidad, tarea asignada normalmente a los servicios contables y, por otro, la investigación y elaboración de informes sobre fraudes, de las que se ocupan normalmente departamentos específicos.

De ello se desprende que los datos contenidos en IRENE no pueden conciliarse fácilmente con los datos de los Estados miembros. Ello se debe en parte a que las cuentas B separadas no identifican únicamente los importes referentes a fraudes e irregularidades, ni tampoco es ese su objetivo. 4.8. La Comisión debería garantizar un seguimiento constante de la recuperación de los recursos propios para poder así exigir las medidas que considere necesarias para compensar las deficiencias de las actuaciones nacionales. Además, debido a los problemas técnicos descritos en el apartado 4.4, IRENE sólo contenía en septiembre de 1997 información relativa a 1996 y 1997 sobre siete y ocho Estados miembros respectivamente y durante casi un año han dejado de actualizarse sistemáticamente los datos relativos a los recursos propios tradicionales.

4.9. Otro hecho que dificulta la situación es que hasta julio de 1996 los Estados miembros no tenían la obligación de actualizar sistemáticamente sus informes y de comunicar a la Comisión los importes recuperados. A resultas de las modificaciones operadas en el Reglamento, se estableció una actualización trimestral detallada de las declaraciones de recuperación enviadas por los Estados miembros en casos de fraude o irregularidad. FEOGA sección Garantía 4.10. En los últimos años se han registrado algunos avances en el ámbito del FEOGA sección Garantía: se han cerrado 5 370 casos de irregularidad comunicados antes de 1993 (de un total de 6 878), es decir, los Estados miembros han recuperado todos los importes exigibles (5 043 casos) o la Comisión ha decidido, en el marco de la liquidación de cuentas (29), exigir al Estado miembro (30) (28 casos) o a la Comunidad (299 casos) los importes que no pueden recuperarse.

Es preciso señalar, sin embargo, que esos casos representaban importes relativamente pequeños (en total 228,7 millones de ecus) y que, cuando se trataba de sumas considerables, la recuperación solía retrasarse por los procesos judiciales en marcha. Así pues, en el ámbito del FEOGA Garantía, 1 508 casos notificados antes de 1993 seguían sin cerrarse por un importe total de 549 millones de ecus; en 400 casos había en marcha procesos judiciales. Dos Estados miembros (Italia y Alemania) acaparaban más del 80 % del número total de esos procesos. 4.11. Es preciso señalar que no todos los Estados miembros cumplen la obligación de enviar comunicaciones que les impone el Reglamento (CEE) n° 595/91.

Sin embargo, la Comisión no mencionó este hecho en las «notas explicativas» de los «compromisos no incluidos en el balance» -obligaciones, cargas y títulos de crédito potenciales, anexas a sus cuentas de 1996. Mejoras operadas en la legislación agrícola 4.12. El Consejo aprobó en 1995 el Reglamento (CE) n° 1469/95 (31) relativo a las medidas que deben adoptarse en relación con determinados beneficiarios de operaciones financiadas por la sección Garantía del FEOGA que presentan un riesgo de falta de fiabilidad. El Reglamento (CE) n° 745/96 de la Comisión (32) por el que se establecen las normas detalladas para su aplicación entró en vigor el 1 de julio de 1996.

4.13. Esta es la primera vez que la legislación comunitaria prevé una lista de operadores (la llamada «lista negra»), bien sean personas físicas o jurídicas, que hayan cometido irregularidades por negligencia grave o de forma deliberada, lista que servirá de ayuda a las autoridades nacionales competentes para adoptar las necesarias medidas preventivas. Los Estados miembros pueden imponer controles más estrictos a esos operadores u otras medidas, que pueden llegar hasta suspender los pagos en su favor o excluirlos temporalmente del régimen. La UCLAF estableció un sistema informático para almacenar, procesar datos y garantizar su transmisión a otras autoridades nacionales.

4.14. A 30 de junio de 1997 la Comisión sólo había recibido cuatro comunicaciones procedentes de tres Estados miembros (33). Sin embargo, según se desprende de las comunicaciones transmitidas por los Estados miembros conforme al artículo 3 del Reglamento (CE) n° 595/91, deberían haberse incluido muchos más operadores en las listas negras (34). De hecho, todas las comunicaciones deben hacerse «en el plazo más breve posible» [artículo 1 del Reglamento (CE) n° 1469/95] sobre la base de «la primera evaluación por escrito, incluso interna, de una autoridad administrativa o judicial competente que confirme, sobre la base de hechos concretos, la existencia de una irregularidad cometida deliberadamente o por negligencia grave, sin perjuicio de que tal conclusión pueda ser revisada o retirada posteriormente en función del desarrollo del procedimiento administrativo o judicial» [apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CE) n° 745/96].

La Comisión (UCLAF) tiene el propósito de examinar, junto con los Estados miembros, las razones por las que faltan comunicaciones y el tratamiento dado a los casos que estén siendo investigados por la UCLAF (35). Fondos Estructurales 4.15. El artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo define las funciones de los Estados miembros y la Comisión de la manera siguiente: los Estados miembros ostentan la responsabilidad principal y tienen la obligación de «prevenir y perseguir las irregularidades», «recuperar los fondos perdidos» e «informar a la Comisión de las medidas adoptadas al efecto y, en particular, del desarrollo de las diligencias administrativas y judiciales» (apartado 1 del artículo 23).

La Comisión tiene el poder de controlar el cumplimiento de esas obligaciones (apartado 2 del artículo 23). 4.16. Sin embargo, el código de conducta redactado por la Comisión que regulaba de forma detallada el procedimiento de comunicación de irregularidades por los Estados miembros fue declarado nulo por el Tribunal de Justicia al considerar que sus disposiciones iban más allá del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 (36). Aunque la sentencia del Tribunal de Justicia no ponía en duda el fundamento jurídico de la obligación de los Estados miembros de comunicar casos de fraude o irregularidades, provocó un descenso del flujo de información (37).

4.17. El apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88 fue modificado en 1993 en el sentido de que la Comisión establecerá normas detalladas para aplicar lo dispuesto en ese apartado. Sobre esta base, se aprobó el Reglamento (CE) n° 1681/94 de la Comisión relativo a las irregularidades y la recuperación de las sumas indebidamente abonadas en el marco de la financiación de las políticas estructurales, así como a la organización de un sistema de información en esta materia (38). 4.18. Aunque resulta posible en el ámbito del FEOGA Garantía responsabilizar a un Estado miembro por las negligencias en que haya incurrido en la recuperación de los importes afectados por irregularidades, así como imputar en contra de ese mismo Estado los importes que deben recuperarse con arreglo al procedimiento de liquidación de cuentas, esta posibilidad no está expresamente contemplada en la actualidad por los Reglamentos que rigen los Fondos Estructurales.

El Consejo Europeo de Madrid de diciembre de 1995 abogó por la idea de ampliar la liquidación de cuentas a otros ámbitos presupuestarios. La Comisión presentó, con fecha 15 de octubre de 1997, un documento sobre las condiciones de aplicación de las correcciones netas y, en su caso, a tanto alzado en los Fondos Estructurales de conformidad con el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo (39). 4.19. Actualmente, en el ámbito de los Fondos Estructurales, todos los comportamientos irregulares o negligencias que den lugar a percepción indebida o empleo ilegal de los fondos serán examinados por la Comisión conjuntamente con los Estados miembros en el marco de la cooperación (40).

En la práctica, los reembolsos son raros y los importes recuperados se reasignan o reprograman en beneficio de operaciones y beneficiarios finales distintos a los implicados en la irregularidad, siempre que se cumplan determinadas condiciones: por ejemplo que el Estado miembro haya notificado la irregularidad de conformidad con el Reglamento (CE) n° 1681/94 y que la reprogramación sea transparente. La Comisión incluyó a partir de 1996 en los «compromisos no incluidos en el balance» el total de 81,8 millones de ecus comunicados en virtud del Reglamento (CE) n° 1681/94, aunque las perspectivas de reembolso al presupuesto de las Comunidades sean más bien escasas.

Las notas explicativas no proporcionan explicación alguna. Tampoco se mencionó que algunos Estados miembros incumplen su obligación de comunicar sistemáticamente todos los casos detectados o los resultados de los procedimientos de recuperación. 4.20. Cuando se reasignan los fondos (es decir, se transfieren a otro proyecto distinto del afectado por la irregularidad), la aplicación de las normas en materia de reasignación requiere, en particular, que se formule una tipología de los casos sujetos a comunicación y que se implanten en los servicios de la Comisión procedimientos de gestión de las transferencias.

En general la situación actual no puede calificarse de satisfactoria. Hasta la fecha no se ha redactado ningún «vademécum» que describa los tipos de irregularidades que han de comunicarse. Tampoco se realiza un seguimiento periódico de las irregularidades comunicadas por los Estados miembros. Aunque se aprobaron directrices prácticas para el cierre de los programas en una reunión entre diferentes servicios celebrada en abril de 1995, en la que participaron representantes de las DG ordenadoras de los Fondos Estructurales, las DG XIX y XX, el Servicio Jurídico y la UCLAF, su aplicación no ha resultado satisfactoria.

Las DG ordenadoras de los Fondos Estructurales no hicieron ningún uso de su posibilidad de acceder a la base de datos IRENE. La UCLAF envió una nota en febrero de 1997 informándoles de los casos en que debería aplicarse el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 y las comunicaciones previstas en el Reglamento (CE) n° 1681/94 que se habían recibido hasta la fecha, pero las reacciones obtenidas han sido muy limitadas. 4.21. Las comunicaciones de los Estados miembros a veces contienen información errónea o resultan incompletas. En algunos supuestos es difícil identificar qué proyecto específico de un programa concreto está afectado, lo cual dificulta a la Comisión el seguimiento de una futura reprogramación.

La región italiana de Campania plantea un problema específico pues al final de 1996 comunicó directamente a la UCLAF más de 1 000 casos de irregularidad. Sin embargo, ante el número de casos presentados y los errores y omisiones de que adolecían en las comunicaciones, el mero examen del contenido de los expedientes habría absorbido los recursos de toda la unidad de la UCLAF durante un tiempo considerable. Por ello, la información referente a los casos no se introdujo en IRENE y fue devuelta a la Representación Permanente de Italia en Bruselas para su ulterior examen y clasificación. Dado que las comunicaciones llegaron a su destinatario, será extremadamente difícil cerrar los programas de la región citada de forma legal y regular.

5. FIABILIDAD DE LOS DATOS CONTENIDOS EN EL INFORME ANUAL SOBRE LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE Datos presentados 5.1. Las cifras presentadas por la Comisión en los informes anuales sobre la lucha contra el fraude en relación con el impacto de las irregularidades en el presupuesto comunitario muestra la importancia financiera de las irregularidades comunicadas oficialmente por los Estados miembros, y también las cifras de las irregularidades detectadas por la Comisión en cooperación con Estados miembros. 5.2. Algunas publicaciones recientes han presentado esas cifras como una especie de indicador de rendimiento que compara el promedio de las dimensiones y el número de irregularidades en esas dos categorías (41).

La propia Comisión presentó reflexiones similares en su informe anual de 1995 sobre la lucha contra el fraude. Según el texto, aprobado por la Comisión, el impacto presupuestario medio de los casos investigados por esta institución (los no comunicados oficialmente por los Estados miembros) es de 1,6 millones de ecus. Los casos de fraude o irregularidad comunicados por los Estados miembros en virtud de los diversos reglamentos ascienden de media a 130 000 ecus. 5.3. Según la Comisión, menos del 5 % de todos los casos descubiertos son investigados por ella en estrecha colaboración con las autoridades competentes de los Estados miembros.

Estos casos representan conjuntamente más de la mitad de los importes en juego (42). Ello refleja una opción deliberada de la Comisión de concentrar sus esfuerzos en combatir el fraude organizado o complejo, con frecuencia caracterizado por la participación de personas o empresas que operan en uno o varios países y que es difícil de identificar por los Estados miembros sin una ayuda activa que sólo puede prestarse a nivel comunitario (43). Fiabilidad de los datos 5.4. El Tribunal pidió el desglose de las cifras expuestas en el Informe anual de 1996 sobre la lucha contra el fraude en un intento de averiguar si ofrecían una imagen real de la situación: en teoría, las cifras presentadas como resultantes de las comunicaciones oficiales de los Estados miembros constituyen el total de los importes notificados por éstos en virtud de los diversos reglamentos que rigen los ámbitos de ingresos y gastos comunitarios y que, con la excepción de los recursos propios, se registran en la base de datos IRENE (véase el apartado 4.4 y el cuadro 1 del anexo I).

5.5. IRENE en 1996 contenía 645 casos comunicados por los Estados miembros en relación con los recursos propios tradicionales, que representaban un total de 123,1 millones de ecus. En el Informe Anual de 1996 sobre la lucha contra el fraude, se señalaron 1 950 casos por un importe total de 320 millones de ecus. Una nota a pie de página explica que estas cifras incluyen una estimación para el segundo semestre. La práctica seguida en años anteriores consistió en multiplicar por dos el número/importe de los seis primeros meses, con lo cual existe una diferencia significativa entre las cifras publicadas y las cifras contenidas en IRENE.

5.6. El problema no debería plantearse en el futuro en relación con los recursos propios, pues el Reglamento (CE) n° 1355/96 del Consejo (44) impone a los Estados miembros la obligación de informar con más frecuencia de los casos de irregularidad detectados, es decir, cada tres meses (véase el apartado 4.9). 5.7. Las cifras presentadas en el cuadro 5 como «irregularidades detectadas por la Comisión en cooperación con los Estados miembros» incluyen estimaciones del volumen económico de los casos examinados por la UCLAF, que proceden de diversas fuentes y en teoría deberían corresponder al total de casos contenidos en la base de datos Pre-IRENE de la UCLAF.

Como dicha base sigue sin ser plenamente operativa, sólo las cifras producidas por una de las cuatro unidades proceden de esa fuente. Respecto de las tres restantes, la unidad encargada de redactar el informe anual preparó una nota con una estimación del volumen económico total de los casos descubiertos. El examen de esas cifras mostró que alrededor del 88 % de los importes eran atribuibles a sólo el 12 % de los casos. Con arreglo al trabajo llevado a cabo en 1996 por los grupos operativos («task force») especializados en cigarrillos y alcohol, el importe del IVA evadido en detrimento de los recursos propios comunitarios representó alrededor del 36 % del impacto financiero total de la categoría.

Este importe no es directamente comparable con las cifras comunicadas de manera oficial por los Estados miembros. 5.8. El volumen económico de los casos expuesto en el cuadro 5 es superior al volumen real de los casos contenidos en Pre-IRENE (2 460 millones de ecus), ya que 49 de ellos proceden de más de una fuente y, por lo tanto, se han contabilizado más de una vez. No consta la fuente de más de 142 casos contenidos en Pre-IRENE. 5.9. En los informes no se indica claramente que estas cifras, presentadas como expresión de las irregularidades detectadas, son estimaciones, ni tampoco se indican fuentes ajenas a la Comisión o los Estados miembros.

Por añadidura, las cifras no se actualizan anualmente para reflejar la evolución del impacto de los casos, los importes recuperados, las revisiones de las estimaciones, los casos abandonados, etc. Muchos casos notificados inicialmente como irregularidades detectadas por la Comisión en cooperación con Estados miembros serán comunicados de manera oficial y, por lo tanto, notificados como tales en fecha posterior. La falta de actualización de los casos de años anteriores crea el riesgo de que algunos de ellos se comuniquen dentro de las dos categorías y por tanto se «contabilicen dos veces».

5.10. Dos «casos de la UCLAF», descubiertos en fiscalizaciones practicadas por el Tribunal, fueron registrados en la base de datos Pre-IRENE por un importe total de 30 millones de ecus y sin hacer constar su fuente. En los informes anuales relativos a 1995 y 1996 se notificaron ambos casos por un valor de 58,5 millones de ecus. En IRENE están registradas nueve comunicaciones de cuatro Estados miembros en relación con los mismos casos por un importe total de 58,8 millones de ecus. El reagrupamiento en un solo caso de la UCLAF de las irregularidades comunicadas por los Estados miembros y registradas >SITIO PARA UN CUADRO> en IRENE (por entidad o por caso) induce erróneamente al lector de los informes anuales a pensar que el volumen económico medio de un caso de la UCLAF es superior al de los casos tramitados por los Estados miembros.

En el ejemplo anterior el volumen medio de la UCLAF es 29 millones de ecus frente al de los Estados miembros que representa de media sólo 7 millones de ecus. 5.11. Los resultados del trabajo de las «task forces» de carácter especializado (por ejemplo en cigarrillos, textiles), tal y como se reflejan en los informes anuales, figuran entre los más importantes en términos de valor. Pero este dato ha de manejarse con prudencia pues las cifras constituyen estimaciones y no existen datos precisos del ahorro o las recuperaciones de que se beneficia el presupuesto comunitario. 6. CORRUPCIÓN E INFRACCIONES DISCIPLINARIAS Lucha contra la corrupción 6.1.

La corrupción (véase el apartado 26 del anexo I) se refiere a cualquier ejercicio abusivo del cargo o incorrección cometidos en el proceso de toma de decisiones por haber recibido incentivos o beneficios ilícitos y se utiliza con frecuencia por la delincuencia organizada. La corrupción afecta a los intereses de la Unión de diversos modos: no sólo perjudica los intereses financieros de las Comunidades Europeas sino que también impide la correcta toma de decisiones, distorsiona la competencia y ataca los principios en que se sustenta un mercado abierto, en particular el mercado interior. 6.2.

Ya se ha reconocido la necesidad de combatir la corrupción a nivel comunitario y se ha adoptado una serie de iniciativas dirigidas a luchar contra ella (45). Pero estas iniciativas no forman parte de un enfoque integrado, por lo que la Comisión adoptó el 21 de mayo de 1997 una Comunicación dirigida al Consejo y al Parlamento Europeo (46) en la que fijaba los principales elementos de una política comunitaria global contra la corrupción. El documento representa una buena base para las propuestas y acciones de la Comisión para luchar en ámbitos específicos pero no abarca la corrupción interna de las instituciones comunitarias.

Tampoco el programa de trabajo de la Comisión para luchar contra el fraude contiene ninguna estrategia para atajar la corrupción (47). Asignación de competencias 6.3. La competencia para luchar contra la corrupción interna no está clara. La nota de 14 de abril de 1997 redactada por el Secretario General sobre las medidas que debían adoptarse en casos de presuntos fraudes, irregularidades e infracciones disciplinarias recordaba la competencia de la UCLAF en todo lo relativo a los casos de presunto fraude cometido contra el presupuesto comunitario. Aunque el Director de la UCLAF hizo constar en mayo de 1996 la necesidad de contar con una clara referencia por escrito a la corrupción para evitar confusiones sobre las competencias asignadas a la UCLAF, falta todavía una instrucción oficial que deje claro por escrito a qué servicio corresponde esta tarea.

6.4. En la actualidad la UCLAF tiene 40 casos con una «vertiente interna». Esta expresión fue elegida por la UCLAF porque con frecuencia resulta difícil fijar los límites entre corrupción, conflicto de intereses, favoritismo o mala gestión y los casos pueden incluir uno o más de los elementos descritos. La mayor parte de esos casos se refieren a gastos directos pero también los hay relacionados con el FEOGA Garantía y los Fondos Estructurales. Falta de directrices claras en materia de investigaciones administrativas 6.5. Aunque podrían esperarse casos de corrupción en una organización del tamaño de la Comisión, no se ha instaurado un procedimiento uniforme para tramitarlos.

Pese a que algunos casos remontan a varios años de antigüedad, los procedimientos para investigarlos fueron improvisados en cada ocasión. No existen directrices claras sobre cómo llevar a cabo las investigaciones administrativas. Siguen planteando dudas las atribuciones de los funcionarios de la UCLAF y la Oficina de Seguridad en lo relativo al registro de locales, incautación de bienes y documentos e interrogatorio de funcionarios, así como los derechos y obligaciones que tienen los sospechosos. Pero, lo que es más grave, no está claro en qué momento ha de enviarse una notificación a las autoridades judiciales nacionales y, por lo tanto, cuándo tiene lugar el trascendental cambio de esfera de una investigación administrativa a una instrucción judicial (48).

6.6. La situación actual provoca el riesgo, grave e inaceptable, de que fracase una investigación al no cumplirse las leyes aplicables en la materia y se declare inadmisible cualquier diligencia posterior. 6.7. La normativa sobre obtención de pruebas y su utilización posterior difieren notablemente según los Estados miembros sobre todo en relación con los documentos que una persona, acusada posteriormente en un proceso penal, tiene que presentar en una investigación administrativa de carácter preliminar. También varían según los Estados miembros las normas que excluyen las pruebas obtenidas ilegalmente y establecen el momento en que un sospechoso se convierte en acusado y empieza, por lo tanto, a disfrutar de especiales derechos (particularmente el derecho a conocer los motivos por los que se le acusa, el derecho a guardar silencio, el derecho de contar con la asistencia de un abogado de su elección, etc.) (49).

Aplicación del principio «tolerancia cero» 6.8. Muchas de las investigaciones de la UCLAF se han iniciado a raíz de las sospechas reveladas por agentes de la Comisión en relación con sus compañeros. En todos los tipos de organización, ésta resulta ser una de las principales fuentes de información cuando se desvelan prácticas corruptas (50). Con el fin de promover un clima favorable a este tipo de información y de intolerancia con respecto a las prácticas corruptas o fraudulentas, la política de la Comisión debe ser clara e inequívoca. 6.9. Es necesario que la organización cuente con una cultura «antifraude» y los superiores jerárquicos estén dispuestos a demostrar que cualquier sospecha de fraude interno, corrupción, infracción disciplinaria o mala gestión será investigada de manera profesional y, si se demuestran los hechos, que se promoverán las pertinentes sanciones disciplinarias con rigor y transparencia.

La imposición de ese principio de «tolerancia cero» (51) en las instituciones comunitarias debe basarse en una aplicación estricta del Estatuto y del Reglamento financiero. Sin embargo, existe indefinición en este contexto y faltan directrices que fijen las responsabilidades disciplinarias y pecuniarias de cuantos intervienen en el procedimiento financiero, es decir, «ordenadores», interventores, contables y administradores de anticipos, lo cual ha sido ya criticado por el Tribunal (52). 6.10. Además debería imponerse la obligación de notificar a las autoridades judiciales competentes todas las sospechas de fraude y corrupción.

En este contexto, ha de quedar muy claro que el Protocolo sobre los privilegios e inmunidades no puede invocarse, y no se invocará, para proteger a un miembro de la jerarquía o del personal. Más aún, no debería suceder que la Comisión exigiera a la autoridad judicial competente de un Estado miembro que justificara su petición de suspender la inmunidad mediante el envío de la documentación pertinente. Tendría que bastar la presentación de una demanda motivada con arreglo a los procedimientos y normas nacionales de carácter específico. Si la Comisión está convencida de que el funcionario cumplió con sus obligaciones, puede otorgarle asistencia jurídica conforme al artículo 24 del Estatuto.

En este contexto no ha de olvidarse que sólo una instrucción judicial de tipo oficial y, en su caso, un juicio oral pueden determinar si una persona acusada es o no culpable a efectos penales (53). Problemas detectados 6.11. En la actualidad la política de la Comisión es cualquier cosa menos clara; algunos casos duran años y los agentes en cuestión son trasladados a otros puestos pero siguen perteneciendo a la organización (54). En muchos de los casos examinados, la UCLAF no fue capaz de presentar pruebas suficientes que demostraran la existencia de corrupción, quizá porque no era capaz de descubrir la práctica corrupta o porque la sospecha inicial no estaba justificada.

En cualquier caso, resulta difícil que la UCLAF obtenga pruebas suficientes cuando los pagos, por ejemplo, se transfieren a terceros dado que ninguna institución europea tiene el poder de registrar un domicilio, examinar cuentas bancarias, etc. Este tipo de actuaciones requiere imperativamente el consentimiento de los afectados o la previa autorización de las autoridades judiciales competentes. Sin embargo, en la totalidad de los presuntos casos de corrupción examinados, la UCLAF pudo encontrar pruebas claras de infracción disciplinaria (actos graves de mala gestión, favoritismo, conflicto de intereses, etc.).

A pesar de ello, sólo excepcionalmente se han iniciado procedimientos disciplinarios (55). 6.12. Hubo casos en que se procedió a una investigación administrativa (durante la investigación o tras la presentación de un informe final por la UCLAF) que no estaba amparada por el Estatuto o cualquier otro texto jurídico. En un caso tal, el funcionario encargado de la investigación concreta (normalmente un Director independiente de la DG afectada) encontrará probablemente problemas (transcripción de actas de las audiencias/entrevistas/audiciones; presencia de abogado; registro/incautación de documentos).

Tampoco existen directrices en este supuesto que regulen la práctica de tales investigaciones. 6.13. La experiencia obtenida hasta ahora plantea la duda de si la UCLAF, tal y como está estructurada actualmente, debería ser competente en los casos de corrupción en que estén implicados agentes de la Comisión. Esta competencia podría ser incompatible con la «cooperación» entre las DG operativas y la UCLAF, necesaria para que las investigaciones de ésta tengan éxito. Convendría pensar en establecer una unidad independiente, a la que comunicar automáticamente cualquier sospecha de corrupción, y que tuviera la autoridad y recursos para proceder a las necesarias investigaciones.

7. CONCLUSIÓN 7.1. Como esta fiscalización no abarcó con detenimiento a los Estados miembros y las DG operativas de la Comisión, las conclusiones se centran en la UCLAF. La Comisión ha llevado a cabo, en particular, desde 1990, un notable esfuerzo para combatir el fraude, que ha redundado en una mejora del marco jurídico y administrativo en este ámbito. Esta institución comenzó a finales de 1994 a hacer de la UCLAF un servicio central con los necesarios conocimientos en materia financiera, policial, aduanera, judicial y tributaria. Pese a ello, resulta de vital importancia mejorar las medidas de seguridad, los procedimientos de gestión interna, los sistemas de información y de «intelligence» y la cooperación con las autoridades competentes de los Estados miembros.

7.2. Hasta la fecha resulta difícil trazar una evaluación global de los resultados conseguidos por la UCLAF. Sin embargo, los datos sobre recuperaciones comunicados por los Estados miembros e incluidos en los informes anuales sobre lucha contra el fraude no son fiables y no diferencian las recuperaciones debidas a la UCLAF de las debidas a las autoridades nacionales. A ello se añade que, dentro de los gastos directos, no existe información a la que acceder fácilmente sobre el importe total que debe recuperarse como consecuencia de las investigaciones efectuadas por la UCLAF. Por último, los instrumentos de «listas negras» e «impermeabilización al fraude» de la legislación son muy recientes y han surtido hasta ahora escaso efecto.

7.3. La UCLAF precisa de un sistema de gestión que cuente con información sobre casos antiguos o actuales, desde el momento en que se conoce la sospecha inicial o se tiene noticia de ella hasta las fases de investigación administrativa, recurso a las autoridades nacionales, investigación penal, actuaciones judiciales, juicio oral, decisión y recuperación. Sin un sistema de este tipo resulta prácticamente imposible trazar una evaluación global. 7.4. Se han dado los primeros pasos de un ambicioso programa para luchar contra el fraude simultáneamente en todos los frentes (prevención, represión y cooperación administrativa y judicial).

Queda mucho por hacer para que estas iniciativas surtan plenamente efecto. Ni los convenios ni los protocolos acordados en el contexto del tercer pilar han sido ratificados todavía. 7.5. El fraude contra el presupuesto comunitario reviste con frecuencia carácter transnacional. Los órganos de seguridad actúan, sin embargo, con arreglo a una variedad enorme de procedimientos y de forma dispersa y lenta. En cambio los defraudadores pueden actuar en tiempo real utilizando sus propias redes de contactos internacionales. Los procedimientos vigentes simplemente no bastan para afrontar las nuevas redes criminales.

La asistencia prestada por la Comisión y el intercambio de información entre la UCLAF y las autoridades judiciales de los Estados miembros constituyen el inicio de una solución, pero sigue existiendo un obstáculo importante: la falta de una normativa común en materia probatoria que impide la aceptación recíproca de pruebas entre los Estados miembros. Por ello es necesario crear un espacio jurídico europeo (56) con objetivos claros y de ambición limitada que reflejen las competencias específicas de las instituciones en lo relativo a la protección de los intereses financieros de la Comunidad.

7.6. El cometido de la UCLAF es difícil; por un lado, asume tareas administrativas relacionadas con la protección de los intereses financieros de la Comunidad que pertenecen al primer pilar, pero al mismo tiempo asume funciones relacionadas con la instrucción judicial que pertenecen al tercer pilar, sin contar para ello con el apoyo de una autoridad judicial independiente de ámbito europeo que sea capaz de iniciar y dirigir la instrucción, así como las diligencias judiciales consiguientes cuando resulte necesario. El dispositivo de enlace y de asesoramiento en materia penal descrito en el apartado 3.4 no deja de constituir una solución provisional a los problemas existentes (57).

El 25 de noviembre de 1997 la Comisión presentó una comunicación a la comisión parlamentaria de control presupuestario [DOC SEC(97) 2182/2] para mejorar la actuación contra la incompetencia, las irregularidades financieras, el fraude y la corrupción. 7.7. La UCLAF carece de competencias para realizar investigaciones en otras instituciones comunitarias. En el contexto de la Comunidad esta carencia ha de considerarse una grave deficiencia del marco jurídico y de organización de la lucha contra el fraude. Este problema requiere atención prioritaria y cualquier propuesta de reorganización de la lucha contra el fraude a nivel europeo debería tenerlo en cuenta.

En este contexto también es necesario definir las competencias de Europol y la UCLAF para lograr sinergias en este campo. El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de los días 10 y 11 de junio de 1998. Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente (1) A tenor del marco jurídico y administrativo vigente, la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Comunidad corresponde básicamente a los Estados miembros (véase el capítulo 2), por lo cual se decidió incluir en la fiscalización los controles nacionales.

(2) COM(87) 572 final. (3) SEC(95) 249. Es preciso señalar que la UCLAF tiene otras competencias aparte de las de investigación (véase el apartado 2.20). (4) COM(94) 92 final. (5) El programa de trabajo de la Comisión 1997/1998 para la protección de los intereses financieros de la Comunidad y la lucha contra el fraude [COM(97) 199] contiene asimismo una breve evaluación de los resultados conseguidos desde 1994. (6) DO C 251 de 15.8.1997. (7) DO C 316 de 27.11.1995. (8) Véase «Fraud without frontiers», estudio sobre el fraude internacional en la Unión Europea realizado para la Comisión Europea (Unidad de Cooperación Judicial de la «Task Force» de Cooperación en los Ámbitos de la Justicia y los Asuntos de Interior) por Deloitte & Touche European and International Fraud Group, 1997.

(9) Véase el Informe final «Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d'harmonisation» del Seminario sobre protección jurídica de los intereses financieros de la Comunidad, Bruselas, noviembre de 1993, Oak Tree Press, Dublín, 1994. (10) Véase «Corpus Juris de disposiciones penales para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea» (en lo sucesivo denominado Corpus Juris), estudio realizado a petición del Parlamento Europeo por investigadores de las asociaciones de juristas europeos para la protección de los intereses financieros de la Comunidad, bajo la égida de la Dirección General de Control Financiero de la Comisión, París, 1997.

(11) SEC(96) 1802/4 (Aplicación de la recomendación n° 7 de SEM 2000, fase II). (12) SEC(97) 1562. (13) SEC(95) 249. (14) Aparte de estas directrices generales, se han fijado normas sobre el reparto de competencias en los ámbitos de la agricultura, las aduanas y los impuestos indirectos. (15) La Inspección General no se considera un contacto apropiado en estos casos al no participar en la gestión corriente. Su función es supervisar la eficacia de los diferentes servicios de la Comisión en relación con su marco normativo, empleo de recursos y resultados obtenidos. (16) Los contactos directos con las autoridades encargadas de la seguridad en los Estados miembros han de canalizarse por la Oficina de Seguridad.

(17) COM(94) 3282 de 1.3.1995, que sustituye la Decisión de 7.7.1986 por la que se definen los grados de secreto asignados a los documentos y se establecen las medidas de seguridad aplicables a documentos clasificados. (18) Documento DG IX, ref. IX.01/PT D(97) 1552. (19) Véase la recomendación 20 del Informe final de la comisión de investigación del Parlamento Europeo sobre el régimen de tránsito comunitario (PE 220.895/def). (20) Véase el Auto del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1990, proceso penal contra Zwartfeld y otros, C-2/88 Imm, Recopilación 1990, p. I-3372, apartado 19.

(21) Véase asimismo el Plan de acción para luchar contra la delincuencia organizada (97/C 251/01) (DO C 251 de 15.8.1997), en particular p. 9. (22) Decisión n° 2/94 de la Comisión Mixta CEE-AELC de Tránsito Común (94/948/CE) de 8 de diciembre de 1994, DO L 371 de 31.12.1994. Se entiende por mercancías sensibles las que resultan muy gravadas al importarse a la Comunidad o se benefician de restituciones especialmente elevadas cuando se exportan a un tercer país. (23) Reglamento (CEE) n° 595/91 en lo relativo al FEOGA sección Garantía, Reglamento (CEE) n° 4253/88 (CEE) en lo relativo a los Fondos Estructurales y Reglamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 en lo relativo a los recursos propios.

(24) La Comisión, no obstante, carece de atribuciones para hacer efectiva la recuperación de deudas establecidas. (25) DO C 395 de 31.12.1996. (26) Véase el Informe anual de 1993 de la Comisión «Protección de los intereses económicos de la Comunidad. Lucha contra el fraude» [COM(94) 94 final, p. 49]. (27) No se ha recibido hasta la fecha comunicación alguna con arreglo al Reglamento (CE) n° 1831/94. (28) Véase el Informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 1996. (29) El procedimiento se establece en el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo y en el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 595/91 del Consejo.

(30) El Estado miembro se considera responsable de esos importes si no ha hecho todo lo posible por recuperarlos o se ha mostrado negligente. (31) DO L 145 de 29.6.1995. (32) DO L 102 de 25.4.1996. (33) Francia, Países Bajos y Reino Unido. (34) En el documento COM(97) 417 la Comisión señala que sólo en el ámbito de las restituciones a la exportación, los Estados miembros comunicaron 72 irregularidades que superan el límite de 100 000 ecus [el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CE) n° 745/96 prevé la acumulación de todas las irregularidades cometidas por el mismo operador durante un período de un año].

(35) Véase el documento COM(97) 417 final, pp. 2 y 3. (36) Asunto 303/90: Francia contra la Comisión, sentencia pronunciada el 13 de noviembre de 1991. (37) Véase el Informe anual de la Comisión de 1994 «Protección de los intereses financieros de la Comunidad. Lucha contra el fraude» [COM(95) 98 final, p. 10]. (38) DO L 178 de 12.7.1994. (39) Véase asimismo el Reglamento (CE) n° 2064/97 (L 290 de 23.10.1997). (40) Artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93. (41) Véase el Informe Bösch (PE 222.169), p. 8, o bien el programa de lucha contra el fraude de la comisión del Parlamento británico especializada en legislación europea, Londres, 1997, p. xxiii.

(42) Véase el Informe anual de 1996 sobre la lucha contra el fraude [COM(97) 200 final, 6.5.1997], p. 20. Entretanto se ha publicado el Informe anual de 1997, que no ha sido objeto de fiscalización por el Tribunal. (43) Véase el Informe anual de 1995 sobre la lucha contra el fraude, p. 80 [COM(96) 173 final]. (44) DO L 175 de 13.7.1996. (45) El Convenio relativo a la lucha contra los actos de corrupción (véase el apartado 2.4), la Resolución del Parlamento Europeo sobre la corrupción de 15 de diciembre de 1995 (Ponente: Sra. Salisch) y el Plan de Acción del Grupo de alto nivel contra la delincuencia organizada (DO C 251 de 15.8.1997) resaltan la importancia de intensificar la lucha contra la corrupción.

Además el 6 de octubre de 1997 se adoptó una Posición común relativa a las negociaciones en el Consejo de Europa y en la OCDE sobre la lucha contra la corrupción (DO L 279 de 13.10.1997). (46) COM(97) 192 final. Este documento fue elaborado por la «task force» de justicia y asuntos de interior. (47) Este extremo ha sido expresamente criticado por el Parlamento Europeo en relación con el programa de trabajo de 1997 (véase PE 222.169). (48) Véase asimismo el Informe Bösch (PE 222.169, p. 4), que critica la insuficiencia de las disposiciones que regulan «. . . [los casos de] corrupción producida en las propias filas de la Comisión».

(49) Véase «Corpus Juris», pp. 134 a 140. (50) Tolerancia cero, S. Burns, Accountancy, agosto de 1997. (51) Véase «Fraud without Frontiers», síntesis del estudio sobre el fraude internacional en la Unión Europea, realizado para la Comisión Europea por Deloitte & Touche, European Fraud and International Disputes Group, p. 1. (52) Dictamen 4/97 del Tribunal de Cuentas sobre la propuesta de Reglamento (Euratom, CECA, CE) del Consejo, por el que se modifica el Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO C 57 de 23.2.1998), en lo sucesivo denominado Dictamen 4/97.

(53) Véase el Auto del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1990, proceso penal contra Zwartfeld, C-2/88 Imm. Recopilación 1990, p. I-3372, apartado 19. (54) También el Informe Bösch (PE 222.169, p. 15) critica la falta del principio de tolerancia cero, afirmando que una serie de casos recientes ha puesto de manifiesto como la cultura financiera relativamente laxista que impera en la Comisión ha permitido que se produjeran casos de corrupción en sus filas y, lo que quizá es más preocupante, que estos casos no se investigaran durante mucho tiempo. (55) Véase asimismo el dictamen del Tribunal 4/97, en particular los apartados 5.20 a 5.23.

(56) Discurso del Sr. Klaus Hänsch, Presidente del Parlamento Europeo, dirigido a la conferencia interparlamentaria sobre el fraude, organizada a iniciativa de su comisión de control presupuestario los días 23 y 24 de abril de 1996. (57) Pero no soluciona el problema de la falta de atribuciones de la UCLAF para combatir el fraude en otras instituciones europeas. Además, en lo relativo a la lucha contra la corrupción, resulta discutible que la UCLAF deba tener competencias. ANEXO I LEGISLACIÓN BÁSICA EN RELACIÓN CON LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE Introducción 1. Los Estados miembros recaudan la práctica totalidad de los recursos propios de la Comunidad y pagan el 80 % de los fondos comunitarios (esencialmente el FEOGA sección Garantía y los Fondos Estructurales) a los beneficiarios finales (gastos indirectos).

La gestión de los gastos agrícolas corre a cargo de los organismos pagadores nacionales. Los Fondos Estructurales son administrados por las autoridades nacionales encargadas de llevar a la práctica los programas comunitarios, en particular a nivel regional y local. La Comisión desempeña un importante cometido de seguimiento y coordinación y los últimos cambios legislativos han intensificado sus funciones de control. 2. Los gastos directos son gestionados por la propia Comisión mediante contrato sin que sobre los Estados miembros recaigan obligaciones de tipo formal. Así sucede con los temas de administración, energía, investigación, medio ambiente, mercado interior, industria, turismo, cultura y medios audiovisuales, Fondos Europeos de Desarrollo (FED) y cooperación con los países de Europa Central y Oriental (PHARE), los Estados independientes de la antigua Unión Soviética (TACIS), los países mediterráneos (MED) y los países de Asia y Latinoamérica.

Los dos pilares y la lucha contra el fraude 3. La entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (TUE) estableció un nuevo marco institucional para la lucha contra el fraude que se basa en el primer y el tercer pilar. El primer pilar Disposiciones de los Tratados de las tres Comunidades 4. El objetivo de combatir el fraude fue consagrado expresa y formalmente los Tratados de las tres Comunidades: el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (TCEE), el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (TCEEA) y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (TCECA), dentro del denominado primer pilar de la estructura institucional de la Unión (artículos 209 A TCEE, 183 A TCEEA y 78 décimo TCECA).

Todos afirman claramente la obligación de los Estados miembros (1) de «adoptar las mismas medidas para combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la Comunidad que las que adopten para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros». Los Estados miembros «coordinarán sus acciones encaminadas a proteger los intereses financieros de la Comunidad contra el fraude. A tal fin, organizarán, con la ayuda de la Comisión, una colaboración estrecha y regular entre los servicios competentes de sus administraciones». 5. En su calidad de guardián de los Tratados la Comisión tiene que velar por el cumplimiento de esta obligación.

La cooperación entre los Estados miembros y la Comisión se rige por el principio de subsidiariedad para garantizar que los intereses financieros de la Comunidad se protejan de la forma más idónea. 6. El Consejo Europeo de Amsterdam de 16 y 17 de junio de 1997 examinó algunas propuestas para modificar el Tratado encaminadas a proteger los intereses financieros de la Comunidad. Se aprobó una propuesta danesa de establecer un fundamento jurídico específico para las medidas de lucha contra el fraude. El proyecto de tratado prevé que se inserte un nuevo apartado en el artículo 209 A para permitir la adopción de esas medidas, previa consulta al Tribunal de Cuentas, con arreglo al procedimiento de codecisión por mayoría cualificada (2).

El apartado dispone, no obstante, que las medidas no se referirán a la aplicación de la legislación penal nacional ni a la administración nacional de justicia (3). Comité consultivo y lucha contra el fraude 7. El 23 de febrero de 1994 la Comisión aprobó una Decisión (4), relativa a la creación de un Comité consultivo para la coordinación de la lucha contra el fraude (5). Su cometido consiste en asesorar a la Comisión sobre todas las cuestiones horizontales relativas a la prevención y a la represión del fraude, así como a la protección jurídica de los intereses financieros de la Comunidad.

El Comité se compone de representantes de los Estados miembros y está presidido por la Comisión (UCLAF). Podrá crear en su seno grupos de trabajo para ocuparse de temas específicos. Reglamentación horizontal Presentación de informes y controles 8. De conformidad con el marco jurídico vigente del primer pilar, la actuación contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Comunidad compete esencialmente a los Estados miembros que, por medio de sus autoridades, disponen de medios para controlarlo, combatirlo y penalizarlo. El flujo y la calidad de la información facilitada por los Estados miembros representa un factor crucial para orientar la labor de la Comisión.

Por ello numerosas políticas cuentan ya con reglamentos que definen las obligaciones de la Comisión y los Estados miembros en relación con la presentación de informes sobre fraudes e irregularidades. 9. Con respecto a los reglamentos que rigen los controles de los ingresos y gastos comunitarios, cabe señalar que en general los primeros cuentan con mejores instrumentos de protección que los segundos y que, dentro de este capítulo de los gastos, los agrícolas se someten a un escrutinio mayor que los de los Fondos Estructurales. Las autoridades aduaneras, responsables de los recursos propios y de una parte de los gastos agrícolas (esencialmente en relación con la exportación o importación de productos agrícolas), tienen a su disposición unidades de investigación especiales que cuentan con una larga tradición de lucha contra el fraude.

10. En cambio, los controles de otros gastos agrícolas y de los Fondos Estructurales competen a los organismos de gestión o a las autoridades encargadas de llevar a la práctica los programas comunitarios, en particular a nivel regional o local, que, en su mayor parte, no están familiarizados con las técnicas de lucha contra el fraude complejo o a gran escala, sino con otras que suelen ser la auditoría tradicional y la revisión de cuentas, no necesariamente las más eficaces para detectar la delincuencia organizada y a gran escala (6). 11. Dado que, en los últimos años, la proporción del presupuesto comunitario asignado a los gastos de garantía agrícola ha ido disminuyendo a la vez que aumentaban los gastos en acciones estructurales, habría que revisar las prioridades de la Comisión en su lucha contra el fraude y, si fuera necesario, reorientarlas para reflejar ese cambio.

12. El Reglamento (CE) n° 2988/95 del Consejo (7) establece normas horizontales sobre controles comunitarios, medidas y sanciones administrativas aplicables a casi todos los ámbitos del primer pilar (8). Por vez primera incluye una definición de irregularidad que abarca el fraude, fraude de ley y cualquier otro incumplimiento de obligaciones prescritas por la legislación comunitaria (9) que suponga un peligro para la hacienda comunitaria, tanto respecto de los gastos, como de los ingresos. Aparte de la retirada de cualquier ventaja concedida, el Reglamento fija las condiciones en que pueden adoptarse dichas medidas e imponerse sanciones comunitarias de tipo administrativo o financiero a las personas físicas y jurídicas que cometen el delito.

13. Del concepto de responsabilidad de los defraudadores que actúen en nombre o al amparo de una organización, que corresponde a las instancias decisorias, se desprende que esa organización es responsable y también imputable penalmente. Asimismo se contempla la responsabilidad de los operadores económicos por delitos cometidos por el personal de una empresa en su nombre. 14. El Reglamento establece además un mecanismo de control, marco general para las inspecciones, cuyas modalidades se detallan en un Reglamento específico sobre los controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión (10) o en los reglamentos que regulan los distintos sectores.

Reglamentos en materia de presentación de informes >SITIO PARA UN CUADRO> 15. El amplio volumen de información recibida en virtud de esta legislación debería facilitar la transparencia que requiere la Comisión para efectuar el seguimiento financiero, administrativo y judicial de los casos, así como la inspección de operaciones. Reglamentos en materia de cooperación administrativa 16. El Reglamento (CEE) n° 1468/81 del Consejo (11) estableció los procedimientos de asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros en cuestiones agrícolas y aduaneras y las condiciones de colaboración entre éstos y la Comisión; también prevé el intercambio de información sobre casos en los que no se hayan establecido todavía los hechos pero estén sujetos a investigación o puedan estarlo en el futuro.

En 1997 el Consejo aprobó un nuevo Reglamento para sustituir el Reglamento (CEE) n° 1468/81 con el fin de mejorar la organización de medidas para combatir el fraude y garantizar en consecuencia la protección de las fronteras exteriores de la Comunidad intensificando la asistencia mutua y la cooperación administrativa (12). El Reglamento (CEE) n° 218/92 del Consejo establece disposiciones de cooperación administrativa en materia de impuestos indirectos. 17. Por lo que respecta a los Fondos Estructurales, la colaboración administrativa se rige por el principio de cooperación, que implica un estrecho diálogo entre la Comisión y todas las autoridades nacionales competentes a nivel central, regional y local durante todas las fases de la programación.

El artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo (13) requiere que la cooperación se ejerza respetando plenamente las competencias institucionales, jurídicas y financieras de todos cuantos intervienen. Reglamentos en materia de controles 18. El Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 del Consejo relativo a la protección de los intereses financieros de la Comunidad adoptó un doble enfoque en relación con los controles in situ. Por un lado, en su artículo 8 establece obligaciones generales en relación con los controles tradicionales realizados por los Estados miembros. La tarea de armonizar los controles para lograr un nivel comparable de rigor en toda la Comunidad se dejó a la legislación comunitaria sectorial.

Por otra parte, el artículo 9 del Reglamento establece determinadas normas para los controles realizados por la Comisión, aunque se contemplan normas más detalladas en el Reglamento (CE, Euratom) n° 2185/96 del Consejo (14) y en la legislación sectorial. 19. De este modo corresponde a los Estados miembros velar por la legalidad y regularidad tanto de las operaciones para recuperar ingresos como de las operaciones de gastos financiadas por el FEOGA-Garantía y los Fondos Estructurales. Sobre ellos recae la tarea de prevenir y reprimir los fraudes e irregularidades y de recuperar los importes evadidos o abonados indebidamente.

La Comisión tiene la tarea de supervisar el buen funcionamiento de los procedimientos correspondientes. Los reglamentos específicos le confieren la facultad de realizar inspecciones in situ por propia iniciativa, o bien de pedir a las autoridades nacionales que practiquen inspecciones especiales, en las que pueden participar funcionarios de la Comisión (véase el cuadro). >SITIO PARA UN CUADRO> Controles y verificaciones antifraude 20. El Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96, que entró en vigor el 1 de enero de 1997, proporciona a la Comisión un nuevo fundamento jurídico de carácter horizontal para realizar controles y verificaciones antifraude de carácter específico por medio de la investigación directa de los operadores (15).

Así se complementan los controles practicados en la actualidad por los diversos servicios de la Comisión para garantizar que los Estados miembros aplican adecuadamente los reglamentos comunitarios. 21. El nuevo Reglamento ha reforzado los poderes de la Comisión para realizar controles in situ en los Estados miembros. Aparte de ello, se ha definido claramente el marco jurídico en que puede actuar la Comisión y las competencias básicas de los Estados miembros se mantienen invariables. Del principio de subsidiariedad se desprende que la Comisión sólo puede realizar controles y verificaciones antifraude cuando ello representa un valor añadido, por lo cual el Reglamento define su ámbito de la manera siguiente: - para investigar irregularidades graves o transnacionales o irregularidades en que puedan estar implicados operadores económicos que actúen en varios Estados miembros; - para investigar irregularidades, cuando la situación concreta de un Estado miembro exija el refuerzo de los controles y verificaciones in situ para mejorar la eficacia de la protección de los intereses financieros y garantizar un nivel de protección equivalente dentro de la Comunidad; - a solicitud del Estado miembro afectado.

22. El Reglamento indica que, además de los operadores económicos que reciban o deban fondos del presupuesto comunitario, podrán también realizarse controles y verificaciones in situ respecto de otros operadores (proveedores, transportistas, aseguradores, etc.). Los agentes de la Comisión tendrán acceso en las mismas condiciones que los inspectores nacionales a toda la información y documentación, y estarán facultados igual que ellos para recoger muestras y acceder a los locales de la empresa. Si lo necesitan, podrán pedir ayuda a las autoridades del Estado miembro. El tercer pilar 23.

El título VI del TUE contempla diversas formas de cooperación intergubernamental en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior (tercer pilar). Se tratan en este título varias cuestiones de interés común, en especial la lucha contra el fraude a escala internacional, la cooperación judicial en materia civil y penal y la cooperación aduanera, así como la cooperación policial en ámbitos específicos, en particular formas graves de delincuencia internacional, incluidos si fuera necesario determinados aspectos de cooperación aduanera, en conexión con la organización, a escala de la Unión, de un sistema de intercambio de información en el seno de una Oficina Europea de Policía (Europol) (16) (apartados 5 a 9 del artículo K.1).

24. Los Estados miembros se informarán y consultarán mutuamente en el seno del Consejo con objeto de coordinar su acción. A tal fin establecerán una colaboración entre los servicios competentes de sus respectivas administraciones. El Consejo podrá adoptar posiciones comunes, adoptar acciones comunes y celebrar convenios o protocolos a iniciativa de cualquier Estado miembro o de la Comisión (artículo K.3). 25. Con el fin de reducir las disparidades entre la legislación sobre fraude de los diversos Estados miembros, que constituyen un caldo de cultivo para el fraude internacional (17), la Comisión presentó con arreglo al apartado 2 del artículo K.3. una propuesta de instrumento del Consejo para establecer un Convenio para la protección de los intereses financieros de la Comunidad mediante el derecho penal (18).

El 26 de julio de 1995 el Consejo aprobó un acto para redactar un Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (19). Su finalidad es fijar una definición común de fraude y de otros delitos graves que perjudiquen el presupuesto comunitario, consagrar el principio de inclusión de un tipo delictivo específico en el derecho penal de los Estados miembros e introducir disposiciones relativas a sanciones, jurisdicción, extradición y cooperación mutua. Los fraudes graves por un importe superior a 50 000 ecus han de constituir un delito extraditable, castigado con penas privativas de libertad.

Las personas que ejerzan poderes de decisión en el seno de las empresas pueden ser declaradas penalmente responsables, si bien con arreglo a los principios definidos por su propio derecho interno. Asimismo el Convenio incluye normas sobre la centralización de diligencias y el principio de extradición y persecución. 26. Con fecha 27 de septiembre de 1996 los Ministros de Justicia firmaron el primer Protocolo (20) al Convenio relativo a los actos de corrupción en detrimento de los intereses financieros de las Comunidades. Su finalidad esencial es colmar las lagunas del derecho penal vigente respecto de la corrupción que atente contra los intereses financieros de la Comunidad en que estén implicados funcionarios comunitarios o nacionales.

La Comisión ya había acompañado su propuesta de Tratado de 1976 de un segundo instrumento referente a las responsabilidades penales de funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas, pero las discusiones no llegaron a despegar. En una resolución aprobada el 11 de marzo de 1994, el Parlamento Europeo solicitó a la Comisión, en virtud del artículo 138 B del Tratado, que elaborara un instrumento jurídico que regulara la responsabilidad de los funcionarios encargados de los gastos del presupuesto comunitario (21). 27. El 26 de mayo de 1997 el Consejo adoptó sobre la base del apartado 2 del artículo K.3. un nuevo acto para la elaboración de un convenio relativo a la lucha contra la corrupción (22).

Este acto era necesario porque, a los efectos de mejorar la cooperación judicial en materia penal entre los Estados miembros, «procede ir más allá de dicho Protocolo y establecer un Convenio que contemple todos los actos de corrupción en los que estén implicados funcionarios de las Comunidades Europeas o funcionarios de los Estados miembros en general», pues los actos de corrupción también pueden cometerse fuera del contexto de fraude contra el presupuesto comunitario. Se abarcan tanto acciones como omisiones. Los funcionarios comunitarios son asimilados a los funcionarios nacionales a efectos penales, sin dejar de tener en cuenta la inmunidad que confiere el Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de las Comunidades.

Los miembros de las instituciones comunitarias son asimilados a sus homólogos políticos a nivel nacional y no a los funcionarios. Las autoridades de un Estado miembro pueden reclamar la jurisdicción para los asuntos penales que impliquen a funcionarios comunitarios que trabajen para una institución europea radicada en su territorio. 28. Como el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas en algunos ámbitos específicos se limita a establecer algunos principios fundamentales, fue completado por un segundo instrumento, el Protocolo sobre cooperación judicial (23).

Este último, aparte de las normas sobre la responsabilidad de las personas jurídicas, prevé la penalización del blanqueo de dinero y la confiscación de beneficios derivados del fraude, así como la cooperación entre la Comisión y las autoridades judiciales nacionales de los Estados miembros en relación con el fraude, la corrupción y el blanqueo de dinero. Contiene además normas sobre intercambio de información entre las autoridades judiciales y la Comisión y dispone que ésta prestará asistencia técnica y operativa. (1) Véase el asunto 68/88 Comisión contra la República Helénica, Recopilación 1989, p.

2965, apartado 24. (2) Hasta ahora los reglamentos sobre protección de los intereses financieros de la Comunidad tenían que aprobarse de conformidad con el artículo 235 TCEE, que establece la unanimidad. (3) Véase el programa de lucha contra el fraude de la Comisión del Parlamento británico especializada en legislación europea, Londres, 1997, p. xxiv. (4) Decisión 94/140/CE (DO L 61 de 23.2.1994). (5) Se han mantenido la naturaleza y tareas de los diversos comités sectoriales que se encargan de la lucha contra el fraude (Comité de asistencia mutua, Comité consultivo de recursos propios, Comité permanente de cooperación administrativa en el ámbito de los impuestos indirectos), o bien de los subcomités (subgrupo de irregularidades en el sector agrícola, subgrupo de recuperación del Comité consultivo de recursos propios, subgrupo antifraude del Comité permanente de cooperación administrativa en el ámbito de los impuestos indirectos).

(6) Es preciso señalar que la Comisión decidió establecer el 15 de octubre de 1997 directrices detalladas sobre los controles financieros que debían ejecutar los Estados miembros sobre las operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales; véase el Reglamento (CE) n° 2064/97 (DO L 290 de 23.10.1997). (7) DO L 312 de 23.12.1995. (8) El Reglamento se aplica a todos los gastos y todos los recursos propios tradicionales, quedando exceptuado el IVA. (9) Este concepto de irregularidad abarca tanto la simple omisión debida a error o negligencia que pueda perjudicar el presupuesto comunitario como las acciones intencionales y deliberadas que correspondan a un concepto de fraude más restrictivo, según se define en el convenio penal.

(10) Reglamento (CE, Euratom) n° 2185/96 del Consejo (DO L 292 de 15.11.1996). (11) DO L 144 de 2.6.1981. (12) Reglamento (CE) n° 515/97 relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones aduanera y agraria (DO L 82 de 22.3.1997). (13) DO L 185 de 15.7.1988. Este Reglamento ha sido modificado por el Reglamento (CEE) n° 2081/93 (DO L 193 de 31.7.1993). (14) DO L 292 de 15.11.1996. (15) Excepto el IVA y ámbitos sin impacto en el presupuesto comunitario.

(16) Véase el Convenio de 26 de julio de 1995 relativo a la creación de una Oficina Europea de Policía (DO C 316 de 27.11.1995). (17) Los rasgos que marcan la incompatibilidad entre los diversos sistemas nacionales se han puesto de manifiesto en una serie de estudios (véase el Corpus Juris o el estudio realizado bajo la dirección del Profesor Delmas Marty descrito en el Informe anual de 1993 sobre la lucha contra el fraude [COM(94) 94 final]. (18) DO C 216 de 6.8.1994. Ya en marzo de 1994 el Reino Unido presentó una propuesta de acción común en materia de sanciones penales. (19) DO C 316 de 27.11.1995.

(20) DO C 313 de 23.10.1996. El Protocolo tiene la misma naturaleza y fuerza vinculante que el Convenio por haber sido aprobado conforme a los mismos procedimientos, es decir, los previstos por el título VI del Tratado de la Unión Europea, especialmente la ratificación por los parlamentos nacionales. (21) DO C 91 de 28.3.1994. (22) DO C 195 de 25.6.1997. A los efectos de este Convenio, las modalidades de corrupción pasiva y activa se definieron de manera similar al Protocolo. (23) DO C 221 de 19.7.1997. ANEXO II RECURSOS FINANCIEROS ASIGNADOS A LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE >SITIO PARA UN CUADRO> ANEXO III BASES DE DATOS Base de datos IRENE 1.

La base de datos IRENE (IRregularities, ENquiries, Exploitation) lleva funcionando desde el 1 de diciembre de 1992. A 6 de octubre de 1997 contenía información sobre 25 619 casos de fraude o irregularidad (14 332 del FEOGA sección Garantía, 9 509 de los recursos propios, 821 de los Fondos Estructurales y 957 de la asistencia mutua), basada en las comunicaciones que los Estados miembros están obligados a presentar. La información se refiere concretamente a las prácticas seguidas al cometer la irregularidad, la manera en que ésta fue descubierta, las autoridades nacionales que la registraron, las repercusiones financieras y posibilidades de recuperación, así como los procedimientos judiciales y administrativos instituidos. >SITIO PARA UN CUADRO> 2.

Con frecuencia no resulta posible, en la fase de comunicación, distinguir entre las irregularidades derivadas, por ejemplo, de errores de transcripción, de las que constituyen fraude o negligencia. De hecho en la mayoría de los casos, la intencionalidad y la gravedad de la irregularidad sólo sale a la luz con motivo de procesos sustanciados ante órganos judiciales y administrativos, con frecuencia muy prolongados. 3. La base de datos IRENE fue concebida, en parte, para permitir un seguimiento sistemático de todos los casos de fraude e irregularidad que están obligados a comunicar los Estados miembros y, en parte, para servir de fuente de información.

Sin embargo, la base de datos se resiente del gran retraso con que se comunica la información, de la falta de exhaustividad de algunos expedientes, de la falta de controles de credibilidad de la información facilitada y de dificultades de manejo. A ello se añade que los casos se notifican sistemáticamente sin aportar detalles esenciales (localización de los hechos, nombre de las personas físicas o jurídicas implicadas, etc.), con lo cual su valor para el trabajo concreto de investigación resulta limitado. Base de datos Pre-IRENE 4. En principio Pre-IRENE (la base de datos interna que utiliza la UCLAF para la gestión de casos) contiene información sobre casos de (presunto) fraude investigados por la UCLAF y que no han sido comunicados todavía de manera específica por los Estados miembros.

En teoría los datos facilitados no deberían ser sólo los que sirven para identificar el caso (categoría, tipo de programa, país o región, tipo de irregularidad, importe en juego), sino también los que detallan las circunstancias del fraude técnico o la irregularidad y los procedimientos en curso. El objetivo es que la base se transforme en una valiosa herramienta de gestión que permita a los inspectores gestionar sus casos de forma autónoma y a los responsables gestionar el conjunto de la actividad investigadora y elaborar cuadros recapitulativos. Está previsto que la base, al facilitar la correlación de información, sirva para mejorar la programación de las operaciones de la UCLAF en este ámbito y forjar una estrategia de «intelligence» con el fin de reflejar de forma más exacta la prevención del fraude y la delincuencia económica y financiera.

Pre-IRENE debería constituir el núcleo de una estrategia basada en la «intelligence» con una gestión centralizada de la información. Además, gracias al análisis de los casos introducidos, debería constituir el punto de partida para establecer medidas operativas bien orientadas. 5. Según la Comisión, Pre-IRENE funcionó en 1994 con carácter experimental (1), y estaba previsto efectuar en ella cambios en 1995. A comienzos de abril de 1997, se gestionaba en esta base un total de 756 casos, de los cuales 356 correspondían a los Fondos Estructurales y gastos directos, 39 a las Organizaciones Comunes de Mercados agrícolas, 260 al intercambio de productos agrícolas y 101 a los recursos propios no agrícolas (derechos de aduana).

Base de datos IRENE 95 6. En 1995 la Comisión comenzó a desarrollar un sistema de información integrado que tuviera en cuenta las diferentes fuentes de información. Está previsto basar este nuevo sistema en una nueva versión de la base de datos IRENE, que fusionará ambas bases, IRENE y Pre-IRENE, hasta ahora separadas. Asimismo la nueva base tendrá relación directa con los mensajes de «asistencia administrativa mutua» que tengan repercusiones en el presupuesto comunitario. Esta nueva base de datos (IRENE 95) no se limitará a registrar información sobre casos de fraude sino que constituirá una herramienta de gestión (2).

Debido a problemas técnicos, IRENE 95 sigue sin entrar en servicio. SCENT 7. El sistema SCENT (Sistem Customs Enforcement NeTwork), que lleva funcionando desde 1987, debe ser completado a partir de 1996 por el sistema fiscal SCENT en fase de desarrollo desde 1993. El sistema permite el intercambio de información sobre impuestos indirectos vía la red SCENT-network. El CIS (Customs Sistem of Information) (3), que lleva funcionando desde 1993, es una base de datos que contiene información (sobre personas, vehículos, mercancías, modalidades de fraude, etc.) intercambiada por los Estados miembros por medio de la red SCENT.

Se han instalado más de 300 terminales para conectar las oficinas situadas a la entrada y la salida de la Unión, gracias a lo cual podrán comunicarse, veinticuatro horas al día, los siete días de la semana, entre sí, con sus propias autoridades centrales y con los departamentos de la Comisión. El CIS también se utiliza para operaciones determinadas (vigilancia de mercancías sensibles en el procedimiento de tránsito, vigilancia marítima, etc.). La Comisión presta apoyo a los usuarios en cuestiones técnicas y se encarga de formar a los usuarios de los Estados miembros. (1) Informe anual 1994 [COM(95) 98 final], 29.3.1995, p.

24. (2) Véase el Informe anual de 1995 sobre la lucha contra el fraude, p. 78. (3) Los Estados miembros han adoptado, en el contexto del título VI, el Convenio sobre la utilización de sistemas de información en materia aduanera. Asimismo se redactó un Convenio sobre la utilización de información para fines aduaneros. Los Convenios están todavía pendientes de ratificación. ANEXO IV ACCIONES PREVENTIVAS Acciones en el ámbito de las aduanas 1. A raíz de su comunicación de 29 de marzo de 1995 (1), la Comisión aprobó el 3 de abril de 1996 una comunicación sobre las medidas de urgencia adoptadas, y las que debían todavía adoptarse, estableció un grupo operativo competente en materia de tránsito y presentó una comunicación sobre el futuro de los sistemas de tránsito (2).

Asimismo, la Comisión cooperó estrechamente con la comisión de investigación del Parlamento (artículo 138 C del Tratado CE) sobre los procedimientos comunitarios de tránsito (3). Por último, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron el 19 de diciembre de 1996 un programa comunitario de acción aduanera (Aduana 2000) (4), cuyo objetivo era mejorar la eficacia general de la actuación aduanera y la uniformidad de los controles en las fronteras comunitarias exteriores. Seminarios 2. Dentro de la política de formación general de la Comisión, la UCLAF organiza seminarios para familiarizar a los servicios y administraciones nacionales de lucha contra el fraude que gestionan fondos comunitarios con la dimensión europea de éste.

Se han impartido cursos básicos de carácter general en todos los Estados miembros. En épocas recientes la Comisión se ha concentrado mayormente en cursos destinados de forma específica a departamentos especializados que gestionan fondos comunitarios y a autoridades judiciales. Estos cursos específicos son valorados muy positivamente por los Estados miembros. (1) Véase la Comunicación, de la Comisión, de 29 de marzo de 1995, sobre el fraude en el procedimiento de tránsito, soluciones previstas y perspectivas para el futuro [COM(95) 108 final]. (2) Véase SEC(96) 290 final sobre la acción de la Comisión para luchar contra el fraude en el procedimiento de tránsito y COM(96) 477 final.

Para mayor información, véase el Informe anual de 1996, pp. 38 y 39. (3) Véase PE 220.895/def. (4) Decisión n° 210/97/CE (DO L 33 de 4.2.1997). RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 1. INTRODUCCIÓN Alcance de la fiscalización 1.1. La Comisión considera muy oportuno el balance de los progresos efectuados en la lucha contra el fraude que ofrece el proyecto de informe del Tribunal. La eficacia de la UCLAF depende en gran medida de la calidad de la cooperación y de las estructuras de los Estados miembros. Principales observaciones 1.2. La Comisión se congratula de que el Tribunal apruebe el compromiso contraído por la Comisión en la lucha contra el fraude y las mejoras del marco jurídico y administrativo de ello derivadas.

La Comisión quiere expresar su preocupación por el hecho de que los Convenios sobre la protección jurídica de los intereses financieros de la Comunidad y sus dos Protocolos, así como el Convenio sobre la lucha contra la corrupción, no hayan sido todavía ratificados por los Estados miembros. Desea señalar que los Estados miembros se comprometieron en el Consejo Europeo de Amsterdam de junio de 1997 a ratificar tales instrumentos a mediados de 1998 y que seguirá atentamente los avances que se logren para cumplir este compromiso. 1.3. Un análisis más amplio de las relaciones entre la UCLAF y otros servicios policiales y de control constituiría una base muy adecuada para evaluar las disposiciones generales adoptadas.

En lo que respecta a los presuntos casos de fraude o corrupción dentro de la Institución, la Comisión ha establecido normas muy claras y ha tomado una serie de medidas, entre las que se cuenta la decisión oficial sobre las funciones y atribuciones de la UCLAF incluida en su Comunicación de 18 de noviembre de 1997 sobre la buena gestión administrativa y financiera: mejora de la actuación contra las insuficiencias profesionales, las irregularidades financieras, el fraude y la corrupción [SEC(97) 2198] (véase el apartado 1.7). En cuanto a las medidas de seguridad la Comisión ha tomado una serie de iniciativas que han dado lugar a un aumento progresivo de la seguridad en la UCLAF (véanse asimismo las observaciones sobre los apartados 2.26 a 2.28).

1.4. La Comisión está de acuerdo en que la proporción de agentes temporales de la UCLAF es demasiado elevada en relación con la plantilla total. Los contratos de la mayoría de los agentes temporales finalizan en el período comprendido entre el otoño de 1998 y el verano de 1999, y se ha elaborado un plan para la conversión de un gran número de esos puestos de trabajo en puestos permanentes cuando los puestos temporales queden vacantes, lo cual sin duda alguna contribuirá a alcanzar un equilibrio apropiado entre el personal permanente y el temporal y a garantizar una continuidad adecuada.

No obstante, desea señalar que la situación actual se deriva en gran parte de la decisión adoptada en 1994 por la Autoridad Presupuestaria de aumentar el personal de la UCLAF en 50 personas, de las cuales 35 eran agentes temporales. Al haber podido contratar un elevado número de agentes temporales en el período 1994-1995, la UCLAF pasó a contar con expertos especializados en distintos niveles, creando de este modo un equipo multidisciplinario que pudo empezar a trabajar de inmediato. 1.5-1.6. Las observaciones generales sobre la eficacia y la utilización de las bases de datos de la UCLAF deben examinarse en un contexto concreto.

La rápida evolución de la UCLAF en los últimos años ha dado lugar a una revisión permanente de las necesidades de la UCLAF en materia de sistemas de información. Actualmente, la UCLAF todavía depende en gran medida de antiguos sistemas que funcionan con equipos lógicos anticuados y no están adaptados a las funciones de la UCLAF. Los sistemas actuales representan, sin embargo, un arreglo transitorio que debería desaparecer en 1998 con la entrada en funcionamiento de la nueva base de datos integrada IRENE. 1.7. La Comisión remite a su Comunicación de 18 de noviembre de 1997, en la que exponía claramente su compromiso de garantizar la tramitación rápida y eficaz de los asuntos en que existan razones fundadas para iniciar diligencias penales.

En estos momentos, la Comisión está preparando una decisión oficial que determinará las funciones y atribuciones de la UCLAF en materia de contactos con las autoridades judiciales nacionales. Ciertamente, las legislaciones nacionales revisten gran importancia a la hora de efectuar investigaciones, especialmente en el marco del Reglamento (CE) n° 2185/96. Este punto se estudia más detalladamente en las observaciones sobre el apartado 3. 1.8. La Comisión está de acuerdo en que son precisas nuevas medidas para mejorar los procedimientos establecidos para seguir y fomentar la recuperación de importes en los Estados miembros.

No obstante, quiere también destacar los avances que se han logrado hasta el momento, entre los que cabe citar la introducción de un sistema de información sobre los Fondos Estructurales, la modificación del Reglamento (CCE) n° 1552/89 con el fin de mejorar el sistema de notificación en el ámbito de los recursos propios y las actividades que se están llevando a cabo actualmente en el contexto de SEM 2000 sobre la creación de mecanismos financieros de corrección, semejantes a los que existen en el sector agrícola, en los ámbitos de los recursos propios y los Fondos Estructurales. Además, se han creado sistemas informáticos en todos los sectores para facilitar las operaciones de registro y seguimiento.

1.9. La Comisión reconoce que, hasta el momento, los resultados del procedimiento denominado «lista negra» no han sido satisfactorios, y está examinando de qué manera puede fomentarse la participación de los Estados miembros en este ámbito. Desea señalar que, en virtud de la legislación pertinente, sólo los Estados miembros pueden introducir nombres en la citada «lista negra». 1.10. La Comisión quiere hacer hincapié en las reformas fundamentales previstas en SEM 2000, así como en las medidas específicas derivadas de la aplicación de SEM 2000 a que ya se ha hecho referencia en el apartado 1.8.

Efectivamente, el estudio llevado a cabo por el Centro Común de Investigación (CCI) sufrió retrasos y se modificó su alcance como consecuencia del acuerdo alcanzado durante la realización del estudio. 1.11. La Comisión quiere expresar su preocupación ante la afirmación del Tribunal de que los datos publicados en el informe anual de la Comisión sobre la lucha contra el fraude inducen a error. La Comisión examinará atentamente la presentación de su próximo informe anual a fin de garantizar que se expliquen claramente la procedencia y cálculo de los datos que se ofrezcan sobre los casos y los importes correspondientes.

No obstante, la Comisión quiere señalar que existe un problema esencial en relación con el cálculo de la repercusión del fraude en el presupuesto comunitario. Ello obedece al hecho de que únicamente se utilizan las cifras oficialmente comunicadas por los Estados miembros en el contexto establecido por los Reglamentos aplicables en los diversos ámbitos, con lo cual se subestima sistemáticamente el problema, tal y como pone de manifiesto la creciente importancia de los casos de fraude detectados por la propia Comisión en colaboración con los servicios especializados de lucha contra el fraude de los Estados miembros.

La Comisión tiene que supervisar los casos notificados, su evolución y las operaciones de recuperación, al tiempo que ha de registrar los casos no comunicados o que todavía no han sido comunicados oficialmente por los Estados miembros. Son estas operaciones complejas y difíciles que requieren una cuidadosa verificación. La nueva base de datos IRENE cuenta con dispositivos especiales para garantizar una correlación adecuada entre los casos. 1.12. La Comisión remite de nuevo a su Comunicación de 18 de noviembre de 1997 [SEC(97) 2198], en la que se establecen directrices claras, se introducen nuevos procedimientos y se oficializan otros procedimientos ya existentes.

2. ORGANIZACIÓN DE LA COMISIÓN PARA COMBATIR EL FRAUDE Estrategia de la Comisión para combatir el fraude 2.3. En febrero de 1995 [ref. SEC(95) 249], la Comisión decidió no sólo centralizar las actividades operativas de lucha contra el fraude en la UCLAF (lo cual afectó sobre todo a las Direcciones Generales VI y XXI), sino también determinar claramente las funciones de la UCLAF en materia de lucha contra el fraude. Así, entre otras cosas, se asignó a la UCLAF la tarea de «proteger los intereses financieros de la Comunidad» y «preparar las medidas de lucha contra el fraude en todos los ámbitos», tal y como menciona el Tribunal en el apartado 2.20 del informe.

Ello dio lugar, en particular, a una serie de iniciativas legislativas en materia de facultades de control, sanciones administrativas y Derecho penal que se mencionan en otras partes del proyecto de informe. Esta actividad, que ya es importante en estos momentos, lo será todavía más en el futuro gracias a las posibilidades legislativas que ofrece el nuevo artículo 280 del Tratado de Amsterdam y al desarrollo del marco ya establecido para luchar contra el fraude. El trabajo continuado sobre el proyecto de Corpus Juris en el contexto de la noción de «espacio judicial único» también reviste notable importancia.

Los traslados de recursos humanos a la UCLAF únicamente afectaron a las DG VI y XXI y las transferencias correspondientes al presupuesto operativo resultaron muy limitadas. Efectivamente tanto la DG VI como la DG XXI mantuvieron créditos en las líneas presupuestarias compartidas en la parte A del presupuesto. En la parte B se crearon, por iniciativa del Parlamento Europeo, nuevas líneas presupuestarias para apoyar las actividades de la UCLAF y una serie de ellas se fusionaron posteriormente, dando lugar a la actual situación, que se recoge en el anexo II del informe del Tribunal. Debe destacarse que el anexo II únicamente contiene las líneas presupuestarias en las que la UCLAF ejerce de ordenador u ordenador conjunto.

2.5. El Plan de acción del Consejo es independiente del programa de trabajo de lucha contra el fraude de la Comisión y, de hecho, abarca una amplia gama de temas que no entran dentro de las competencias de la UCLAF, aun cuando una serie de cuestiones planteadas en el Plan de acción figuren también en el programa de trabajo de la Comisión. La UCLAF estaba representada en las negociaciones que desembocaron en la aprobación del Plan de acción y, por iniciativa de la Comisión, se insertó una serie de puntos a fin de ampliar el ámbito de aplicación e incluir algunos sectores de interés comunitario.

Prevención del fraude SEM 2000 2.14-2.15. La Comisión está de acuerdo en que las medidas de «impermeabilización de la legislación contra el fraude» por ella propuestas requerirán un esfuerzo sostenido y continuado que deberá aplicarse, en particular, a las nuevas iniciativas legislativas. Establecimiento de prioridades 2.18. El estudio se vio dificultado por la información incompleta que ofrecían las bases de datos pre-IRENE e IRENE. Los ámbitos en cuestión se seleccionaron porque representaban sectores vulnerables al fraude. El acuerdo administrativo con el CCI indicaba claramente qué parte del estudio específico se centraría en los sectores seleccionados por la UCLAF.

La DG XX se negó a dar su visto bueno debido a la existencia en la presentación del expediente de un problema formal relacionado con la identificación de la subpartida de la nomenclatura presupuestaria que resultaba adecuada para el tipo de gasto. Otros servicios que recurren a créditos de la línea presupuestaria B6-7 9 2 se enfrentaron al mismo problema. Tras algunas conversaciones con la DG XX, el problema quedó resuelto y se aprobó el pago final. La Comisión quiere hacer hincapié en que todavía se está llevando a cabo el examen pormenorizado de los resultados del estudio y en que la próxima fase de desarrollo de la evaluación de la información no finalizará hasta que en 1998 entre en funcionamiento la nueva base de datos IRENE.

La UCLAF establece sus prioridades de inspección sobre la base no sólo del desarrollo histórico de los casos de fraude notificados, sino también del trabajo de investigación en curso y de la evaluación de nuevas normas y riesgos, así como de la evaluación de los informes de control suministrados por otros servicios de la Comisión. La naturaleza de las actividades de la UCLAF en relación con las operaciones de investigación e información en el ámbito de la lucha contra el fraude no se presta fácilmente a la elaboración de un programa de fiscalización que proporcione una amplia cobertura de los diversos sectores en que las finanzas comunitarias corren riesgos.

No obstante, se sigue trabajando en el desarrollo de instrumentos que permitan establecer prioridades. Medidas de seguridad 2.26-2.28. La Comisión reconoce que las normas detalladas de su Decisión sobre seguridad todavía no se aplican plenamente en la UCLAF. Quiere señalar, sin embargo, que una de las características esenciales de la aplicación de la Decisión consiste en que sólo las personas que hayan sido sometidas a investigación podrán acceder regularmente a los documentos confidenciales o sometidos a una difusión todavía más restringida. Como consecuencia de ello, en mayo de 1997 la UCLAF inició un procedimiento de investigación de todo su personal a tiempo completo.

El procedimiento incluye una investigación en el Estado miembro de origen del funcionario en cuestión. La realizan las autoridades nacionales competentes y puede tardar casi un año en completarse. Se decidió centrar las investigaciones en los funcionarios permanentes porque los agentes temporales de la UCLAF y los expertos nacionales se seleccionan, por regla general, en servicios que ya trabajan con información confidencial y están sujetos a procedimientos de investigación, y también porque los contratos de los agentes temporales y los expertos nacionales tenían duración limitada (la mayoría de los contratos de los agentes temporales finalizará en el período comprendido entre septiembre de 1998 y abril de 1999).

No obstante, la UCLAF tiene la intención de aplicar el procedimiento de investigación en las contrataciones que efectúe en el futuro para tales puestos de trabajo. Mientras tanto, se han dado a las unidades de la UCLAF algunas orientaciones sobre la clasificación de documentos y se han adoptado asimismo medidas para garantizar una protección adecuada de los archivos y la protección general de los locales en que trabaja la UCLAF. También se ha prestado especial atención a la seguridad informática dada la importancia que reviste la instalación de la nueva base de datos integrada IRENE. Como resultado de ello, el trabajo emprendido por la Oficina de Seguridad se ha completado con un nuevo y detallado estudio realizado por el CCI en el contexto de la noción de seguridad global de la UCLAF en materia informática.

Los resultados ya se están aplicando en el trabajo de ultimación de IRENE, actualmente en curso. Cabe señalar que la seguridad de la información que ha de transmitirse por medios electrónicos está cubierta de manera más pertinente por la Decisión C(95) 1510 de la Comisión. La inspección a la que procedió la Oficina de Seguridad en la UCLAF consistió en un pormenorizado examen que abarcaba la seguridad de los documentos, la seguridad física y la seguridad de la tecnología de información y del personal: los apartados 4.1 y 5.2 del informe de la Oficina de Seguridad contienen recomendaciones sobre los procedimientos de investigación.

2.30. La Oficina de Seguridad no suele llevar a cabo comprobaciones periódicas de los expedientes personales de los funcionarios de la Comisión a fin de darles autorización de seguridad. Tales autorizaciones están reguladas por procedimientos nacionales, sin olvidar los derechos de los ciudadanos: las pruebas jurídicas de la actividad delictiva se deberían presentar en el transcurso de tales procedimientos. 2.32. La Comisión tiene previsto poner todavía mayor empeño en garantizar la aplicación de todos los aspectos relacionados con la seguridad durante 1998. Debe señalarse que se ha creado un puesto para la contratación de un agente de seguridad a tiempo completo en la UCLAF en 1998.

Al funcionario que no trabajaba en la UCLAF se le han asignado posteriormente otras labores en su servicio. Cabe destacar que los servicios ajenos a la UCLAF únicamente tienen acceso a la base de datos que contiene notificaciones oficiales de los Estados miembros y no a la que contiene los asuntos que está investigando la UCLAF. Además, el acceso sólo se autoriza a determinados funcionarios de esos servicios y a determinadas categorías de asuntos. En el caso de los datos nominativos, el acceso se restringe todavía más a los asuntos que interesan directamente a tales servicios. Investigaciones administrativas internas 2.33.

La Comisión está de acuerdo en que es preciso oficializar y reforzar los procedimientos a los que recurre actualmente la UCLAF para intervenir en asuntos internos. Este es el motivo por el que la Comisión elaboró su comunicación de 18 de noviembre de 1997 [SEC(97) 2198]. Por otra parte, en estos momentos se está preparando una decisión oficial de la Comisión sobre las atribuciones de la UCLAF a fin de incluir los elementos expuestos en la Comunicación. En relación con la referencia al sector turístico, cabe destacar que la destrucción de documentos mencionada y el inicio del asunto son anteriores a la creación de una unidad operativa responsable de tales asuntos en la UCLAF.

2.34. Los aspectos concretos relacionados con el interrogatorio de funcionarios de la Comisión y el registro de expedientes y despachos en los locales de dicha Institución se tratan en el proyecto de decisión sobre las atribuciones de la UCLAF que se menciona en el apartado anterior. No obstante, debe indicarse que, en la sentencia de 19 de marzo de 1998 en el asunto Tzoanos contra Comisión, el Tribunal de Primera Instancia confirmó el derecho de la Comisión a recoger documentos en los despachos y ordenadores de los funcionarios antes de iniciar cualquier procedimiento disciplinario dentro de una investigación administrativa interna.

Este y otros aspectos de la sentencia se están examinando cuidadosamente a la hora de elaborar el proyecto de Decisión sobre las atribuciones de la UCLAF. 3. ORGANIZACIÓN DE LA UCLAF Recursos humanos hasta la fecha 3.4. La Comisión se congratula de que el Tribunal apruebe su política de creación de una función de contacto y enlace con las autoridades judiciales nacionales, que se adecúa perfectamente a la nueva función que la Comisión deberá desempeñar cuando se ratifiquen el Convenio sobre la protección jurídica de los intereses financieros de la Comunidad y sus Protocolos (y, en particular, el artículo 7 del segundo Protocolo).

De acuerdo con el compromiso contraído en su programa de trabajo contra el fraude de 1997-1998, la Comisión ha creado un grupo de contacto y enlace dentro de la unidad de la UCLAF responsable de asuntos generales y jurídicos. Obviamente, serían necesarios recursos humanos adicionales si se llevara a la práctica la recomendación del Tribunal de contar al menos con un juez o un experto nacional equivalente por Estado miembro. Métodos de trabajo 3.8-3.9. Las diferencias en la manera de utilizar el sistema informático pre-IRENE reflejan, en cierta medida, las diferencias entre el tipo de trabajo realizado en las unidades de investigación.

Tal y como se explica en las observaciones relativas a los apartados 3.14 a 3.16, el trabajo de algunas unidades se basa más en las labores de información que el de otras. Este tipo de trabajo está menos adaptado al seguimiento caso por caso para el que se diseñó pre-IRENE. La Comisión quiere señalar que el proyecto IRENE actual se destina a proporcionar una base común para gestionar los asuntos en la UCLAF. Este sistema se está introduciendo actualmente unidad por unidad, al mismo tiempo que la migración a Windows NT. Se espera que con él mejore notablemente la transparencia del sistema para los gestores autorizados y aumente la seguridad.

3.12. Dentro de la actual reorganización de la UCLAF, se intentará determinar con mayor precisión el cometido de los coordinadores. La nueva IRENE establece un sistema estructurado de información por la vía jerárquica. Debe señalarse, empero, que el elevado número de casos supone inevitablemente una gran presión para los coordinadores, dados los limitados recursos con que cuenta la UCLAF. Gestión de los expedientes 3.14-3.16. La Comisión admite que los expedientes de investigación deben estar adecuadamente estructurados. No obstante, resulta difícil imponer una estructura única, habida cuenta de la amplia gama de temas que trata la UCLAF y los diversos marcos jurídicos y de procedimiento aplicables.

La primera medida adoptada por la UCLAF para desarrollar procedimientos normalizados ha sido la elaboración de un vademécum sobre la realización de controles in situ en virtud del Reglamento (CCE) n° 2185/96 del Consejo, dada la importancia que revisten los informes de la UCLAF como contribución a posibles acciones judiciales en los Estados miembros debido a las funciones que les asigna el Reglamento. Otro sector en que reviste importancia la presentación de informes es el de las misiones que lleva a cabo la UCLAF en terceros países, en los que los informes de misión pueden utilizarse posteriormente en procedimientos judiciales.

Así pues, éste es el aspecto de los expedientes de la UCLAF al que se presta y se prestará mayor atención (véanse los apartados 3.20 y 21). Cabe destacar que, con vistas a la preparación de los informes sobre las misiones de investigación, la UCLAF ha elaborado un modelo normalizado que incluye la utilización de los recursos y debe ser refrendado por el investigador responsable, el jefe de unidad correspondiente y el Director de la UCLAF. La ultimación de directrices sobre la forma y el contenido que han de revestir la documentación y las notas a fin de cumplir los requisitos mínimos establecidos en materia de pruebas en la legislación de los Estados miembros, también plantea problemas específicos debido a la gran variedad de situaciones existentes.

La Comisión hace hincapié en la naturaleza del papel que desempeña la UCLAF en relación con el trabajo de investigación e información. La mayor parte del trabajo de investigación de casos recae en los servicios especializados de los Estados miembros como consecuencia del reparto de funciones entre la UCLAF y tales servicios y de los limitados recursos de que dispone la UCLAF. Así, en muchos casos la preparación de un expediente para un proceso corre a cargo de los servicios nacionales y no de la UCLAF, que, sin embargo, colabora con ellos. Además, en la UCLAF existe una marcada diferencia entre las actividades llevadas a cabo por las distintas unidades de investigación.

Algunas unidades se dedican a investigar casos concretos, mientras que otras se centran más en la recopilación de información. La UCLAF se ha visto obligada a adoptar un enfoque pragmático a la hora de organizar su trabajo, especialmente en un contexto en que sus funciones se han ido desarrollado rápidamente. Además, deben tenerse en cuenta su naturaleza multidisciplinaria y el hecho de que fue creada mediante la fusión de diversos sectores previamente independientes. Se llevará a cabo un análisis completo de este aspecto del trabajo de la UCLAF dentro de los trabajos en curso acerca de la aplicación del Reglamento (CE) n° 2185/96.

Asimismo, cabe señalar que en una serie de casos, sobre todo en el de los diversos Grupos Operativos, gran parte del trabajo se basa más en la recogida de datos que en la investigación de casos concretos. Por tanto, los expedientes que se elaboran son expedientes de información, aun cuando puedan incluir detalles sobre casos que estén investigando los Estados miembros con la colaboración de la UCLAF. 3.18. En lo que respecta al problema concreto de la manipulación de expedientes, debe subrayarse que ello presupone la actuación de un funcionario que pueda justificar una medida disciplinaria y, por supuesto, está relacionado con la ultimación de procedimientos de seguridad.

Por otra parte, los archivos centrales de la UCLAF han sido objeto de una remodelación que permite reconstituir los expedientes sobre la base de los documentos recibidos y enviados que figuran en el registro como ficheros de reserva de los expedientes de investigación. No obstante, la UCLAF está examinando sus procedimientos internos de seguridad en este ámbito. Cooperación con los Estados miembros Limitaciones impuestas a los servicios de la Comisión 3.20-3.21. Efectivamente, el Reglamento (CE) n° 218596 establece que los inspectores de la UCLAF deben respetar las normas de procedimiento nacionales de cada uno de los Estados miembros en que lleven a cabo sus inspecciones.

La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que esta obligación plantea dificultades a los inspectores de la UCLAF. Debe insistirse, sin embargo, en que el Reglamento establece que la Comisión únicamente debe respetar los procedimientos nacionales a la hora de elaborar los informes de inspección, lo cual significa en la práctica que, en función de la naturaleza de la norma de procedimiento, la Comisión puede aplicarla (obligatoriamente, como en el caso del procedimiento contradictorio) o no (como en el caso de procedimientos de menor importancia que no comprometen la validez del informe).

En las negociaciones sobre el citado Reglamento, la Comisión insistió en que el texto quedara redactado de este modo precisamente por las razones expuestas por el Tribunal. En cualquier caso, cuando se lleva a cabo un control conjunto, los inspectores de la Comisión pueden aprovechar la experiencia de los agentes del Estado miembro que los acompañan, ya que estos últimos están obligados a prestar la ayuda necesaria para que se lleve a cabo adecuadamente la inspección. 3.22. El vademécum facilita a los investigadores una guía para aplicar el Reglamento de conformidad con el compromiso contraído por la Comisión en el Consejo al adoptarse el Reglamento.

3.23. El Tribunal observa que, en el momento de la fiscalización, el Reglamento únicamente se había aplicado en cinco ocasiones. La Comisión quiere hacer hincapié en una serie de importantes elementos derivados de la necesidad de establecer determinadas disposiciones prácticas en el primer año de aplicación; a saber: - Elaboración del vademécum. - Introducción de los procedimientos de la Comisión para autorizar las investigaciones de la UCLAF. - Formación interna de los investigadores de la UCLAF. - Una serie de contactos con algunas administraciones nacionales para iniciar las primeras misiones de inspección en las mejores condiciones posibles.

Este trabajo era necesario para que las actuaciones en virtud de las disposiciones del Reglamento se iniciaran en un marco claro y sólido. Ha de señalarse que, desde la visita del equipo de fiscalización del Tribunal, se ha duplicado el número de casos de aplicación del Reglamento. En vista de la novedad del Reglamento, de sus efectos jurídicos y de su contexto operativo, resulta obvio que la UCLAF se halla sólo al inicio del proceso de establecer su utilización. Cabe resaltar que a finales de 1998 la Comisión presentará al Consejo un informe sobre su experiencia en la aplicación del Reglamento.

Por otra parte, se llevará a cabo una revisión permanente del vademécum. Tramitación de las solicitudes presentadas 3.26-3.27. En términos generales, la Comisión quiere señalar que las dificultades derivadas de la organización de los servicios de los Estados miembros, y en particular la inexistencia en algunos casos de un servicio con una visión general de lo que está ocurriendo en un determinado Estado miembro, han planteado problemas prácticos de cooperación en ciertos casos. Un Estado miembro ha descentralizado sus actividades de lucha contra el fraude, por lo que la UCLAF carece de un punto central de referencia.

Otros Estados miembros, sin embargo, han creado servicios centrales al mismo tiempo que la UCLAF. Además, los problemas jurídicos específicos que surjan en un caso concreto no pueden relacionarse justificadamente con los problemas en la estructura global de las funciones y relaciones operativas de la UCLAF con los Estados miembros. La Comisión desea subrayar que uno de los tres casos, mencionados por el Tribunal en el apartado 3.26, en que los Estados miembros no iniciaron las actuaciones solicitadas por la UCLAF dio lugar a una medida de recuperación sustancial por parte del Estado miembro en cuestión en mayo de 1997.

Los otros dos casos todavía se hallan en manos de las autoridades judiciales competentes. En relación con los dos casos citados por el Tribunal en que no se presentó una solicitud o se tardó en hacerlo, debe señalarse que ambos casos fueron objeto de seguimiento y se remitieron a las autoridades judiciales competentes. En el caso relativo a la suspensión de inmunidad de tres funcionarios, las solicitudes iniciales presentaron algunas dificultades, que dieron lugar a un prolongado intercambio de correspondencia antes de que pudiera resolverse finalmente el asunto. En lo que respecta al apartado 3.27, la Comisión desea formular las siguientes observaciones:

La Comisión considera que el caso que dio lugar a las observaciones sobre la falta de consulta e información es un caso en que, al haberse iniciado la investigación judicial en un Estado miembro, no era posible facilitar información detallada a los demás Estados miembros por motivos relacionados con la protección del secreto del procedimiento judicial. Cuando ese factor dejó de ser aplicable, se informó a las administraciones competentes. En el caso concreto relativo a la no comunicación de información, la UCLAF recibió información que no implicaba directamente a los operadores del Estado miembro en que se llevó a cabo la inspección.

La UCLAF no logró establecer una relación entre la información y la actuación del Estado miembro con la suficiente antelación para comunicarla a las autoridades competentes antes de esa actuación. La Comisión quiere subrayar que los tres casos en que se basa la observación del Tribunal sobre el abandono de las investigaciones sin motivo alguno siguieron siendo objeto de seguimiento. En un caso -que es también el caso que, según el Tribunal, la UCLAF investigó largo tiempo sin adoptar medida concreta alguna- surgieron serias dificultades en la organización de una misión de investigación a un tercer país, lo cual impidió su rápida resolución.

En ese mismo caso, los Estados miembros interesados tardaron nueve meses en reunir la documentación necesaria para efectuar la investigación. No obstante, se han producido algunos avances gracias a una misión conjunta de la UCLAF y el Estado miembro a un tercer país, habiéndose logrado descubrir un fraude de gran envergadura. En su observación del apartado 3.27, el Tribunal vuelve a citar los otros dos casos, haciendo hincapié en la falta de información (cartas e informes de misión). En uno de esos casos, los resultados se notificaron oficialmente a las administraciones en cuestión en noviembre de 1997.

En el otro caso, al que también alude el Tribunal en relación con la existencia o no de fraude, el problema residía en la interpretación de complejas disposiciones jurídicas que requerían un análisis exhaustivo por parte de diversos servicios de la Comisión. Sistemas de información y de explotación de datos («intelligence») Bases de datos 3.28-3.29. Es cierto que, como señala el Tribunal, el número de usuarios de la base de datos IRENE es muy limitado. No obstante, ha de tenerse en cuenta que la actual versión de IRENE (que se sustituirá este año) es un sistema desarrollado en la década de los setenta que requiere conocimientos de un lenguaje informático específico (actualmente anticuado) para manejarlo.

Como consecuencia de ello, su utilización en la UCLAF se ha restringido a un número relativamente pequeño de operadores que han recibido la formación necesaria. Pese a ello, sin embargo, el número de usuarios no es una indicación suficientemente exacta sobre la utilización del sistema. Deben tomarse en consideración otros criterios tales como la frecuencia de utilización y la duración de la consulta. Según las estadísticas del Centro de Cálculo de Luxemburgo, en el que está instalada IRENE, se trata de una de las bases de datos más importantes tanto por su tamaño como por su utilización, ya que, a pesar del número relativamente pequeño de usuarios, éstos recurren a la base de manera periódica y substancial.

3.30. Tal y como se ha indicado anteriormente, la Comisión está sustituyendo actualmente la estructura informática anticuada que se diseñó en función del papel original de la UCLAF. Las mejoras en la base de datos pre-IRENE -que ya se ha desarrollado considerablemente desde sus comienzos, en que funcionaba sobre la misma base que IRENE y utilizaba el mismo lenguaje informático específico- son parte del proceso de modernización y adaptación a la nueva situación. Se espera que se produzcan mejoras en breve plazo con la integración de IRENE y pre-IRENE en la versión de IRENE que se empezará a utilizar en 1998.

El proyecto UCLAF Integrated Information System (UIIS) (Sistema Integrado de Información de la UCLAF) era un proyecto financiado por el CCI en el contexto de su apoyo institucional. El proyecto como tal no se abandonó, ya que sus resultados se utilizaron como base para dos nuevos proyectos, SURCOM e IIMS (Integrated Intelligence and Management System - Sistema Integrado de Información y Gestión), que todavía se están llevando a cabo. El programa APSO (Antifraud Policy Support Office - Oficina de Apoyo de la Política contra el Fraude) era una propuesta del CCI acerca de la organización interna de su trabajo de apoyo para la UCLAF.

En la práctica, el CCI optó por un acuerdo interservicios respaldado por programas de trabajo anuales acordados entre la UCLAF y el CCI. En este contexto, el CCI ha prestado una ayuda inestimable a la UCLAF a la hora de desarrollar herramientas y sistemas. Cuando la nueva base de datos IRENE funcione perfectamente, y en el contexto de la actual reorganización de la UCLAF, se ha previsto dedicar más recursos al trabajo de información basado en el análisis de datos procedentes de los propios bancos de datos de la Comisión. Debe señalarse que gran parte del trabajo de información de la UCLAF se lleva a cabo en las unidades operativas, sobre todo como parte de la actividad de los diversos grupos operativos.

3.31. La Comisión reconoce que han surgido serios problemas en el desarrollo de sistemas de comunicación y bases de datos. No obstante, desea recordar que no ha sido la única en enfrentarse a tales problemas. En el contexto de la substitución de sistemas anticuados e inadecuados por el tipo de complejo sistema de información y gestión por el que aboga el propio Tribunal, no debe subestimarse la posibilidad de que surjan problemas. La Comisión cree que el nuevo sistema IRENE constituirá una base sólida para una gestión fiable y eficaz de los casos, tanto de los notificados por los Estados miembros como de los investigados por la UCLAF.

3.32. El peligro de que la UCLAF y los Estados miembros investiguen el mismo caso sin ser conscientes de ello existe, pero es pequeño. Por supuesto, los Estados miembros están obligados a informar a la Comisión de los casos de fraude o irregularidad detectados. La UCLAF se centra en los casos transnacionales de envergadura y los Estados miembros reciben información de este trabajo a través de las actividades de los diversos grupos operativos y de notificaciones específicas para información. Por otra parte, la gran mayoría de las investigaciones de la UCLAF (exceptuando las realizadas en el ámbito de los gastos directos) se llevan a cabo en colaboración con las autoridades de los Estados miembros.

La nueva base de datos IRENE cuenta con un dispositivo para correlacionar los posibles casos de duplicación de esfuerzos. 3.33. Sin lugar a dudas, la UCLAF puede ofrecer y ofrece un valor añadido considerable en el trabajo de investigación y éste es un aspecto al que se prestará mayor atención en el futuro. No obstante, la Comisión también debe cumplir sus funciones oficiales de control e inspección en virtud de la normativa comunitaria. Además, gran parte de su estructura de información procede de los vínculos establecidos como resultado de su propia actividad operativa. Debe señalarse que se han establecido contactos con Europol.

Se trata, sin embargo, de un aspecto complejo, ya que abarca gran variedad de sectores (desde las aduanas hasta los gastos del sector agrario) y cuestiones de principio relacionadas con fundamentos jurídicos. En la actualidad, la UCLAF está estudiando la elaboración de un protocolo con Europol, de acuerdo con lo previsto en el Plan de acción del Consejo para luchar contra la delincuencia organizada, como primer paso para intensificar la cooperación, tal y como establece el programa de trabajo anual de lucha contra el fraude de la Comisión [COM(97) 199, apartado 1.9]. La creación de un sistema de información requerirá, por descontado, algunos cambios en el marco jurídico existente.

3.34. Los importes que han sido o han de ser recaudados en los casos de gastos directos se recogen en la base de datos pre-IRENE y en la base de datos CORE del contable de la Comisión, a la que puede acceder la UCLAF. Todos los casos relacionados con los gastos directos se enumeran en pre-IRENE y la nueva aplicación IRENE abarcará específicamente el sector en cuestión. 3.36. El sistema de alerta precoz se creó muy rápidamente a fin de hacer frente a una situación de crisis. Como resultado de ello, tuvieron que contraerse algunos compromisos. En lo que respecta a la completa informatización del sistema de alerta precoz, debe señalarse que éste no sustituye a los actuales procedimientos de tránsito y que las insuficiencias básicas del sistema de tránsito exigen una plena informatización, que es objeto de un proyecto impulsado por la Comisión, en colaboración con los Estados miembros y bajo la responsabilidad de la DG XXI.

En la medida de lo posible, se están introduciendo paulatinamente mejoras en el sistema de alerta precoz y, en particular, la incorporación de una función de respuesta. En lo que respecta a las solicitudes de información, la UCLAF siempre pide información a los Estados miembros en función de un objetivo concreto y tiene por norma informar a los servicios nacionales de los resultados de su trabajo. No obstante, la Comisión estudiará si procede tratar este tema con las autoridades nacionales dentro del Comité de Asistencia Mutua establecido en el Reglamento (CEE) n° 1468/81. 4. SEGUIMIENTO FINANCIERO Y RECUPERACIÓN DE IMPORTES Visión general 4.1-4.4.

La Comisión comparte el parecer del Tribunal sobre la importancia de disponer de información exacta sobre las medidas de recuperación adoptadas por los Estados miembros. La nueva base de datos integrada IRENE, que según las previsiones empezará a funcionar a mediados de 1998, ayudará a la Comisión a supervisar tanto la situación general de la recuperación como una serie de importantísimos casos en el sector de los recursos propios tradicionales. Por otra parte, en lo tocante a los casos de fraude o irregularidades en el citado sector, esta base de datos recibirá la información más reciente de los Estados miembros, incluidas las actualizaciones, a través de una red electrónica.

Por lo que se refiere a la nota a pie de página 24, debe indicarse que la Comisión prevé en su programa de trabajo contra el fraude para 1997-1998 la introducción de sanciones administrativas en el sector de los gastos directos. Además, se está estudiando la posibilidad de establecer que determinados contratos de servicio público deban basarse en el Derecho público comunitario y se ajusten a las disposiciones del artículo 192 del Tratado, de manera que las decisiones de recuperación puedan ser directamente ejecutadas por la Comisión. 4.5. La ausencia de una visión exacta de la situación en el sector de la recuperación de recursos propios tradicionales en casos notificados de fraude e irregularidades obedece al hecho de que, hasta mediados de 1996, los Estados miembros no estaban obligados a atenerse a un formato específico a la hora de presentar sus informes.

El 14 de julio de 1996 entró en vigor el Reglamento (CE) n° 1355/96, por el que se modificaba el Reglamento (CEE) n° 1552/89, y, desde entonces, las obligaciones de notificación de los Estados miembros están claramente definidas. Gracias a la introducción de la nueva base de datos integrada IRENE, la Comisión podrá tener una visión global de la situación de la recuperación basada en los datos suministrados por los Estados miembros. Recursos propios tradicionales 4.7-4.9. Hasta julio de 1996, los Estados miembros no estaban formalmente obligados a notificar a la Comisión la situación de la recuperación en los casos comunicados en virtud del Reglamento (CEE) n° 1552/89.

Desde la entrada en vigor del Reglamento (CE) n° 1355/96, y sobre la base del nuevo sistema informatizado para las comunicaciones (OWNRES), la Comisión está mucho más preparada para supervisar las medidas de recuperación. En el informe anual de 1997 se presentarán los primeros resultados de la mayor transparencia conseguida. No obstante, se tardará bastante tiempo en recopilar la información necesaria sobre los casos notificados antes de julio de 1996. 4.8. Las actividades de supervisión de la Comisión no pueden conllevar un análisis constante de todos los casos de recuperación. En lugar de ello, se revisa la situación general.

Además, la Comisión supervisa uno por uno una serie de casos importantes identificados gracias a un análisis de riesgos hasta el momento del pago definitivo. Se informa periódicamente a la Autoridad Presupuestaria de los resultados de estas actividades de supervisión. La Comisión considera que en estos momentos la mayoría de los Estados miembros actualiza periódicamente sus informes sobre el fraude, si bien algunos de ellos todavía se enfrentan a problemas técnicos. La Comisión sigue estudiando la situación cuidadosamente. FEOGA sección Garantía 4.10-4.11. La Comisión prosigue sus esfuerzos a fin de aclarar la situación de la recuperación, especialmente en los casos más antiguos, es decir, los notificados antes de 1994.

Aunque sea cierto que, a finales de 1997, el 65 % de los importes correspondientes a casos notificados antes de 1994 todavía había de recaudarse, aproximadamente el 30 % de las órdenes de recuperación fueron impugnadas y se hallaban pendientes ante los tribunales, o bien el Estado miembro había solicitado a la Comisión que aceptara que los importes ya no podían recaudarse. La Comisión incluirá sistemáticamente en las próximas decisiones en el marco del «procedimiento de revisión de cuentas» todos los importes cuya recuperación no sea inminente. Cuando el Estado miembro no proporcione elementos suficientes que excluyan cualquier irregularidad o negligencia a él imputables, la Comisión no dejará de cobrar los importes al Estado miembro, de conformidad con el artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 729/70, sin que sea necesario esperar al resultado final de los procedimientos pendientes ante los tribunales.

Mejoras operadas en la legislación agrícola 4.14. A la Comisión le preocupa la falta de comunicaciones de los Estados miembros y tiene previsto revisar el funcionamiento del procedimiento en 1998. Fondos Estructurales 4.19. La Comisión se compromete a facilitar más información en las notas explicativas de las cuentas de orden relativas a los créditos potenciales tras la constatación de fraudes e irregularidades en el sector de los Fondos Estructurales. 4.20. Los Estados miembros están obligados a notificar todos los casos de irregularidades en el ámbito de los Fondos Estructurales. La UCLAF supervisa las comunicaciones y examina, en particular, los casos en que ha sido informada por otros canales a fin de garantizar su inclusión en las comunicaciones oficiales.

La UCLAF ha elaborado tipologías y las ha puesto en conocimiento de las autoridades nacionales competentes tanto directamente sobre una base bilateral como en las reuniones del Comité Consultivo (COCOLAF) y en los seminarios patrocinados por la UCLAF. 4.21. Cabe señalar que los 1 000 casos notificados por la región de Campania a finales de 1996 se devolvieron a la Representación Permanente de Italia, ya que, según la normativa aplicable, la notificación oficial de los casos compete a los Estados miembros y no a las regiones. 5. FIABILIDAD DE LOS DATOS CONTENIDOS EN EL INFORME ANUAL SOBRE LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE Fiabilidad de los datos 5.4-5.6.

La práctica de incluir una estimación para el segundo semestre resultaba necesaria, ya que las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 1552/89 no permitían a la Comisión obtener las cifras correspondientes al segundo semestre con la suficiente antelación para incorporarlas en el informe anual. Como señala el Tribunal con razón, en el futuro ya no será necesario efectuar estimaciones gracias a la modificación que se introdujo en 1996 en las disposiciones sobre notificación de casos. Debe destacarse que esa era precisamente la finalidad de la Comisión al proponer la modificación del Reglamento (CEE) n° 1552/89.

5.7. La Comisión cree que es preciso poner de relieve las cifras correspondientes a las pérdidas para los recursos comunitarios derivadas del elemento IVA de determinados fraudes en el sector de los cigarrillos. Efectivamente, la Comisión considera de suma importancia obtener una visión lo más exacta posible teniendo en cuenta que, en el pasado, las estimaciones únicamente basadas en las notificaciones oficiales de los Estados miembros subestimaban la situación real. Reconoce que los importes de que se trata no pueden compararse directamente con las notificaciones de los Estados miembros en el sector de los recursos propios tradicionales, dada la diferente naturaleza de los ingresos correspondientes.

Tomará las medidas necesarias para que en los futuros informes se indique claramente, en las notas a pie de página de los cuadros del informe, la procedencia y naturaleza de tales cifras, que en años anteriores se explicaban en el texto del informe. 5.9. En los futuros informes que elabore, la Comisión señalará claramente el hecho de que las cifras correspondientes a las irregularidades en los casos detectados por la Comisión son estimaciones, aun cuando ello debería inferirse de la propia naturaleza del trabajo de investigación. La Comisión se mantiene en guardia ante la posibilidad de que algunos casos se contabilicen dos veces y espera que el próximo sistema IRENE ofrezca las garantías necesarias para que los casos se contabilicen una sola vez.

El sistema también facilitará la actualización de los casos. La Comisión no suele suministrar información detallada sobre la fuente de los casos que está investigando. 5.10. En el informe anual de 1996 la Comisión explicó que se centraba en casos transnacionales complejos y en redes delictivas de gran importancia que operan en muchos Estados miembros. Por consiguiente, suele considerar un solo caso aquellos casos que, en su opinión, tienen un vínculo común en los Estados miembros. Así, la Comisión cuenta con una perspectiva general de la que no dispone necesariamente cada uno de los Estados miembros.

En lo que respecta a los asuntos mencionados por el Tribunal, los casos que actualmente se presentan sin facilitar la fuente serán objeto de una revisión interna. 5.11. La Comisión considera que resulta difícil cuantificar los datos precisos del ahorro o las recuperaciones que se derivan del trabajo de información e investigación de los distintos grupos operativos y está estudiando de qué manera pueden determinarse con mayor precisión los beneficios que aporta este trabajo, sin comprometer las actividades operativas en curso. 6. CORRUPCIÓN E INFRACCIONES DISCIPLINARIAS Lucha contra la corrupción 6.2.

La Comisión se remite de nuevo a su Comunicación de 18 de noviembre de 1997, en la que expone claramente su política de lucha contra la corrupción dentro de la Institución. Asignación de competencias 6.3. La Comunicación de la Comisión de 18 de noviembre de 1997 también aclara las responsabilidades de la UCLAF en los casos de corrupción. Falta de directrices claras en materia de investigaciones administrativas 6.5. La Comunicación de la Comisión de 18 de noviembre de 1997 sienta las bases para la normalización de los procedimientos. Las cuestiones que plantea el Tribunal acerca de las atribuciones de la UCLAF se abordarán en la decisión oficial que adopte la Comisión sobre las facultades de la UCLAF.

En lo que respecta a la notificación a las autoridades judiciales, lo habitual en la UCLAF es enviar una notificación a las autoridades en cuanto se comprueba que existen motivos para ello. No obstante, debe tenerse en cuenta que la finalidad de las investigaciones de la UCLAF es establecer los hechos a partir de los que, posteriormente, las autoridades competentes dictarán sentencia. 6.6-6.7. La Comisión es consciente de la necesidad de garantizar la protección de los derechos de las personas y el respeto de las legislaciones a la hora de llevar a cabo una investigación. Desea señalar, sin embargo, que la UCLAF carece de atribuciones policiales o judiciales y que sus investigaciones en casos de presunta corrupción o fraude dentro de la Institución son necesariamente investigaciones administrativas cuya finalidad es establecer los hechos.

Si los resultados de la investigación indican que se han cometido actos delictivos, el expediente se remite a las autoridades judiciales nacionales competentes, a las que corresponde decidir si efectivamente se han cometido actos delictivos. En estos y otros casos, los resultados de la investigación pueden llevar a la Comisión a incoar procedimientos disciplinarios. No obstante, la Comisión está prestando gran atención a este tema en sus actividades de preparación de la decisión oficial sobre las atribuciones de la UCLAF. Aplicación del principio de «tolerancia cero» 6.8-6.9. La postura de la Comisión se expone claramente en su Comunicación de 18 de noviembre de 1997, así como su compromiso de adoptar una posición clara sobre los presuntos casos internos de fraude y corrupción.

Además, la Comisión ha presentado recientemente una propuesta (DO C 359 de 25.11.1997, p. 9) con miras a establecer medidas disciplinarias y el pago de compensaciones por parte de los ordenadores. 6.10. La Comunicación de la Comisión de 18 de noviembre de 1997 es muy clara en lo que respecta a la información de las autoridades judiciales. La Comisión está de acuerdo en que no se le debería notificar necesariamente la documentación pertinente, siempre y cuando las peticiones de suspensión de la inmunidad estén claramente motivadas. No obstante, desea subrayar que, para poder suspender las inmunidad, la Comisión ha de recibir una solicitud debidamente motivada a fin de poder adoptar una decisión.

Problemas detectados 6.11. La Comunicación de la Comisión de 18 de noviembre de 1997 clarifica la política de la Comisión. Debe señalarse que, en la práctica, suele resultar muy difícil obtener pruebas de corrupción y, por tanto, normalmente se encargan de obtener tales pruebas la policía o las autoridades judiciales, que cuentan con las atribuciones necesarias para hacerlo una vez han sido alertadas de la existencia de un caso. 6.12. La Comisión se remite de nuevo a la sentencia recientemente dictada por el Tribunal de Primera Instancia en el asunto Tzoanos contra Comisión (véanse las observaciones realizadas en relación con el apartado 2.34), en la que el Tribunal explica claramente los derechos de la Comisión a la hora de llevar a cabo investigaciones administrativas antes de recurrir a procedimientos disciplinarios.

6.13. Dentro de los límites de los recursos de que dispone la UCLAF, la Comisión tiene la intención de reforzar el equipo que se dedica a los asuntos de lucha contra la corrupción mediante la creación de un sector específico responsable de tales casos en una unidad ya existente. En estos momentos no se cuenta con los recursos necesarios para crear una unidad independiente. 7. CONCLUSIÓN 7.1. La Comisión agradece que se le reconozcan los esfuerzos que ha realizado en la lucha contra el fraude. Muchos aspectos de su estrategia global todavía han de llevarse a la práctica, ya que la estructura actual de la UCLAF no fue plenamente operativa hasta finales de 1995.

Por otra parte, es necesario cierto tiempo para aplicar completamente las nuevas medidas y poder apreciar sus resultados. 7.2. La Comisión reconoce que es preciso seguir trabajando para mejorar los procedimientos de recuperación, ya que se trata de una tarea difícil y compleja en la que participan muy diversos agentes. El que no se diferencie entre las recuperaciones debidas al trabajo de la UCLAF y las debidas a las autoridades nacionales se justifica, por regla general, por la naturaleza de la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros. Así, la mayoría de los casos investigados por la UCLAF es el resultado de un trabajo de cooperación con las autoridades nacionales.

Por consiguiente, los resultados finales en términos de recuperación no deben atribuirse únicamente a la Comisión (UCLAF). La situación en el sector de los gastos directos es, sin embargo, algo diferente ya que en este caso la información sobre las recuperaciones se recoge en la base de datos IRENE, gestionada por la UCLAF. 7.3. La Comisión está aplicando un sistema integrado de gestión al que concede máximas prioridad. Espera que esta nueva versión de IRENE, que empezará a funcionar en 1998, proporcionará los medios adecuados para garantizar un riguroso control y cotejo de los casos notificados oficialmente por los Estados miembros y los casos en que trabaja la propia UCLAF.

7.4. La Comisión considera muy importante que los Estados miembros ratifiquen los convenios y protocolos lo antes posible. 7.5. La Comisión comparte la opinión del Tribunal sobre los problemas que puede plantear la existencia de tan gran número de agencias y organismos responsables de la lucha contra el fraude en los Estados miembros. Se congratula de la tendencia general hacia la creación de organismos centrales con amplias responsabilidades y una perspectiva general adecuada de las actividades que lleva a cabo cada uno de los Estados miembros en defensa de los intereses de la Unión Europea, tal como ocurre en Francia, Italia, Dinamarca, Portugal y Suecia.

Por otra parte, la UCLAF está estableciendo acuerdos de cooperación concretos con una serie de agencias a fin de garantizar una cooperación lo más amplia posible. La Comisión prosigue su trabajo sobre el estudio Corpus Juris a fin de estudiar nuevas opciones para iniciativas legislativas en el ámbito de la aplicación. 7.7. Tal y como anunció en su programa de trabajo de lucha contra el fraude para 1998-1999 [COM(98) 278 final], la Comisión está examinando la posibilidad de llegar a acuerdos con las demás instituciones y autorizar a la UCLAF a facilitar asesoramiento técnico sobre las investigaciones de lucha contra el fraude.

Anexo I - Apartado 6: En su informe destinado al Grupo de Reflexión sobre la Conferencia Intergubernamental, la Comisión también propuso que se modificara el Tratado con miras a incluir un fundamento jurídico concreto para las medidas de lucha contra el fraude. Otro de los resultados de esta iniciativa de la Comisión es el nuevo texto del artículo 280 del Tratado. La Comisión también considera paradójico que el Consejo -que, en su calidad de Autoridad Presupuestaria, puede decidir sobre el presupuesto por mayoría cualificada- únicamente pueda adoptar por mayoría absoluta medidas para controlar los gastos y luchar contra el fraude.

Anexo I - Apartado 18: Cabe señalar que el Reglamento (CE) n° 2185/96 establece que las facultades de control específicamente atribuidas a la Comisión se añaden a las facultades sectoriales de control que ya existían antes de la adopción del Reglamento.