Informe especial n° 20/98 sobre la fiscalización de los controles físicos de los productos agrícolas que se benefician de restituciones a la exportación, acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado con arreglo al párrafo segundo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) Diario Oficial n° C 375 de 03/12/1998 p. 0017 - 0033 INFORME ESPECIAL N° 20/98 sobre la fiscalización de los controles físicos de los productos agrícolas que se benefician de restituciones a la exportación, acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado con arreglo al párrafo segundo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (98/C 375/03) SÍNTESIS Contexto de la fiscalización En el ejercicio 1996 del FEOGA las restituciones a la exportación abonadas a los exportadores de productos agrícolas para compensarles de la diferencia que existe entre los precios internos de la Unión Europea y los precios inferiores que rigen en el mercado mundial ascendieron aproximadamente a 5 600 millones de ecus (13 % del gasto comunitario en agricultura).
Los tipos de estas restituciones varían según la naturaleza de los distintos productos y se aplican a las cantidades exportadas. Aunque su financiación corre a cargo del presupuesto comunitario, los Estados miembros están encargados de efectuar tanto los pagos como los controles de la legalidad y regularidad de las restituciones a la exportación. Las autoridades aduaneras de los Estados miembros se enfrentan al difícil problema de proteger el presupuesto comunitario mediante controles físicos y, al mismo tiempo, obstaculizar lo menos posible el tráfico comercial. Durante el ejercicio 1996 del FEOGA, las autoridades aduaneras de los Estados miembros realizaron en toda la Comunidad 100 000 controles físicos, para cumplir el porcentaje mínimo del 5 % fijado por la normativa.
En gran parte de estos controles resultó obligatorio también realizar análisis de laboratorio. El coste administrativo que representa tanto para las autoridades aduaneras como para los operadores comerciales es significativo, por lo cual resulta imperativo que los controles estén bien orientados y se lleven a cabo con eficacia. En 1994 el Reglamento (CEE) n° 386/90 fue modificado principalmente para introducir la posibilidad de efectuar análisis de riesgos para seleccionar partidas con vistas a su control físico. La fiscalización practicada por el Tribunal en los Estados miembros se centró en el empleo del análisis de riesgos y la evaluación de la eficacia de los procedimientos establecidos para seleccionar partidas con vistas a su control físico.
Principales observaciones En términos generales, los controles físicos constituyen un instrumento esencial para los servicios aduaneros, pero quizá no sean siempre el método de control más idóneo y eficaz para todas las medidas. Debido a la falta de obligatoriedad del análisis de riesgo y a su insuficiente definición en la normativa, existen diferencias considerables entre los Estados miembros en cuanto a los procedimientos de selección de partidas con vistas a su control físico. El empleo óptimo del análisis de riesgos tropieza con la exigencia de la normativa de cumplir porcentajes fijos de control físico en cada oficina de aduanas y por las insuficiencias de las bases de datos de los Estados miembros.
Ni la Comisión ni los Estados miembros han evaluado la eficacia de los procedimientos de selección de partidas con vistas a su control físico. Falta coordinación en los controles a posteriori realizados por los Estados miembros conforme al Reglamento (CEE) n° 4045/89. Principales recomendaciones La Comisión debería examinar la posibilidad de crear un marco legal que combine equilibradamente los controles físicos (en el punto de exportación) y a posteriori. Se debería alentar a los Estados miembros a que insistan en la calidad y eficacia de los controles físicos en vez de limitarse a velar por que se cumplan los porcentajes de control fijados por la normativa.
Se invita a la Comisión a que examine una serie de recomendaciones dirigidas a mejorar la eficacia de los procedimientos establecidos para seleccionar partidas con vistas a su control físico. Por encima de todo, el Tribunal sugiere que se declare obligatorio el empleo del análisis de riesgo por los Estados miembros. Las exigencias legales referentes a los controles físicos deberían flexibilizarse y al mismo tiempo los Estados miembros tendrían que responder más de la eficacia de dichos controles. En términos más generales, el análisis de riesgos constituye un instrumento de gestión eficaz.
Limitarlo a las restituciones a la exportación es demasiado restrictivo. Con el fin de gestionar eficazmente sus recursos, los Estados miembros necesitan un marco regulador más amplio del análisis de riesgos que les permita no sólo orientar selectivamente las operaciones pertenecientes a una misma medida, sino también asignar recursos a diferentes medidas con arreglo a una comparación de los riesgos que amenazan el presupuesto comunitario. 1. INTRODUCCIÓN Observaciones generales 1.1. Las restituciones a la exportación son importes que se pagan a los exportadores de productos agrícolas para compensarles por la diferencia que existe entre los precios internos de la Unión Europea y los precios inferiores que rigen en el mercado mundial.
Los tipos varían según la descripción del producto y se aplican a las cantidades exportadas. Aunque su financiación corre a cargo del presupuesto comunitario, los Estados miembros están encargados de efectuar los pagos por conducto de sus organismos pagadores habilitados al efecto y también deben controlar la legalidad y regularidad de los pagos, labor que compete en primera instancia a sus servicios aduaneros. 1.2. Si bien están destinadas a desaparecer progresivamente en el contexto del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y de la Organización Mundial del Comercio (GATT/OMC), las restituciones a la exportación siguen representando alrededor del 13 % del gasto comunitario en agricultura.
En el ejercicio 1996 del FEOGA esto se tradujo en aproximadamente 5 600 millones de ecus. El cuadro 1 y el cuadro 2 muestran la distribución del gasto en ese año por sectores de productos, el primero y por Estado miembro, el segundo. >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> 1.3. Los servicios aduaneros de los Estados miembros se enfrentan al difícil problema de proteger el presupuesto comunitario mediante controles físicos y, al mismo tiempo, obstaculizar lo menos posible el comercio internacional lícito. Durante el ejercicio 1996 del FEOGA, los servicios aduaneros comunitarios tuvieron que tramitar un número aproximado de 2 millones de declaraciones referentes a productos agrícolas que se beneficiaban de restituciones a la exportación.
Si se respeta el porcentaje mínimo del 5 % fijado por la normativa el número de controles físicos alcanza los 100 000. En gran parte de estos controles resulta obligatorio realizar análisis de laboratorio. El coste que representan tanto para las administraciones aduaneras como para el comercio es significativo, por lo cual resulta imperativo que los controles estén bien orientados y se lleven a cabo con eficacia. Disposiciones de control 1.4. El sistema de control de las restituciones a la exportación se basa en tres escalones. El primero lo constituye el Reglamento (CEE) n° 386/90 del Consejo (1) relativo al control de las exportaciones de productos agrícolas que se beneficien de una restitución o de otros importes.
En él se prevé el control físico de las partidas en el momento de la exportación con el objetivo de verificar que las mercancías y las cantidades estén declaradas correctamente. El segundo escalón, previsto en el mismo Reglamento, consiste en la realización de controles documentales por los organismos pagadores. El tercero, previsto en el Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo (2), consiste en la comprobación a posteriori de las operaciones, entre otras, de las restituciones a la exportación con arreglo a los documentos comerciales de los beneficiarios. Este último reglamento fue examinado en el Informe Especial n° 7/93 (3).
1.5. El Reglamento (CEE) n° 386/90 ha sido modificado por el Reglamento (CE) n° 163/94 del Consejo (4) principalmente para introducir la posibilidad de efectuar análisis de riesgos para seleccionar partidas con vistas a su control físico. El Reglamento (CE) n° 2221/95 de la Comisión (5) establece normas detalladas para su aplicación. El Reglamento (CE) n° 3122/94 de la Comisión (6) establece criterios optativos para efectuar el análisis de riesgos. En el anexo se resumen las principales disposiciones. Alcance de la fiscalización 1.6. La Comisión inspeccionó en los Estados miembros la aplicación en la práctica del Reglamento (CEE) n° 386/90.
Dentro de su fiscalización, el Tribunal ha realizado, pues, una evaluación de esas inspecciones. La parte de dicha fiscalización practicada en los Estados miembros se centró en aspectos diferentes a los atendidos por la Comisión en sus inspecciones, en particular, el empleo del análisis de riesgos y la evaluación de la eficacia de los procedimientos establecidos para seleccionar partidas con vistas a su control físico. 1.7. La fiscalización del Tribunal tuvo lugar en la Comisión y los siguientes Estados miembros: Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, Países Bajos, España y el Reino Unido, Estados que fueron seleccionados porque representaban alrededor del 95 % del gasto correspondiente a las restituciones a la exportación.
2. OBSERVACIONES REFERENTES A LAS INSPECCIONES DE LA COMISIÓN Alcance y objetivos 2.1. Los principales objetivos perseguidos por la Comisión al inspeccionar los Estados miembros eran los de verificar si se habían respetado los porcentajes de controles físicos prescritos y evaluar la calidad de su ejecución por los servicios aduaneros de los Estados miembros. 2.2. La Comisión no ha podido evaluar la eficacia de los procedimientos establecidos para seleccionar partidas con vistas a su control físico ni tampoco los resultados en lo que a irregularidades detectadas se refiere, porque ni ella misma ni la mayoría de los Estados miembros mantienen registros en donde conste el número y valor de las irregularidades detectadas gracias a los controles establecidos en el Reglamento (CEE) n° 386/90.
Tampoco esta institución ha valorado, conjuntamente con los Estados miembros, la fiabilidad y pertinencia de los criterios de riesgo definidos en el Reglamento (CE) n° 3122/94 con el fin aumentar la eficacia y orientación selectiva de los controles físicos según dispone el artículo 3 de dicho Reglamento. 2.3. Con el fin de garantizar de manera global la coherencia en la estrategia de control de las restituciones a la exportación, el artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 386/90 dispone que los Estados miembros hagan lo necesario para coordinar y combinar los controles referidos a un mismo operador con las comprobaciones previstas en el Reglamento (CEE) n° 4045/89.
El Tribunal considera que no se ha conseguido esta coherencia y recomienda a la Comisión que preste especial atención a este aspecto en sus inspecciones relacionadas con la liquidación de cuentas. 2.4. El apartado 4 del artículo 5 del Reglamento (CE) n° 2221/95 dispone que las oficinas de aduanas tomen en el control físico muestras representativas para realizar un análisis de laboratorio en caso de que el tipo de la restitución dependa de la composición precisa de un producto. El cuadro 3, que se basa en las estadísticas facilitadas al Tribunal por los Estados miembros ofrece una comparación entre el número de controles físicos que, de acuerdo con la normativa, deberían haber desembocado en un análisis de laboratorio y el número de análisis efectivamente realizados en la práctica.
En Bélgica, Francia, Alemania y España la disposición citada no se respetó en una serie considerable de controles físicos de productos lácteos y aceite de oliva. Si bien en el caso de Irlanda no pudo disponerse de estadísticas nacionales, la unidad de control interno del servicio aduanero de ese país encontró ejemplos de incumplimiento de dicha disposición. Los informes de inspección de la Comisión referentes a los Estados miembros señalados no indican si se han tomado medidas para solventar ese problema de incumplimiento. >SITIO PARA UN CUADRO> Deficiencias de los controles de los Estados miembros detectadas por la Comisión 2.5.
Las principales deficiencias detectadas por la Comisión al inspeccionar la aplicación en la práctica del Reglamento (CEE) n° 386/90 son las siguientes: - datos estadísticos inexactos en lo relativo a los porcentajes de controles físicos (B, F, GR, IT, L, P, E, UK): - calidad insuficiente de los controles físicos (B, IT); - falta de exámenes e instalaciones de pesado adecuados (B, NL, E): - los servicios aduaneros habían avisado con antelación a los exportadores de los controles que habrían debido realizarse de modo inopinado si se quería fueran válidos conforme al Reglamento (CEE) n° 386/90 (F, IT).
Seguimiento de las deficiencias 2.6. La Comisión envió cartas a los Estados miembros en donde señalaba las deficiencias detectadas. Dichas cartas referentes a las inspecciones practicadas entre febrero de 1996 y julio de 1997 fueron enviadas entre diciembre de 1996 y octubre de 1997. La Comisión fue recibiendo las respuestas entre febrero de 1997 y diciembre de 1997. A la fecha de la última visita de fiscalización practicada por el Tribunal en abril de 1998, la Comisión no había comenzado a estudiar las respuestas, que en muchos casos cuestionaban la validez de sus conclusiones, ni tampoco había adoptado ninguna medida de seguimiento.
3. CONCLUSIONES DE LA FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL EN LOS ESTADOS MIEMBROS Análisis de riesgos 3.1. El análisis de riesgos puede definirse como el empleo de datos pertinentes para determinar las operaciones que presentan mayores riesgos de irregularidades importantes. Puede utilizarse para orientar selectivamente recursos escasos y costosos de manera que las operaciones que presenten mayores riesgos de irregularidad se controlen más intensamente que las demás. Esto no quiere decir que se dejen de controlar las operaciones de menor riesgo potencial; siempre debe mantenerse un cierto porcentaje de controles al azar como factor disuasorio y medio de detectar nuevos riesgos.
3.2. Los tipos de las restituciones a la exportación se diferencian según las descripciones de los productos, algunas de las cuales resultan complejas e imponen una composición química precisa. En algunos casos, pequeñas diferencias entre la composición real del producto y la requerida por la nomenclatura de las restituciones a la exportación (NRE) entrañan la pérdida total de las restituciones, mientras que en otros casos esta pérdida es parcial. Por ejemplo, el queso cheddar con un contenido de materia grasa igual o superior al 48 % del extracto seco se beneficia del tipo íntegro de la restitución, o sea 101,68 (7) ecus por cada 100 kgs.
Si este contenido es del 47,9 % el producto no podrá beneficiarse de la restitución. En cambio, la leche en polvo entera con un contenido de materia grasa igual o superior al 25,1 % recibe 102,6 ecus por cada 100 kg, mientras que si dicho contenido es del 24,9 %, el tipo aplicado será de 95,38 ecus. El grado de cumplimiento de estos requisitos por quienes solicitan las restituciones a la exportación también varía naturalmente. Por lo tanto, con independencia de que los Estados miembros hayan optado o no por realizar el porcentaje global de controles en que se emplea el análisis de riesgos, existe una razón de peso para orientar selectivamente los controles físicos a los productos y a los solicitantes que presenten mayores riesgos de irregularidades significativas.
3.3. Aunque la normativa permite esta opción desde el 1 de enero de 1995, en el momento de la fiscalización sólo cuatro Estados miembros, Dinamarca, Francia, Alemania y el Reino Unido, aplican el porcentaje del 5 % de controles físicos que abarquen todos los sectores de productos por oficina de aduanas en asociación con el análisis de riesgos. Con la excepción de Italia, todos los demás Estados miembros visitados alegaban que, en mayor o menor medida, aplicaban criterios de riesgo para seleccionar partidas con vistas a su control físico. 3.4. La normativa vigente contempla el empleo del análisis de riesgos como una opción, por lo cual los Estados miembros aplican criterios marcadamente diferentes para seleccionar partidas con vistas a su control físico.
Debería declararse obligatorio el empleo del análisis de riesgos. 3.5. Hayan o no optado los Estados miembros por el análisis de riesgos, la imposición por la normativa de porcentaje mínimos de controles físicos significa que algunas selecciones se realizan simplemente para acomodarse a esta imposición, con independencia de los riesgos que presenten. Con el fin de observar el porcentaje anual fijado, los procedimientos administrativos están concebidos para mantener un ritmo regular de controles durante el año. Un motivo fundamental es evitar cualquier posible rechazo de financiación en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas (8) por no haber alcanzado los niveles exigidos.
3.6. El valor de las restituciones solicitadas constituye uno de los principales criterios de riesgo enumerados por el Reglamento (CE) n° 3122/94. Sin embargo, en este mismo Reglamento se exige que el porcentaje de control se base en el número de declaraciones presentadas y no en el valor de las restituciones solicitadas, lo cual distorsiona el esfuerzo de control. En efecto, la mayoría de las declaraciones de exportación que se presentan se refieren a mercancías que no figuran en el anexo II (NA II) (9), las cuales se benefician por su peso de tipos mucho más bajos de restitución que los productos básicos.
Por ejemplo, cerca del 10 % de las restituciones abonadas en los Países Bajos durante el Ejercicio 1996 del FEOGA correspondía a mercancías NA II, pese a representar éstas alrededor del 53 % de los controles. En cambio, las restituciones por carne de vacuno del mismo año representaron alrededor del 21 % de las restituciones, pero sólo el 6 % de los controles. Como se demuestra en el cuadro 4, se produjo una distorsión similar en la pauta de los controles llevados a cabo en otros Estados miembros. >SITIO PARA UN CUADRO> 3.7. Cuando un Estado miembro opta por emplear el análisis de riesgos, el porcentaje mínimo de controles físicos es del 5 % por oficina de aduanas y por año natural, con un mínimo del 2 % por sector de productos.
Las mercancías deben cumplir las formalidades aduaneras no sólo en los puertos principales sino también en las oficinas de aduanas del interior que sean responsables de las instalaciones en que se empaqueten para su exportación. El tipo del comercio difiere considerablemente entre los puertos principales, en donde se someten a control aduanero una gran diversidad de productos de gran número de exportadores, y las oficinas de aduanas del interior, que suelen ocuparse de una serie limitada de productos de unos pocos exportadores. En este tipo de oficinas, una solución alternativa al porcentaje obligatorio del 5 % podría ser que las partidas se seleccionaran con vistas a su control físico con arreglo a una muestra más pequeña, representativa desde el punto de vista estadístico.
3.8. Conforme a la normativa, el análisis de riesgos debería formar parte del procedimiento de selección pero a veces sólo se emplea como información de referencia. Sin embargo, varía el encaje del análisis de riesgos en el procedimiento de selección con vistas al control físico. En el Reino Unido y, en parte, en Dinamarca, los criterios de riesgo aplicados se registran respecto de cada partida y el análisis de riesgos desemboca directamente en una recomendación de control físico de partidas concretas. En España no existe un análisis de riesgos formalmente establecido pero si se detecta un riesgo, por ejemplo, a partir de una irregularidad detectada gracias a un análisis de laboratorio, se establece un filtro con el que se seleccionan de manera automática las declaraciones de exportación con vistas a controlar físicamente el producto o el exportador en cuestión.
En Alemania, el análisis de riesgos ha llevado a fijar porcentajes de control al nivel de los sectores de productos, es decir carne de vacuno, leche, etc., y la selección de las partidas concretas se deja al arbitrio de las oficinas de aduanas locales. Un sistema de este tipo resulta demasiado general para ser eficaz. En Bélgica y los Países Bajos el análisis de riesgos está concebido únicamente para una serie limitada de productos y, como mucho, sirve de nota informativa a las oficinas de aduanas. De este modo, todos los Estados miembros citados pueden alegar que emplean el análisis de riesgos en cierta medida aunque la metodología aplicada por el Reino Unido, y parcialmente Dinamarca, es más transparente y se puede rendir cuenta de ella con más facilidad.
3.9. Para que la estrategia fuera uniforme, lo ideal sería centralizar los procedimientos de selección dentro de cada Estado miembro, dando cabida a las aportaciones locales, pues existe la posibilidad de que el mismo exportador presente los mismos productos a control aduanero en más de una oficina de aduanas de exportación. Este particular sistema sólo funciona en España (véase sin embargo el apartado 3.20). 3.10. El Reglamento (CE) n° 3122/94 establece criterios optativos para el procedimiento de selección de partidas con vistas a su control físico. Estos criterios se refieren a los productos, al tráfico comercial, a la nomenclatura de las restituciones a la exportación, a los exportadores, a las irregularidades, a los regímenes aduaneros y a las condiciones de concesión de restituciones a la exportación.
El reglamento no contiene, sin embargo, ninguna recomendación sobre la importancia relativa de dichos criterios. 3.11. Los procedimientos establecidos para seleccionar las partidas son más o menos elaborados según los Estados miembros. Algunos reposan en una documentación abundante que ayuda a conocer con facilidad los criterios aplicados (E, DK parcialmente y UK), mientras que otros no están tan reglados y no ofrecen constancia de los criterios aplicados para seleccionar las partidas concretas (B, F, IRL, NL). 3.12. También en determinados casos se registran diferencias entre las oficinas de aduanas de un mismo Estado miembro.
Por ejemplo, en Dinamarca, Veijle cuenta con un sistema informático transparente que incluye criterios como el riesgo inherente a los operadores y los productos, el valor de las restituciones, etc. El sistema permite una clasificación automática del riesgo mediante la asignación de puntos a cada uno de los criterios. En otras oficinas de aduanas de Dinamarca, como Esbjerg y Aalborg, el análisis de riesgos se basa en un número menor de criterios y datos. También se observaron disparidades entre distintas oficinas de aduanas irlandesas. 3.13. Todas las oficinas de aduanas de exportación deben velar por que en todo momento sea posible comprobar si se ha respetado el porcentaje de control del 5 %.
La normativa no contempla la necesidad de registrar los riesgos inherentes a una partida concreta. Ahora bien, sin esta información resulta imposible juzgar si las selecciones efectuadas han sido eficaces a la hora de disuadir de la comisión de irregularidades o detectarla. España, Dinamarca en parte y el Reino Unido son los únicos Estados miembros que registran los riesgos inherentes a cada declaración de exportación por medio de un código o de un factor de ponderación. Uso de las bases de datos en relación con el análisis de riesgos 3.14. La información acerca de las irregularidades cometidas en el ámbito de las restituciones a la exportación, con independencia de que hayan sido detectadas por los controles establecidos en el Reglamento (CEE) n° 386/90 o por otros medios, se usa en relación con el análisis de riesgos bien para calcular directamente el factor de riesgo de partidas concretas, como en el Reino Unido, bien en forma de base de datos abierta a consulta (IRL, NL, E), o bien en forma de nota informativa (B, D, F).
3.15. Cuando la información puede consultarse en forma de base de datos o boletín informativo, no hay constancia de que se haya tenido en cuenta al seleccionar partidas con vistas a su control físico. 3.16. En el Reino Unido (10), en donde la base de datos tiene en cuenta la incidencia pero no el valor de las irregularidades, al menos el 20 % de éstas correspondía a la presentación tardía de los documentos de exportación y en muchos casos se trataba de errores puramente formales sin impacto financiero. De las irregularidades consistentes en descripciones erróneas, el 25 % correspondía a declaraciones voluntarias, el 8 % carecía según lo anotado de impacto financiero y aproximadamente el 50 % se caracterizaba por no haberse registrado su valor.
Si se tienen en cuenta las irregularidades que no dan lugar a controles físicos ni impacto financiero, resultan innecesariamente elevados los porcentajes de control de los productos y operadores en relación con el coste que supone para las aduanas y el comercio. 3.17. Del mismo modo, en los Países Bajos, en donde la base de datos de las irregularidades puede ser consultada por las oficinas de aduanas, cerca del 14 % de las irregularidades se referían a diferencias de peso de poca importancia (menos de 50 kg). Además, no se registraron de modo uniforme los códigos de la nomenclatura de restituciones a la exportación que se habían detectado y declarado, ni tampoco quedaba siempre clara la naturaleza de la irregularidad.
Estas deficiencias rebajan la utilidad de la base de datos como instrumento de selección de partidas con vistas a su control físico. 3.18. Las irregularidades detectadas por los análisis de laboratorio de las muestras aduaneras se registran en las bases de datos de irregularidades que poseen los Estados miembros, por lo cual pueden examinarse dentro de los procedimientos de análisis de riesgos. Esta posibilidad no existe, en cambio, respecto de la incidencia de los análisis efectuados a los productos que cumplen los requisitos establecidos para beneficiarse de las restituciones a la exportación.
El análisis de riesgos no puede tener en cuenta, por tanto, las garantías positivas que se obtienen del logro reiterado de resultados satisfactorios. 3.19. En la mayor parte de los Estados miembros visitados los laboratorios aduaneros mantenían bases de datos con los pormenores y resultados de todos los análisis realizados que deberían ponerse a disposición de los servicios aduaneros a efectos de la realización de análisis de riesgos. Seguimiento y evaluación 3.20. Todos los Estados miembros llevan un registro del número de controles físicos efectuados en las oficinas de aduanas. Sin embargo, en los casos en que, como en España y el Reino Unido, se recomienda este tipo de controles de manera centralizada o con arreglo a criterios y ponderaciones fijados también de manera centralizada, no existen sistemas que permitan verificar si el control recomendado se ha efectuado de veras o no y, en ese último caso, si las razones aparecen documentadas.
Por ejemplo, en una oficina de aduanas española durante el período comprendido entre el 1 de marzo y el 30 de junio de 1997, no se había llevado a cabo el 75 % de los controles recomendados sobre las exportaciones de aceite de oliva, y sin embargo no aparecían documentadas las razones por las que no se había hecho así, ni tampoco la comunicación de los resultados obtenidos a la oficina central encargada de fijar los parámetros que daban lugar a las recomendaciones. Del mismo modo en 1995, el 37 % de los controles físicos efectuados en el Reino Unido correspondía a la categoría no recomendada, el 34 % a la optativa y el 29 % a la recomendada (11).
De hecho, el 29 % representaba sólo el 3,8 % de las las líneas de la declaración cuyo examen había sido recomendado. No había ningún documento que expusiera las razones por las que se habían incumplido las recomendaciones ni el requisito de comunicar a la administración los resultados obtenidos. 3.21. En Alemania, el sistema centralizado de análisis de riesgos implica la asignación de un grado de riesgo, elevado, medio o bajo, a cada sector de productos además del porcentaje mínimo de controles correspondiente a cada uno de ellos. El sistema fue introducido en 1997, pero no preveía el seguimiento de los resultados.
La comparación de los porcentajes de control registrados en 1996 y 1997 en una oficina de aduanas alemana, muestra que las recomendaciones en cuanto al riesgo, elevado para la carne de vacuno y medio para los productos lácteos, no alteraron significativamente la pauta de los controles en la dirección deseada. 3.22. Ninguno de los Estados miembros visitados había evaluado la eficacia de las selecciones efectuadas con vistas a los controles físicos. Aun cuando los Estados miembros hubieran deseado proceder a dichas evaluaciones, no habrían podido hacerlas porque ninguno de ellos disponía de sistemas de información de la gestión que proporcionaran detalles sobre las declaraciones de exportación, las categorías de riesgos, los controles efectuados y sus resultados en términos de valor de las irregularidades detectadas.
Eficacia de los controles 3.23. A falta de los necesarios datos, el Tribunal tampoco pudo evaluar la eficacia de los controles físicos. Sin embargo, en los Estados miembros que disponían de información sobre sectores de productos a nivel nacional, la comparación de los porcentajes de control con los de detección de irregularidades pone en tela de juicio la eficacia de la orientación de los controles dada por dichos Estados miembros. Incluso a este nivel hay pruebas de que es mucho mayor el esfuerzo de control dirigido a los sectores de productos en que el valor de las irregularidades detectadas es mucho menor que a otros sectores.
Por ejemplo, en 1996, el 57 % de todos los controles efectuados en el Reino Unido se refirieron a mercancías NA II, en las que las irregularidades detectadas representaban alrededor del 16 % del valor total de las irregularidades, mientras que el 17 % de los controles se refirieron a productos lácteos en los que las irregularidades detectadas representaban el 43 %. Nivel de irregularidades detectadas por los controles establecidos por el Reglamento (CEE) n° 386/90 3.24. Se pidió a todos los Estados miembros visitados que facilitaran detalles sobre las irregularidades detectadas por los controles establecidos por el Reglamento (CEE) n° 386/90 respecto de cada sector de productos durante el ejercicio FEOGA que finalizó el 15 de octubre de 1996.
Sólo Irlanda y el Reino Unido facilitaron la información requerida y, como se mencionó en el apartado 3.16, las cifras aportadas por el segundo país procedían de una base de datos que contenía irregularidades que de hecho correspondían a declaraciones voluntarias. Las autoridades de los Países Bajos comunicaron una cifra global y no pudieron asignar las irregularidades a sectores de productos. Los demás Estados miembros fueron incapaces de facilitar cifras. 3.25. Con arreglo a las cifras facilitadas por los tres Estados miembros citados, el valor de las irregularidades detectadas es escaso, representando del 0,003 % al 0,06 % (es decir, 1,4 millones de ecus) de las restituciones abonadas de un valor total aproximado de 1 934 millones de ecus.
El cuadro 5 detalla las restituciones abonadas, el número de controles y el de irregularidades detectadas en esos Estados miembros. >SITIO PARA UN CUADRO> 3.26. En virtud del Reglamento (CEE) n° 595/91 del Consejo (12), los Estados miembros deberán notificar a la Comisión todas las irregularidades que superen los 4 000 ecus, haciendo mención además el método de detección seguido. La definición utilizada puede ser control a posteriori, controles aduaneros, controles fiscales, iniciativas de la Comisión, controles diferentes a los aduaneros y otros controles. Los Estados miembros no definen de la misma manera los métodos de detección y la Comisión no verifica su exactitud.
Algunos Estados miembros, por ejemplo, clasifican dentro de los controles comunes a varios servicios las irregularidades detectadas gracias al análisis de laboratorio de muestras tomadas por las aduanas, mientras que otros las integran en los controles aduaneros. Por ello no resulta posible identificar en la base de datos de la Comisión (IRENE) irregularidades detectadas por los controles establecidos en el Reglamento (CEE) n° 386/90. 3.27. Sin embargo, si se toma incluso la cifra más alta que figura en la base de datos de la Comisión, el nivel de irregularidades detectadas por los controles establecidos en el Reglamento (CEE) n° 386/90 es bajo en comparación con el obtenido por otros métodos de detección.
En 1997, de un total de 563 casos que representaban un importe global de 34 millones de ecus, la cifra más alta fue la de 121 casos (21,5 %) que representaban un importe aproximado de 2 millones de ecus (5,9 %). Las irregularidades detectadas por controles a posteriori representan alrededor del 20 % del número de casos, pero el 33 % de su importe. El cuadro 6 expone las irregularidades en materia de restituciones que fueron detectadas por cada Estado miembro según el método de detección aplicado. Cuadro 6 Irregularidades en materia de restituciones a la exportación comunicadas en virtud del Reglamento (CEE) n° 595/91 >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> 3.28.
Este bajo nivel de detección de irregularidades mediante controles físicos puede interpretarse de diversas formas. Podría suponer que, en términos generales, los operadores sí que cumplen la normativa comunitaria o que los controles constituyen un factor disuasorio eficaz. A la inversa, podría interpretarse que los controles físicos no se orientan ni ejecutan adecuadamente y, en consecuencia, resultan ineficaces. El nivel de irregularidades cometidas en el ámbito de las restituciones a la exportación que se detectan por otros medios, las conclusiones formuladas por la Comisión sobre la idoneidad de los controles de los Estados miembros y las conclusiones del presente Informe sobre la orientación de controles, apuntan enteramente a la última interpretación.
Coordinación con las comprobaciones establecidas en el Reglamento (CEE) n° 4045/89 3.29. La disposición que contempla la coordinación y combinación de los controles a posteriori establecidos por el Reglamento (CEE) n° 386/90 y el Reglamento (CEE) n° 4045/89 carece de suficiente precisión. La mayoría de los Estados miembros la interpretan restrictivamente como el intercambio de resultados entre funcionarios competentes, pero incluso dicho intercambio no se lleva a cabo de manera sistemática. Algunos Estados miembros ni siquiera intercambian las categorías de riesgos asignadas a los exportadores en virtud de los dos reglamentos (DK, F, IRL, NL, UK).
3.30. Más eficaz sería posiblemente una estrategia de control planificada, que persiguiera la complementariedad de los controles establecidos en ambos reglamentos y que sirviera para determinar el método de control más eficaz de criterios concretos de las restituciones a la exportación y el grado en que un control puede compensar otro y evitar duplicaciones. Esta estrategia resultaría especialmente apta para grandes exportadores que se dediquen al comercio regular, en su mayor parte, de las mismas mercancías. Análisis de laboratorio 3.31. Los controles físicos de todos los productos en los que el tipo de restitución aplicable dependa de su composición deben incluir la realización de análisis de laboratorio.
La mayoría de los productos no se fabrican expresamente para cumplir los requisitos de composición exigidos para acceder a las restituciones a la exportación, sino que se fabrican siguiendo especificaciones comerciales dirigidas a que el cliente reciba lo que ha pedido. La mayoría de ellos están sujetos a procedimientos de control de calidad por parte de los productores que abarcan tanto la cantidad como la composición a una escala que excede con mucho de lo que puede conseguirse mediante control aduanero. La Comisión debería pensar en la posibilidad de reducir legalmente el número de análisis de productos en los laboratorios de aduanas siempre que los servicios aduaneros acrediten que los laboratorios, métodos de análisis y registros del productor se acomoden al carácter de las pruebas de conformidad inopinadas de carácter periódico.
Este sistema resultaría especialmente adecuado para los productos NA II y los lácteos. 3.32. La Comisión debería examinar asimismo la posibilidad de relajar el requisito de proceder obligatoriamente a análisis de laboratorio cuando existen garantías basadas en el logro reiterado de resultados satisfactorios de un mismo producto del mismo exportador. Por ejemplo, en el Reino Unido, durante dos años, el 6,6 % de todos los análisis de laboratorio, satisfactorios en su totalidad, correspondía a una serie de seis productos de un mismo exportador. Del mismo modo, en los Países Bajos, los análisis de una serie limitada de productos NA II de un mismo exportador representaban el 25 % de todos los análisis con un porcentaje de detección de irregularidades del 0,7 %.
3.33. Las restituciones a la exportación de queso Pecorino procedente de Italia ascendieron durante el ejercicio 1996 del FEOGA a cerca de 14 millones de ecus. El tipo de restitución depende en parte de que ese queso se elabore exclusivamente con leche de oveja; si se elabora completa o parcialmente con leche de vaca, el tipo de restitución se reduce en cerca del 30 %. La presencia de leche de vaca puede detectarse mediante análisis de laboratorio. Los Reglamentos (CEE) n° 690/92 (13) y (CE) n° 1081/96 (14) de la Comisión admiten la aplicación de métodos de rutina para los análisis de laboratorio siempre que el límite de detección sea igual o inferior al 0,5 %.
El método de rutina empleado de 1992 a mediados de 1997 por el laboratorio aduanero de Cerdeña comportaba un límite de detección del 1,25 %, por lo que resultaba inadecuado. Por consiguiente, no puede haber garantías de que las restituciones abonadas a las exportaciones de Pecorino entre 1992 y mediados de 1997 hayan sido regulares. El importe máximo que puede estar en peligro en el caso de los pagos correspondientes al ejercicio 1996 del FEOGA es del orden de 4 millones de ecus anuales. 3.34. El artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión (15) dispone que no se concederá ninguna restitución cuando los productos no sean de calidad sana, cabal y comercial y, si dichos productos se destinaren a la alimentación humana, cuando su utilización para tal fin esté excluida o considerablemente disminuida debido a sus características o a su estado.
El apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CE) n° 2221/95 requiere que la oficina de aduanas de exportación vele por la observancia de esta disposición. 3.35. La conformidad de los productos a las normas sanitarias puede verificarse mediante análisis de laboratorio, pero aparte de un laboratorio aduanero situado en Alemania, esos análisis no fueron solicitados sistemáticamente por los servicios aduaneros de los Estados miembros ni sistemáticamente realizados. 4. CONCLUSIÓN 4.1. En términos generales, los controles físicos constituyen un instrumento esencial para los servicios aduaneros, pero quizá no sean siempre el método de control más idóneo y eficaz para todas las medidas.
Habida cuenta del volumen de exportaciones y de la dificultad de obtener muestras representativas de partidas transportadas en contenedores, las oficinas de aduanas tienen ante sí la dificilísima tarea de efectuar controles eficaces sin crear obstáculos indebidos al comercio. Es necesario además mejorar la coordinación entre esos controles y los efectuados con arreglo al Reglamento (CEE) n° 4045/89. La Comisión debería por tanto pensar en la posibilidad de crear un marco legal que combine de forma equilibrada los controles físicos y a posteriori. 4.2. Se invita a los Estados miembros a que insistan en la calidad y eficacia de los controles físicos en vez de limitarse a velar por que se cumplan los porcentajes de control fijados por la normativa.
4.3. Las inspecciones de la Comisión en los Estados miembros se han centrado en el número y calidad de los controles físicos, pero no se ha abordado la eficacia de los procedimientos de selección de partidas con vistas a su control físico. La Comisión debería realizar este tipo de evaluación periódicamente. 4.4. Se invita a la Comisión a que examine una serie de recomendaciones dirigidas a mejorar la eficacia de los procedimientos establecidos para seleccionar partidas con vistas a su control físico. Por encima de todo, el Tribunal sugiere flexibilizar los requisitos legales referentes a los controles físicos y, al mismo tiempo, que los Estados miembros asuman más responsabilidades respecto de la eficacia de dichos controles.
Las principales recomendaciones relativas al Reglamento (CEE) n° 386/90 son las siguientes: - debería declararse obligatorio el empleo del análisis de riesgos por los Estados miembros. En los casos en que el tipo de comercio resulte inadecuado para el análisis de riesgos, debería establecerse en la normativa que los controles físicos se basen en muestras representativas estadísticamente; - convendría replantearse la necesidad de fijar en la normativa porcentajes de controles físicos. Habría que pedir a los Estados miembros que presentaran a la Comisión para su aprobación planes estratégicos de control de carácter anual que incluyeran análisis de riesgos y objetivos en términos de porcentajes de control por categoría de riesgos; - la Comisión debería orientar a los Estados miembros sobre el sentido de emplear el análisis de riesgos; - la normativa debería prever un sistema sencillo pero uniforme de registrar el riesgo inherente a cada partida; - los Estados miembros deberían introducir sistemas de seguimiento y comunicación de los resultados obtenidos para garantizar que los controles recomendados estén bien orientados o se documenten explicaciones satisfactorias de por qué no se hace así; - habría que imponer a los Estados miembros la obligación de presentar evaluaciones anuales de la ejecución y eficacia de los controles establecidos en el Reglamento (CEE) n° 386/90 (16); - el método de detección de las irregularidades cometidas en el ámbito de las restituciones a la exportación debería registrarse en las bases de datos de los Estados miembros y servir para identificar, en la medida de lo posible, el reglamento de control aplicable.
Esta misma información debería constar en las notificaciones de irregularidades enviadas a Comisión en virtud del Reglamento (CEE) n° 595/91; - habría que reforzar el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CE) n° 2221/95 para exigir un control de rutina de la calidad sana, cabal y comercial de todas las muestras enviadas a analizar en laboratorios; - los servicios aduaneros deberían tener la posibilidad de reducir el número de análisis de laboratorio cuando tengan confianza en procedimientos y registros de control de calidad acreditados del fabricante o cuando obtengan garantías positivas basadas en el logro reiterado de resultados satisfactorios.
4.5. En términos más generales, el análisis de riesgos constituye un instrumento de gestión eficaz. Limitarlo a las restituciones a la exportación es demasiado restrictivo. Los servicios aduaneros de los Estados miembros son los organismos de control de otras medidas comunitarias con repercusiones financieras, particularmente en el ámbito de los recursos propios tradicionales. En algunos Estados miembros, dichos servicios controlan también algunas medidas internas como la ayuda a la producción. Con el fin de gestionar eficazmente sus recursos, los Estados miembros necesitan un marco regulador más amplio del análisis de riesgos que les permita no sólo orientar selectivamente las operaciones pertenecientes a una misma medida, sino también asignar recursos a diferentes medidas con arreglo a una comparación de los riesgos que amenazan al presupuesto comunitario.
El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de los días 14 y 15 de octubre de 1998. Por el Tribunal de Cuentas Bernhard FRIEDMANN Presidente (1) DO L 42 de 16.2.1990, p. 6. (2) DO L 388 de 30.12.1989, p. 18. (3) DO C 53 de 19.2.1994, p. 1. (4) DO L 24 de 29.1.1994, p. 2. (5) DO L 224 de 21.9.1995, p. 13. (6) DO L 330 de 21.12.1994, p. 31. (7) Los tipos expuestos son los vigentes en diciembre de 1997. (8) Los Estados miembros son los encargados de financiar inicialmente los pagos del FEOGA a los beneficiarios a partir de sus propios presupuestos y, posteriormente son reembolsados por la Comisión Europea.
La Comisión realiza una auditoría de este gasto denominada «Liquidación de Cuentas», y, a resultas de ella, puede rechazar los gastos efectuados cuando considere, por ejemplo, que los pagos han sido irregulares o que los Estados miembros no han cumplido sus obligaciones de control. En esos casos, los importes se imputan a los presupuestos nacionales y no al comunitario. (9) Las mercancías no incluidas en el anexo II del Tratado constitutivo de la CE a las que se refiere el artículo 38 y que son en realidad productos transformados. (10) El sistema británico de análisis de riesgos es detallado y transparente, por lo que merece más comentario que el de aquellos Estados miembros que no emplean el análisis de riesgos o en donde éste no es transparente.
(11) El Reino Unido no discute la validez de las cifras pero señala que un fallo informático puede haber originado que una serie de líneas «recomendadas» pasaran por defecto a convertirse en «no recomendadas». (12) DO L 67 de 14.3.1991, p. 11. (13) DO L 74 de 20.3.1992, p. 23. (14) DO L 142 de 15.6.1996, p. 15. (15) DO L 351 de 14.12.1987, p. 1. (16) Los planes anuales son exigidos en otras medidas de control como las que se aplican al gasto agrícola en general en virtud del Reglamento (CEE) n° 4045/89, y al aceite de oliva en particular en virtud del Reglamento (CEE) n° 27/85 de la Comisión.
ANEXO PRINCIPALES DISPOSICIONES DE LOS REGLAMENTOS DE CONTROL Las principales disposiciones de estos reglamentos son las siguientes: a) Controles físicos inopinados - Artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 386/90 Los Estados miembros realizarán controles físicos inopinados cuando las mercancías cumplan las formalidades aduaneras respetando un porcentaje del 5 % por sector de productos y por oficina de aduanas. Este porcentaje podrá ser substituido por un 5 % por oficina de aduanas que incluya todos los sectores, con un porcentaje mínimo del 2 % por sector de productos siempre que la selección de operaciones para su control se base en el análisis de riesgos.
El porcentaje se aplicará a una selección representativa de declaraciones de exportación. b) Toma de muestras para un análisis de laboratorio - Apartado 4 del artículo 5 del Reglamento (CE) n° 2221/95 En caso de que el tipo de restitución dependa de la composición precisa de un producto, los Estados miembros tomarán en el control físico muestras representativas de los productos exportados para realizar un análisis de laboratorio que determinará si corresponden o no a la descripción que figura en la nomenclatura de restituciones a la exportación. c) Controles de substitución - Letra a) del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 386/90 Cuando las mercancías cumplan las formalidades aduaneras en una oficina de aduanas que no sea la de salida de la Comunidad, la oficina de salida procederá al menos a un control de substitución diario basado en el análisis de riesgo si falta el precinto aduanero. d) Calidad comercial sana y cabal - Apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CE) n° 2221/95 La oficina de aduanas de exportación velará por la observancia de lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión en relación con la calidad sana, cabal y comercial de las mercancías. e) Verificación del porcentaje de controles físicos - Apartado 1 del artículo 7 del Reglamento (CE) n° 2221/95 Todas las oficinas de aduanas de exportación velarán por que se pueda comprobar en todo momento si se ha alcanzado el porcentaje de control del 5 %.
Todas las oficina de aduanas de salida velarán por que se pueda comprobar en todo momento el número de declaraciones que se tomen en consideración para los controles de substitución, así como el número de estos que se hayan realizado. f) Verificación de las solicitudes de pago - Letra b) del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 386/90 Los Estados miembros verificarán las solicitudes de pago y los documentos presentados como justificante. g) Coordinación de controles - Artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 386/90 Los Estados miembros tomarán las medidas para coordinar los controles referidos a un mismo operador y combinarlos con los realizados en virtud del Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo. h) Criterios Análisis de riesgos - Artículo 1 del Reglamento (CE) n° 3122/94 Cuando los Estados miembros recurran al análisis de riesgos de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 386/90 podrán aplicar en particular los criterios que se enumeran en el artículo 1 del Reglamento (CE) n° 3122/94 para seleccionar las declaraciones de exportación.
RESPUESTAS DE LA COMISIÓN SÍNTESIS La Comisión considera que los índices de control deberían seguir fijándose mediante reglamento, incluso cuando los Estados miembros utilizan análisis de riesgo. Se ha adoptado un índice mínimo del 2 % para el control físico de cada producto, con objeto de asegurar el control de un número representativo de todas las exportaciones. Cada aduana debe comprobar por lo menos el 5 % de todas las exportaciones, de modo que para la correcta aplicación del análisis de riesgo cada oficina deba comprobar el 2 % de los productos de poco riesgo y un porcentaje considerablemente mayor de productos de riesgo elevado.
Los Estados miembros tienen la obligación general de detectar y prevenir el fraude, por lo tanto los reglamentos que regulan los controles físicos no impiden otros controles más efectivos en circunstancias concretas. Existe coordinación entre las aduanas y los servicios responsables de los controles a posteriori y la Comisión se esfuerza constantemente en mejorarla. El Tribunal propone una serie de medios que permitan obtener la información necesaria para poder realizar una evaluación de los procedimientos de selección. La Comisión examinará los medios propuestos e intentará evitar cualquier exceso de trabajo administrativo en los Estados miembros.
La Comisión considera que un equilibrio razonable entre los diversos controles no puede alcanzarse únicamente a través de la legislación. La Comisión se preocupa de que la legislación existente sea aplicada correctamente por todos los Estados miembros, que ya son totalmente responsables de la eficacia de sus controles. La Comisión analizará todas las recomendaciones del Tribunal, en especial aquellas que obligan a la modulación de los porcentajes de control según el riesgo que presenta cada producto y las que se refieren al registro de los factores de riesgo. La Comisión está de acuerdo en que la técnica del análisis de riesgo debería aplicarse en todos los sistemas de control y continuará explorando los medios de ampliar su utilización.
Los marcos legislativos deberían establecerse de forma prudente, dado que el análisis de riesgo debe incluir siempre elementos de flexibilidad para tener en cuenta las diferentes condiciones y seleccionar las operaciones de control manteniendo su carácter aleatorio. 1. INTRODUCCIÓN Observaciones generales La Comisión reconoce que el análisis de riesgo constituye un instrumento importante para orientar los controles de los regímenes de ayuda tales como las restituciones a la exportación. Los controles, independientemente de si son físicos o administrativos, deberían llevarse a cabo de la forma más eficaz.
Alcance de la fiscalización 1.6. La investigación de la Comisión tenía como objetivo, con arreglo al procedimiento de liquidación de cuentas, analizar la aplicación del Reglamento (CEE) n° 386/90 por los Estados miembros y los servicios aduaneros implicados durante 1996 y 1997. La fiscalización del Tribunal, cuyas visitas se realizaron en su mayor parte en una fecha posterior a las de la Comisión, tenía un carácter más específico y se centró principalmente en los diversos aspectos del análisis de riesgo aplicado por los servicios aduaneros. A partir del 1 de enero de 1995, se aplicó en el Reino Unido un sistema nacional del análisis de riesgo con arreglo al Reglamento (CE) n° 3122/94.
Otros Estados miembros introdujeron en una fecha posterior su sistema de evaluación de riesgos (por ejemplo, Alemania a partir del 1 de enero de 1997 y Dinamarca a partir del 1 de julio de 1996). 2. OBSERVACIONES REFERENTES A LAS INSPECCIONES DE LA COMISIÓN 2.2. Todavía no se ha efectuado una evaluación global de la eficacia de los procedimientos adoptados para la selección de las exportaciones que se deben controlar, ya que la información disponible es insuficiente. Sin embargo, la evaluación del éxito en la detección de irregularidades a través de los controles físicos es un elemento importante en el análisis de riesgos y, como este éxito está muy relacionado con las acciones relativas a la lucha contra el fraude, se prestó una atención particular a este aspecto en la aplicación del Reglamento (CEE) n° 595/91.
La Comisión ha prestado siempre una atención particular al análisis del riesgo en su estrategia de prevención del fraude. El Grupo de trabajo para la prevención del fraude (UCLAF) analiza los riesgos de fraude y de irregularidades teniendo en cuenta la información disponible. Este análisis se examina con los Estados miembros en reuniones especiales en las que se discuten los casos específicos y en las sesiones plenarias. Como consecuencia de estos análisis se sugiere a los Estados miembros acciones específicas, que pueden incluir el refuerzo de los controles físicos y de documentos, así como la toma de muestras.
2.4. La Comisión está de acuerdo en que el control normal de las exportaciones esté basado en una combinación de control físico y control administrativo. Ambos tipos de controles son complementarios y los resultados en un tipo de control deben dar lugar a un seguimiento en el otro. La experiencia de la Comisión adquirida en varias misiones muestra que los Estados miembros ya están tomando iniciativas para consolidar sus estructuras de control en este sentido. Con objeto de mejorar la coherencia, la unidad de liquidación de cuentas pone mucho énfasis en la importancia del flujo de información entre las aduanas y los servicios responsables de los controles a posteriori conforme al Reglamento (CEE) n° 4045/89, en particular porque las aduanas realizan los exámenes a posteriori de las restituciones a la exportación en la mayor parte de los Estados miembros.
Este tema se plantea en las reuniones de los grupos de expertos y se examina durante las fiscalizaciones in situ. 2.5. La fiscalización de la Comisión se centró en los controles de una muestra de declaraciones de exportación referentes a los productos más significativos de las aduanas seleccionadas. Su propio análisis de riesgo impidió una verificación de cada sector. En todas las aduanas visitadas por la Comisión se prestó especial atención en comprobar que se obtenían todos los elementos de los controles (incluidos los análisis de laboratorio) antes de considerar los controles válidos para el requisito del 5 %.
2.6 2.7. La demora en la finalización de la fiscalización de la Comisión se debió a otras prioridades imprevistas. En estos momentos, la Comisión está procediendo a la convocación de reuniones bilaterales con todos los Estados miembros implicados, antes de elaborar sus conclusiones con arreglo al procedimiento contable del despacho de aduanas. Conviene señalar que algunas de estas conclusiones pueden ser modificadas durante este procedimiento, en particular, por lo que se refiere a la gravedad de cada irregularidad. 3. CONCLUSIONES DE LA FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL EN LOS ESTADOS MIEMBROS 3.3.
El Reglamento (CE) n° 163/94 del Consejo establece la posibilidad de reemplazar el índice del 5 % por sector por un índice del 5 % que cubra todos los sectores si el Estado miembro aplica un sistema de selección basado en el análisis de riesgo. Hasta ahora la Comisión ha recibido notificaciones de siete Estados miembros, que han adoptado la opción de un sistema de selección basado en el análisis de riesgo. 3.4. La Comisión examinará la petición del Tribunal relativa a la obligación de efectuar el análisis de riesgo. 3.5. La experiencia de la Comisión ponía de manifiesto que los controles tenían como objetivo obtener una seguridad sobre la regularidad de las exportaciones en su conjunto.
La Comisión está de acuerdo en que la selección no debería hacerse simplemente para alcanzar el índice mínimo de inspección sin tener en cuenta los riesgos que presentan las diversas exportaciones. Si no se alcanza el número de controles que establece la norma se producirá un rechazo, así como si los controles no se reparten en todo el año, tal como lo establece el Reglamento (CEE) n° 386/90 para que los controles sean representativos. 3.6. Conforme a la actual legislación, incluso cuando se aplica la opción del análisis de riesgo, un elemento clave de la estructura de control consiste en efectuar los controles de tal manera que cubran una selección representativa de todas las exportaciones (incluidas las operaciones de menor importancia o de menor riesgo).
El requisito de controlar el 5 % de todas las exportaciones de cada aduana, con un mínimo del 2 % por sector, representa un aumento importante de los esfuerzos de control para los productos de más alto riesgo. Más del 5 % de los productos de un riesgo más alto deberían ser controlados. El problema del control de las mercancías que no figuran en el anexo II ha sido abordado por los Reglamentos (CE) nos 3122/94 y n° 2221/95, que establecen en la mayoría de los casos un procedimiento separado y simplificado con un índice de control del 2 %. 3.7. Incluso en los casos mencionados por el Tribunal sigue existiendo cierto riesgo, porque las oficinas interiores normalmente tratan un número reducido de exportadores importantes que, a menudo, también se benefician de los procedimientos simplificados o domésticos y que aplican a la vez diferentes regímenes aduaneros para sus diversas actividades.
Existe el riesgo de que presenten la declaración de exportación a las aduanas después de que las mercancías se hayan cargado o ya hayan salido de los locales. Las visitas regulares de las aduanas a estas empresas son esenciales para reducir el riesgo de abuso de los procedimientos adoptados. La Comisión es reacia a enviar propuestas al Consejo que podrían provocar la supresión del requisito de un número mínimo de controles en cada aduana. 3.9 3.10. La cualificación de algunos elementos como menos importantes en la legislación puede generar un efecto contraproducente en el nivel de control de esos elementos.
3.11 3.22. La Comisión no está en condiciones de contestar a los resultados del Tribunal, porque este aspecto seguía estando fuera del alcance su propia fiscalización. Se examinarán las respuestas de los Estados miembros al Tribunal una vez que la Comisión las reciba. La Comisión discutirá los diversos puntos referentes al análisis de riesgo planteados por el Tribunal de Cuentas con los Estados miembros en los Comités de gestión apropiados. Tal cambio de impresiones permitirá que los Estados miembros tengan en cuenta las experiencias adquiridas por los demás y mejoren sus propios sistemas.
Al mismo tiempo, se identificará cualquier cambio necesario en la legislación. Sin embargo, por regla general, no es conveniente que los sistemas sean demasiado incómodos o sofisticados, puesto que en la práctica podrían ser inaplicables o rígidos. 3.24 3.28. La Comisión está considerando cómo mejorar la comunicación de los métodos para la detección de irregularidades que comunican los Estados miembros de conformidad con el artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 595/91 y su incorporación en la base de datos IRENE, en particular con objeto de identificar las irregularidades detectadas durante las inspecciones llevadas a cabo conforme al Reglamento (CEE) n° 386/90.
3.29 3.30. La Comisión está de acuerdo en que la coordinación entre los controles físicos y los controles administrativos a posteriori podría mejorarse. En caso de que se detecte una irregularidad en un procedimiento de control se debería efectuar un control en el otro. Una diferencia en el contenido de grasa encontrada en las muestras de queso podría afectar a toda la partida de producción y, por lo tanto, a varias operaciones de exportación. La frecuencia con la que las notas de crédito son utilizadas por un comerciante por diferencias en el peso, debería tener como consecuencia una intensificación de los controles de las cantidades por parte de las aduanas en el momento de la exportación.
La Comisión ha insistido en este punto muchas veces, recientemente durante una reunión del grupo de expertos de los servicios de control a posteriori que se celebró en junio de 1998. 3.31 3.32. La Comisión no comparte la opinión de que, en las circunstancias descritas por el Tribunal, podrían reducirse los análisis de laboratorio mediante un sistema de acreditación de los laboratorios de los productores, debido a los riesgos que representa para el propio exportador la certificación de la naturaleza de sus exportaciones. Con respecto al acceso a los documentos de producción, incluido el control del producto, éste ya está previsto de conformidad con el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento (CE) n° 2221/95 y el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 4045/89.
Además, el anexo al Reglamento (CE) n° 2221/95 establece un sistema flexible de control para ciertas mercancías no contempladas en el anexo II cuando el muestreo no es obligatorio [véase el tercer párrafo de las letras bb) del punto 3.a]. 3.34 3.35. La Comisión está discutiendo este problema difícil y sensible con los Estados miembros en el Comité de gestión «mecanismo de los intercambios». 4. CONCLUSIÓN 4.1. La Comisión está de acuerdo en que el control normal de la exportación esté basado en una combinación de control físico y control administrativo. Ambos tipos de controles son complementarios y los resultados en un tipo de control deben dar lugar a un seguimiento en el otro.
La experiencia de la Comisión adquirida en varias misiones muestra que los Estados miembros ya están tomando iniciativas para consolidar sus estructuras de control en este sentido. Los controles los llevan a cabo diversas organizaciones administrativas en cada uno de los países y respetan las diversas legislaciones nacionales públicas y administrativas [apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 729/70]. La Comisión prefiere mantener el nivel existente de subsidiariedad, pero continuará insistiendo en la importancia de los Estados miembros establezcan o profundicen la coordinación entre sus diversos organismos de control.
4.2. La Comisión hace considerables esfuerzos para fomentar las mejoras en las controles físicos de las exportaciones. 4.3. La fiscalización de la Comisión tenía como objetivo establecer el modo en que el requisito de control para el control físico en la exportación se iba a llevar a cabo durante 1995 y 1996. La aplicación del análisis de riesgo, según lo definido en la versión modificada del Reglamento (CEE) n° 386/90, como instrumento práctico para seleccionar las operaciones de exportación que debían controlarse físicamente no era, en aquella época, un sistema operativo en la mayoría de Estados miembros.
Por regla general, la Comisión ha podido comprobar que los servicios aduaneros en los Estados miembros que no habían introducido el análisis de riesgo eran plenamente conscientes de los criterios de riesgo en su selección y examen de las operaciones de exportación individuales. Se seguirá prestando atención a la eficacia de todos los procedimientos de control aduaneros en los Estados miembros. 4.4. La Comisión examinará cuidadosamente las recomendaciones del Tribunal, en especial aquéllas relativas a los documentos e informes, al mismo tiempo que evitará cualquier sistema excesivamente incómodo, ya que podría convertirse en inaplicable o rígido (véase la respuesta 3.11 3.22).
Las diferentes estructuras en los Estados miembros y la naturaleza de los beneficiarios y las exportaciones son de tal naturaleza, que la flexibilidad en la organización y la realización de los controles es esencial. Por esta razón, el Reglamento (CE) n° 3122/94 enumera una amplia variedad de elementos de riesgo, en particular los que se refieren a los productos, los beneficiarios, los procedimientos y los resultados a priori, que deben permitir a los Estados miembros establecer sistemas adaptados a la evaluación del riesgo. El artículo 3 del Reglamento establece que se utilice la experiencia adquirida para ajustar los sistemas y los parámetros de selección, con objeto de que los controles físicos sean más efectivos y mejoren sus objetivos.
4.5. La Comisión, en colaboración con las autoridades aduaneras de los Estados miembros, ha elaborado directrices sobre el análisis de riesgo en los controles aduaneros. Además, la Comisión ha organizado diversas reuniones y seminarios para intercambiar experiencias mutuas sobre los problemas físicos de los controles y las cuestiones relacionadas con el análisis de riesgo. Las directrices incluyen definiciones de riesgo, análisis de riesgo, evaluación del riesgo, áreas de riesgo, indicadores de riesgo y perfiles de riesgo. Preámbulo al Informe especial n° 13/98 sobre la fiscalización del empleo de técnicas de análisis de riesgos en el control aduanero y en el despacho de mercancías y al Informe especial n° 20/98 sobre la fiscalización de los controles físicos de los productos agrícolas que se benefician de restituciones a la exportación (98/C 375/01) 1.
El Tribunal ha fiscalizado los controles aduaneros de las importaciones que generan recursos propios en favor del presupuesto comunitario, así como de las exportaciones de productos agrícolas que se benefician de restituciones financiadas por dicho presupuesto. Ambas fiscalizaciones se han centrado en el empleo del análisis de riesgos para orientar selectivamente los controles aduaneros. 2. La necesidad de redactar dos informes separados nace de la grandes diferencias existentes entre las disposiciones que regulan respectivamente los controles a la importación y a la exportación. Las disposiciones que rigen los primeros, tanto en el momento como a posteriori, son de carácter facultativo y su exigencia de emplear el análisis de riesgos es limitada.
Las disposiciones que rigen los controles aduaneros a la exportación de productos agrícolas que se benefician de restituciones establecen controles obligatorios (incluidos los físicos) tanto en el momento como a posteriori; mientras que el empleo del análisis de riesgos es obligatorio para estos últimos, sigue siendo optativo para seleccionar partidas con vistas a su control físico. 3. Las circunstancias expuestas han hecho necesario que el Tribunal procediera a una definición precisa del análisis de riesgos para orientar selectivamente los controles de las importaciones. Ello ha desembocado naturalmente en recomendaciones de carácter más específico para mejorar la eficacia de los controles de las restituciones a la exportación.
Sin embargo, las fiscalizaciones tienen en común una serie de conclusiones, en particular la necesidad de hacer obligatorio el empleo del análisis de riesgos, el seguimiento de la ejecución de los controles, la comunicación a los responsables de los resultados obtenidos, la medición del rendimiento y la coordinación de los controles físicos y a posteriori en el territorio aduanero comunitario. 4. En el contexto de la protección de los intereses financieros comunitarios, resulta ilógico limitar el empleo obligatorio del análisis de riesgos a las restituciones a la exportación. El análisis de riesgos constituye un instrumento de gestión de recursos que facilita la realización de controles eficaces.
Por este motivo, la Unión Europea necesita un marco regulador más amplio con el fin de que sea utilizado por los Estados miembros y de que las administraciones nacionales no se limiten sólo a orientar selectivamente las operaciones de un mismo régímen aduanero o cualquier otro de naturaleza comunitaria, sino también a asignar estos recursos de control a diferentes regímenes aduaneros o comunitarios basándose para ello en la comparación de los riesgos que pesan sobre el presupuesto comunitario. Al mismo tiempo, es necesario que los Estados miembros asuman más responsabilidades en cuanto a la calidad de la orientación y ejecución de los controles.
5. La publicación conjunta de ambos Informes responde al deseo de llamar la atención sobre la necesidad de examinar la conveniencia de emplear el análisis de riesgos en todos los controles aduaneros de los regímenes que afectan al presupuesto comunitario. Dadas las circunstancias, la Comisión debería tratar de adoptar una estrategia global para llevar a la práctica las recomendaciones del Tribunal con el fin de lograr la mayor coherencia posible en ámbitos tan interrelacionados como los controles de las importaciones y exportaciones.