Sonderbericht Nr. 21/98 über das auf den Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie 1996 angewandte Zulassungs- und Bescheinigungsverfahren, zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) Amtsblatt Nr. C 389 vom 14/12/1998 S. 0001 - 0043 SONDERBERICHT Nr. 21/98 über das auf den Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie 1996 angewandte Zulassungs- und Bescheinigungsverfahren, zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (98/C 389/01) ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN Für die Zulassung von Zahlstellen und den Rechnungsabschluß in bezug auf die EAGFL-Garantieausgaben für das Haushaltsjahr 1996 waren erstmals neue Verfahren anwendbar.
Der Hof untersuchte und bewertete die Arbeit der Kommissionsdienststellen und überprüfte, ob die neuen Vorschriften ordnungsgemäß angewandt wurden. Bei der Bewertung der neuen Verfahren sollten nicht nur die Ergebnisse des ersten Jahres berücksichtigt, sondern auch die in der Zwischenzeit von Kommission und Mitgliedstaaten ergriffenen Initiativen zur Verbesserung der Lage einbezogen werden. Obwohl die Mitgliedstaaten verpflichtet waren, ihre Zahlstellen bis zum 16. Oktober 1995 zuzulassen, waren zu Beginn des Rechnungsjahres 1996 lediglich 50 von insgesamt 66 Zahlstellen zugelassen worden.
Die Zahl der zugelassenen Zahlstellen, von denen einige nur mit geringfügigen Ausgaben betraut waren, stieg 1997 auf 90 an. Einige Mitgliedstaaten sollten sich verstärkt bemühen, die Anzahl der Zahlstellen zu verringern. Die Prüfung des Hofes im Jahre 1997 ergab Schwachstellen in vielen der besuchten Zahlstellen. Es wurden interne Kontrollmängel, mangelnde Sicherheit der EDV-Systeme und Unzulänglichkeiten im Hinblick auf die Überwachung bevollmächtigter Dienststellen durch die Zahlstellen sowie im Hinblick auf die Buchführung festgestellt. Diese Unzulänglichkeiten hätten die Mitgliedstaaten zu geeigneten Schritten veranlassen müssen.
Bis zum 10. Februar 1997 sollten bescheinigte Jahresrechnungen übermittelt werden, doch in vielen Fällen stellte die Kommission fest, daß diese zu spät eingereicht wurden oder unzulänglich waren. Zwei Mitgliedstaaten (Vereinigtes Königreich und Griechenland) legten keine der bescheinigten Jahresrechnungen fristgerecht vor. Im Falle von Spanien war die bescheinigende Stelle nicht in der Lage, rechtzeitig eine Beurteilung der meisten auf regionaler Ebene getätigten Ausgaben abzugeben. Sie ist dann zu einem späteren Zeitpunkt durch externe private Prüfer geprüft worden. Um die bescheinigenden Stellen bei ihrer Arbeit zu unterstützen, erließ die Kommission Leitlinien über die Bescheinigung der Jahresrechnungen, die sie aber zu spät zur Verfügung stellte (und zwar im September 1996, als der Großteil der Prüfungsarbeit eigentlich bereits hätte im Gange sein müssen).
Wären diese Leitlinien rechtzeitig übermittelt worden, hätten eine Reihe von Mißverständnissen und Verzögerungen vermieden werden können. Wegen der Mängel und Verzögerungen in einigen Mitgliedstaaten deckte die Rechnungsabschlußentscheidung vom 5. Mai 1997, die laut Verordnung bis zum 30. April 1997 hätte ergehen müssen, lediglich 33 % der Ausgaben ab. Der Rest wurde im Wege der Entscheidung vom 30. Juli 1997 abgeschlossen, nachdem verschiedene bescheinigende Stellen ihre zusätzliche Prüfungstätigkeit beendet hatten. Schlußendlich wurden alle bescheinigten Jahresrechnungen von der Kommission ungeachtet der unterschiedlichen Qualität der vorgelegten Rechnungen abgeschlossen.
Jedoch trug die Kommission in dieser Rechnungsabschlußentscheidung den meisten in den Bescheinigungen geäußerten Vorbehalten, die sich auf insgesamt mindestens 43,3 Mio ECU beziffern lassen, nicht Rechnung. Überdies waren die finanziellen Berichtigungen in Höhe von 77,3 Mio ECU, die von dem für die Verwaltung der Agrarausgaben zuständigen Referat der Kommission im Zusammenhang mit seiner laufenden Verwaltung der EAGFL-Garantieausgaben zu einem früheren Zeitpunkt vorgenommen wurden, in der Rechnungsabschlußentscheidung auf 55,1 Mio ECU gekürzt worden. Die von der Kommission getroffenen Rechnungsabschlußentscheidungen in bezug auf die Ausgaben 1996 hindern die Kommission nicht, Beträge auf der Grundlage nachfolgender Konformitätsprüfungen zu einem späteren Zeitpunkt von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen.
Bei der Kommission muß durch geeignete interne Kontrollverfahren sichergestellt werden, daß Berichtigungen angemessen dokumentiert und festgestellte Schwachstellen systematisch bei der nächsten Konformitätsprüfung überprüft werden. 1. EINLEITUNG Verordnungsrechtlicher Rahmen 1.1. Das Jahr 1996 war das erste Jahr der Umsetzung der für die Bescheinigung der Jahresrechnungen der EAGFL-Garantieausgaben und die Zulassung der Zahlstellen eingeführten neuen Verfahren. Es waren sowohl auf seiten der Mitgliedstaaten als auch der Kommission große Anstrengungen erforderlich, um sich an die neuen rechtlichen Aspekte anzupassen.
Bei der Bewertung der neuen Verfahren sollten nicht nur die Ergebnisse des ersten Jahres berücksichtigt werden. Die Kommission hat ihre Bemühungen, verbesserte Jahresbescheinigungen zu erhalten, fortgesetzt, insbesondere indem sie Zusammenkünfte mit den bescheinigenden Stellen veranlaßte sowie neue praktische Leitlinien herausgab. Dies müßte sich in den kommenden Jahren positiv auswirken. 1.2. Die Zahlstellen sind die von den Mitgliedstaaten bezeichneten Stellen, die die Maßnahmen des EAGFL-Garantie verwalten und die entsprechenden Zahlungen an die Empfänger vornehmen. Gemäß Verordnung (EWG) Nr.
729/70 vom 21. April 1970 (1) erstattet die Kommission die von den Zahlstellen ausgegebenen und gemeldeten Beträge monatlich; diese beliefen sich 1996 auf insgesamt 39 010,9 Mio ECU. 1.3. Eine Rechnungsabschlußentscheidung bestimmt die vom EAGFL, Abteilung "Garantie", anzuerkennenden Ausgaben, die von jedem Mitgliedstaat getätigt wurden. Die Entscheidung trägt ferner sämtlichen Kürzungen und Aussetzungen von Vorschüssen für das fragliche Jahr Rechnung (2), einschließlich der in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 296/96 der Kommission (3) genannten Kürzungen. 1.4.
Die Rechnungsabschlußverfahren sind erstmals für das EAGFL-Rechnungsjahr 1996 (4) abgeändert worden. Die Verordnung (EWG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995 (5) (zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates) und die Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 (6) führten die folgenden neuen Vorschriften ein (7): a) Es kommen lediglich die von zugelassenen Zahlstellen getätigten Ausgaben für eine Gemeinschaftsfinanzierung in Betracht. b) Die Anzahl der Zahlstellen innerhalb jedes Mitgliedstaates ist auf ein Minimum zu begrenzen. Werden mehr als eine Zahlstelle zugelassen, ist eine Koordinierungsstelle einzurichten. c) Die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten (8) müssen ihre Zahlstellen bis zum Beginn des EAGFL-Rechnungsjahres 1996 zulassen.
Vor der Zulassung vergewissert sich die zuständige Behörde, daß die Zahlstelle den in der Verordnung niedergelegten Anforderungen genügt (9). d) Der Verwaltungsaufbau, die internen Kontrollen und die Organisationsgrundsätze der Zahlstelle müssen eine hinreichende Gewähr des ordnungsgemäßen Geschäftsablaufs der Zahlstelle bieten. Eine Innenrevisionsabteilung muß sicherstellen, daß das interne Kontrollsystem der Zahlstelle wirksam ist, und ein technischer Prüfdienst muß die Fakten prüfen, die den Zahlungen an die Empfänger zugrunde liegen. e) Es ist eine bescheinigende Stelle, die von den Zahl- und Koordinierungsstellen funktionell unabhängig ist, zu ernennen.
Diese bescheinigende Stelle muß bestätigen, daß die Jahresrechnungen der Zahlstelle richtig, vollständig und genau sind. Sie muß ihre Prüfungen nach international anerkannten Prüfungsstandards durchführen. Gemäß Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission geht der Bescheinigung eine Prüfung der Verfahren und eine Stichprobe von Geschäftsvorgängen voraus. Sie erstreckt sich auf die Übereinstimmung der Zahlungen mit den Gemeinschaftsvorschriften nur insoweit, als es sich um die Angemessenheit der Verwaltungsstrukturen der Zahlstelle handelt, durch die sichergestellt werden soll, daß die Einhaltung der Vorschriften vor der Ausführung einer Zahlung kontrolliert worden ist. f) Die Rechnungsabschlußentscheidung bedeutet jedoch nicht, daß die Kommission zu einem späteren Zeitpunkt Ausgaben nicht aberkennen kann, wenn sie der Auffassung ist, daß die Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden.
Eine derartige Aberkennung erfolgt grundsätzlich im Wege einer gesonderten Kommissionsentscheidung zum Ausschluß der mit den Gemeinschaftsvorschriften nicht konformen Ausgaben von der Gemeinschaftsfinanzierung (Konformitätsentscheidung). Diese Art von Entscheidung darf sich allerdings nicht auf Ausgaben erstrecken, die mehr als 24 Monate vor der diesbezüglichen schriftlichen Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten getätigt wurden. 1.5. Laut Verordnung mußten die Jahresrechnungen über die Ausgaben zu Lasten des EAGFL, Abteilung Garantie, sowie die Bescheinigungen und Berichte der bescheinigenden Stellen der Kommission zum 10.
Februar des Folgejahres zugehen. Die Kommission mußte den Mitgliedstaaten die Ergebnisse ihrer Überprüfungen der bis zum 30. März eingangenen Informationen mitteilen und bis zum 30. April die entsprechenden Rechnungsabschlußentscheidungen treffen. Jedoch sind von der Kommission für 1996 zwei Rechnungsabschlußentscheidungen verabschiedet worden, und zwar am 5. Mai 1997 (10) und am 30. Juli 1997 (11), was dadurch bedingt war, daß einige Zahlstellen und bescheinigende Stellen ihre Fristen für die Vorlage ihrer bescheinigten Jahresrechnungen nicht einhalten konnten und die Kommission von einigen bescheinigenden Stellen zusätzliche Prüfungsarbeiten verlangte.
Eine derartige Bewertung der Arbeit der bescheinigenden Stellen ist unabdingbar, wenn sich auf die Arbeit anderer Prüfer verlassen werden muß. Es ist bisher im Rahmen des neuen Systems noch keine Entscheidung darüber ergangen, die unter Verletzung der Gemeinschaftsverordnungen getätigten Ausgaben von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen. Umfang der Prüfung des Hofes 1.6. Der Hof überprüfte, ob die neuen Vorschriften über die Zulassung von Zahlstellen und die Bescheinigung der Jahresrechnungen ordnungsgemäß angewandt wurden. Es wurde besonderes Augenmerk auf die Einhaltung der Zulassungskriterien durch die Mitgliedstaaten, die Funktionsweise der Innenrevisionsabteilung der Zahlstelle sowie auf die von den bescheinigenden Stellen erteilten Bescheinigungen gelegt.
Ferner untersuchte und bewertete der Hof die Fähigkeit der Kommissionsdienststellen im Zusammenhang mit den beiden Rechnungsabschlußentscheidungen der Kommission für 1996. 2. ZULASSUNG DER ZAHLSTELLEN Strukturelle Entwicklung der Zahlstellen 2.1. Alle Zahlstellen hätten bis zum 16. Oktober 1995 zugelassen werden sollen, doch waren zu jenem Zeitpunkt lediglich 50 von insgesamt 66 Zahlstellen zugelassen worden, wobei die meisten von ihnen eine befristete Zulassung erhielten. Im Hinblick auf die Zahlungen des Jahres 1996 sind schließlich 80 Zahlstellen zugelassen worden, obgleich einige von ihnen lediglich für ein sehr begrenztes Ausgabenvolumen zuständig waren.
Eine Zahlstelle meldete 1996 überhaupt keine Ausgaben, und zwei meldeten weniger als 100 000 ECU (12). Rund die Hälfte der Gesamtausgaben entfielen auf fünf Zahlstellen (13), und mehr als 90 % der Ausgaben wurden in 25 Zahlstellen getätigt (siehe Tabelle 1). 2.2. Eines der Ziele der neuen Verordnung bestand in der zahlenmäßigen Verringerung der Zahlstellen. Dennoch lag die Zahl der zugelassenen Zahlstellen 1997 bei 90. Der Hof ist der Auffassung, daß größere Anstrengungen hätten unternommen werden müssen, um dieses Ziel zu erreichen, insbesondere im Hinblick auf die in einigen Mitgliedstaaten erfolgte Zulassung zusätzlicher Zahlstellen auf regionaler Ebene.
2.3. In einigen Fällen erteilten die Landwirtschaftsministerien Stellen innerhalb des Ministeriums die Zulassung (Belgien, einige deutsche Bundesländer, die Mehrzahl der spanischen Regionen, Irland, Österreich und Finnland). Frankreich (mit Ausnahme der "services déconcentrés") und die Niederlande behielten die zentralisierten Zahlstellen für die verschiedenen Landwirtschaftssektoren aufrecht. Deutschland richtete Zahlstellen in jedem Bundesland ein, und einige Bundesländer richteten sogar mehrere Zahlstellen ein (14). Spanien erteilte 1996 zusätzlich 17 regionalen Zahlstellen eine Zulassung (15).
Das Vereinigte Königreich ließ für England, Wales (2 Zahlstellen), Schottland und Nordirland getrennte Zahlstellen zu. Einige Mitgliedstaaten einschließlich Belgien und Österreich (siehe Tabelle 1) verlagerten lediglich einen kleinen Teil der Garantieausgaben auf regionale Ebene. In fast allen Mitgliedstaaten spielen die regionalen Behörden eine wichtige Rolle bei der Kontrolle und Verwaltung der verschiedenen Beihilfesysteme, auch dann wenn die Zahlungen auf zentraler Ebene ausgeführt werden. 2.4. Die Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates (zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 729/70) bestimmt, daß die Zahlstelle die Zahlungen an die Endempfänger ausführt, und es ist keine Bevollmächtigung vorgesehen.
Obwohl fünf Bundesländer (Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Niedersachsen und Sachsen) ihre jeweiligen Landwirtschaftsministerien als Zahlstellen zuließen, sind die Zahlungen hauptsächlich durch andere öffentliche Stellen innerhalb der Länderverwaltung ausgeführt worden. In Spanien machte die Zahlstelle FEGA Zahlungen geltend, die tatsächlich aber direkt von einer Reihe regionaler Behörden, die 1996 keine zugelassenen Zahlstellen waren, ausgeführt worden sind. Die zentrale französische Zahlstelle, "Services déconcentrés du Trésor et du Ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation", führt auf zentraler Ebene keine Zahlungen aus, da diese von den nicht zugelassenen Departements regional abgewickelt werden.
2.5. Laut Protokoll der Sitzung des Ministerrats vom 26. Januar 1995, Anhang II (16) ist es den Zahlstellen der deutschen Bundesländer gestattet, die Ausführung bestimmter Zahlungen, insbesondere für Begleitmaßnahmen, Vorschußverwaltern zu übertragen. In der Verordnung (EWG) Nr. 1663/95 ist eine Delegierung der Zahlungsfunktion an andere Stellen nicht vorgesehen. Wichtige Zulassungsbedingungen 2.6. Die Mitgliedstaaten bestimmen die für die Erteilung der Zulassung zuständigen Behörden. Weder die zuständige Behörde noch die Zahlstelle müssen von der Kommission genehmigt werden (17). Die Verordnung (EG) Nr.
1663/95 verfügt, daß bei Nichteinhaltung einer der für den Geschäftsablauf der Zahlstelle wichtigen Bedingungen Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 Anwendung findet. Gemäß diesem Artikel erteilen die zuständigen Behörden keine Zulassung oder entziehen diese, wenn eine oder mehrere Zulassungsbedingungen nicht oder nicht mehr erfuellt werden, sofern die Zahlstelle nicht innerhalb einer bestimmten Frist die erforderlichen Anpassungen vornimmt. Die Frist wie auch die Dauer der befristeten Zulassung wird von der zuständigen Behörde je nach den festgestellten Problemen beschlossen. In der Verordnung wird keine besondere Frist festgelegt.
2.7. Diese wichtigen Bedingungen werden in einer Arbeitsunterlage der Kommission (18), die den bescheinigenden Stellen und den für die Zulassung zuständigen Behörden helfen soll, den Schweregrad der festgestellten Mängel einzuschätzen, wie folgt beschrieben: a) nichtexistente schriftliche Verfahren; b) unangemessene oder fehlende Aufgabenteilung; c) mangelnde Durchführung von Kontrollen vor Bewilligung der Zahlung; d) Mangel an ausreichenden Zahlungs- und Buchführungsverfahren; e) unangemessene Buchführungsverfahren, wie Fehlen eines Prüfpfades, Unzulänglichkeiten hinsichtlich der Debitorenbücher und der Verbuchung der Interventionsbestände; f) unzureichende EDV-Sicherheit; g) nicht funktionsfähige Innenrevision; h) fehlende Protokolle über die Bewilligungsfunktionen und/oder die technischen Prüfdienste.
Schwachstellen im Hinblick auf die Zulassung 2.8. Der Zulassungsakt erfordert nicht die formale Genehmigung durch die Kommission. Um aber zu überprüfen, ob die geltenden Bedingungen im Zusammenhang mit 1996 erfuellt wurden, besuchte die Kommission 36 Zahlstellen, wobei sie sich auf die wichtigsten konzentrierte (mehr als 80 % der Ausgaben wurden abgedeckt). Die Prüfbesuche ergaben Schwachstellen, die die Nichterteilung der vollen Zulassung hätten nach sich ziehen müssen. Die berichteten typischen Schwachstellen (19) betrafen die Buchführung und die EDV-Systeme, die entweder unangemessen oder unsicher waren, sowie Unzulänglichkeiten in den internen Verfahren und Kontrollen.
Die Tabelle 2 gibt einen Überblick über die diesbezüglich berichteten Schwachstellen. 2.9. Die wichtigen Bedingungen sind den Mitgliedstaaten offiziell erst im September und Oktober 1996 mitgeteilt worden, ein Jahr nach dem ursprünglichen letzten Termin für die Zulassung, als das EAGFL-Rechnungsjahr fast abgeschlossen war und die Zahlstellen bereits zugelassen waren. Dies kann jedoch für die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten kein Grund sein, ihre Aufgaben nicht ordnungsgemäß wahrzunehmen. 2.10. Auch 1997 blieben viele der berichteten Probleme ungelöst. Bis zum Ende des Jahres 1997 hatte lediglich Italien einer Zahlstelle die Zulassung entzogen (20), die nur für eine besondere Maßnahme zuständig war.
Die Zuständigkeit für diese Maßnahme ist der zentralen Zahlstelle AIMA übertragen worden, um damit den Forderungen in bezug auf die Organisation zu genügen. 2.11. Die 1997 durchgeführte Prüfung des Hofes bestätigte die Feststellungen der Kommission (siehe Tabelle 3). Obwohl die Systeme der Zahlstellen im allgemeinen verbessert worden waren, gab es in fast allen besuchten Zahlstellen immer noch erhebliche Mängel. Schwach ausgebaute interne Kontrolle, mangelnde EDV-Sicherheit und unzureichende Überwachung der bevollmächtigten Dienste durch die Zahlstellen wie auch Buchführungsprobleme sind festgestellt worden.
Dies hätte die Anwendung von Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 durch den betroffenen Mitgliedstaat, also den Entzug der Zulassung durch die betroffenen zuständigen Behörden oder unverzügliche Abhilfemaßnahmen, nach sich ziehen müssen. 3. BESCHEINIGUNG DER JAHRESRECHNUNGEN Bescheinigende Stellen 3.1. Die rechtliche Stellung der bescheinigenden Stellen in den Mitgliedstaaten unterscheidet sich erheblich. Es sind zu diesem Zweck nationale Kontrollbehörden, sonstige öffentliche Stellen, Innenrevisionsabteilungen und auch externe private Prüfer berufen worden (siehe Tabelle 1).
3.2. Die Unabhängigkeit der mit der Bescheinigung betrauten Prüfer ist eine grundlegende Forderung internationaler Prüfungsstandards. Gemäß Verordnung (EG) Nr. 1663/95 soll die bescheinigende Stelle funktional unabhängig von der Zahlstelle sein. Dennoch wurde die Innenrevisionsabteilung der dänischen Zahlstelle zur bescheinigenden Stelle ernannt. Ebenso wurde im Falle verschiedener deutscher und österreichischer Zahlstellen verfahren. Innenrevisionsabteilungen sind von den Zahlstellen, denen sie angehören, per definitionem nicht unabhängig, insbesondere dann, wenn sie Teil des hierarchischen Aufbaus der Zahlstelle sind.
Die Kommission jedoch nahm diese Sachlage hin. Leitlinien der Kommission 3.3. Die Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission sieht sehr allgemeine Kriterien im Hinblick auf die Bescheinigung und den dazugehörigen Prüfungsbericht vor. Die Kommission übermittelte die ausführlichen Leitlinien zu diesen Kriterien erst im September 1996 anläßlich der Sitzung einer Sachverständigengruppe. Die endgültige Fassung aber ist den bescheinigenden Stellen erst im Dezember 1996, zu einem Zeitpunkt, als ein Teil der Prüfungsarbeit bereits abgeschlossen war, in allen Sprachen zugeleitet worden (21). Dementsprechend hatten diese Leitlinien - die von den bescheinigenden Stellen als sehr nützlich erachtet werden - lediglich begrenzte Auswirkungen auf die Bescheinigungen für 1996, was die oben beschriebenen Schwächen zahlreicher Prüfungsberichte und die unzulängliche Bescheinigungsarbeit im Zusammenhang mit den Rechnungen des Jahres 1996 zum Teil erklärt.
Probleme und Verzögerungen bei der Erlangung der bescheinigten Jahresrechnungen 3.4. Gemäß Verordnung (EG) Nr. 1663/95 mußten die bescheinigten Jahresrechnungen der Kommission bis zum 10. Februar 1997 zugehen. Diese Frist ist von den meisten Zahlstellen eingehalten worden, doch in vielen Fällen waren die Informationen unvollständig oder die Prüfungsabgrenzung unzulänglich. Infolgedessen war die Kommission nicht imstande, die Bescheinigungen und/oder die Prüfungsberichte als Grundlage für die Rechnungsabschlußentscheidung anzuerkennen. Die Kommission forderte daher zusätzliche Arbeiten an, die viele Zahlstellen und ihre bescheinigenden Stellen nicht rechtzeitig für die erste Rechnungsabschlußentscheidung vom 5.
Mai 1997 durchführen konnten. Die Kommission setzte eine weitere Frist gegen Ende Juni 1997 fest. Eine zweite Rechnungsabschlußentscheidung erging am 30. Juli 1997. 3.5. Die interne deutsche Leitlinie für die Prüfung im Rahmen der Bescheinigung in den deutschen Bundesländern gestattete es, die Stichprobe auf bestimmte Ausgabenkategorien einzuschränken. Obwohl diese Leitlinie der Kommission Anfang 1996 zugesandt wurde, reagierte die Kommission zu diesem Zeitpunkt nicht. Die Jahresrechnungen und Bescheinigungen wurden schließlich von der Kommission akzeptiert, da auf ihre Anfrage hin zusätzliche Prüfungsarbeiten geleistet wurden, die rechtzeitig für die erste Rechnungsabschlußentscheidung - mit Ausnahme der Jahresrechnungen für Sachsen und Rheinland-Pfalz, die im Rahmen der zweiten Rechnungsabschlußentscheidung abgeschlossen wurden - beendet werden konnten.
3.6. Im Oktober 1997 ergab die Prüfung des Hofes in bezug auf die Jahresrechnungen dreier deutscher Bundesländer (Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein) Abstimmungsprobleme bei den kofinanzierten Maßnahmen. Ferner wurde für Sachsen-Anhalt eine uneingeschränkte Bescheinigung erteilt, obwohl die bescheinigende Stelle in ihrem Bericht die Erstattungsfähigkeit eines Betrages von 13,8 Mio DEM (± 6,8 Mio ECU) in Frage gestellt hatte. 3.7. Die bescheinigten Jahresrechnungen für Griechenland wurden nicht vor Mitte April 1997 vorgelegt, so daß die entsprechenden Ausgaben im Rahmen der ersten Rechnungsabschlußentscheidung vom 5.
Mai nicht berücksichtigt werden konnten. Die Jahresrechnungen spiegelten die Ergebnisse der Prüfung für die Zwecke der Bescheinigung nicht wider; die Kommission berichtigte die Rechnungen daher, die dann durch die zweite Entscheidung vom 30. Juli 1997 abgeschlossen wurden. 3.8. In bezug auf Spanien ergaben die Bescheinigungsberichte ernsthafte Probleme, und die Kommission bat um die Durchführung zusätzlicher Prüfungsarbeit: a) Im Hinblick auf die Zahlstelle FEGA (gemeldete Ausgaben in Höhe von 4 196,4 Mio ECU): Erhebliche Beträge wurden nicht bescheinigt, da die bescheinigende Stelle nicht in der Lage gewesen ist, die auf regionaler Ebene im Namen der Zahlstelle erfolgten Verfahren für Zahlungen in Höhe von 507 000 Mio Pesetas (± 3 165 Mio ECU) zu überprüfen.
Darüber hinaus lagen keine Angaben über Kontrollen in bezug auf Ausfuhrerstattungen und technische Prüfdienste vor. b) Für die Zahlstellen DGDR (gemeldete Ausgaben in Höhe von 43,6 Mio ECU) und FROM (gemeldete Ausgaben in Höhe von 2,0 Mio ECU) konnte die bescheinigende Stelle kein Testat über die von den Regionen im Auftrag der Zahlstellen getätigten Ausgaben abgeben. c) Für die Region Katalonien (gemeldete Ausgaben in Höhe von 71,2 Mio ECU) forderte die Kommission zusätzliche Prüfungsarbeit und eine Erhöhung der Stichprobengröße (22). 3.9. Nachdem die zusätzliche Bestätigung von seiten der spanischen Behörden erfolgt war, sind schließlich alle Beträge im Rahmen der zweiten Rechnungsabschlußentscheidung abgeschlossen worden.
3.10. Um die Probleme im Zusammenhang mit den von der FEGA, FROM und DGDR geltend gemachten Ausgaben, die auf regionaler Ebene verwaltet und/oder ausgezahlt werden, in den Griff zu bekommen, hatten die spanischen Behörden eine private Wirtschaftsprüfungsfirma beauftragt, um im Juni 1997 zusätzliche Stichproben auf regionaler Ebene zu ziehen. Auf der Grundlage des Abschlußberichtes dieser Wirtschaftsprüfungsfirma mit Datum vom 7. Juli 1997 sind alle geltend gemachten Ausgaben von den spanischen Behörden am 11. Juli 1997 und am 15. Juli 1997 bescheinigt worden. Im Zuge der Prüfung des Hofes vom September 1997 hat sich jedoch kein Hinweis darauf ergeben, daß die von den autonomen Regionen geleisteten endgültigen Zahlungen, die in der Buchführung der FEGA ausgewiesenen Daten und die gegenüber der Kommission auf der Grundlage der den Regionen überwiesenen Mittel abgerechneten Beträge miteinander abgestimmt worden sind.
3.11. In Frankreich war die bescheinigende Stelle erst im Oktober 1996 einsatzbereit, und auch dann war sie noch personell unterbesetzt. Die erste ausgestellte Bescheinigung stützte sich lediglich auf eine Überprüfung der Berichte über die Systeme und nicht auf Stichproben von Vorgängen, wie dies von der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 verlangt wird. Die Kommission ist hierauf von den französischen Behörden aufmerksam gemacht worden. Die Kommission forderte daher zusätzliche Prüfungsarbeit an, die sich auf eine Überprüfung der Vorgänge stützt, und die entsprechenden Berichte wurden rechtzeitig für die zweite Rechnungsabschlußentscheidung zur Verfügung gestellt.
3.12. Im Falle der drei Zahlstellen in Italien (AIMA, DCCC und IGFOR) forderte die Kommission zusätzliche Prüfungsarbeit von den bescheinigenden Stellen. Die im Juni 1997 herausgegebenen überarbeiteten Berichte ergaben zwei Hauptprobleme: a) im Hinblick auf die AIMA die Richtigkeit der Alkoholbestände; b) im Falle der DCCC vermerkt der überarbeitete Prüfungsbericht, daß sich die Stichprobengröße - die auf der Grundlage eines Konfidenzniveaus von 95 % bestimmt wurde - auf 1 112 Vorgänge belief. Diese ursprüngliche Stichprobengröße war auf 93 verringert worden (und zwar um die folgenden Prozentteile und aus den nachstehend aufgeführten Gründen: um 20 % bei bestehenden routinemäßigen Abläufen, um 20 % bei Personal mit langjähriger Erfahrung, um 20 % bei Personal mit einer Fachausbildung, um 20 % wegen bestehender interner Kontrollen und um 12 % wegen der EDV-Unterstützung).
Die Kommission stellte diese Berechnungen nicht in Frage und schloß die bescheinigten Jahresrechnungen ab. 3.13. Darüber hinaus machte Italien Ausgaben im Namen des Landwirtschaftsministeriums geltend, bei dem es sich um keine zugelassene Zahlstelle handelt. Dennoch akzeptierte die Kommission den in Rechnung gestellten Betrag in Höhe von 1 895 331 293 LIT (997 977,43 ECU) in ihrer zweiten Rechnungsabschlußentscheidung. 3.14. Die von der österreichischen Zahlstelle AMA eingereichten Jahresrechnungen wurden nach Durchführung zusätzlicher Prüfungsarbeit abgeschlossen. Dennoch ergab die Prüfung des Hofes im Oktober 1997 Schwachstellen und Abstimmungsprobleme zwischen den zu Lasten des EAGFL-Garantie in Rechnung gestellten Beträgen und den Bankkonten, was auf die verschiedenen Beträge zurückzuführen ist, die durch Verrechnung zurückerhalten wurden.
Diese Beträge müßten von den Rückerstattungen durch Verrechnung in den nationalen Konten unterschieden werden. 3.15. Die Kommission forderte auch die bescheinigende Stelle in Portugal auf, zusätzliche Prüfungsarbeit zu leisten, da wegen Zeitmangels lediglich 30 % der im Rahmen der Stichprobe ausgewählten Vorgänge von der bescheinigenden Stelle geprüft worden waren. Die Beträge wurden schließlich nach Abschluß zusätzlicher Prüfungsarbeit durch die bescheinigende Stelle abgeschlossen. 3.16. Die Zahlstellen im Vereinigten Königreich konnten keine abgestimmten Jahresrechnungen vorlegen, und als Folge hiervon konnte die bescheinigende Stelle nicht rechtzeitig eine Bescheinigung ausstellen.
Die entsprechenden Unterlagen sind der Kommission im Juni 1997 zugegangen, einige zusätzliche Informationen wurden im Juli 1997 nachgereicht. Die von der bescheinigenden Stelle nahegelegten notwendigen Anpassungen der Jahresrechnungen wurden von den Zahlstellen nicht vorgenommen, so daß die Kommission deren Rechnungen in ihrer Rechnungsabschlußentscheidung berichtigte. 3.17. Die Prüfung des Hofes vom September 1997 (23) bestätigte die von der bescheinigenden Stelle aufgezeigten fortbestehenden Schwachstellen in den Buchführungssystemen der Zahlstellen: a) das Unvermögen, getrennte Konten in bezug auf die EAGFL-Ausgaben einzurichten; b) die fehlende Vorlage periodischer Ausgabenübersichten durch jede Zahlstelle einschließlich der Monatserklärung an die Kommission (24); c) das Fehlen von Debitorenbüchern und der Mangel an wirksamen Verfahren, um sicherzustellen, daß alle Zahlungen, die nicht ausgeführt wurden, oder nichteingelöste Schecks und zurückerhaltene Beträge der Kommission unverzüglich wieder gutgeschrieben werden.
Die schottische Zahlstelle hatte den Kommissionskonten die Beträge der nichteingelösten Schecks nicht zurücküberwiesen. Da keine diesbezüglichen Buchführungsunterlagen erhältlich waren, konnten die fraglichen Beträge nicht beziffert werden. Probleme bei der Erlangung von Daten über die wiedereinzuziehenden Beträge 3.18. Die der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission beigefügte Leitlinie legt fest, daß Forderungen in den Jahresrechnungen auszuweisen sind. Dies ist ein Kriterium für die Zulassung. Dennoch waren die meisten Zahlstellen 1996 nicht in der Lage, entweder wegen fehlender Debitorenbücher oder weil die Informationen nicht zentral verfügbar sind, die Gesamtsumme der wiedereinzuziehenden Beträge zu ermitteln.
3.19. Die Kommission bat daraufhin die Mitgliedstaaten, zusammen mit der Ausgabenerklärung für April 1997 eine Übersicht ("Tabelle 105") vorzulegen, aus der die wiedereinzuziehenden Beträge hervorgehen. Von Deutschland, Finnland und Portugal gingen keine Informationen ein. Die Niederlande (eine Zahlstelle fehlte) und das Vereinigte Königreich (die Daten der fünf größten Zahlstellen fehlten) legten unvollständige Informationen vor (25). Die österreichische Zahlstelle AMA war wohl imstande, die wiedereingezogenen Beträge zu beziffern, nicht jedoch die ausstehenden Beträge. Der höchste wiedereinzuziehende Betrag wurde von der italienischen Zahlstelle DCCC mitgeteilt, und zwar 443 150 254 004 ITL (etwa 220 Mio ECU), von denen 98 % Fälle betreffen, für die Rechtsverfahren anhängig sind.
4. RECHNUNGSABSCHLUSSENTSCHEIDUNGEN FÜR 1996 Die erste Rechnungsabschlußentscheidung der Kommission 4.1. In der ersten Rechnungsabschlußentscheidung (26) erkannte die Kommission alle von Belgien, Dänemark, Irland, Luxemburg, den Niederlanden, Österreich, Finnland und Schweden und ein Großteil der von Deutschland geltend gemachten Ausgaben an. Im Falle von Italien wurden lediglich die von einer kleinen Zahlstelle (Ente Risi) geltend gemachten Ausgaben anerkannt, und für Spanien wurden lediglich die Anträge für die Regionen von Navarra und Pais Vasco abgeschlossen. Bei den übrigen Zahlstellen standen entweder die von der Kommission geforderten zusätzlichen Prüfungsarbeiten noch aus oder die Jahresrechnungen waren nicht rechtzeitig eingegangen.
4.2. Die erste Entscheidung der Kommission in bezug auf die Vollständigkeit, Genauigkeit und Richtigkeit der übermittelten Rechnungen deckte daher lediglich 12 931,9 Mio ECU oder rund 33 % der Gesamtausgaben der Zahlstellen für das Rechnungsjahr 1996 ab. Die zweite Rechnungsabschlußentscheidung der Kommission 4.3. Hinsichtlich der anderen Zahlstellen (auf die 67 % der gemeldeten Gesamtausgaben entfallen) ist die Rechnungsabschlußentscheidung am 30. Juli 1997 ergangen (27). Mit Ausnahme der unten aufgeführten Anpassungen und Berichtigungen sind alle bescheinigten Jahresrechnungen von der Kommission abgeschlossen worden.
Die Kommission hat jedoch in die aberkannten Beträge die Mehrzahl der in den Bescheinigungen geäußerten Vorbehalte in Höhe von insgesamt mindestens 43,3 Mio ECU nicht einfließen gelassen. Die Analyse der von den bescheinigenden Stellen aufgedeckten Schwachstellen in den Zahlstellen ist aus Tabelle 4 ersichtlich. 4.4. Die beiden Entscheidungen bedeuten nicht, daß die Kommission nicht zu einem späteren Zeitpunkt Beträge auf der Grundlage der nachfolgenden Konformitätsprüfungen von der Gemeinschaftsfinanzierung ausschließt. Ein derartiger Ausschluß darf sich nicht auf Ausgaben beziehen, die mehr als 24 Monate vor der schriftlichen Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission getätigt wurden.
Bis heute ist von der Kommission noch keine Rechnungsabschlußentscheidung aufgrund dieser Konformitätsprüfung getroffen worden. Änderung der gemeldeten Beträge 4.5. Die einzigen Änderungen der in den Jahreserklärungen geltend gemachten Beträge, die von der Kommission berücksichtigt wurden, betreffen: a) Anpassungen an die Jahreserklärungen, um die gemeldeten Beträge den bescheinigten Beträgen anzugleichen; b) finanzielle Berichtigungen von seiten des für die Verwaltung der Agrarausgaben zuständigen Referates der Kommission wegen: i) verspäteter Zahlungen, ii) verschiedener Posten von nichterstattungsfähigen Ausgaben in den Monatserklärungen.
4.6. Darüber hinaus sind in einigen Fällen die finanziellen Berichtigungen (28) mitunter erneut von der für den Rechnungsabschluß zuständigen Dienststelle der Kommission abgeändert worden (29). Das Fehlen eines eindeutig festgelegten Verfahrens in einem System aufeinanderfolgender Änderungen von seiten mehrerer Kommissionsdienststellen war Ursache für Verwirrung und mangelnde Transparenz. Anpassung an die Jahreserklärung 4.7. Die Jahresrechnungen der Mitgliedstaaten wurden von der Kommission wie folgt angepaßt: a) Im Hinblick auf Griechenland wurde ein Betrag in Höhe von 148 393 325 GRD (± 480 000 ECU) von der Kommission in Abzug gestellt, hauptsächlich wegen der Unterschiede in bezug auf die öffentliche Lagerhaltung.
Dieser von der Kommission vorgenommene Abzug liegt weit über den von der bescheinigenden Stelle vorgeschlagenen Berichtigungen von -21 202 319 GRD (± 68 000 ECU). b) Im Falle von Spanien wurde ein Betrag in Höhe von 10 219 598 ESP (± 60 000 ECU) hinzugefügt, um einem Betrag Rechnung zu tragen, der von den spanischen Behörden als Berichtigung ihrer Jahreserklärung gemeldet wurde. c) Im Falle der Niederlande wurden 411 675 NLG (± 190 000 ECU) abgezogen, um die gemeldeten Beträge an die bescheinigten Beträge anzugleichen. d) Im Hinblick auf Portugal erkannte die Kommission einen Antrag auf Zinsen in Höhe von 294 990 678 PTE (± 1,5 Mio ECU) gemäß Verordnung (EG) Nr.
2975/95 nicht an, da die Rechtsgrundlage nicht länger gültig war. e) In bezug auf das Vereinigte Königreich wurden negative Anpassungen in Höhe von 7 411 866,51 GBP (± 10,9 Mio ECU) vorgenommen, um die Daten der Zahlstellen mit den bescheinigten Jahresrechnungen abzustimmen und um verschiedenen Beträgen, die von der Kommission zu einem früheren Zeitpunkt bereits als nicht erstattungsfähig angesehen wurden, Rechnung zu tragen. Finanzielle Berichtigungen von seiten des für die Verwaltung der Agrarausgaben zuständigen Referates Berichtigungen wegen verspäteter Zahlungen 4.8. Die Verordnung (EG) Nr.
296/96 der Kommission bestimmt, daß alle Vorschüsse an die Mitgliedstaaten, die nach den in den einschlägigen Verordnungen niedergelegten Fristen erfolgen, in einer Größenordnung von 10 % bis 100 % je nach den entsprechenden Verzögerungen gekürzt werden. Es wurde eine Schwelle von 4 % festgelegt, bis zu der keine Kürzung vorgenommen wird. Die Kommission kann jedoch geringere Kürzungen vornehmen, wenn besondere Umstände eintreten oder schlüssige Begründungen beigebracht werden. Die Kontrolle der Einhaltung der Termine erfolgt dreimal im Jahr (31. Januar, 30. April und 31. August), und zwar auf der Grundlage der mitgliedstaatlichen Erklärungen.
Etwaige im September oder in der ersten Oktoberhälfte erfolgte verspätete Zahlungen werden im Rahmen des Rechnungsabschlusses berücksichtigt, es sei denn, daß sie noch vor der letzten Vorschußentscheidung des Haushaltsjahres festgestellt (30) und daher lediglich in den Rechnungen des Jahres "n+1" verbucht werden. Dieses Verfahren verstößt gegen den Grundsatz der Jährlichkeit. Der betreffende Betrag beläuft sich auf 4,5 Mio ECU. 4.9. Aus Tabelle 5 sind die finanziellen Berichtigungen wegen verspäteter Zahlungen für 1996, die in die zweite Rechnungsabschlußentscheidung eingingen, ersichtlich.
4.10. Bezüglich Italien ging die Kommission mit Schreiben vom 23. Dezember 1996 die Verpflichtung ein, keine Sanktionen wegen verspäteter Zahlungen im Zusammenhang mit allen Hektarbeihilfen in einer Gesamthöhe von 66 634 270 561 ITL (± 33,5 Mio ECU) zu verhängen, da Ursache für die Verzögerungen hauptsächlich die zusätzlichen auf Anfrage der Kommission durchgeführten Kontrollen waren (31). 4.11. Im Falle des Vereinigten Königreichs nahm die Kommission eine negative Berichtigung von 177 683,03 GBP (± 0,3 Mio ECU) wegen verspäteter Zahlungen vor. Es ist darauf hinzuweisen, daß bei dieser Berechnung möglicherweise der Umstand zum Tragen kam, daß das Vereinigte Königreich seine Ausgaben auf der Grundlage der Mittelbewilligungen und nicht der tatsächlichen Zahlungen, die zu einem späteren Zeitpunkt ausgeführt werden, meldete.
Berichtigungen wegen verschiedener Posten nichterstattungsfähiger Ausgaben 4.12. Es ist ein Betrag von rund 27,3 Mio ECU erst am 14. Juli 1997 abgelehnt worden, obwohl eine entsprechende Entscheidung zu einem früheren Zeitpunkt hätte getroffen werden können, zumindest vor der ersten Rechnungsabschlußentscheidung (32). Andere Beträge wurden im Laufe des Jahres 1996 zurückgewiesen. Obwohl sich diese Beträge in der Rechnungsabschlußentscheidung niederschlagen müßten, ergab die Prüfung des Hofes, daß dies nicht immer der Fall war. Tabelle 6 gibt einen Überblick über die im Zusammenhang mit der Rechnungsabschlußentscheidung vorgenommenen Berichtigungen.
4.13. Im Hinblick auf Dänemark ist eine am 14. Juli 1997 festgesetzte negative Berichtigung in Höhe von 2 873 870,96 DKK (± 380 000 ECU) im Zusammenhang mit der öffentlichen Lagerhaltung von für die Brotherstellung geeignetem Weizen in der Rechnungsabschlußentscheidung nicht in Abzug gestellt worden, da die dänischen Rechnungen bereits im Rahmen der ersten Entscheidung vom 5. Mai 1997 abgeschlossen worden waren. Die Kommission versäumte es daher, in der zweiten Rechnungsabschlußentscheidung eine Berichtigung vorzunehmen. 4.14. Im Zusammenhang mit der öffentlichen Lagerhaltung in Italien bestanden Ungewißheiten im Hinblick auf die exakten Beträge, die in der Rechnungsabschlußentscheidung zu berücksichtigen sind.
Die Gesamtausgaben liegen möglicherweise rund 0,4 Mio ECU unter dem schließlich von der Kommission erstatteten Betrag. Es sollte eine Konformitätsprüfung durchgeführt werden, um den richtigen Betrag festzustellen (33). 4.15. Die Auswertung der verschiedenen Berechnungen und Beträge, die schließlich durch die Rechnungsabschlußentscheidung abgedeckt wurden, ergab, daß das dieser Entscheidung zugrundeliegende Konzept nicht immer kohärent ist. Ferner bestand ein offensichtlicher Mangel an Belegunterlagen für die zweite Rechnungsabschlußentscheidung, was teilweise auf den extremen Zeitdruck und dem dieser Aufgabe zugewiesenen knapp bemessenen Personal zurückzuführen ist.
Schlußendlich sind die gemeldeten Beträge trotz des Vorliegens von mit Vorbehalten versehenen Bescheinigungen oder der in den Prüfungsberichten beschriebenen Mängel abgeschlossen worden. 4.16. Der Ausschluß von Ausgaben von der Gemeinschaftsfinanzierung ("finanzielle Berichtigungen") stützt sich hauptsächlich auf vorangehende Entscheidungen seitens des für die Verwaltung der Agrarausgaben zuständigen Referates im Zusammenhang mit dessen laufender Verwaltung der EAGFL-Ausgaben. Die entsprechenden negativen und positiven Berichtigungen für 1996 beliefen sich auf insgesamt 77,3 Mio ECU, von denen jedoch lediglich 55,1 Mio ECU im Rahmen der Rechnungsabschlußentscheidung berücksichtigt wurden (siehe Tabelle 6).
4.17. Die Tabelle 7 enthält nach Zahlstelle und Betrag aufgegliedert Einzelangaben zu den Rechnungsabschlußentscheidungen vom 5. Mai 1997 und vom 30. Juli 1997. 5. SCHLUSSFOLGERUNG 5.1. Sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Kommission unternahmen erhebliche Anstrengungen, um die Bestimmungen der neuen Verordnung einzuhalten. Jedoch ergab die Prüfung des Hofes schwerwiegende Mängel in einigen der zugelassenen Zahlstellen (siehe Ziffer 2.11). 5.2. Im Hinblick auf die Konformität der EAGFL-Ausgaben mit den Gemeinschaftsvorschriften ist im Rahmen des neuen Systems noch keine Entscheidung getroffen worden, um unter Verletzung der Gemeinschaftsvorschriften getätigte Ausgaben von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen (Ziffer 1.5).
Eine solche Entscheidung kann nicht für Ausgaben erfolgen, die mehr als 24 Monate vor der schriftlichen Mitteilung der Kommission getätigt wurden [Ziffer 1.4 (f)]. Zu diesem Zeitpunkt kann eine endgültige Beurteilung der finanziellen Folgen nicht vorgenommen werden. 5.3. Die Rechnungsabschlußentscheidung vom 5. Mai 1997 deckte lediglich 33 % der Ausgaben ab, da einige bescheinigte Rechnungen zu spät übermittelt oder als unzulänglich erachtet wurden (siehe Ziffer 4.2). In einigen Fällen reichten die Bescheinigung und der dazugehörige Bericht nicht aus, so daß die Kommission zusätzliche Prüfungsarbeiten anfordern mußte (siehe Ziffern 3.4 bis 3.17).
Die Verordnung sollte dahin gehend abgeändert werden, daß sie die Möglichkeit, Sanktionen anzuwenden, vorsieht, wenn Bescheinigungen oder bescheinigte Jahresrechnungen zu spät vorgelegt werden oder unvollständig sind. 5.4. Für die zweite Rechnungsabschlußentscheidung vom 30. Juli 1997 sind einige der Informationen erst im Verlaufe des Juli eingegangen, so daß die Kommission wenig Zeit hatte, sie eingehend zu untersuchen und ordnungsgemäß zu dokumentieren (siehe Ziffern 3.10, 3.16 und 4.14). 5.5. Die Auswertung der verschiedenen Berechnungen und Beträge, die schließlich in die Rechnungsabschlußentscheidungen eingingen, ergab, daß das den Entscheidungen zugrundeliegende Konzept nicht immer kohärent ist (siehe Ziffern 4.10, 4.11 und 4.13).
5.6. Es ist wichtig, daß die festgestellten Schwachstellen im Rahmen der Konformitätsprüfung des Rechnungsabschlußverfahrens systematisch weiterverfolgt werden (siehe Ziffern 4.6 und 4.15). 5.7. Die Kommission leitete den Mitgliedstaaten wichtige Unterlagen zu spät zu. Wären die Unterlagen frühzeitiger übermittelt worden, hätten eine Reihe von Mißverständnissen und Problemen im Zusammenhang mit der Bescheinigung der Jahresrechnungen vermieden werden können (siehe Ziffern 2.9 und 3.3). Entscheidungen aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 296/96 müssen früher ergehen, wenn sie in der Rechnungsabschlußentscheidung berücksichtigt werden sollen (siehe Ziffer 4.12).
5.8. In einer Reihe von Fällen ist die Bescheinigung durch Innenrevisoren der Zahlstelle vorgenommen worden, die per definitionem nicht unabhängig sind, wie dies sowohl in der Verordnung (siehe Ziffer 3.2) als auch von international anerkannten Prüfungsnormen gefordert wird. 5.9. Obwohl die von den Zahlstellen vorgelegten bescheinigten Jahresrechnungen von unterschiedlicher Qualität waren, akzeptierte die Kommission alle von den Mitgliedstaaten 1996 eingereichten Jahresrechnungen ungeachtet der in den Bescheinigungen geäußerten Vorbehalte. Die Kommission beruft sich darauf, daß die Übereinstimmung der Ausgaben gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung (EWG) Nr.
729/70 im Rahmen nachfolgender Rechnungsabschlußentscheidungen festgestellt werden kann. Bisher hat die Kommission keine derartige, auf einer Konformitätsprüfung beruhende Entscheidung getroffen (siehe Ziffern 4.3 und 4.4). 5.10. Es war Ziel der Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates (zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 729/70 des Rates), die Anzahl der Zahlstellen auf ein Mindestmaß zu reduzieren. Dennoch wurden bisweilen selbst sehr kleine Stellen, die unmöglich den von der Verordnung aufgestellten Forderungen entsprechen konnten, eingerichtet. Es sollten stärkere Bemühungen unternommen werden, um die Anzahl der Zahlstellen zu verringern (siehe Ziffern 2.1 bis 2.3).
5.11. In bezug auf die Berichtigungen wegen verspäteter Zahlungen [Verordnung (EG) Nr. 296/96 der Kommission] stellt das System der getrennten Verfahren für Berichtigungen der Vorschußzahlungen bis August einerseits und für Berichtigungen im September und Oktober im Rahmen der Rechnungsabschlußentscheidung andererseits einen Verstoß gegen den Grundsatz der Jährlichkeit dar (siehe Ziffer 4.8). Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 14. und 15. Oktober 1998 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Bernhard FRIEDMANN Präsident >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> (1) ABl.
L 94 vom 28.4.1970, S. 13. (2) Siehe Verordnung (EG) Nr. 896/97 der Kommission vom 20. Juni 1997 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission, ABl. L 182 vom 21.5.1997, S. 8. (3) ABl. L 39 vom 17.2.1996, S. 5. (4) 16.10.1995 bis 15.10.1996. (5) ABl. L 125 vom 8.6.1995, S. 1. (6) ABl. L 158 vom 8.7.1995, S. 6. (7) Siehe auch die Stellungnahme des Rechnungshofes Nr. 5/94 vom 15. Dezember 1994, ABl. C 383 vom 31.12.1994. (8) Die zuständige Behörde ist die Behörde, welche die Zulassung erteilt, wobei es sich in den meisten Mitgliedstaaten um das Landwirtschaftsministerium handelt.
In Deutschland und Spanien fielen unter die zuständigen Behörden auch die Behörden der Länder oder der autonomen Regionen. (9) Eine befristete Zulassung ist dann möglich, wenn Probleme bei der Erfuellung der Zulassungskriterien auftreten. Die zuständige Behörde muß abhängig vom Schweregrad der zu behebenden Probleme eine Frist für die Verbesserung festlegen. (10) Entscheidung 97/316/EG der Kommission (ABl. L 138 vom 29.5.1997, S. 24). (11) Entscheidung 97/609/EG der Kommission (ABl. L 245 vom 9.9.1997, S. 25). (12) Deutschland - Bayern: StMLU; Österreich - Vorarlberg: Landesamt; Niederlande:
MVO. (13) Die größten Zahlstellen gemessen an den gemeldeten Ausgaben waren: AIMA (Italien), FEGA (Spanien), ONIC (Frankreich), IBEA (Vereinigtes Königreich) und GEDIDAGEP (Griechenland). (14) Die Behörden der deutschen Bundesländer sind auch die für die Erteilung der Zulassung der Zahlstellen zuständigen Behörden (Anhang II des Ratsdokuments 4427/95 über die Sitzung des Coreper vom 18.1.1995 betreffend Erklärungen). (15) Drei der 17 neuen Zahlstellen hatten ihre Tätigkeit als Zahlstelle bereits 1996 aufgenommen (Katalonien, Pa. Vasco und Navarra), wohingegen der Rest ab dem Rechnungsjahr 1997 einsatzfähig war.
(16) Der Rat, Agrifin 12, Fin 30, 4427/95 vom 26. Januar 1995: Ergebnisse der Arbeiten des Ausschusses der ständigen Vertreter vom 18. Januar 1995. (17) Dem Vorschlag des Hofes ist nicht Rechnung getragen worden (siehe Stellungnahme Nr. 5/94 vom 15. Dezember 1994, ABl. C 383 vom 31.12.1994). (18) Arbeitsdokument VI/5168/96 (Rev. 1), ACC 83 c. (19) Arbeitsdokument VI/8950/96 vom 19. November 1996: Bericht über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 im Hinblick auf die Zulassung von Zahlstellen. (20) Die Aufgaben der Zahlstelle IGFOR (Ministero del Tesoro) sind der AIMA übertragen worden.
(21) Entsprechend den Leitlinien der Kommission für die Bescheinigung im Zusammenhang mit den Ausgaben der Zahlstellen im Jahr 1996 sollte die Signifikanzschwelle zwischen 0,5 und 1 % liegen mit einem Konfidenzniveau von 95 %. Die minimale Signifikanzschwelle für die Berichterstattung war auf 50 000 ECU festgelegt worden. (22) Die ursprüngliche Bescheinigung stützte sich auf 40 Stichproben. Die zweite Unterlage stützte sich nach zusätzlicher Prüfungsarbeit auf 1 661 Stichproben. (23) Die Prüfung des Hofes betraf die Zahlstellen SOAFD (Schottland), MAFF (England) und das International Board (Vereinigtes Königreich).
(24) Es ist erklärt worden, daß getrennte Anträge erst ab dem EAGFL-Rechnungsjahr 1998 vorgelegt werden können. (25) Die Gesamtforderungen beliefen sich auf 489 Mio ECU bei den Zahlstellen, die ihre Aufzeichnungen vorlegten. (26) Entscheidung 97/316/EG der Kommission (ABl. L 138 vom 29.5.1997, S. 24). (27) Entscheidung 97/609/EG der Kommission (ABl. L 245 vom 9.9.1997, S. 25). (28) Referat DG VI/G/2: Verwaltung der Agrarausgaben. (29) Referat DG VI/A1/3: Rechnungsabschluß. (30) Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 296/95 der Kommission. (31) Diese Verpflichtung der Kommission ist im Jahresabschluß nicht ausgewiesen worden (Bemerkung des Hofes im Zusammenhang mit der DAS 1996).
(32) Die fraglichen Beträge betreffen Berichtigungen für Dänemark (- 2 873 870,96 DKK, ± 0,4 Mio ECU), Frankreich (- 2 540 376,36 FF, 0,4 Mio ECU), Griechenland (- 1 577 481 460 DRA, ± 5,1 Mio ECU) und Italien, (- 41 350 131 560 LIT, ± 21,4 Mio ECU) und belaufen sich insgesamt auf etwa - 27,3 Mio ECU. (33) Bestehen Zweifel hinsichtlich der notwendigen Berichtigungen, die teilweise oder voll und ganz bereits im Rahmen der Jahreserklärung vorweggenommen wurden, sollte keine Rechnungsabschlußentscheidung getroffen werden, bis eine diesbezügliche Klärung erzielt wurde. Ersatzweise hätte die endgültige Entscheidung im Zusammenhang mit der Konformitätsprüfung getroffen werden können.
ANTWORTEN DER KOMMISSION ALLGEMEINE VORBEMERKUNG Der Bericht des Hofes befaßt sich mit dem Rechnungsabschluß des ersten Jahres nach der Reform des Rechnungsabschlußverfahrens (1). Es ist praktisch unvermeidlich, daß im Anschluß an eine tiefgreifende Reform gewisse Schwierigkeiten auftreten. Einzelne Zahlstellen brauchten sehr lange, um die zur Erfuellung der Zulassungskriterien gemäß dem Anhang zur Verordnung (EG) Nr. 1663/95 notwendigen Anpassungen vorzunehmen. Einige wenige legten ihre Abrechnungen nicht fristgerecht vor. Verschiedene bescheinigende Stellen brachten ihre Prüfungen nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen zum Abschluß; teilweise waren die Prüfungen von ihrem Umfang und ihrer Tragweite her unzureichend.
Im Laufe dieses ersten Jahres sorgte die Kommission für eine besonders strikte Überwachung der von den Mitgliedstaaten praktizierten Zulassungsverfahren, um sicherzustellen, daß die Kriterien einheitlich angewandt wurden, und daß die Zahlstellen die erforderlichen - häufig sehr umfassenden - Verbesserungen binnen vertretbarer Fristen umsetzten (wie in Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 in der geänderten Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1287/95 vorgesehen). Ab dem Ende des ersten Jahres wandte die Kommission ihre Aufmerksamkeit stärker der Arbeitsweise der bescheinigenden Stellen zu, um sich zu vergewissern, daß diese Stellen hohen professionellen Anforderungen genügten, daß die durchgeführten Prüftätigkeiten qualitativ einheitlich waren und die potentiellen finanziellen Auswirkungen der von den Prüfern gemachten Feststellungen angemessen evaluiert wurden.
Sie weigerte sich, den Abschluß der betreffenden Rechnungen vorzuschlagen, bevor alle erforderlichen Prüfungen beendet waren, mit dem Ergebnis, daß im Falle mehrerer Zahlstellen der Rechnungsabschluß mit über dreimonatiger Verspätung erfolgte. Die Bemühungen aller Beteiligten - sowohl in den Mitgliedstaaten als auch auf Ebene der Kommission - trugen ab 1997 ihre Früchte, als praktisch alle Zahlstellen ordnungsgemäß zugelassen waren, sämtliche Finanzausweise und Berichte rechtzeitig eingingen und die Rechnungen durchweg innerhalb der vorgeschriebenen Fristen abgeschlossen werden konnten.
Auch 1998 setzt sich die Kommission weiterhin gezielt für die erfolgreiche Fortführung der Reform ein. Sie hofft, daß dank der verschärften Kontrollen eine möglichst weitgehende Befolgung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und eine so niedrige Betrugsrate, wie dies angesichts des komplizierten GAP-Kontextes realistisch ist, herbeigeführt werden kann. ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN Nach den im Zuge der Reform neu festgelegten Verfahren ist jede Zahlstelle verpflichtet, die volle Verantwortung für die von ihr abgewickelten Zahlungen zu übernehmen und zu gewährleisten, daß alle Anträge vor Erteilung der Zahlungsanordnung eingehend geprüft werden.
Ist es einer Zahlstelle aus für den betreffenden Mitgliedstaat spezifischen Gründen nicht möglich, diese Verantwortung für irgendwelche Ausgabenkategorien zu übernehmen, so ist eine andere Instanz, die hierzu in der Lage ist, als Zahlstelle zu benennen; diese unterliegt dann denselben Zulassungskriterien. Dank der Reform sind die Kontrollstrukturen der einzelnen Mitgliedstaaten bedeutend kohärenter und transparenter geworden; außerdem wurden die Zuständigkeiten der verschiedenen Instanzen klar definiert. Dies heißt jedoch nicht, daß keine weitere zahlenmäßige Einschränkung mehr nötig ist; die Kommission wird sich vielmehr bei den Mitgliedstaaten nachdrücklich dafür einsetzen, daß diese ihre Zahlstellen auf das absolut erforderliche Minimum reduzieren.
Die Kommission dringt darauf, daß die bescheinigenden Stellen in ihrem Prüfbericht über das folgende Haushaltsjahr gezielt darauf eingehen, inwieweit die Zahlstellen die geforderten Abhilfemaßnahmen tatsächlich durchgeführt haben. Besteht weiterhin die Gefahr von Einbußen für den EAGFL, so sind im Rahmen des Konformitätsverfahrens geeignete Schritte zu unternehmen. Bei den Rechnungsprüfungen für 1997 zeigte sich, daß viele der ursprünglich beanstandeten Schwachstellen zwischenzeitlich behoben worden waren. Seitens der Mitgliedstaaten war im Zuge des Rechnungsabschlußverfahrens für das Haushaltsjahr 1997 eine deutlich striktere Beachtung der Rechtsvorschriften zu verzeichnen, so daß die Rechnungen praktisch aller Zahlstellen innerhalb der vorgegebenen Fristen abgeschlossen werden konnten.
Die vom Hof angesprochenen Leitlinien wurden im September 1996 mit den Vertretern der Mitgliedstaaten erörtert, also durchaus früh genug, um den Prüfern bei ihrer Arbeit Hilfestellung zu leisten. Bis dahin hatte die strikte Überwachung der Zulassungsverfahren die Kommission daran gehindert, dem Bescheinigungsverfahren genügend Aufmerksamkeit zu widmen. Die Tatsache, daß eine Zahlstelle nicht allen Zulassungskriterien genügt, stellt in sich noch keinen Hinderungsgrund für den Abschluß ihrer Rechnungen dar. Den einzelnen Zahlstellen müssen verbindliche Fristen für die Einleitung von Abhilfemaßnahmen vorgegeben werden; durch vorschriftswidriges Verhalten entgangene Einnahmen sind umgehend einzuziehen, und eventuelle finanzielle Konsequenzen werden im Rahmen des Konformitätsverfahrens nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung (EWG) Nr.
729/70 gezogen. Außerdem übermitteln die Mitgliedstaaten laufend neue Informationsdaten, anhand deren die in den verschiedenen Verfahrensstadien vorgenommenen Berichtigungen entsprechend angepaßt werden. Die Kommission überwacht aufmerksam die Effizienz der von den einzelnen Zahlstellen veranlaßten Korrekturmaßnahmen und die tatsächliche Wiedereinziehung von Beträgen, die infolge von Verfahrensmängeln zu Unrecht gezahlt wurden. Besteht weiterhin die Gefahr von Einbußen für den EAGFL, so wird sie im Rahmen des Konformitätsverfahrens geeignete Schritte zu unternehmen. Viele der ursprünglich beanstandeten Schwachstellen sind jedoch zwischenzeitlich behoben worden.
2. ZULASSUNG DER ZAHLSTELLEN Strukturelle Entwicklung der Zahlstellen 2.1 - 2.3 Die Kommission bedauert, daß nicht alle Zahlstellen von den Mitgliedstaaten fristgerecht zum 16. Oktober 1995, dem Datum des Inkrafttretens der Reform, zugelassen worden sind. Eine Weigerung ihrerseits, mit Zahlstellen, deren Zulassung nicht rechtzeitig vorgenommen wurde, Zahlungen abzuwickeln, hätte ihrer Auffassung nach jedoch nicht die gewünschte Wirkung gezeitigt. Die Kommission hielt es für wichtiger, für eine ordnungsgemäße Anwendung der Verfahren im Vorfeld der Zulassung zu sorgen, auch wenn sich dadurch die förmliche Zulassung über den vorgeschriebenen Termin hinaus verzögerte.
Vor der Reform begnügten sich viele Zahlstellen mit einer einfachen Zentralisierung der Informationen, die ihnen von einer Reihe von Diensten oder Einrichtungen übermittelt wurden, über die sie keinerlei Prüf- oder Kontrollbefugnisse hatten (vor allem in Griechenland, Spanien und Italien sowie im Vereinigten Königreich). Der Hof selbst ist auf diesen unbefriedigenden Zustand bereits in seinem Jahresbericht 1990 eingegangen. Nach den im Zuge der Reform neu festgelegten Verfahren ist jede Zahlstelle verpflichtet, die volle Verantwortung für die von ihr abgewickelten Zahlungen zu übernehmen und zu gewährleisten, daß alle Anträge vor Erteilung der Zahlungsanordnung eingehend geprüft werden.
Ist es einer Zahlstelle aus für den betreffenden Mitgliedstaat spezifischen Gründen nicht möglich, diese Verantwortung für irgendwelche Ausgabenkategorien zu übernehmen, so ist eine andere Instanz, die hierzu in der Lage ist, als Zahlstelle zu benennen; diese unterliegt dann denselben Zulassungskriterien. So überträgt beispielsweise in Deutschland und Spanien die Verfassung den regionalen Regierungsbehörden bestimmte Befugnisse, die von der nationalen Regierung anerkannt werden müssen. Die auf nationaler Ebene eingerichteten Zahlstellen können somit nicht die Verantwortung für auf Regionalebene verwaltete Zahlungsvorgänge übernehmen, weshalb die einschlägig zuständigen Zahlstellen von diesen Regionalbehörden benannt werden müssen, die auch dafür zu sorgen haben, daß diese Stellen die geforderten Zulassungskriterien erfuellen, und daß ihre Jahresabschlüsse ordnungsgemäß bescheinigt werden.
Um der im Zuge der Reform angestrebten Beschränkung der Zahlstellen auf ein Minimum gerecht zu werden, sind die Mitgliedstaaten gehalten, für jede autonome Region höchstens eine Zahlstelle einzurichten. Dank der Reform sind die Kontrollstrukturen der einzelnen Mitgliedstaaten bedeutend kohärenter und transparenter geworden; außerdem wurden die Zuständigkeiten der verschiedenen Instanzen klarer definiert. Dies heißt jedoch nicht, daß keine weitere zahlenmäßige Einschränkung mehr nötig ist; die Kommission wird sich vielmehr bei den Mitgliedstaaten nachdrücklich dafür einsetzen, daß diese ihre Zahlstellen auf das absolut erforderliche Minimum reduzieren.
2.4 Jeder Mitgliedstaat hat seine eigenen Strukturen für die Durchführung und Kontrolle der Ausgaben des EAGFL-Garantie entwickelt. Soweit sie mit den Zielsetzungen der Zulassungsleitlinien in Einklang stehen, läßt die Kommission nach Möglichkeit alle diese verschiedenen Strukturen und Verfahren gelten. 2.5 Die Kommission hat die Zulassung von Zahlstellen, die die Ausführung bestimmter Zahlungen Vorschußverwaltern übertragen, nur unter der Bedingung akzeptiert, daß die betreffenden Beträge strikt beschränkt und die Zahlungsleistungen verbindlichen Anweisungen der Zentraldienststelle unterliegen würden; außerdem sollte letztere zentral über alle Vorgänge Buch führen und die Tätigkeit der Vorschußverwalter laufend im Wege technischer Kontrollen sowie interner Prüfungen überwachen.
Wichtige Zulassungsbedingungen und Schwachstellen im Hinblick auf die Zulassung 2.6 - 2.11 Die Kommission wird die in Tabelle 3 aufgeführten Feststellungen des Hofes eingehend analysieren. Wie aus den Kommentaren zu dieser Tabelle hervorgeht, haben in den beiden Jahren 1997 und 1998 bereits signifikante Verbesserungen stattgefunden. Die Kommission möchte betonen, daß der Rechnungsabschluß für 1996 durchweg auf ordnungsgemäß bescheinigten Finanzausweisen beruht. Die Tatsache, daß eine Zahlstelle nicht allen Zulassungskriterien genügt, stellt in sich noch keinen Hinderungsgrund für die Ausstellung einer Richtigkeitsbescheinigung dar.
Die Kommission mußte feststellen, daß 1996 bei vielen Zahlstellen noch schwerwiegende Mängel zu verzeichnen waren. In allen beanstandeten Fällen wurden die Mitgliedstaaten in einem Schreiben aufgefordert, gegebenenfalls Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 anzuwenden und die Kommission von den eingeleiteten Abhilfemaßnahmen und den für jede dieser Maßnahmen festgesetzten Fristen zu unterrichten. Einzelne der erforderlichen Maßnahmen, beispielsweise der Abschluß von Protokollen mit anderen Einrichtungen zwecks Weiterübertragung von Befugnissen, die Einstellung und Ausbildung zusätzlichen Personals für die Innenrevision oder die Entwicklung neuer Rechnungsführungssysteme, lassen sich allerdings nicht von heute auf morgen durchführen.
In derartigen Fällen wurde von der Kommission im allgemeinen zunächst eine vorläufige Zulassung ausgesprochen und sodann eine strikte laufende Überwachung der betreffenden Zahlstellen veranlaßt, um für eine zügige Abwicklung und die Einhaltung der geltenden Fristen zu sorgen. Beim Rechnungsabschluß 1997 waren diesbezüglich bereits deutliche Fortschritte zu verzeichnen. 3. BESCHEINIGUNG DER JAHRESRECHNUNGEN Bescheinigende Stellen 3.2 Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes, daß die bescheinigenden Stellen grundsätzlich völlig unabhängig von den Zahlstellen arbeiten sollten. Bei kleineren Zahlstellen wurde jedoch im Interesse einer Vermeidung übermäßiger administrativer Belastungen darauf verzichtet, für die Durchführung der Innenrevision und die Bescheinigung der Rechnungen eigene Dienste einzurichten.
In derartigen Fällen forderte die Kommission allerdings von dem betreffenden Mitgliedstaat eine ausdrückliche Garantie für die Unabhängigkeit der mit der Bescheinigung der Rechnungen beauftragten Prüfer. Bislang gab es keinerlei Hinweise, daß die bescheinigenden Stellen in ihren Berichten falsche Angaben über den Stand der Rechnungen oder die Funktionsweise der geprüften Zahlstelle gemacht hätten. Die Kommission überwacht die Arbeit dieser spezifischen Bescheinigungsstellen besonders aufmerksam; sollte sie dabei irgendwelche Unregelmäßigkeiten (beispielsweise Verschleierung von Funktionsproblemen in den Berichten an die Kommission) feststellen, wird sie unverzüglich die Benennung neuer Prüfer fordern.
Bislang haben sich jedoch - trotz einer Vielzahl von Kontrollbesuchen - noch keinerlei Hinweise auf unzulässige Handlungsweisen ergeben. Leitlinien der Kommission 3.3 Verordnung (EG) Nr. 1663/95 und ihr Anhang stellen den Rechtsrahmen für die Prüfung der EAGFL-Rechnungen dar. Die Kommission nutzte ihre Kontrollbesuche vor Ort im Zuge des Zulassungsverfahren dazu, mit den von den Mitgliedstaaten benannten bescheinigenden Stellen ausführlich Einzelheiten der anstehenden Prüfungen zu erörtern. Auf der Grundlage der hierbei gewonnenen Erfahrungen arbeitete die Kommission sodann Leitlinien für die bescheinigenden Stellen aus, in denen die an sie gestellten Erwartungen im Detail definiert wurden.
Dies erwies sich als besonders nützlich im Falle kleinerer und relativ neuer Zahlstellen, bei denen die Kommission selbst noch keine Prüfungen durchgeführt hatte. Am 9. September 1996, also noch bevor der Großteil der Vorbereitungsarbeiten zur Rechnungsbescheinigung vorgenommen worden war, hat die Kommission eine Sitzung von Mitarbeitern der bescheinigenden Stellen einberufen; bei dieser Gelegenheit wurden ihnen die vom Hof erwähnten Leitlinien ausgehändigt und eingehend mit ihnen diskutiert. Die Kommission prüft laufend Möglichkeiten einer weiteren Verbesserung des Bescheinigungsverfahrens.
Probleme und Verzögerungen bei der Erlangung der bescheinigten Jahresrechnungen 3.4 Die Kommission bestand auf der Vorlage von zuverlässigen Abrechnungen und Nachweisen einer ordnungsgemäßen Innenrevision, bevor der Rechnungsabschluß erfolgen konnte, auch wenn dies im Falle mehrerer Zahlstellen eine Verzögerung der Entscheidung bedeutete. Die Fristen für den Rechnungsabschluß 1997 wurden jedoch eingehalten; es erging nur eine einzige Entscheidung (am 29. April 1998), mit der die Rechnungen praktisch aller Zahlstellen abgeschlossen wurden. 3.5 - 3.17 Die Kommission weist ausdrücklich darauf hin, daß der Rechnungsabschluß für die Zahlstellen erst ausgesprochen wurde, nachdem der hinlängliche Nachweis - erforderlichenfalls im Wege ergänzender Prüfungen vor Ort - erbracht worden war, daß ihre Rechnungen faktisch richtig, vollständig und präzise waren.
Was die Bemerkung des Hofes zu Italien (Ziffer 3.13) anbelangt, so hat die Kommission den betreffenden Betrag nach eingehender Prüfung den vom Landwirtschaftsministerium gemeldeten Negativausgaben mit hinzugerechnet; sie hält dies für eine zufriedenstellende Lösung. 1997 wurden derartige Ausgaben nicht mehr direkt vom Landwirtschaftsministerium, sondern von einer ordnungsgemäß zugelassenen Zahlstelle deklariert. 3.18 - 3.19 Die Erstellung der Übersicht, auf die der Hof in Ziffer 3.19 Bezug nimmt, stellt für die Mitgliedstaaten keine rechtliche Verpflichtung dar. Die Kommission beabsichtigt jedoch, nach einem Versuchszeitraum die diesbezüglichen Bestimmungen dahingehend zu erweitern, daß die Meldung von Schulden zwingend vorgeschrieben wird, um sich so verläßliche und aktuelle Informationsdaten über die Forderungen der Gemeinschaft zu verschaffen.
Hinsichtlich der Feststellung und Einziehung von Forderungen ist die Situation in vielen Zahlstellen nach wie vor unbefriedigend. Die Kommission hat weitere Leitlinien für diesen Bereich erlassen und interne Diskussionen über mögliche Berichtigungen bei seit langem anhängigen Fällen eingeleitet. Verschiedene Prüfungen im Laufe des Haushaltsjahres 1998 befaßten sich ebenfalls mit dieser Frage. 4. RECHNUNGSABSCHLUSSENTSCHEIDUNGEN FÜR 1996 Die erste Rechnungsabschlußentscheidung der Kommission 4.1 - 4.2 Die 1996 festgestellten Verzögerungen beim Rechnungsabschluß wiederholten sich 1997 nicht; für dieses Haushaltsjahr erging die Entscheidung über den Rechnungsabschluß praktisch aller Zahlstellen innerhalb der in der Verordnung vorgeschriebenen Fristen.
Die zweite Rechnungsabschlußentscheidung der Kommission 4.3 Gemäß der Entscheidung über die Haushaltsdisziplin können nur solche Ausgaben, die eindeutig entgegen den geltenden Rechtsvorschriften getätigt wurden, vom Rechnungsabschluß ausgenommen werden. Die vom Hof angesprochenen Vorbehalte werden - bzw. wurden - von der Kommission weiterverfolgt; erforderlichenfalls werden finanzielle Berichtigungen nach Maßgabe des Konformitätsverfahrens von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 vorgeschlagen. 4.4 Die Frist von 24 Monaten für die Vornahme von Berichtigungen in nicht konformen Fällen wird vom Zeitpunkt der Übersendung der Mitteilung über die Feststellungen der Kommission an berechnet.
In allen relevanten Fällen geht zunächst ein Schreiben an die mitgliedstaatlichen Behörden; in der Folge werden bilaterale Diskussionen geführt und sodann, wenn nötig, der Vermittlungsstelle entsprechende Berichte vorgelegt. Dieses Verfahren, das gewährleisten soll, daß die von der Kommission vorgeschlagenen Korrekturbeträge berechtigt und vertretbar sind, und daß den Mitgliedstaaten angemessene Antwortmöglichkeiten eingeräumt werden, nimmt zwangsläufig beträchtliche Zeit in Anspruch. Änderung der gemeldeten Beträge 4.5 - 4.6 Die Kommission räumt ein, daß es im ersten Anwendungsjahr aufgrund der Überlappung des alten und des neuen Verfahrens zu gewissen Schwierigkeiten kam.
Seither hat sich die Situation jedoch bereits gebessert; weitere Verbesserungen werden angestrebt. Außerdem übermitteln die Mitgliedstaaten laufend neue Informationsdaten, anhand deren die in den verschiedenen Verfahrensstadien vorgenommenen Berichtigungen entsprechend angepaßt werden. Anpassung an die Jahreserklärung 4.7a) Im Anschluß an eine Kontrolle vor Ort konnte die Kommission einzelne Belege nicht als stichhaltig anerkennen, weshalb sie weitere Kürzungen der in den Rechnungen ausgewiesenen Beträge vornahm. 4.7b) Der der spanischen Jahreserklärung hinzugerechnete Betrag war Teil des von der bescheinigenden Stelle förmlich bestätigten Betrags und konnte daher von der Kommission akzeptiert werden.
4.7e) Die Kommission hat die zahlreichen Anpassungen in den Rechnungen der Zahlstellen des Vereinigten Königreichs sorgfältig geprüft und alle Ausgaben, für die keine stichhaltigen Nachweise erbracht werden konnten, abgelehnt. Finanzielle Berichtigungen von seiten des für die Verwaltung der Agrarausgaben zuständigen Referates 4.8 Aufgrund der mit der Entscheidung über die Haushaltsdisziplin verbundenen rechtlichen Zwänge können Abzüge, die bei verspäteten Zahlungen im September und in der ersten Oktoberhälfte eines Haushaltsjahres vorgenommen werden, nicht rechtzeitig für eine Verbuchung zu Lasten des betreffenden Haushaltsjahres beschlossen werden.
4.11 Um dieser buchtechnischen Realität Rechnung zu tragen, gestatten es die Zulassungskriterien den Zahlstellen, Ausgaben bis zu 5 Tagen vor ihrer tatsächlichen Leistung zu verbuchen. Liegt dieser Fünftagezeitraum am Ende eines Monats, so kann sich durch diese Verfahrensweise der Bezugsmonat für die Berechnung der Abzüge wegen verspäteter Zahlung ändern. Dem Vereinigten Königreich wird nahegelegt, die genannte Frist nicht zu überschreiten. 4.12 - 4.13 Die Berichtigungen gemäß Artikel 7 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 296/96 betreffend die Rechnungen über öffentliche Lagerhaltung, die der Kommission am 20.
Dezember in Anwendung von Artikel 5 Absatz 2 dieser Verordnung als 13. Erklärung des Jahres übermittelt werden, gelten jeweils für das gesamte Haushaltsjahr. Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 verfügt, daß die vom Hof angesprochenen Berichtigungen der Rechnungen der Mitgliedstaaten diesen vor dem 31. März des folgenden Haushaltsjahres mitzuteilen sind und die diesbezügliche Entscheidung der Kommission bis spätestens 30. April ergehen muß. Die entsprechenden Mitteilungen über Ausgaben des Haushaltsjahres 1996 erfolgten verspätet; im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens für 1997 wurden die Fristen hingegen eingehalten.
Diese Berichtigungen können sowohl Rechnungsführungs- als auch Konformitätsfehler zum Gegenstand haben, die entweder im gesamten Verlauf des Haushaltsjahres oder im Zuge der Überprüfung der 13. Erklärung festgestellt wurden, und die die Mitgliedstaaten bei der Rechnungsabschlußmeldung integriert haben bzw. nicht mehr integrieren konnten. Im letzteren Fall werden die betreffenden Berichtigungen im Rahmen des Rechnungsabschlusses bestätigt, sofern dieser nach der Entscheidung gemäß Verordnung (EG) Nr. 296/96 erfolgt. Dies traf auf Griechenland, Frankreich und Portugal zu. In Fällen, in denen der Mitgliedstaat die Berichtigungen nicht berücksichtigt hat, die Rechnungsabschlußentscheidung jedoch bereits ergangen ist, werden die finanziellen Auswirkungen prinzipiell in den Rechnungen des betreffenden Haushaltsjahres ausgewiesen, jedoch unmittelbar bei der einschlägigen Haushaltslinie und nicht bei der Linie "Rechnungsabschluß".
Dieser Sachverhalt gilt für Dänemark (vgl. Ziffer 4.13). Der Abzug der Vorschußzahlungen erfolgte im August 1997 und wird entsprechend dem Konformitätsverfahren im Rahmen des Rechnungsabschlusses bestätigt. 4.14 Die Kommission wird diesem Fall im Zuge der Konformitätsprüfungen nachgehen. 4.15 Alle Vorbehalte zu den Rechnungen wurden so sorgfältig, wie dies innerhalb der knappen verfügbaren Fristen möglich war, geprüft (vgl. Antwort zu Ziffer 4.3), und wenn nachweislich Nicht-Konformität vorlag, wurden - bzw. werden - die entsprechenden Berichtigungen vorgenommen. In den Fällen, in denen die Vorbehalte durch Fehlbeurteilungen der bescheinigenden Stellen bedingt waren oder zusätzliche Informationen benötigt wurden, verzichtete man auf eine Berichtigung in der betreffenden Rechnungsabschlußentscheidung, ohne dadurch jedoch späteren Konformitätsprüfungen und den diesbezüglichen Beschlüssen vorzugreifen.
4.16 Die Mitgliedstaaten übermitteln laufend neue Informationsdaten, anhand deren die in den verschiedenen Verfahrensstadien vorgenommenen Berichtigungen entsprechend angepaßt werden. Kürzungen bei den Berichtigungen zu den monatlichen Vorschüssen und den jährlichen Beschlüssen wurden vor allem für Dänemark und Italien vorgenommen. Auf Dänemark wird in der Antwort zu Ziffer 4.13 eingegangen. Der Sachverhalt betreffend Italien wird in den Bemerkungen des Hofes (Ziffer 4.10 - Erstattung eines Betrags von 33,5 Mio. ECU) erläutert; er ist im wesentlichen durch die Vielzahl der erforderlichen Anpassungen bei den italienischen Ausgabenmeldungen für die öffentliche Lagerhaltung bedingt.
5. SCHLUSSFOLGERUNG 5.1 Alle 1996 festgestellten schwerwiegenden Mängel wurden eingehend analysiert, insbesondere mit Blick auf die Wiedereinziehung von zu Unrecht gezahlten Beträgen; die Abhilfemaßnahmen wurden strikt überwacht. Im Zuge des Rechnungsabschlusses 1997 waren deutliche Verbesserungen zu verzeichnen. 5.2 Wie in der Antwort zu Ziffer 4.4 erwähnt, dauert es relativ lange, bis die im Zuge des Konformitätsverfahrens geforderten Berichtigungen vorgenommen werden, da die für die Wahrnehmung des Antwortrechts und die eventuelle Einschaltung der Vermittlungsstelle seitens der Mitgliedstaaten notwendigen Fristen beachtet werden müssen.
Es steht zu erwarten, daß für 1996 Berichtigungen in einer den Vorjahren vergleichbaren Größenordnung vorgenommen werden. Erweist sich die Reform des Rechnungsabschlußverfahrens als erfolgreich, so dürfte der Umfang der Berichtigungen - entsprechend der Erhöhung des Konformitätsniveaus der Mitgliedstaaten - in den kommenden Jahren stetig zurückgehen. 5.3 - 5.4 Für das Haushaltsjahr 1996 mußten zwei Rechnungsabschlußentscheidungen getroffen werden. Dies war darauf zurückzuführen, daß es sich infolge der grundlegend veränderten Gegebenheiten - tiefgreifende Reform der einschlägigen Verfahrensregeln, erstmals durchzuführende Bescheinigungsprüfungen, Ergebnisse der Analyse der Bescheinigungsberichte und der Rechnungen - als notwendig erwies, von einer Reihe von Zahlstellen ergänzende Prüfungen zu verlangen.
Da der Abschluß der Rechnungen erst vorgeschlagen werden kann, nachdem der Nachweis für ihre Richtigkeit erbracht wurde, mußte eine ausreichende Zeitspanne für die Prüfung der Vielzahl von Informationen eingeplant werden, bevor die entsprechenden Schlußfolgerungen gezogen werden konnten. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Entscheidung über den Rechnungsabschluß 1997, der die Ausgaben praktisch aller Zahlstellen in diesem Haushaltsjahr umfaßte, letztlich am 29. April 1998 erging. Eine Verordnung, die die Verhängung von finanziellen Sanktionen bei verspäteter Einreichung der Rechnungsunterlagen oder Vorlage unvollständiger Dokumente regelt, befindet sich derzeit in Vorbereitung.
5.5 Nach Auffassung der Kommission wurden alle Fälle nach Maßgabe der im Zeitpunkt der jeweiligen Entscheidung verfügbaren Informationen vorschriftsgemäß beschieden; sie verweist hierzu auf ihre Antworten zu den einschlägigen Ziffern des Jahresberichts des Rechnungshofes. 5.6 Die Kommission dringt darauf, daß die bescheinigenden Stellen in ihrem Prüfbericht über das folgende Haushaltsjahr gezielt darauf eingehen, inwieweit die Zahlstellen die geforderten Abhilfemaßnahmen tatsächlich durchgeführt haben. Besteht weiterhin die Gefahr von Einbußen für den EAGFL, so wird sie im Rahmen des Konformitätsverfahrens geeignete Schritte unternehmen.
5.7 Die vom Hof angesprochenen Leitlinien wurden im September 1996 mit den Vertretern der Mitgliedstaaten erörtert, also durchaus früh genug, um den Prüfern bei ihrer Arbeit Hilfestellung zu leisten. Bis dahin hatte die strikte Überwachung der Zulassungsverfahren die Kommission daran gehindert, dem Bescheinigungsverfahren genügend Aufmerksamkeit zu widmen. 5.8 Die Kommission akzeptiert eine Beauftragung derselben Einrichtung mit der Durchführung der Innenrevision und der Erteilung der Bescheinigungen für die Rechnungen der Zahlstellen nur unter der strikten Auflage, daß die für die Bescheinigung maßgeblichen Prüfungen absolut professionell und unabhängig erfolgen und den erforderlichen Deckungsgrad aufweisen, und daß Gewähr für umfassende Berichterstattung gegeben ist.
Die Kommission überwacht die Arbeit dieser spezifischen Bescheinigungsstellen besonders aufmerksam; werden dabei irgendwelche Unregelmäßigkeiten (beispielsweise Verschleierung von Funktionsproblemen in den Berichten an die Kommission) festgestellt, so ist unverzüglich die Benennung neuer Prüfer zu veranlassen. Bislang haben sich jedoch - trotz einer Vielzahl von Kontrollbesuchen - noch keinerlei Hinweise auf unzulässige Handlungsweisen ergeben. 5.9 Erforderlichenfalls werden finanzielle Berichtigungen nach Maßgabe des Konformitätsverfahrens von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung (EWG) Nr.
729/70 vorgeschlagen. Die Frist von 24 Monaten für die Vornahme von Berichtigungen in nicht konformen Fällen wird vom Zeitpunkt der Übersendung der Mitteilung über die Feststellungen der Kommission an gerechnet. In allen relevanten Fällen geht zunächst ein Schreiben an die mitgliedstaatlichen Behörden; in der Folge werden bilaterale Diskussionen geführt und sodann, wenn nötig, der Vermittlungsstelle entsprechende Berichte vorgelegt. Dieses Verfahren, das gewährleisten soll, daß die von der Kommission vorgeschlagenen Korrekturbeträge berechtigt und vertretbar sind, und daß den Mitgliedstaaten angemessene Antwortmöglichkeiten eingeräumt werden, nimmt zwangsläufig beträchtliche Zeit in Anspruch.
5.10 Nach den im Zuge der Reform neu festgelegten Verfahren ist jede Zahlstelle verpflichtet, die volle Verantwortung für die von ihr abgewickelten Zahlungen zu übernehmen und zu gewährleisten, daß alle Anträge vor Erteilung der Zahlungsanordnung eingehend geprüft werden. Ist es einer Zahlstelle aus für den betreffenden Mitgliedstaat spezifischen Gründen nicht möglich, diese Verantwortung für irgendwelche Ausgabenkategorien zu übernehmen, so ist eine andere Instanz, die hierzu in der Lage ist, als Zahlstelle zu benennen; diese unterliegt dann denselben Zulassungskriterien. Dank der Reform sind die Kontrollstrukturen der einzelnen Mitgliedstaaten bedeutend kohärenter und transparenter geworden; außerdem wurden die Zuständigkeiten der verschiedenen Instanzen klar definiert.
Dies heißt jedoch nicht, daß keine weitere zahlenmäßige Einschränkung mehr nötig ist; die Kommission wird sich vielmehr bei den Mitgliedstaaten nachdrücklich dafür einsetzen, daß diese ihre Zahlstellen auf das absolut erforderliche Minimum reduzieren. 5.11 Aufgrund der mit der Entscheidung über die Haushaltsdisziplin verbundenen rechtlichen Zwänge können Abzüge, die bei verspäteten Zahlungen im September und in der ersten Oktoberhälfte eines Haushaltsjahres vorgenommen werden, nicht rechtzeitig für eine Verbuchung zu Lasten des betreffenden Haushaltsjahres beschlossen werden. (1) Verordnung (EG) Nr.
1287/95 vom 22. Mai 1995 (ABl. L 125 vom 8.6.1995) zur Änderung der Verordnung (EWG) 729/70 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7.7.1995 (ABl. L 158 vom 8.7.1995).