1999/183/CE: Decisión de la Comisión de 20 de mayo de 1998 relativa a las ayudas estatales para la transformación y comercialización de productos agrícolas que podrían concederse por Alemania con base en los regímenes de ayudas regionales existentes [notificada con el número C(1998) 1712] (El texto en lengua alemana es el único auténtico) Diario Oficial n° L 060 de 09/03/1999 p. 0061 - 0073 DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 20 de mayo de 1998 relativa a las ayudas estatales para la transformación y comercialización de productos agrícolas que podrían concederse por Alemania con base en los regímenes de ayudas regionales existentes [notificada con el número C(1998) 1712] (El texto en lengua alemana es el único auténtico) (1999/183/CE) LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93, Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de acuerdo con lo dispuesto en el citado artículo, Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO (1) Por carta SG(95) D/13086, de 20 de octubre de 1995, la Comisión propuso a los Estados miembros, de conformidad con el apartado 1 del artículo 93 del Tratado, las Directrices y medidas apropiadas en relación con las ayudas estatales relativas a las inversiones en la transformación y comercialización de productos agrícolas (1) (en lo sucesivo denominadas «Directrices y medidas apropiadas»). (2) En esa misma carta, la Comisión comunicó a Alemania (y a los demás Estados miembros) que, a partir del 1 de enero de 1996, no autorizaría ningún tipo de ayuda relativa a inversiones en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas que pudiera ser notificada en virtud del apartado 3 del artículo 3 del Tratado que no se ajustase a las Directrices y medidas apropiadas citadas y que se aplicase o siguiese aplicándose después de esa fecha.
(3) Asimismo, de conformidad con el apartado 1 del artículo 93 del Tratado, la Comisión invitó a las autoridades alemanas (y a los demás Estados miembros) a confirmar, dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la carta citada, que, a más tardar a partir del 1 de enero de 1996, cumplirían las Directrices y medidas apropiadas en cuestión modificando las ayudas existentes en caso de que no fuesen conformes a las directrices y medidas apropiadas. La Comisión señalaba que, en caso de no recibir la confirmación solicitada, se reservaba el derecho de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
(4) En respuesta a la carta de la Comisión de 20 de octubre de 1995, las autoridades alemanas, mediante cartas de 11 de enero y 14 de febrero de 1996: a) confirmaron que, en lo concerniente a las ayudas sectoriales, se ajustarían a partir del 1 de enero de 1996 a las medidas apropiadas establecidas, modificando, en caso necesario, los regímenes existentes; b) afirmaron que, en relación con las ayudas regionales, era necesaria una mayor flexibilidad para las medidas apropiadas, dado que las condiciones y estructuras agrarias varían de una región a otra dentro de la Comunidad. (5) Mediante carta fechada el 1 de julio de 1996 [SG(96) D/6026], la Comisión informó a Alemania de su decisión, adoptada el 12 de junio de 1996, de incoar el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado en relación con las ayudas estatales en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas que podrían ser concedidas en Alemania sobre la base de los regímenes de ayudas de carácter regional existentes.
(6) En el curso del procedimiento, la Comisión estudió los argumentos presentados por Alemania para justificar su negativa a aceptar la aplicación de las Directrices en relación con los regímenes de ayudas de carácter regional, tal como proponía la Comisión en su carta de 20 de octubre de 1995. Una vez examinadas dichas observaciones, la Comisión llegó a la conclusión en aquel momento de que no existían razones para aceptar la negativa alemana. (7) Mediante la carta citada, la Comisión requería al Gobierno alemán para que presentara sus observaciones en un plazo de un mes a partir de la recepción de la carta.
De acuerdo con el apartado 2 del artículo 93, los demás Estados miembros y partes interesadas fueron informados mediante la publicación de la carta en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas y fueron invitados a presentar sus observaciones (2). (8) El Gobierno alemán comunicó sus observaciones a la Comisión con arreglo al procedimiento mediante carta fechada el 31 de julio de 1996. En dicha carta, el Gobierno alemán se refería también a otras observaciones que habían sido enviadas a la Comisión mediante carta de 24 de mayo de 1996. Por razones técnicas, estas últimas observaciones no habían sido tenidas en consideración por la Comisión en su decisión de 12 de junio de 1996 de incoar el procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
(9) No se recibieron observaciones de los demás Estados miembros ni de partes interesadas. II. OBSERVACIONES DEL GOBIERNO ALEMÁN (10) En sus comunicaciones de 24 de mayo y 31 de julio de 1996, las autoridades alemana plantearon dos series de objeciones a la aplicación de las Directrices y medidas apropiadas a los regímenes de ayuda de carácter regional. La primera serie de objeciones se refiere a las consideraciones legales que plantea la forma en que se aprobaron las Directrices y medidas apropiadas. La segunda se basa en el argumento de que la aplicación de las Directrices y medidas apropiadas implicaría una restricción de la ayuda regional estatal que perjudicaría de forma apreciable las posibilidades de desarrollo de las zonas rurales.
1. Observaciones de carácter legal (11) En su carta de 24 de mayo de 1996, las autoridades alemanas exponían su opinión de que las normas comunitarias vigentes, notificadas en diversas ocasiones por la Comisión, y la carta por la que se aprueba el vigesimotercer plan general federal para la mejora de las estructuras económicas regionales [SG(94)D/11038, de 1 de agosto de 1994] no justifican una restricción indirecta ni directa de posibles medidas de ayuda estatal en favor del sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas en conexión con proyectos de inversión subvencionables en el marco del programa común «Mejora de las estructuras económicas regionales».
(12) Según las autoridades alemanas, el Reglamento (CEE) n° 866/90 del Consejo, de 29 de marzo de 1990, relativo a la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrícolas (3) no puede utilizarse para justificar una restricción de las medidas de ayuda estatal para la transformación o comercialización de productos del anexo II con arreglo al programa común. Dicho Reglamento establece simplemente la forma y las condiciones en las cuales la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) puede aportar su contribución a medidas para la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de productos agrícolas.
El Consejo establece en los considerandos del Reglamento que «es preciso definir los tipos de inversiones que podrán contar con la intervención de la sección de Orientación del FEOGA, denominado en lo sucesivo "el Fondo", habida cuenta de la actual situación de los mercados agrarios y del sector agroalimentario, así como de las perspectivas de desarrollo de salidas para los productos de la agricultura». Así pues, el objetivo del Reglamento es garantizar por una parte la coherencia entre la ayuda de la Comunidad y la política agrícola común y, por otra, la coordinación de las actividades de los diferentes Fondos estructurales entre ellos mismos y con las operaciones del Banco Europeo de Inversiones y los demás instrumentos financieros existentes.
(13) De acuerdo con las autoridades alemanas, de lo anterior se desprende que el poder otorgado a la Comisión por el Consejo por medio del apartado 3 del artículo 8 del citado Reglamento sólo permite a la Comisión determinar los criterios de selección que caracterizan a las inversiones en las que pueden participar los Fondos estructurales. La Comisión hizo uso de dicho poder en la Decisión 94/173/CE, de 22 de marzo de 1994, por la que se establecen los criterios de selección aplicables para las inversiones destinadas a la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrarios y silvícolas y por la que se deroga la Decisión 90/342/CEE (4).
Dicha Decisión no supone restricción alguna de las ayudas pagadas únicamente por los Estados miembros, sin la ayuda financiera de la Comunidad. (14) Las autoridades alemanas consideran también que la Comunicación de la Comisión a los Estados miembros en relación con las ayudas estatales para las inversiones destinadas a la transformación y la comercialización de productos agrícolas (5), de 1994, no prohíbe la concesión de ayudas estatales a sectores que estén excluidos de financiación comunitaria en virtud de las decisiones antes citadas. El punto 1 de dicha Comunicación afirma que la Comisión habitualmente aplica restricciones sectoriales que limitan la cofinanciación comunitaria de inversiones en las fases de transformación y comercialización «por analogía [ . . . ] al examinar las ayudas estatales para las inversiones [en dichos sectores]».
La Comunicación no es una medida apropiada en el sentido de la segunda frase del apartado 1 del artículo 93 del Tratado, ya que la ampliación del propósito restrictivo a las ayudas estatales por analogía no se realizó utilizando el procedimiento establecido por la segunda frase del apartado 1 del artículo 93 del Tratado (propuesta de medidas apropiadas). En relación con las formas de legislación que figuran en el artículo 189 del Tratado, dicha Comunicación no es ni un reglamento, ni una directiva ni una decisión; sólo puede considerarse una recomendación y, como tal, no es vinculante.
(15) Además, el Gobierno alemán argumenta que la analogía formulada en la Comunicación choca con objeciones jurídicas sustanciales en relación con el Reglamento de base [Reglamento (CEE) n° 866/90]. La voluntad del legislador, expresada en el apartado 5 del artículo 16 de dicho Reglamento [actualmente apartado 5 del artículo 16 del Reglamento (CE) n° 951/97], es que las medidas de ayudas nacionales deben permitirse expresamente a condición de que se adapten a lo dispuesto en los artículos 92 y 94 del Tratado. La Comunicación de la Comisión impone una restricción sectorial en el ámbito de aplicación del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, en contra de la voluntad del legislador.
Además, de acuerdo con el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 866/90, las medidas contempladas en el Reglamento deberán contribuir a la aplicación de los objetivos de política regional. Por lo tanto, la Comunicación no puede dar lugar a una restricción jurídicamente vinculante sobre la posibilidad de medidas de ayudas estatales. (16) El Gobierno alemán cree que la carta de la Comisión por la que se aprueba el vigesimotercer plan general del programa común [SG/94 D/11038] no da lugar a ninguna exclusión de la posibilidad de medidas de ayudas estatales para la transformación y comercialización de productos del anexo II.
El final de dicha carta incluye un pasaje en el que la Comisión llama la atención del Gobierno federal acerca de la necesidad de tener en cuenta las disposiciones y condiciones de la legislación comunitaria y las obligaciones resultantes a la hora de aplicar las medidas pretendidas, en particular en relación con la notificación previa de casos individuales que son aplicables: a) a la acumulación de ayuda en virtud de diferentes objetivos, b) en determinados sectores de la industria (incluidas las disposiciones del Tratado CECA), agricultura y pesca, y c) para las industrias agroalimentarias.
(17) El Gobierno alemán hace hincapié en que la carta de aprobación insiste en que la legislación comunitaria debe incluir la obligación de no conceder ayuda estatal sin restricciones en determinados sectores. No obstante, en su opinión, ni el Reglamento (CEE) n° 866/90 ni el establecimiento por parte de la Comisión de criterios de selección, con arreglo al apartado 3 del artículo 8 de dicho Reglamento, ni el contenido de la Comunicación de la Comisión de 1994 incluyen la obligación de no aplicar medidas de ayuda estatal a la transformación y comercialización de productos agrícolas.
(18) Además, las autoridades alemanas mantienen que el propósito restrictivo no puede emanar de las normas adoptadas por los propios legisladores nacionales con arreglo al programa común. Aceptan que el punto 10.3 de la parte 1 del vigesimotercer plan se refiere a la determinación por la Comisión de los criterios de selección para inversiones destinadas a mejorar las condiciones de transformación y comercialización de productos agrícolas y forestales. No obstante, hacen hincapié en que esto no significa que la postura de la Comisión en ese momento fuera comunicada a las autoridades alemanas o que ésta hubiera sido aceptada de alguna forma voluntariamente vinculante.
Las autoridades alemanas señalan que la determinación de los criterios de selección por parte de la Comisión sólo se menciona en la parte 1 del Plan general. Esa parte, no obstante, incluye únicamente referencias generales, no vinculantes, a la estructura y objetivos del Plan y a varios aspectos secundarios, incluido el seguimiento de la ayuda por parte de la Comisión. El Gobierno federal subraya asimismo que la enumeración de diversos reglamentos, comunicaciones y directrices de la Comunidad no significa automáticamente que la ayuda esté excluida expresamente en dichos sectores. Al contrario, la parte 2 establece que las normas que siguen han de ser tenidas en cuenta en las decisiones relativas a las solicitudes de ayuda.
La lista, por lo tanto, sirve únicamente para alertar a las autoridades competentes para la aplicación del programa común en los Estados federados acerca de las diversas normas que pueden tener un papel que desempeñar en una decisión sobre una solicitud de ayuda concreta. Las autoridades alemanas, por consiguiente, mantienen la postura de que la mención de la fijación de los criterios de selección únicamente constituye una referencia no vinculante a la coordinación con la política agrícola de la Comisión. 2. Observaciones relativas al efecto de las Directrices sobre los regímenes de ayuda regionales (19) En sus comunicaciones de 24 de mayo y 31 de julio de 1996, las autoridades alemanas han mantenido esencialmente la misma postura que ya expresaron en sus cartas de 11 de enero y 14 de febrero de 1996.
En opinión de las autoridades alemanas, las disposiciones comunitarias no deben traducirse en una limitación excesiva de las ayudas nacionales en favor de las regiones, ya que ello puede comprometer las posibilidades de desarrollo del espacio rural. Dada su estrecha relación con el mundo rural, el sector de la transformación y comercialización de los productos agrícolas es el que puede ofrecer una mejor reorientación profesional de los agricultores que se han visto obligados a abandonar el sector productivo por razones estructurales. Si, de manera sistemática, una parte importante del sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas se ve privada de toda ayuda nacional, el alcance de las medidas de carácter regional, en especial dentro de la acción comunitaria «Mejora de la estructura económica regional», podría verse reducido en las zonas rurales de forma objetivamente inaceptable.
(20) En su carta de 24 de mayo de 1996, las autoridades alemanas argumentaban que pueden crearse de forma óptima posibilidades de empleo en zonas rurales para los agricultores obligados a abandonar su profesión debido a la reconversión estructural en los sectores industriales relacionados con la agricultura. La actual propuesta de la Comisión de adoptar las Directrices comunitarias en relación con la transformación y comercialización de los productos del anexo II se considera que daría lugar a una reducción injustificable de la ayuda regional a las zonas rurales. Los incisos iii) y iv) de la letra a) del punto 3 de las Directrices y medidas apropiadas contienen definiciones muy extensas de la transformación y comercialización.
Por ejemplo, la transformación comprende cualquier operación que afecte a un producto agrícola incluido en el anexo II del Tratado y la comercialización incluye, por ejemplo, el envasado de productos del anexo II o la construcción de silos portuarios. La Decisión 94/173/CE y su aplicación, tal como figura en las Directrices, establecen exclusiones de gran alcance. En los sectores de los cereales y el arroz, todas las inversiones relativas a fábricas de almidón, molinos, molinos de cebada y sémola y a los subproductos de dicha industria están excluidas, a excepción de los productos para aplicaciones innovadoras no alimentarias.
La lista de exclusiones establece también que en algunas regiones del objetivo n° 1 sólo podrá concederse ayuda si existe una falta de capacidad demostrable. Las preguntas: a) ¿cuándo tiene que ser asumido este tipo de falta de capacidad?, y b) ¿qué pruebas se necesitan para ello? no encuentran una respuesta ni en la propuesta de la Comisión ni en la citada Decisión de la Comisión. Las posiciones relativas a la medida propuesta por la Comunidad recibidas hasta la fecha de los Estados federados responsables de la aplicación del programa común piden unánimemente al Gobierno que rechace la propuesta de una medida apropiada para la ayuda regional.
Todas las posiciones coinciden en que la concesión de ayuda regional para la transformación y comercialización de productos agrícolas por parte de empresas comerciales (industria, servicios) es un instrumento indispensable para ayudar a las regiones rurales que cuenten con estructuras inadecuadas. (21) En su carta de 31 de julio de 1996, las autoridades alemanas argumentan en contra del supuesto de que la introducción de directrices comunitarias vaya a mejorar la coherencia con la organización común de mercados agrícolas. Las directrices de la Comunidad no comprenden la producción de productos agrícolas, sino más bien la transformación industrial y la explotación comercial de los productos del anexo II.
El argumento de las autoridades alemanas, por lo tanto, es que la forma en que se regulan los precios y las cantidades con arreglo a la organización de común mercado no puede estar influida por limitaciones en la transformación industrial o la comercialización. No es la presencia de capacidades de transformación competitivas la que fomenta los excedentes agrícolas, sino los incentivos de producción en virtud de las organizaciones de mercados agrícolas en cuestión. Las consideraciones relativas a la política del empleo presentan un verdadero interés en una industria competitiva de transformación de productos agrícolas en zonas rurales desfavorecidas, independientemente de que los productos agrícolas de base utilizados hayan sido producidos o no por el sector agrícola nacional, o sean de importación.
(22) En este contexto, las autoridades alemanas hacen referencia al texto del marco comunitario de apoyo de 1994-1999 sobre la ayuda de los Fondos Estructurales del objetivo n° 1, haciendo hincapié en las afirmaciones siguientes: «Una industria transformadora competitiva es esencial para dar un impulso económico al sector agrícola y al campo en general. La sección de Orientación del FEOGA, por consiguiente, tendrá una parte de las ayudas a la inversión que benefician a las empresas del sector de la transformación y comercialización, con arreglo a los Reglamentos (CEE) nos 866/90 y 867/90», (punto 198, segundo y tercera frases). «En lo relativo a la transformación y comercialización de productos de origen animal, el Fondo complementará, principalmente, los canales con valor añadido.
El objetivo de dicha estrategia es producir productos de gran valor y de gran calidad. La Comisión considera que ésta es la única forma de salvaguardar a largo plazo el sector agrícola de Alemania Oriental.» (punto 199, in fine). (23) Puesto que estas afirmaciones hacen hincapié en la necesidad de una participación financiera a escala comunitaria en las empresas industriales competitivas que trabajan en la transformación y comercialización de productos agrícolas, las autoridades alemanas no pueden entender por qué motivo las medidas nacionales para fomentar industrias de transformación competitivas han sido prohibidas completamente en algunos casos.
Además, la actual legislación alemana prohíbe la concesión de ayudas a empresas que no sean competitivas a largo plazo. (24) A petición de la Comisión, el Gobierno alemán presentó una serie de ejemplos para demostrar el efecto específico de las medidas apropiadas en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas: - en Schleswig-Holstein, dos proyectos en preparación protegerán en total casi 500 puestos de trabajo permanentes en las zonas rurales de Böckling y Großenbrode, - en Sajonia está a punto de aplicarse un régimen de ayudas en el sector de transformación que afecta aproximadamente a 40 puestos de trabajo rurales.
Desde 1990 se han creado o protegido mediante 20 proyectos rurales aproximadamente 300 puestos de trabajo permanentes, - en Baja Sajonia se han invertido más de 560 millones de marcos alemanes en la transformación y comercialización de productos agrícolas desde 1993, con una ayuda financiera que se eleva a aproximadamente 62 millones de marcos alemanes. Por lo tanto, Baja Sajonia recibe aproximadamente el 12 % del volumen total de inversión en forma de ayuda financiera. Estas medidas han creado más de 1 240 nuevos puestos de trabajo permanentes y han protegido 606 puestos de trabajo, - en Renania del Norte-Westfalia, se han establecido 86 proyectos de inversión para crear 2 474 nuevos puestos de trabajo y proteger 599 puestos de trabajo permanente.
Tres programas adicionales, que están recibiendo ayuda actualmente, se han constituido para crear 168 nuevos puestos de trabajo, - en Renania-Palatinado, desde 1994 únicamente se han creado aproximadamente 200 puestos de trabajo permanentes mediante la ayuda regional en un total de 7 empresas, - en Sajonia-Anhalt, están previstas 28 solicitudes de ayuda en virtud del programa común, con una inversión de aproximadamente 220 millones de marcos alemanes, para proteger y crear casi 1 150 puestos de trabajo en total. Se está produciendo un claro movimiento de la inversión, que se aleja de los intereses a gran escala para acercarse a pequeñas y medianas empresas que, por lo general, se concentran en inversiones en la transformación de productos típicos o específicos de una región, - en Mecklemburgo-Pomerania Occidental, la industria alimentaria es la principal fuente de empleo, con un 21,8 % de los trabajadores en el sector de la transformación y con el 23,8 % de las empresas de transformación.
En el número de solicitudes de financiación en virtud del programa común puede verse la importancia que seguirá teniendo la industria de transformación alimentaria en el futuro en Mecklemburgo-Pomerania Occidental. En julio de 1996 había 55 solicitudes pendientes, equivalentes a una inversión total de 354 millones de marcos alemanes, destinadas a crear o proteger un total de casi 2 400 puestos de trabajo permanentes. Una vez más, es especialmente importante desde el punto de vista de la política regional que una gran parte de la inversión prevista está destinada a zonas rurales gravemente desfavorecidas, con el centro de interés situado en la creación de posibilidades de empleo para las mujeres.
La inversión, por lo tanto, podría contribuir también a resolver déficit estructurales cualitativos. (25) En conclusión, las autoridades alemanas hacen hincapié en que debe conservarse la posibilidad de proporcionar una ayuda puramente nacional para apoyar una industria de transformación y un sector de comercialización competitivos, tanto por motivos jurídicos como con objeto de apoyar la política regional. III. VALORACIÓN DE LAS OBSERVACIONES Y COMENTARIOS RECIBIDOS 1. Aspectos generales (26) El apartado 1 del artículo 93 del Tratado CE establece que la Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados.
Propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común. (27) Por carta SG(95) D/13086, la Comisión propuso a las autoridades alemanas, en aplicación del apartado 1 del artículo 93 del Tratado, las Directrices y medidas apropiadas en relación con las ayudas estatales relativas a la inversión en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas. En esa misma carta, la Comisión comunicó a las autoridades alemanas que no autorizaría ningún tipo de ayuda nueva que no se ajustase a dichas Directrices y medidas apropiadas y que se aplicase o siguiese aplicándose a partir del 1 de enero de 1996.
También requirió a Alemania y a los demás Estados miembros para que confirmaran, dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la citada carta, que se ajustarían a las Directrices y medidas apropiadas mediante la modificación de sus regímenes de ayudas existentes. (28) En ningún momento durante el procedimiento han negado las autoridades alemanas el derecho de la Comisión a realizar dicha propuesta. Es más, han señalado a la Comisión que están dispuestos a aceptar la propuesta para los regímenes de ayuda sectoriales a la vez que insistían en la necesidad de una mayor flexibilidad en relación con los regímenes de ayuda regionales.
La negativa de las autoridades alemanas a aceptar la aplicación de las directrices y medidas apropiadas en relación con las ayudas estatales concedidas en el marco de regímenes de ayuda regionales y la negativa de estas mismas autoridades a modificar los regímenes de ayuda regionales vigentes para ajustarlos a las directrices y medidas apropiadas son el objeto del presente procedimiento. 2. Análisis de las objeciones jurídicas presentadas por Alemania (29) Las autoridades alemanas argumentan que las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 866/90 no pueden utilizarse para justificar limitaciones a las medidas de ayuda estatal, ya que dicho Reglamento trata únicamente de si el FEOGA puede contribuir y en qué condiciones en medidas para mejorar la transformación y comercialización de productos agrícolas.
Además, el apartado 5 del artículo 16 del Reglamento permite expresamente la concesión de ayudas estatales que estén sujetas a condiciones o normas diferentes de las establecidas en el Reglamento o, cuando los importes de la ayuda sobrepasen los límites máximos especificados en el mismo, a condición de que dichas medidas se ajusten a los artículos 92, 93 y 94 del Tratado. Por lo tanto, aunque la Decisión 90/342/CEE de la Comisión, de 7 de junio de 1990, por la que se establecen los criterios de selección aplicables para inversiones relativas a la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de productos agrarios y silvícolas (6), y posteriormente la Decisión 94/173/CE, pueden restringir la gama de inversiones que pueden recibir ayuda de los Fondos Estructurales de la Comunidad, no tienen ningún efecto sobre la gama de inversiones que pueden recibir ayudas estatales regionales financiadas únicamente por los Estados miembros.
(30) La Comisión no puede aceptar este argumento. Es correcto que el apartado 5 del artículo 16 del Reglamento (CEE) n° 866/90 permite la concesión de ayudas estatales que estén sujetas a condiciones o normas diferentes de las establecidas en el Reglamento, o en los casos en los que los importes de la ayuda sobrepasen los límites máximos especificados en el mismo. No obstante, se afirma expresamente que esta posibilidad está supeditada a que las ayudas se ajusten a los artículos 92, 93 y 94 del Tratado. El artículo 42 del Tratado, que constituye una de las bases jurídicas del Reglamento (CEE) n° 866/90, establece que las disposiciones del capítulo relativo a las normas sobre la competencia serán aplicables a la producción y al comercio de los productos agrícolas sólo en la medida que determine el Consejo.
El Consejo, por lo tanto, tiene la posibilidad de limitar la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales en el sector de la transformación y comercialización de los productos agrícolas (7). Sin embargo, en vez de hacer uso de esta posibilidad, el Consejo ha afirmado expresamente en el apartado 5 del artículo 16 del Reglamento que los artículos 92, 93 y 94 del Tratado deberán ser aplicables a dichas medidas. Por consiguiente, debe concluirse que el Reglamento (CEE) n° 866/90 no incluye ninguna limitación expresa o implícita a los poderes discrecionales que confiere a la Comisión el apartado 3 del artículo 92 del Tratado para determinar las ayudas que deben ser consideradas compatibles con el mercado común.
La pregunta que sigue pendiente, por lo tanto, es si la Comisión tiene derecho, a la hora de considerar la compatibilidad con el artículo 92 del Tratado de las ayudas estatales para la transformación y comercialización de los productos agrícolas, concedidas en virtud de regímenes de desarrollo regional, a aplicar por analogía las mismas limitaciones sectoriales que utiliza para las medidas financiadas por la Comunidad de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 866/90. Esta cuestión se analiza más adelante en los considerandos 35 a 56. (31) En segundo lugar, las autoridades alemanas argumentan que la Comunicación de la Comisión de 1994 a los Estados miembros sobre las ayudas estatales para las inversiones destinadas a la transformación y la comercialización de productos agrícolas no obstaculiza la concesión de ayudas estatales a sectores que están excluidos de la cofinanciación comunitaria, ya que la Comunicación no se ajustó a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 93 del Tratado.
(32) La Comisión considera que este argumento no es procedente a los efectos de la presente Decisión, que trata exclusivamente de la negativa de Alemania a aplicar la propuesta de medidas apropiadas que se dirigió a dicho país mediante carta SG(95) D/13086. En ninguna fase del procedimiento ha sugerido Alemania que la Comisión no haya respetado los procedimientos establecidos en el Tratado al hacer dicha propuesta. (33) En tercer lugar, las autoridades alemanas argumentan que de la carta de la Comisión por la que se aprueba el vigesimotercer plan general del programa común [SG(94) D/11038] no se deriva ninguna exclusión de la posibilidad de medidas de ayudas estatales para la transformación y comercialización de productos del anexo II.
En particular, las autoridades alemanas argumentan que el pasaje que figura al final de dicha carta, en el que la Comisión llama la atención del Gobierno alemán acerca de la necesidad de tener en cuenta las disposiciones del Derecho comunitario en relación con determinados sectores de la industria (incluida la agricultura) y de las empresas agroalimentarias a la hora de aplicar el plan general, no tiene efecto legal, ya que, en aquel momento, el Derecho comunitario no incluía ninguna obligación de no aplicar las medidas de ayuda estatal a la transformación y comercialización de productos agrícolas.
(34) Sin embargo, la Comisión desea señalar que este argumento tampoco es pertinente a efectos de la presente Decisión, ya que los hechos a que se refiere tuvieron lugar antes de la propuesta de medidas apropiadas realizada por la Comisión. No obstante, la Comisión se reserva el derecho de incoar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado en caso de que se columbre que se han pagado ayudas para la transformación y comercialización de productos del anexo II en contravención del Derecho comunitario en el marco del vigesimotercer plan general del programa común, o en el marco de cualquier otro régimen de ayuda regional en Alemania.
3. Desarrollo de la política de la Comisión en materia de ayudas estatales para las inversiones en los sectores de la transformación y comercialización de productos agrícolas (35) En las Directrices y medidas apropiadas para las ayudas estatales en relación con las inversiones en los sectores de la transformación y comercialización de productos agrícolas, la Comisión explicó los principios de su política en relación con las ayudas estatales en ese sector en los siguientes términos: «De conformidad con el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE, se considera que las ayudas estatales concedidas para inversiones en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas son incompatibles con el mercado común cuando falsean o amenazan falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones y afectando así a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
Si bien no se excluye a priori que una ayuda estatal para inversiones en la transformación y comercialización de productos agrícolas pueda acogerse a una de las excepciones establecidas en el apartado 3 del artículo 92, es, sin embargo, práctica habitual de la Comisión velar por que en determinados sectores de la producción agrícola las ayudas estatales no puedan acogerse a ninguna de esas excepciones o por que en otros sectores sí puedan hacerlo siempre que se cumplan estrictamente determinadas condiciones. Introducidas tras un análisis de los mercados representativos a escala comunitaria, estas restricciones sectoriales son aplicadas por la Comisión al evaluar el interés que representa para la Comunidad una ayuda pública, comunitaria o nacional, destinada a las inversiones en el citado sector.
La Comisión intenta así garantizar la coherencia entre la política agrícola común y la política de ayudas estatales, desalentando aquellas inversiones que, por razones estructurales, resultan contrarias al interés comunitario. Esta filosofía básica sigue siendo válida y, por tanto, aplicable en el contexto de las presentes Directrices y medidas apropiadas.». (36) La nuevas Directrices y medidas apropiadas que se comunicaban en la carta de la Comisión de 20 de octubre de 1995 a los Estados miembros no constituyen un cambio fundamental respecto a la anterior política de la Comisión, sino el ajuste de la política existente a unas condiciones de mercado que han cambiado.
De hecho, la práctica consagrada de la Comisión fue durante muchos años excluir o restringir las ayudas estatales para las inversiones destinadas a la transformación y comercialización de productos agrícolas en sectores que padeciesen exceso de capacidad. La razón para dicha práctica es que las ayudas estatales para las inversiones en dichos sectores suelen tener un impacto desfavorable sobre los agentes económicos que no se benefician de ellas. Además, este tipo de ayudas no suelen traer consigo una mejora estructural duradera para el sector de que se trate, sino que por el contrario suelen tener consecuencias nocivas en el comercio y suelen anularse unas a otras, contrarrestando los esfuerzos realizados tanto por las autoridades nacionales como comunitarias para remediar las dificultades estructurales en los sectores en cuestión.
Por lo tanto, estas ayudas afectarán a las condiciones de los intercambios hasta un punto que va en contra del interés común. En consecuencia, dichas ayudas no pueden considerarse compatibles con el mercado común a efectos de la letra a) del apartado 3 del artículo 92. En este contexto, la Comisión desea también hacer referencia a la sentencia del Tribunal de Justicia, de 14 de enero de 1997, en el asunto C-169/95: España contra Comisión (8). En dicha sentencia, tras haber revisado la diferencia en la redacción existente entre las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92, el Tribunal afirmó que «esta diferencia de redacción no puede llevar a considerar que la Comisión no deba tener en absoluto en cuenta el interés comunitario cuando aplica la letra a) del apartado 3 del artículo 92 y que deba limitarse a comprobar el carácter regional de las medidas de que se trate, sin evaluar su incidencia sobre el o los mercados correspondientes en el conjunto de la Comunidad.
Según jurisprudencia reiterada, el apartado 3 del artículo 92 confiere a la Comisión una facultad discrecional cuyo ejercicio requiere apreciaciones de carácter económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario [ . . . ]. La Comisión ha comunicado en varias ocasiones a los Estados miembros las orientaciones que, con arreglo a las facultades que le confieren los artículos 92 y siguientes del Tratado, tenía intención de aplicar a los regímenes de ayudas con incidencia regional. Éste es, en particular, el objetivo de su Comunicación de 1988 sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales [ . . . ].
De dichas orientaciones se desprende que la aplicación tanto de la letra a) como de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 exige que se tomen en consideración no sólo las implicaciones de carácter regional de las ayudas a que se refieren estas disposiciones del Tratado, sino también, conforme al apartado 1 del artículo 92, el impacto de tales ayudas sobre los intercambios entre los Estados miembros y, en consecuencia, las repercusiones sectoriales que pueden provocar en el ámbito comunitario.» (apartados 17 a 20). (37) Con el fin de asegurar un enfoque coherente a las medidas para apoyar el desarrollo del sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas, la Comisión considera que las mismas limitaciones de carácter sectorial que se imponen a la concesión de dichas ayudas deben aplicarse tanto a las ayudas de inversión que están financiadas por la Comunidad como a las medidas financiadas únicamente por los Estados miembros.
De esta forma la Comisión pretende garantizar la compatibilidad entre la política agrícola común y la política relativa a las ayudas estatales de forma tal que no se fomente la inversión en los casos en que, por razones estructurales, ésta sea contraria al interés de la Comunidad. Evidentemente, los esfuerzos a escala comunitaria para reducir o eliminar el exceso de capacidad estructural se verían debilitados si los Estados miembros tuvieran libertad para conceder ayudas a nivel nacional. (38) En un primer momento, la Comisión aplicó dichas limitaciones sectoriales a partir de medidas específicas adoptadas en relación con los sectores individuales de que se trataba (azúcar, isoglucosa, productos lácteos).
Sin embargo, a raíz de la adopción de la Decisión 90/342/CEE, la Comisión comenzó a aplicar la Decisión por analogía a las nuevas ayudas estatales, con el fin de asegurarse de que las categorías de inversión excluidas de la ayuda comunitaria también estaban excluidas de las ayudas estatales. (39) Esta evolución en la política de la Comisión por lo que respecta a la aplicación de restricciones sectoriales a las ayudas para la inversión en los sectores de la transformación y comercialización de productos agrícolas está claramente esbozado en los Informes anuales de la Comisión sobre la política de la competencia.
Tanto el XX Informe (1990) (9) como el XXI Informe (1991) (10) hacen referencia a la aplicación de límites de sector para productos individuales. El XXII Informe (1992) afirma explícitamente (11): «Por lo que se refiere a la política estructural de inversiones en la fase de transformación y comercialización, el Reglamento (CEE) n° 866/90 del Consejo autoriza, en principio, a los Estados miembros a introducir medidas unilaterales, en todos los ámbitos cubiertos por dicho Reglamento, siempre que se ajuste a lo dispuesto en los artículos 92 y 93. En la práctica, esta libertad queda limitada por la política de la Comisión, que excluye de las ayudas estatales las inversiones que no puedan acogerse a cofinanciación comunitaria, de conformidad con el punto 2 del anexo de la Decisión 90/342/CEE de la Comisión, de 7 de junio de 1990.».
Esta misma posición vuelve a manifestarse en términos semejantes en el XXIII Informe (1993) (12) y en el XXIV Informe (1994) (13). (40) Además, el Gobierno alemán fue informado explícitamente acerca de esta política en el contexto de decisiones concretas sobre regímenes de ayudas individuales que habían sido notificados a la Comisión. Por ejemplo, mediante carta de 30 de marzo de 1993 [SG(93) D/5076] la Comisión informó al Gobierno alemán de su decisión de incoar el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado en relación con ayudas que Alemania había decidido conceder para la modernización de un molino de grano en Dresde (C 6/93).
En dicha carta la Comisión escribía: «A la hora de valorar las ayudas estatales para las inversiones en el sector de la transformación y comercialización, es una práctica consagrada de la Comisión aplicar los criterios de selección específicos del sector que figuran en el punto 2 del anexo de la Decisión 90/342/CEE de la Comisión ("límites por sector") por analogía, dado que han sido concebidos para tener en cuenta la situación del mercado de la Comunidad.». Una declaración redactada en idénticos términos se incluía en la carta de la Comisión, de 28 de junio de 1993 [SG(93) D/10681], por la que se incoaba el procedimiento en relación con la ayuda para modernizar molinos en Sajonia (C 15/93).
(41) A raíz de la adopción de la Decisión 94/173/CE de la Comisión, por la que se actualizaban los criterios de selección y los tipos de inversiones excluidos de la financiación comunitaria para ajustarlos a las nuevas condiciones del mercado, en particular como consecuencia de la reforma de la política agrícola común, quedó patente que la Comisión tenía que modificar su política relativa a las ayudas estatales. En una Comunicación a los Estados miembros de 1 de julio de 1994, la Comisión anunciaba que tenía intención de revisar su política en este ámbito tan pronto como finalizase los necesarios trabajos preparatorios con los Estados miembros.
Sin embargo, por motivos de seguridad jurídica, la Comisión seguiría aplicando las restricciones sectoriales de acuerdo con lo establecido en la Decisión 90/342/CEE hasta que finalizase el trabajo preparatorio. En la misma Comunicación, la Comisión volvió a afirmar su filosofía básica de aplicar las mismas restricciones sectoriales a las medidas financiadas por la Comunidad y a las medidas financiadas exclusivamente mediante ayudas estatales. (42) La Comisión inició su revisión aprobando, el 30 de noviembre de 1994, un primer proyecto de directrices para este tipo de ayuda, que fue enviado a los Estados miembros mediante carta de 13 de febrero de 1995.
La Comisión, tras consultar a los Estados miembros dentro del Grupo de trabajo «Condiciones de competencia en la agricultura» en el transcurso de la reunión celebrada el 3 de mayo de 1995, aprobó las Directrices y medidas apropiadas mencionadas mediante Decisión de 19 de julio de 1995. (43) A la vez que se confirmaba su práctica habitual de aplicar por analogía las limitaciones sectoriales relativas a la cofinanciación de esas inversiones por la Comunidad en el marco del Reglamento (CEE) n° 866/90, se efectuaron las siguientes modificaciones de las disposiciones aplicadas hasta el 31 de diciembre de 1995: - aplicación de las restricciones sectoriales que figuran en el punto 1.2 (segundo y tercer guiones) y en el punto 2 del anexo de la Decisión 94/173/CE en sustitución de las contenidas en el punto 2 del anexo de la Decisión 90/342/CEE, - ajuste automático de las Directrices y medidas apropiadas para tener en cuenta las futuras enmiendas a la Decisión 94/173/CE, - fijación de los niveles máximos de las ayudas públicas en porcentaje bruto, - aplicación de las Directrices y medidas apropiadas también a las ayudas a las inversiones en la transformación y comercialización de productos agrícolas realizadas en la explotación agraria, - en los casos en que una ayuda estatal sujeta a las condiciones especiales establecidas en el punto 2 del anexo de la Decisión 94/173/CE se concede dentro de un régimen de ayudas general, regional o sectorial con respecto al cual la Comisión no ha presentado objeciones en virtud de los artículos 92 y 93 del Tratado CE, posible exigencia de presentación de un informe anual a la Comisión para que ésta pueda comprobar el cumplimiento de cada una de las condiciones fijadas para la concesión de ese tipo de ayuda, establecidas en el punto 2 del anexo de la Decisión 94/173/CE, - derogación de determinados textos cuyas disposiciones se han incorporado a las Directrices y medidas apropiadas en cuestión.
4. Aplicación de las Directrices y medidas apropiadas a los regímenes de ayudas regionales (44) A lo largo de todo el procedimiento, las autoridades alemanas han rebatido fundamentalmente la aplicación de las Directrices a los regímenes de ayudas regionales. En primer lugar, argumentan que si de las ayudas nacionales hubiera que excluir sistemáticamente partes importantes del sector de la transformación y comercialización agrícola, el alcance de las medidas regionales para la mejora de las estructuras económicas regionales podría reducirse en las zonas rurales hasta un nivel inaceptable.
En otras palabras, las autoridades alemanas argumentan que la aplicación de regímenes de ayuda regionales de tipo nacional debería ser prioritario respecto de las exigencias específicas de la política agrícola común. La Comisión no puede aceptar esta postura. La política agrícola común, cuyo establecimiento viene impuesto por la letra e) del artículo 3 del Tratado CE, se basa en el desarrollo, mediante las organizaciones comunes de mercado y mediante medidas estructurales, de mecanismos específicos de apoyo que tengan en cuenta las necesidades de los sectores particulares afectados y que, por consiguiente, difieren considerablemente de un sector a otro.
Esta política se ha desarrollado a escala comunitaria, de conformidad con los procedimientos establecidos en el artículo 43 del Tratado, y se gestiona y aplica a nivel comunitario. De esto se desprende que, a la hora de concebir y aplicar sus regímenes de ayuda nacionales, los Estados miembros deben tener en cuenta los objetivos de la política agrícola común, y, en particular, las restricciones específicas que han sido impuestas en la concesión de ayuda financiera para determinados sectores, tanto de la producción primaria, como de la transformación y comercialización de productos agrícolas.
Por este motivo la Comisión ha insistido siempre en que los regímenes de ayuda regionales de los países deben tener en consideración las normas específicas aplicables al sector agrícola. (45) Además, la Comisión no puede aceptar la distinción que hacen las autoridades alemanas entre los regímenes de ayuda sectoriales y los regionales. Al valorar la compatibilidad de las medidas de ayudas nacionales con el apartado 3 del artículo 92 del Tratado, la Comisión debe considerar la repercusiones económicas de la medida, y en particular hasta qué punto puede afectar negativamente a las condiciones de los intercambios comerciales hasta llegar a ser contraria al interés común.
La clasificación que el Estado miembro dé a la ayuda tiene, en el mejor de los casos, una importancia secundaria. De otro modo, sería fácil para un Estado miembro evitar la aplicación de una política restrictiva en relación con determinados tipos de ayuda reclasificando una medida y pasándola de «ayuda sectorial» a «ayuda regional», o trasladando una inversión de una zona que no pueda optar a la ayuda regional a otra que sí pueda. En estas circunstancias, cualquier restricción impuesta por la Comisión a la concesión de ayuda a sectores con exceso de capacidad demostrada se vería privada de cualquier consecuencia útil.
(46) La Comisión está de acuerdo en que la transformación y comercialización de productos agrícolas es un sector importante de la economía europea. En particular, las inversiones en este sector suelen fomentar el desarrollo económico de las zonas rurales y la creación de empleo en dichas zonas. Las inversiones en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas también suelen ayudar a los agricultores a encontrar nuevas salidas para sus productos. Por ese motivo, la Comunidad proporciona una ayuda financiera importante para dichas inversiones a través de la aplicación del Reglamento (CEE) n° 866/90.
Además, la Comisión ha adoptado siempre una actitud favorable frente a las ayudas estatales en este sector, permitiendo en la actualidad ayudas de hasta el 55 %, o del 75 % en las regiones del objetivo n° 1 (14). (47) Además, cabe destacar que las Directrices tienen en cuenta las necesidades específicas de los regímenes de ayuda regionales en la medida en que autorizan un porcentaje de ayuda más alto que los que se acaban de citar, cuando ese porcentaje es el aplicable en el régimen de ayuda personal de que se trate. El inciso ii) de la letra b) del punto 4 de las Directrices y medidas apropiadas establece lo siguiente: «Los regímenes de ayuda de finalidad regional destinados a las inversiones en la transformación y comercialización de productos agrícolas están sujetos a las condiciones de las presentes Directrices y medidas apropiadas.
En la aplicación de los regímenes de ayuda de finalidad regional, la intensidad de la ayuda que se aplica es la autorizada en el marco de dichos regímenes.». (48) Las autoridades alemanas arguyen que la Decisión 94/173/CE excluye gran cantidad de inversiones en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas. Es cierto que un número importante de tipos de inversión están excluidos sin condiciones por medio de la Decisión 94/173/CE. Sin embargo, es preciso hacer hincapié en que la Comisión, en realidad, ha tenido en cuenta diversidades regionales en los propios límites sectoriales, tanto en la versión de 1990 como en la de 1994, estableciendo una serie de excepciones a las prohibiciones que figuran en dichas restricciones para ayudar a las regiones menos desarrolladas, en particular las zonas del objetivo n° 1.
Por ejemplo, las limitaciones sectoriales permiten a veces inversiones, que de otra forma estarían excluidas, en las regiones del objetivo n° 1 con una carencia demostrada de capacidad de producción, o siempre que no exista un incremento global en la capacidad de producción. Incluso en sectores en los que no hay excepciones en favor de las zonas menos desfavorecidas, en muchos casos no están prohibidas todas las inversiones. En particular, las inversiones destinadas a actualizar las instalaciones de producción para que cumplan requisitos de higiene, bienestar animal o de tipo medioambiental suelen permitirse siempre que no se produzca un incremento global en la capacidad de producción o estén supeditadas a una reducción en la capacidad de producción.
(49) Las autoridades alemanas objetan también que en la Decisión 94/173/CE no aparece ninguna orientación acerca de cuándo debe ser asumida esa falta de capacidad o cuáles son las pruebas necesarias para demostrarla. Sin embargo, el párrafo segundo de la letra b) del punto 3 de las Directrices afirma que «cuando una ayuda estatal sujeta a esas condiciones particulares se conceda en el marco de un régimen de ayudas general, regional o sectorial al que la Comisión no haya puesto objeciones [ . . . ] deberá presentarse a ésta un informe anual en el que consten los pormenores de todos los casos de concesión de tales ayudas durante el ejercicio considerado y, en particular, cuanta información sea necesaria para que la Comisión pueda comprobar, sin investigaciones complementarias, si efectivamente se han cumplido todas las condiciones particulares de dicha concesión», mencionada en el punto 2 del anexo de la Decisión 94/173/CE.
De esto se desprende que la principal responsabilidad para determinar que efectivamente se han cumplido las condiciones establecidas en la Decisión 94/173/CE recae en las autoridades competentes de los Estados miembros. Si las autoridades competentes tienen dudas acerca de la aplicación de los criterios en cuestión, siempre tienen la posibilidad de recurrir a la Comisión para una aclaración, de conformidad con el artículo 5 del Tratado. (50) Además, las autoridades alemanas no han facilitado datos sobre la forma exacta en la cual la aplicación de las limitaciones sectoriales incluidas en la Decisión 94/173/CE interfiere con su política de ayuda regional.
En su carta de 31 de julio de 1996, las autoridades alemanas presentaron a la Comisión una descripción general de la importancia de las ayudas estatales para la transformación y comercialización de productos agrícolas, pero no especificaron en detalle el carácter de las inversiones de que se trataba, ni hasta qué punto las medidas en cuestión estaban cubiertas por las limitaciones sectoriales que contiene la Decisión 94/173/CE. (51) Habida cuenta de que catorce Estados miembros han aceptado la aplicación de las limitaciones sectoriales a los regímenes de ayuda regionales, y dada la falta de una explicación detallada de las autoridades alemanas de las razones por las cuales consideran que la aplicación de estas limitaciones sectoriales tendría como consecuencia una restricción inaceptable de la política de ayuda regional, la Comisión tiene que concluir que la postura adoptada por las autoridades alemanas no está justificada.
(52) En caso de que las autoridades alemanas considerasen que una o más de las limitaciones sectoriales establecidas en la Decisión 94/173/CE es indebidamente restrictiva, siempre tendrían la posibilidad de pedir a la Comisión que revisase y, en caso necesario, que modificase las disposiciones de la Decisión en cuestión. Esto tendría la ventaja de permitir que se concediese a las actividades en cuestión no sólo ayudas estatales sino también ayuda económica comunitaria a través de los Fondos Estructurales, y permitiría asimismo a la Comisión mantener un enfoque coherente entre la política agrícola común y la política de ayudas estatales.
(53) En segundo lugar, las autoridades alemanas rebaten la premisa de que la introducción de Directrices comunitarias mejoraría la coherencia con la organización común de mercados agrícolas. Las directrices y medidas apropiadas que nos ocupan no comprenden la producción de productos agrícolas, sino la transformación industrial y la explotación comercial de los productos del anexo II. Las autoridades alemanas argumentan, por lo tanto, que la forma en que precios y cantidades están regulados con arreglo a la organización común de mercados no puede estar influida por restricciones en la transformación industrial o la comercialización.
Lo que estimula la aparición de excedentes agrícolas no es la presencia de capacidades de transformación competitivas, sino los incentivos de producción en virtud de las organizaciones de mercados agrícolas en cuestión. (54) En primer lugar, la Comisión no acepta la distinción, bastante rígida, que pretenden establecer las autoridades alemanas entre los sectores de producción primarios, cubiertos por las organizaciones comunes de mercados, y la transformación y comercialización de productos agrícolas. La experiencia adquirida en el funcionamiento de la política agrícola común demuestra que la creación de una nueva capacidad para la transformación y comercialización de determinados tipos de productos agrícolas tendería a incitar a los agricultores a incrementar la producción del producto de que se trate.
Por el contrario, las medidas que se adoptan para reducir la producción agrícola primaria en determinados sectores pueden dar lugar a un exceso de capacidad en las industrias de transformación y comercialización de los productos de que se trate salvo que se realicen las correspondientes reducciones de la capacidad de dichas industrias. De hecho, el Reglamento (CEE) n° 866/90 se basa específicamente en esta estrecha relación económica entre la producción agrícola primaria y la transformación y comercialización de productos agrícolas. En particular, el Reglamento se basa en el principio de que las inversiones deberán estar condicionadas a la inclusión de las mismas en planes sectoriales que contengan un análisis detenido de la situación del sector afectado y la mejora propuesta.
Además, tiene que garantizarse que las inversiones son viables y que los agricultores obtienen una parte justa de los beneficios económicos de las actuaciones emprendidas. La Comisión considera que también tiene derecho a tener en consideración la estrecha relación económica que existe entre la producción primaria y la transformación y comercialización de productos agrícolas a la hora de determinar si las ayudas estatales pueden considerarse compatibles con el mercado común de conformidad con el apartado 3 del artículo 92 del Tratado. (55) En segundo lugar, la Comisión quisiera señalar que su objetivo a la hora de determinar su política para las ayudas estatales en relación con las inversiones en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas es garantizar la coherencia entre la política de competencia y la política agrícola común en conjunto.
Para garantizar dicha coherencia, la Comisión pretende asegurarse de que se apliquen las mismas limitaciones sectoriales a todas las inversiones públicas del mismo sector, ya estén financiadas por los Estados miembros o por la Comunidad. Sin embargo, es importante hacer hincapié en que las limitaciones sectoriales establecidas en la Decisión 90/342/CEE y los cambios realizados por la Decisión 94/173/CE se introdujeron al término de un extenso estudio de mercados representativos de las propias industrias de transformación y comercialización y no de la producción primaria. Por ejemplo, la exclusión de inversiones relacionadas con la producción de almidón se basan en la persistencia de un exceso de capacidad en el sector de producción de almidón y no a ningún posible exceso de capacidad en la producción de patatas o cereales que se utilizan como materia prima en la producción de almidón.
Del mismo modo, las restricciones en las inversiones relacionadas con el sacrificio de ganado bovino, porcino, ovino y aves de corral se basan en el exceso de capacidad en el sector de los mataderos y no en los niveles de producción primaria. Las demás limitaciones sectoriales también se basan en la existencia de un exceso de capacidad en los sectores de la transformación y comercialización. (56) En tercer lugar, las autoridades alemanas argumentan que debería ser posible conceder ayudas estatales independientemente de si los productos agrícolas primarios utilizados han sido producidos o no por el sector agrícola del país o son importados.
Para las medidas financiadas por la Comunidad, el artículo 13 del Reglamento (CE) n° 951/97 (15) excluye la financiación comunitaria de las inversiones en el sector de la transformación o comercialización de productos procedentes de terceros países. No obstante, las Directrices y medidas apropiadas que tratan de la ayuda estatal en relación con las inversiones en los sectores de la transformación y comercialización de los productos agrícolas no excluyen explícitamente las ayudas estatales para las inversiones relativas a la transformación y comercialización de productos que hayan sido importados de terceros países, y la Comisión no plantearía objeciones a dichas ayudas, siempre que se hayan cumplido todas las demás condiciones establecidas en las Directrices y medidas apropiadas, en particular las limitaciones sectoriales contempladas en la Decisión 94/173/CE.
La razón para esta diferencia de enfoque es que la Comisión considera que es necesario garantizar que la financiación comunitaria se usa para asegurar el desarrollo de la capacidad de transformación y comercialización de productos de origen comunitario. Por otra parte, la Comisión considera que puede dejarse a discreción de los Estados miembros la decisión de conceder ayudas estatales para la transformación y comercialización de productos agrícolas importados, sujeta, por supuesto, al cumplimiento de los artículos 92 y 93 del Tratado, con el fin de tener en cuenta la situación específica de cada país.
Por estos motivos, este argumento no tiene fundamento. IV. CONCLUSIÓN (57) A la vista de lo que antecede, los argumentos y consideraciones presentados por las autoridades alemanas no justifican su negativa a aceptar la aplicación de las Directrices y medidas apropiadas a los regímenes de ayuda regionales, como propone la Comisión. (58) Todos los demás Estados miembros han aceptado incondicionalmente la introducción de las Directrices y medidas apropiadas. Alemania es el único Estado miembro que no lo ha hecho. A falta de una justificación clara por parte del Estado miembro en cuestión, la Comisión no puede aceptar que las Directrices y medidas apropiadas no se apliquen a los regímenes de ayuda regional en solamente uno de los Estados miembros.
(59) A la vista de la negativa alemana a cumplir dichas Directrices y medidas apropiadas, la Comisión, una vez iniciado y realizado el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 93, tiene derecho, mediante una Decisión adoptada de conformidad con lo dispuesto y a partir de las consideraciones que figuran en la sección III, a exigir que se modifiquen los regímenes de ayuda existentes imponiendo a Alemania la obligación de cumplir las Directrices para la ayuda estatal en relación con las inversiones en los sectores de la transformación y comercialización de productos agrícolas.
Con el fin de lograr este resultado, es necesario exigir a Alemania que modifique sus regímenes de ayuda existentes para ajustarlos a la Decisión 94/173/CE, HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo 1 Los regímenes nacionales de ayuda regional de Alemania son incompatibles con el mercado común a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE, ya que no respetan las Directrices y medidas apropiadas en relación con las ayudas estatales relativas a las inversiones de la transformación y comercialización de productos agrícolas, que fueron comunicadas a Alemania mediante carta SG(95) D/13086, de 20 de octubre de 1995.
Artículo 2 En un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Alemania modificará, o en caso necesario derogará las ayudas y los regímenes de ayudas existentes con el fin de garantizar que sean compatibles con el mercado común. En particular, de acuerdo con lo dispuesto en la letra b) del punto 3 de las Directrices a que se refiere el artículo 1, Alemania velará por que: 1) no se concedan ayudas estatales para las inversiones en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas en relación con ninguna de las inversiones a que se hace referencia en el segundo y tercer guiones del punto 1.2 del anexo de la Decisión 94/173/CE o que estén excluidas incondicionalmente por el punto 2 de dicho anexo;
2) no se concedan ayudas estatales para la inversión en los sectores de la transformación y comercialización de productos agrícolas en relación con las demás inversiones a que se hace referencia en el punto 2 del anexo de la Decisión 94/173/CE, a menos que cumplan las condiciones especiales establecidas en dicho anexo. Artículo 3 Alemania informará a la Comisión en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma. Artículo 4 El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 20 de mayo de 1998. Por la Comisión Franz FISCHLER Miembro de la Comisión (1) DO C 29 de 2. 2. 1996, p. 4. (2) DO C 36 de 5. 2. 1997, p. 13. (3) DO L 91 de 6. 4. 1990, p. 1; este Reglamento ha sido sustituido posteriormente por el Reglamento (CE) n° 951/97 del Consejo, de 20 de mayo de 1997, relativo a la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrícolas (DO L 142 de 2. 6. 1997, p. 22). (4) DO L 79 de 23. 3. 1994, p. 29. (5) DO C 189 de 12. 7. 1994, p. 5. (6) DO L 163 de 29. 6. 1990, p. 71. (7) Véase, en particular, el Reglamento n° 26 del Consejo, de 4 de abril de 1962, sobre aplicación de determinadas normas sobre la competencia a la producción y al comercio de productos agrícolas (DO 30 de 20.
4. 1962, p. 993/62). (8) Recopilación 1997, p. I-135. (9) Punto 337. (10) Punto 317. (11) Punto 506. (12) Punto 550. (13) Punto 371. (14) Anexo de las Directrices y medidas apropiadas. (15) Véase la nota 3.