Plan de acción del Consejo y de la Comisión sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratato de Amsterdam relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia - Texto adoptado por el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de 3 de diciembre de 1998 Diario Oficial n° C 019 de 23/01/1999 p. 0001 - 0015 PLAN DE ACCIÓN DEL CONSEJO Y DE LA COMISIÓN SOBRE LA MEJOR MANERA DE APLICAR LAS DISPOSICIONES DEL TRATATO DE AMSTERDAM RELATIVAS A LA CREACIÓN DE UN ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA Texto adoptado por el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de 3 de diciembre de 1998 (1999/C 19/01) ÍNDICE ..........
Página PARTE I: INTRODUCCIÓN .......... 2 PARTE II: PRIORIDADES Y MEDIDAS .......... 6 A. Criterios de selección de las prioridades .......... 6 B. Políticas relacionadas con la libre circulación de personas .......... 7 I. Medidas en los ámbitos del asilo, las fronteras exteriores y la inmigración 7 II. Cooperación judicial en materia civil .......... 10 C. Disposiciones sobre cooperación policial y judicial en materia penal .......... 11 I. Cooperación policial .......... 11 II. Cooperación judicial en materia penal .......... 12 III. Aproximación de normas en materia penal ..........
13 IV. Cuestiones horizontales .......... 13 PARTE I INTRODUCCIÓN 1. El Consejo Europeo, reunido en Cardiff, instó al Consejo y a la Comisión a que presentasen, en la reunión del Consejo Europeo de Viena, un plan de acción sobre «la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Amsterdam relativas a la creación de una zona de libertad y de seguridad y justicia». Los Jefes de Estado y de Gobierno confirmaron ulteriormente en Pörtschach la importancia que conceden a este asunto, sobre el que acordaron celebrar un Consejo Europeo extraordinario en Tampere, en octubre de 1999. El Tratado de Amsterdam dispone que los ámbitos relativos a visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas, como la cooperación judicial en materia civil, se transfieran del tercer pilar de la Unión Europea al primero (aunque no todas las disposiciones del primer pilar serán aplicables), mientras que permanecen en el tercer pilar de la Unión Europea las disposiciones relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal recogidas en el nuevo título VI del Tratado de la Unión Europea (TUE).
Además de estos cambios de competencias, el Tratado de Amsterdam establece asimismo las líneas básicas de la acción en los ámbitos actualmente adscritos al tercer pilar. 2. Cuando el Consejo Europeo de Cardiff instó al Consejo y a la Comisión a que presentasen el Plan de acción, indicó claramente que, a su juicio, estas disposiciones ofrecen una nueva oportunidad de abordar un tema que preocupa a la opinión pública y, con ello, de acercar la Unión Europea a los ciudadanos. 3. Sin olvidar los logros ya conseguidos en este ámbito con el Tratado CE, las disposiciones del título VI del Tratado de Maastricht y Schengen, conviene recordar las razones por las que las nuevas disposiciones adoptadas en Amsterdam abren nuevas y mejores vías.
En primer lugar, corroboran el objetivo de mantener y hacer avanzar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, al tiempo que se revisan los distintos aspectos inherentes al mismo. En segundo lugar, se brinda a la Unión el marco necesario en el que integrar tal espacio y se refuerzan los instrumentos que se precisan para ello. Al mismo tiempo, gracias al mayor peso dado al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y al Parlamento Europeo, dichos instrumentos se someten a un control judicial y democrático más riguroso. Se amplía así el método comunitario: algunos de los ámbitos recogidos en el «tercer pilar» actual se incluyen en distintas disposiciones comunitarias y se retiran las restricciones que se aplicaban antes a las instituciones comunitarias en los ámbitos de la cooperación policial y la cooperación judicial en materia penal.
Se facilita también el acceso al presupuesto comunitario. Por último, la integración de Schengen sirve para reconocer los esfuerzos de los Estados miembros que se sumaron a esta cooperación al tiempo que da a la Unión una base a partir de la cual se sigue avanzando. 4. En la elaboración de este Plan de acción, el Consejo y la Comisión han partido de la base de que una de las claves del éxito reside en garantizar la materialización del espíritu de cooperación interinstitucional inherente al Tratado de Amsterdam, sobre todo en relación con las nuevas responsabilidades que el Tratado de Amsterdam otorga a la Comisión, entre las que figura un mayor derecho de iniciativa.
Lo importante no es tanto en quién reside el derecho de iniciativa, sea compartido o exclusivo, sino el modo en que se ejerza tal derecho. En cualquier caso, el Tratado establece que, durante los cinco años fijados para la plena realización de la libre circulación de personas, el derecho de iniciativa se reparta entre la Comisión y los Estados miembros para aquellos asuntos que se transfieran al marco comunitario. 5. Aunque todo plan de acción deba reflejar necesariamente y de forma concreta las prioridades y fechas fijadas en el propio Tratado de Amsterdam, también debe plasmar el enfoque y la filosofía generales inherentes al concepto de «espacio de libertad, seguridad y justicia».
En la práctica, estas tres nociones están estrechamente ligadas. La libertad pierde gran parte de su valor si no puede ejercerse en un medio seguro y con el respaldo total de un sistema de justicia en el que puedan confiar todos los ciudadanos y residentes de la Unión. Estos tres conceptos inseparables tienen un denominador común, las personas, y el pleno desarrollo de uno de ellos requiere el pleno desarrollo de los otros dos. La actuación de la Unión debe seguir como pauta el mantenimiento de un equilibrio correcto entre los tres conceptos. Cabe destacar a este respecto que el Tratado constitutivo de las Comunidades Europeas [letra a) del artículo 61, antiguo artículo 73 i] efectúa una vinculación directa entre las medidas por las que se establece la libre circulación de personas y las medidas específicas orientadas a combatir y prevenir la delincuencia [letra e) del artículo 31 del TUE], creando así un vínculo condicional entre ambos ámbitos.
A. UN ESPACIO DE LIBERTAD a) Un concepto más amplio de libertad 6. Entre los objetivos fundamentales del Tratado sigue figurando el de la libertad, entendida como libre circulación de personas dentro de la Unión Europea y a este objetivo deben contribuir al máximo las medidas asociadas a los conceptos de seguridad y justicia. Lo conseguido con Schengen sirve de ejemplo y de base para futuros logros. No obstante, el Tratado de Amsterdam también ha abierto el camino para que el concepto de «libertad» adquiera un valor que supere el de la libre circulación de personas a través de las fronteras interiores.
También significa libertad vivir en un entorno respetuoso de la ley, con la certeza de que las autoridades públicas recurren a sus poderes colectivos e individuales (a escala nacional, a nivel de la Unión y por encima de ésta) para hacer frente y frenar a aquéllos que pretenden negar esta libertad o abusar de ella. La libertad también debe ir acompañada de toda la gama de derechos humanos fundamentales, incluida la protección frente a cualquier forma de discriminación tal como se prevé en los artículos 12 y 13 del Tratado de la Comunidad Europea y 6 del TUE. 7. Otra libertad fundamental que merece especial atención dentro del rápido desarrollo que está experimentando la sociedad de la información es el respeto de la intimidad y, en particular, la protección de los datos personales.
A la hora de crear archivos de datos personales que permitan desarrollar la cooperación policial y judicial en materia penal y de intercambiar información, es en efecto fundamental lograr el equilibrio correcto entre la seguridad pública y la protección de la intimidad de las personas. b) Políticas de inmigración y de asilo 8. Al examinar las prioridades, deben aplicarse distintas consideraciones a la política de inmigración, por un lado, y, por otro, a la de asilo. Los trabajos futuros al respecto se guiarán, sobre todo, por el hecho de que el nuevo Tratado obliga a actuar en un plazo de cinco años dentro de una amplia gama de temas relacionados con la inmigración y el asilo que conciernen tanto al fondo como al procedimiento.
Se ha trabajado mucho en este sentido. No obstante, los instrumentos adoptados hasta la fecha presentan dos deficiencias: en general se basan en «normas blandas» como resoluciones o recomendaciones, sin efecto jurídicamente vinculante, y no van acompañados de sistemas de control adecuados. El compromiso establecido en el Tratado de Amsterdam de utilizar los instrumentos de la Comunidad Europea en el futuro brinda la oportunidad de corregir estas deficiencias. Hay que dar una prioridad especial a la lucha contra la inmigración ilegal, por un lado, y al mismo tiempo defender la integración y los derechos de los nacionales de terceros países que viven legalmente en la Unión y dar la protección necesaria a aquellos que la necesiten incluso en los casos en que no se ajusten plenamente a los criterios de la Convención de Ginebra.
B. UN ESPACIO DE SEGURIDAD 9. A menos que la libertad se ejerza en un espacio en el que las personas se sientan protegidas y seguras, es imposible disfrutar plenamente de los beneficios que se derivan de un espacio de libertad. 10. El fin acordado del Tratado no es crear un espacio europeo de seguridad como un territorio común en el que se apliquen procedimientos de detección e investigación comunes a todos los órganos policiales y judiciales europeos en asuntos de seguridad. Las nuevas disposiciones tampoco afectan al ejercicio de las competencias que corresponden a los Estados miembros en materia de mantenimiento del orden públicio y salvaguardia de la seguridad interior.
11. Lo que el Tratado de Amsterdam ofrece es un marco institucional que permite a los Estados miembros llevar a cabo acciones conjuntas en los ámbitos indisociables de la cooperación policial y de la cooperación judicial en asuntos penales, y ello no sólo para dar una mayor seguridad a sus ciudadanos sino también para defender los intereses de la Unión, incluidos sus intereses financieros. El objetivo declarado es prevenir y combatir la delincuencia al nivel que corresponda, «organizada o no, en particular el terrorismo, la trata de seres humanos y los delitos contra los niños, el tráfico ilícito de drogas y de armas, la corrupción y el fraude». a) Delincuencia organizada 12.
La respuesta de la Unión al reto que supone la delincuencia organizada aparece recogida en el Plan de acción aprobado por el Consejo Europeo de Amsterdam, en el que se prevé un enfoque integrado en todas las fases, dentro de un espectro que va de la prevención a la represión y persecución. Ya se han hecho importantes avances, tal como se reconoció en el Consejo Europeo de Cardif. Sin embargo, aunque el plan se aplique totalmente, habrá que seguir aprovechando todas las oportunidades de seguir adelante que ofrece el Tratado de Amsterdam. b) Drogas 13. Las drogas merecen una mención especial.
Representan una amenaza en muchos sentidos, tanto para la seguridad colectiva como para la seguridad personal, y a menudo, aunque no siempre, aparecen vinculadas a la delincuencia organizada. Se trata de un ámbito en el que Europa ha aportado un enfoque particular e influyente, por su insistencia en una política global basada en una responsabilidad compartida entre países consumidores y productores. Sin embargo, dentro de ese marco global, es evidente que uno de los componentes principales será la movilización de todo el peso que las distintas fuerzas de orden público puedan ejercer contra los traficantes y las organizaciones delictivas que los respaldan.
El plan de acción de la Unión contra la droga para el período 2000-2004, actualmente sometido a debate en la Comisión y el Consejo, deberá instrumentarse y aplicarse de forma que aproveche al máximo las posibilidades que ofrece el nuevo Tratado. c) Europol 14. El nuevo Tratado reconoce el papel esencial y central que desempeñará Europol, exigiendo la adopción de una serie de medidas concretas en un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del mismo. Concretamente, dispone una mayor coordinación y el apoyo a las tareas operativas de Europol. Por ello, es importante empezar a trabajar cuanto antes en la aplicación de estas medidas, ahora que el Convenio Europol ha sido finalmente ratificado por todos los Estados miembros, de modo que Europol pueda ejercer pelenamente su nuevo papel de instrumento indispensable para la cooperación europea.
Estas medidas deberían basarse en el «acervo» de la Unidad de Drogas de Europol, la cual, como precursora de la futura Europol, ha adquirido experiencia en ámbitos como el intercambio de información, el apoyo técnico y operativo, los análisis de amenazas y los informes sobre el estado de una cuestión. C. UN ESPACIO DE JUSTICIA 15. El nuevo impulso y los nuevos instrumentos que supone el Tratado de Amsterdam ofrecen la posibilidad de estudiar qué objetivos debería perseguir el espacio «justicia» ,respetando al mismo tiempo el hecho de que, por razones intrínsecamente vinculadas con la historia y la tradición, los sistemas judiciales difieren de forma importante de un Estado miembro a otro.
Lo que se pretende es dar a los ciudadanos una idea común de la justicia en toda la Unión. La justicia debe considerarse un instrumento que permite hacer más fácil la vida de cada día y que, al mismo tiempo, persigue a aquellos que son una amenaza contra la libertad y la seguridad de las personas y de la sociedad. Esto incluye tanto el acceso a la justicia como la plena cooperación entre Estados miembros en materia judicial. Lo que el Tratado de Amsterdam ofrece es un marco conceptual e institucional que garantiza que dichos valores se defiendan en toda la Unión. Tanto en materia civil como penal, la pronta ratificación y la aplicación efectiva de los convenios adoptados son fundamentales para la consecución de un espacio de justicia. a) Cooperación judicial en materia civil 16.
La consolidación de la cooperación judicial en materia civil, que a juicio de muchos evoluciona de forma demasiado lenta, representa un paso fundamental en la creación de un espacio jucicial europeo que dará frutos concretos a cada ciudadano de la Unión. Los ciudadanos respetuosos de la ley tienen el derecho de esperar de la Unión que contribuya a simplificar y facilitar el entorno judicial en el que viven dentro del contexto de la Unión Europea. En este sentido, principios como la seguridad jurídica y la igualdad de acceso a la justicia deberían representar un objetivo fundamental, lo que supone la sencillez de la identificación de la jurisdicción competente, la clara designación de la ley aplicable, la existencia de procesos rápidos y equitativos y de procedimientos eficaces para hacer cumplir las leyes. b) Cooperación judicial en materia penal 17.
Existe una clara necesidad de mejorar y acelerar la cooperación judicial en materia penal tanto entre los Estados miembros como con terceros países, en particular con miras a la intensificación de la cooperación policial. Por eficaz que pueda ser, hoy en día la cooperación judicial en materia penal se ve en una situación difícil a la hora de tratar fenómenos como la delincuencia organizada, situación que durará hasta que exista una mayor facilidad en los procedimientos y, cuando proceda, una aproximación de las normas. 18. Concretamente, esto significa, en primer lugar, que las conductas delictivas deberían considerarse de un modo igualmente eficaz en toda la Unión: el terrorismo, la corrupción, la trata de seres humanos y la delincuencia organizada deberían someterse a unas normas comunes mínimas en lo que se refiere a la tipificación de los delitos y, por ello, éstos deberían perseguirse con la misma intensidad cualquiera que sea el lugar en el que se cometan.
Si los actos delictivos graves suscitan la misma reacción y las garantías de procedimiento son comparables en toda la Unión, es hora de estudiar las posibilidades de incrementar la cooperación en materia de enjuiciamiento, siempre que esta mayor eficacia pueda combinarse con el respeto de los derechos individuales. Esto es aplicable, principalmente, a aquellos ámbitos normativos en que la Unión ya dispone de políticas comunes, así como en ámbitos con fuertes implicaciones transfronterizas, como por ejemplo los delitos medioambientales, la delincuencia de alta tecnología, la corrupción y el fraude, el blanqueo de capitales, etc.
De acuerdo con las disposiciones del Tratado de Amsterdam deberían desarrollarse las competencias de Europol y tendrán que estudiarse el lugar y el papel de las autoridades judiciales respecto a Europol tanto al nivel de cada Estado miembro como de la Unión. c) Procedimientos 19. Las normas de procedimiento deberían responder, en general, a las mismas garantías y garantizar así que la gente no reciba un trato distinto en función de la jurisdicción que trate el caso. En principio, esta aplicación de garantías procesales adecuadas y comparables está ya asegurada por las salvaguardias que proporciona el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y su interpretación dinámica por parte del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en particular por lo que respecta a los derechos de la defensa en procedimientos penales.
Parece útil, no obstante, complementar estos principios básicos con normas y códigos de prácticas idóneas en ámbitos de relevancia internacional y de interés común por ejemplo, la interpretación), y que pueden hacerse extensivos a determinadas partes de la ejecución de las resoluciones en materia penal, incluida, por ejemplo, la confiscación de bienes, así como a elementos de la reinserción social de los delincuentes y el apoyo a las víctimas. d) Litigios transfronterizos 20. Deberían neutralizarse en la medida de lo posible las dificultades a las que se enfrentan de manera intrínseca los ciudadanos en los litigios transfronterizos, sea en asuntos civiles o penales.
Esto significa, por ejemplo, la comunicación ágil de documentos y de información, el uso de formularios multilingües, la creación de mecanismos o redes que presten asistencia y den asesoramiento en asuntos transnacionales y posibles sistemas de asistencia jurídica gratuita en tales casos. D. AMPLIACIÓN 21. Existe un vínculo importante con el proceso de ampliación, sobre todo con la estrategia de preadhesión. Los países condidatos a la Unión Europea saben muy bien que la justicia y los asuntos de interior (JAI) tendrán una especial relevancia en sus candidaturas. No obstante, el acervo JAI es distinto, por naturaleza, de otras partes del acervo de la Unión.
Aún hay mucho por hacer, por lo que el acervo deberá ir desarrollándose constantemente durante los años de la preadhesión. La adopción del Plan de acción tiene además la ventaja de definir de forma clara y general, en beneficio de los países candidatos, cuáles son las prioridades de la Unión al respecto. E. RELACIONES CON TERCEROS PAÍSES Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES 22. Los avances que introduce el Tratado de Amsterdam potenciarán asimismo el papel de la Unión como actor y participante en la escena internacional, tanto a nivel bilateral como en foros multilaterales. Como consecuencia de ello y a partir del diálogo ya iniciado en materia de cooperación en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior con un número cada vez mayor de terceros países, organizaciones y organismos internacionales por ejemplo, Interpol, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR), el Consejo de Europa, el G8 y la Organizacion de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), cabe esperar que esta vertiente externa de la actuación de la Unión asuma una nueva dimensión más exigente.
Será necesario aprovechar plenamente los nuevos instrumentos que aporta el Tratado. En particular, la comunitarización de los asuntos relacionados con el asilo, la inmigración y la cooperación judicial en material civil permitirá a la Comunidad-en la medida en que lo permite la jurisprudencia sentada por el Tribunal de Justicia por lo que respecta a la competencia exterior de la Comunidad- influir a escala internacional en estos asuntos. En los ámbitos que permanecen en el título VI del TUE, la Unión podrá recurrir también a la posibilidad de que el Consejo celebre acuerdos internacionales en materias propias del título VI del Tratado, así como de que la Presidencia represente a la Unión en tales ámbitos, con la asistencia del Secretario General del Consejo y asociando plenamente a la Comisión F.
ESTRUCTURA DE LOS TRABAJOS EN LOS ÁMBITOS DE LA JUSTICIA Y LOS ASUNTOS DE INTERIOR 23. Las nuevas disposiciones contenidas en el Tratado de Amsterdam, así como el Protocolo anejo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea, de naturaleza marcadamente «transpilar» en ambos casos, habrán de reflejarse también en las estructuras de trabajo del Consejo. Está claro que el Tratado no tiene por objeto en modo alguno compartimentar la manera de tratar los distintos componentes del espacio de libertad, seguridad y justicia, como ocurre entre las estructuras de la Comunidad Europea, por un lado, y la Unión Europea, por otro, sobre todo visto que en ambos casos la responsabilidad por llevar adelante el objetivo recaerá, independientemente de si se inscriben en el ámbito de competencias del primer pilar o del tercero, en el Consejo reunido en su formación de Ministros de justicia y asuntos de interior.
Por lo tanto, resultará indispensable adoptar a este propósito, antes de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, medidas adecuadas que respeten las disposiciones contenidas en el Tratado y al mismo tiempo faciliten la función coordinadora del Comité de representantes permanentes. Será también importante adoptar las medidas adecuadas para tratar el caso específico del Sistema de información de Schengen con vistas a garantizar una transición fluida sin reducir la eficacia del sistema. A medio plazo podría también iniciarse un debate sobre las perspectivas de desarrollo del SIS II una vez que se haya ampliado.
El Comité K.4, basándose en lo establecido en el apartado 1 del artículo K.4 del TUE, ya ha empezado a trabajar en la elaboración de las medidas estructurales necesarias; entre otras cosas, ha iniciado una reflexión sobre la necesidad de que los Comités compuestos por altos funcionarios establezcan una mayor coordinación entre sí en los ámbitos de la migración y el asilo y en el del Derecho civil. Esta reforma de las estructuras de trabajo debería basarse en los principios siguientes: racionalización y simplificación (número adecuado de grupos competentes para ocuparse de ciertos objetivos fijados en el Tratado, evitar los solapamientos), especialización y responsabilidad (grupos de expertos con un nivel de responsabilidad suficiente en sus países, asignaciones adecuadas para las estructuras operativas - Europol, red judicial europea), continuidad (carácter permanente de los grupos que refleje los objetivos permanentes del Tratado, mecanismo de seguimienteo del conjunto de instrumentos adoptados), transparencia (claridad de los mandatos y de las relaciones entre los grupos) y flexibilidad (posibilidad de adaptar las estructuras a muy breve plazo para hacer frente a problemas nuevos que requieran un tratamiento específico de urgencia).
La entrada en vigor del Tratado de Amsterdam plantea también una serie de cuestiones jurídicas derivadas del traslado de determinadas políticas del tercer pilar al primer pilar y del paso a nuevas formas de actos y procedimientos en el tercer pilar. Este aspecto afecta, por ejemplo, al tipo de tratamiento que se dará a los convenios sobre el ámbito que va a pasar a ser competencia comunitaria y que estén firmados pero aún sin ratificar en el momento en que entre en vigor el Tratado de Amsterdam. PARTE II PRIORIDADES Y MEDIDAS A. CRITERIOS DE SELECCIÓN DE LAS PRIORIDADES 24. Una serie de principios han determinado el modo en que el Consejo y la Comisión han definido y se proponen aplicar las medidas enumeradas en esta parte: i) El propio Tratado de Amsterdam ha fijado algunas orientaciones claras sobre las medidas a las que deberá darse importancia prioritaria, en especial durante los primeros cinco años a partir de su entrada en vigor.
El Plan de acción deberá respeta esta orientación. ii) El principio de Subsidiariedad, que se aplica a todos los aspectos de la actuación de la Unión, tiene una especial importancia para la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia. iii) Debe aplicarse el principio de Solidaridad de los Estados miembros entre sí y con las instituciones europeas a la hora de hacer frente a los retos que suponen la delincuencia organizada y los movimientos migratorios. iv) La eficacia operativa en la aplicación del marco jurídico creado por el Tratado no es menos importante que el propio marco legislativo.
Las medidas adoptadas satisfacerán necesidades reales y aportarán un valor añadido. En ese sentido, deben incorporarse al Plan de acción los métodos de trabajo que ya han demostrado su valía, por ejemplo en el contexto de Schengen. v) La responsabilidad de la salvaguarda de la seguridad interior compete a los Estados miembros. Por consiguiente, a la hora de potencia la cooperación europea es necesario tener en cuenta los intereses nacionales y los planteamientos comunes al igual que las diferencias. vi) Un enfoque realista exige que a la hora de establecer prioridades se tomen en consideración los recursos y el tiempo disponibles.
25. De conformidad con lo que establece el artículo 2 del TUE, la Unión se fijará el objetivo de mantener y desarollar un espacio de libertad, seguridad y justicia en el que esté garantizada la libre circulación de las personas en conjunción con la adopción de las medidas adecuadas relativas a las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia. La interdependencia entre los distintos aspectos de este objetivo general se confirma en la letra a) del artículo 61, que hace referencia a la letra e) del artículo 31 del TUE. Por consiguiente, para lograr el mayor grado de seguridad posible para los ciudadanos, es conveniente que algunas actividades en uno de los ámbitos se coordinen estrechamente en cuanto a plazos y contenido con actividades del otro ámbito.
26. La integración del acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea tendrá como consecuencia que, a partir de la fecha de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, los objetivos de la Comunidad tal como se establecen en todo el artículo 62 del Tratado CE y, en gran medida, en la letra b) del apartado 3 del artículo 63 del Tratado CE en sus versiones del Tratado de Amsterdam se hayan realizado en gran parte por lo que se refiere a diez Estados miembros y, con respecto a trece Estados miembros, a partir de la fecha de la Decisión del Consejo a que se refiere el apartado 2 del artículo 2 del Protocolo de Schengen.
Es decir, que buena parte del trabajo de fondo se habrá realizado mucho antes de que expire el plazo de cinco años establecido por los artículos correspondientes. Ello permitiría que el Consejo se concentrara inicialmente y de forma particular en otros objetivos de la Comunidad y la Unión en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior para cuya realización se ha estipulado un plazo máximo de cinco años [por ejemplo, en el apartado 1 y en la letra a) del apartado 2 del artículo 63 del TCE y en el apartado 2 del artículo 30 del TUE], y abordara cuestiones que exigieran tratamiento urgente o que asumieran importancia política.
Para llevar a la práctica las prioridades enumeradas en dichos artículos, habrá que realizar esfuerzos para adoptar medidas que se detallan en las siguientes secciones. 27. Dentro de los límites del Tratado habrán de tenerse en cuenta la posición del Reino Unido e Irlanda en virtud de los Protocolos del Tratado de Amsterdam y, a la hora de fijar las prioridades, los planes actuales y la necesidad de desarrollar de forma continua los programas existentes a medio plazo. 28. A la hora de fijar las prioridades a nivel político y de contenido, se consideraron en primer lugar aquellos proyectos en los que ya se hubiese trabajado o en los que, en el momento de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, los trabajos fuesen a estar probablemente todavía en curso.
Lo que se ha buscado principalmente es la mayor continuidad posible en todas las adaptaciones a las nuevas condiciones marco. 29. Con respecto a la función legislativa, hubo que considerar asimismo el acervo actual recogido en el tercer pilar, atendiendo a la necesidad de decidir en cada caso qué normas de entre las existentes habría que sustituir por otras más eficaces. A este respecto, se pensó en primer lugar en las normas consideradas «normas blandas». 30. La entrada en vigor del Tratado de Amsterdam puede traer consigo un incremento del número de casos presentados antre el Tribunal de Justicia Europeo, mientras que un espacio de libertad, seguridad y justicia hace necesario, precisamente, que los procedimientos judiciales sean lo más expeditivos que sea posible.
Por lo tanto, en interés de los Estados miembros y de los particulares afectados, habrá de darse prioridad al estudio, de forma conjunta con el Tribunal, de todos los medios posibles para abreviar la duración media de los procedimientos presentados ante el Tribunal, en particular de las cuestiones prejudiciales con arreglo al título VI del TUE y al título IV del TCE. 31. Los siguientes grados de prioridad comienzan, por lo tanto, con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam. Las medidas prioritarias se distribuyen en dos categorías. Por un lado, las acciones y medidas que es importante aplicar o adoptar en los dos años siguientes a la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam (en adelante denominadas «medidas que se adoptarán en un plazo de dos años») y, por el otro lado, las acciones y medidas que se adoptarán o aplicarán en los cinco años siguientes a la entrada en vigor del Tratado o, al menos, se comenzará la elaboración de las acciones y medidas en dicho sector (en adelante denominadas «medidas que se adoptarán en un plazo de cinco años»).
No obstante, debe dejarse claro que algunas actividades del primer grado de prioridad deberán iniciarse inmediamente con la aprobación del presente Plan de acción, pues son precisos trabajos preparatorios -por ejemplo, en grupos técnicos- que, siempre que se pueda, deberán haber concluido el día de la entrada en vigor. Más adelante se indica específicamente dicho tipo de medidas particularmente urgentes. B. POLÍTICAS RELACIONADAS CON LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS I. Medidas en los ámbitos del asilo, las fronteras exteriores y la inmigración 32. El objetivo es concluir el espacio de libertad en los cinco próximos años.
En consecuencia, para garantizar una mayor seguridad para todos los ciudadanos europeos, la realización de este objetivo supone le elaboración de medidas complementarias en particular en los ámbitos de la seguridad de las fronteras exteriores y de la lucha contra la inmigración ilegal teniendo plenamente en cuenta los principios contenidos en el artículo 6 del TUE y en los artículos 12 y 13 del TCE. Cuando sea necesario en materia de asilo se consultará con el ACNUR. 33. Las medidas que se elaboren deberán tener debidamente en cuenta el hecho de que los ámbitos del asilo y la inmigración son independientes y requieren enfoques y soluciones independientes.
34. Se deberá establecer una estrategia global de migración en la que figure de forma prominente un sistema de solidaridad europea. Las experiencias adquiridas y los progresos alcanzados mediante la cooperación en el marco de Schengen deberían demostrarse particularmente adecuados para los casos de las residencias de corta duración (hasta tres meses), la lucha contra la inmigración ilegal y los controles en las fronteras exteriores. Deberá constituir una prioridad general la mejora del intercambio de estadísticas e información en materia de asilo e inmigración. Este intercambio deberá incluir estadísticas sobre asilo e inmigración, así como información sobre la situación de los nacionales de terceros países y sobre la legislación y la política nacionales, tomando como base el plan de acción de la Comisión.
35. Con el fin de completar el espacio de libre circulación, es primordial que se amplíen de forma rápida y general los principios de la libre cirulación de ciudadanos, de conformidad con el Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea. Medidas que se adoptarán en un plazo de dos años 36. En un plazo de dos años tras la entrada en vigor del Tratado, deberán tomarse las medidas siguientes: a) Medidas en el ámbito del asilo y de la inmigración Estudio de los países de origen a fin de formular un enfoque específico intergrado por países. b) Medidas en el ámbito del asilo i) Aplicación efectiva del Convenio de Dublín: continuación del estudio de los criterios y condiciones para una mejo aplicación del Convenio y la posible transformación de la base jurídica al sistema de Amsterdam [letra a) del apartado 1 del artículo 63 del TCE].
Debería realizarse un estudio del grado en que debe complementarse este mecanismo, entre otras cosas, mediante disposiciones que permitan atribuir a un solo Estado miembro la responsabilidad del trato de los miembros de una misma familia cuando la aplicación de los criterios de responsabilidad los atribuya a varios Estados y solucionar de manera satisfactoria la cuestión de la protección cuando un refugiado cambie de país de residencia. ii) Aplicación de Eurodac. iii) Adopción de normas mínimas en relación con los procedimientos seguidos en los Estados miembros para la concesión o retirada del estatuto de refugiado [letra d) del apartado 1 del artículo 63 del TCE] a fin, entras cosas, de reducir la duración de los procedimientos de asilo.
A este respecto, hay que prestar especial atención a la situación de los niños. iv) Limitación de los «movimientos secundarios» de los solicitantes de asilo entre los Estados miembros. v) Definición de normas mínimas para la acogida de solicitantes de asilo, prestando especial atención a la situación de los niños [letra b) del apartado 1 del artículo 63 del TCE]. vi) Inicio de un estudio para establecer un único procedimiento de asilo europeo. c) Medidas en el ámbito de la inmigración i) Instrumento sobre el estatuto jurídico de los inmigrantes legales. ii) Establecimiento de una política coherente de la Unión Europea en materia de readmisión y regreso. iii) Lucha contra la inmigración ilegal [letra b) del apartado 3 del artículo 63 del TCE] mediante, entre otras cosas, campañas de información en los países de tránsito y de origen.
En relación con la prioridad que debe darse al control de los flujos migratorios, es necesario presentar con rapidez propuestas de lucha contra la inmigración ilegal. d) Medidas en el ámbito de las fronteras exteriores y la libre circulación de personas i) Procedimiento y condiciones para la expedición de visados en los Estados miembros (recursos, garantías de repatriación o cobertura de los gastros de accidente y enfermedad), así como elaboración de una lista común de los países cuyos ciudadanos estén sujetos al visado de tránsito aeroportuario (supresión de la lista gris actual). ii) Definición de las normas para un visado uniforme [inciso iv) del artículo 62 del TCE]. iii) Elaboración de un reglamento relativo a los países: - cuyos nacionales están exentos de visado en los Estados miembros de la Unión Europea, - cuyos nacionales están sujetos a la obligación de visado en los Estados miembros [inciso i) de la letra b) del apartado 2 del artículo 62 del TCE]. iv) Mayor armonización de las legislaciones de los Estados miembros sobre la responsabilidad de los transportistas.
Medidas que se adoptarán lo antes posible de conformidad con las disposiciones del Tratado de Amsterdam 37. a) Normas mínimas para conceder protección temporal a las personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a su país de origen [letra a) del apartado 2 del artículo 63 del TCE]. b) Fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de personas desplazadas y en la asunción de las consecuencias de dicha acogida [letra b) del apartado 2 del artículo 63 del TCE]. Medidas que se adoptarán en un plazo de cinco años 38. En un plazo de cinco años tras la entrada en vigor del Tratado, deberán tomarse las medidas siguientes: a) Medidas en el ámbito del asilo y de la inmigración Determinación y aplicación de las medidas enumeradas en el plan europeo de inmigración. b) Medidas en el ámbito del asilo i) Adopción de normas mínimas sobre la cualificación de los nacionales de terceros países como refugiados. ii) Definición de normas mínimas sobre protección complementaria a personas que necesiten protección internacional [letra a) del apartado 2 del artículo 63, segunda parte]. c) Medidas en el ámbito de la inmigración i) Mejora de las posibilidades de expulsión de las personas a las que se haya denegado el derecho de permanecer mediante una mayor coordinación en la Unión Europea de la aplicación de las cláusulas de readmisión y elaboración de informes oficiales europeos (de las Embajadas) sobre la situación en los países de origen. ii) Preparación de una reglamentación sobre condiciones de entrada y de residencia así como normas relativas a los procedimientos de expedición por los Estados miembros de visados y de permisos de residencia de larga duración, incluidos los destinados a la reagrupación familiar [letra a) del apartado 3 del artículo 63 del TCE].
La cuestión de la libertad de instalación en cualquier Estado de la Unión de los nacionales de terceros países titulares de un permiso de residencia será próximamente objeto de un debate en el grupo del trabajo pertinente. iii) Definición de los derechos y condiciones con arreglo a los cuales nacionales de terceros países que residan legalmente en un Estado miembro podrán residir en otros Estados miembros (apartado 4 del artículo 63 del TCE). Podría deliberarse en los órganos competentes del Consejo, teniendo en cuenta las repercusiones para el equilibrio social y el mercado de trabajo, sobre las condiciones en que podría permitirse a los nacionales de terceros países, de igual modo que a los nacionales comunitarios y sus familias, establecerse y trabajar en cualquier Estados miembro de la Unión.
En estos dos últimos ámbitos, aunque el Tratado de Amsterdam no requiere que se lleve a cabo una acción en un período de cinco años, deberían realizarse esfuerzos para lograr una mejora de la situación a su debido tiempo. d) Medidas en el ámbito de las fronteras exteriores y la libre circulación de personas i) Extensión de los mecanismos de representación de Schengen en materia de visados: Podría entablarse una reflexión sobre la posibilidad de llegar a un acuerdo entre Estados miembros, para evitar en mayor grado que los solicitantes de asilo recurran de forma engañosa a las representaciones en el extranjero de uno o más Estados miembros a fin de poder llegar a otro Estados miembro, que fuese el país de destino realmente deseado en el momento de presentar la solicitud. ii) Se prestará atención a los nuevos avances técnicos a fin de garantizar -según convenga- una mayor seguidad en el formato uniforme de los visados (etiqueta).
II. Cooperación judicial en materia civil 39. El objetivo es simplificar la vida de los ciudadanos europeos mediante la mejora y simplificación de las normas y procedimientos de cooperación y comunicación entre autoridades así como de ejecución de las resoluciones, mediante el fomento de la compatibilidad de las normas sobre conflicto de leyes y sobre competencia judicial y la eliminación de los obstáculos al buen funcionamiento de los procedimientos civiles en un espacio judicial europeo. Convendrá, a este respecto, mejorar la coordinación entre las administraciones de justicia de Europa y el conocimiento de los ordenamientos jurídico de los Estados miembros, en particular en determinados asuntos de dimensiones humanas importantes con repercusiones en la vida cotidiana de los ciudadanos.
Medidas que deberán adoptarse en un plazo de dos años 40. Deberán tomarse las siguientes medidas en los dos años siguientes a la entrada en vigor del Tratado: a) Terminación, en caso de que no hayan concluido ya, de los trabajos relativos a la revisión de los Convenios de Bruselas y de Lugano. b) Elaboración de un instrumento jurídico sobre la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales (Roma II). c) Inicio de la revisión, en que sea necesario, de determinadas disposiciones del Convenio sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales, teniendo en cuenta las disposiciones especiales sobre conflicto de leyes de otros instrumentos comunitarios (Roma I). d) Estudio de la posibilidad de aplicar a los procedimientos civiles el concepto de red judicial europea en materia penal.
Puntos de contacto bien individualizados en cada Estado deberían permitir la facilitación del conocimiento de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y garantizar una mejor coordinación de procedimientos en determinados asuntos de dimensiones humanas importantes transfronterizos (conflictos parentales por ejemplo,). Medidas que deberán adoptarse en un plazo de cinco años 41. Se tomarán las siguientes medidas en los cinco años posteriores a la entrada en vigor del Tratado: a) Estudio de las posibilidades de elaboración de un instrumento jurídico sobre la ley aplicable al divorcio (Roma III).
Tras el primer paso en materia de divorcio realizado por Bruselas II en el ámbito de la competencia, del reconocimiento y de la ejecución de las resoluciones, debería estudiarse a fondo la posibilidad de acordar normas de determinación de la ley aplicable, para evitar un «forum shopping». b) Estudio de la posibilidad de elaborar soluciones no judiciales de las controversias, haciendo especial referencia a los conflictos familiares transnacionales. En este contexto, debería estudiarse la posibilidad de mediación para resolución de conflictos familiares. c) Estudio de la posibilidad de elaborar un instrumento jurídico sobre la jurisdicción internacional, la ley aplicable, el reconocimiento y la ejecución de las sentencias relativas a los regímenes matrimoniales y a las sucesiones.
Para la elaboración de estos instrumentos debería tenerse en cuenta la relación entre el régimen matrimonial y las normas sucesorias. Debería tenerse en cuenta el trabajo ya realizado en el marco de la Conferencia de La Haya sobre el Derecho internacional privado. d) Determinación de las reglas de procedimiento civil con implicaciones transfronterizas cuya aproximación es urgente para facilitar el acceso de los ciudadanos europeos a la justicia, y elaboración de las correspondientes medidas adicionales para mejorar la compatibilidad de los procedimientos civiles. En este sentido, deberían examinarse las normas sobre constitución de garantía para las costas judiciales del demandado en un procedimiento civil, sobre concesión de asistencia jurídica gratuita y sobre otros posibles obstáculos de índole económica. e) Mejora y simplificatión de la cooperación entre tribunales para la obtención de pruebas en el extranjero. f) Examen de la cuestión de la aproximación de determinados ámbitos del Derecho contractual, como la creación de un Derecho internacional privado uniforme aplicable a la adquisición de buena fe de bienes muebles corporales.
C. DISPOSICIONES SOBRE COOPERACIÓN POLICIAL Y JUDICIAL EN MATERIA PENAL 42. El objetivo es procurar a los ciudadanos un nivel elevado de protección y fomentar el Estado de Derecho. Ello supone la intensificación de la cooperación entre las autoridades encargadas de la aplicación de las leyes en el respeto de la seguridad jurídica. Asimismo, supone la concretización de un espacio judicial en el cual los magistrados cooperen de forma más eficaz, más rápida y más flexible. Se fomenta asimismo un enfoque integrado, mediante una cooperación más estrecha entre las autoridades judiciales, policiales y otras autoridades pertinentes en la prevención y lucha de la delincuencia, sea organizada o no.
Medidas que deberán adoptarse en un plazo de dos años I. Cooperación policial 43. Se tomarán las siguientes medidas en los dos años posteriores a la entrada en vigor del Tratado: 1. Por lo que se refiere a la cooperación en el marco de Europol: a) Mejora de la cooperación de Europol en los sectores siguientes: i) Estudiar la viabilidad de crear una base de datos sobre investigaciones pendientes, dentro del marco de las disposiciones del Convenio Europol, que permitiría evitar la duplicación de investigaciones y asociar varios servicios policiales europeos en la misma investigación combinando así sus informaciones y conocimientos. ii) Orientación de los trabajos de documentación realizados por Europol hacia la actividad operativa.
Sus análisis deben llevar siempre que sea posible a conclusiones operativas. iii) Colocación de la lucha contra las redes de inmigración ilegal entre las prioridades de la cooperación operativa, en particular desarrollando una red de puntos de contacto nacionales encargada de la lucha contra dichas redes. iv) Lucha contra el terrorismo: refuerzo de los intercambios de información y la coordinación de las autoridades competentes en la lucha contra el terrorismo, en particular mediante Europol. v) Ampliar las competencias de Europol a otras actividades, en caso necesario (por ejemplo, falsificación del euro y de otros medios de pago). b) Elaboración de un instrumento jurídico adecuado que extienda las competencias de Europol a las actividades que se contemplan en el apartado 2 del artículo 30 del TUE centrando la actividad de Europol en la cooperación operativa.
Un tema importante es el lugar y el papel de las autoridades judiciales en sus relaciones con Europol. Una de las prioridades establecidas por el Tratado es determinar la naturaleza y el alcance de las competencias operativas de Europol, que deberá poder «solicitar a las autoridades competentes de los Estados miembros la realización y la coordinanción de sus investigaciones», y, por otra parte, intervenir en el marco de «actividades operativas de equipos conjuntos». c) Estudio del acceso de Europol a los datos sobre investigaciones del SIS y del SIE. d) Desarrollar el papel de Europol en el intercambio de información a fin de poner en práctica el pacto de preadhesión sobre delincuencia organizada.
2. Otras medidas de cooperación policial. 44. Las otras medidas de cooperación policial y aduanera son las siguientes: a) Evaluación en común de técnicas de investigación especiales relativas a la detección de formas graves de delincuencia organizada [letra d) del apartado 1 del artículo 30 del TUE]. b) Consideración sobre las modalidades según las cuales un servicio represivo de un Estado miembro podrá operar en el territorio de otro Estado miembro (artículo 32 del TUE), teniendo en cuenta el acervo de Schengen. Se deberán tener en cuenta, en particular, dos puntos: - la determinación de las condiciones y limitaciones bajo las cuales las autoridades policiales competentes de un Estado miembro podrán operar en el territorio de otro Estado miembro, en colaboración y de acuerdo con este último, - como contrapartida, ¿qué tipo de intervenciones estará cada Estado miembro dispuesto a aceptar en su territotio (y con arreglo a qué modalidades)? La organización de un marco colectivo para este tipo de operaciones es una de las prioridades de la cooperación policial.
Este marco puede ser flexible. c) Desarrollo y ampliación de la cooperación operativa entre los servicios represivos de la Unión y fortalecimiento de la cooperación técnica policial. Las acciones conjuntas que llevan a cabo, en particular, los servicios aduaneros de los Estados miembros deberían servir de modelo y ampliarse en coordinación con las policías nacionales y las gendarmerías y en estrecha colaboración con las autoridades judiciales. A medio plazo, Europol está destinada a servir de punto de apoyo para estas iniciativas futuras, que podrán emprenderse en el marco de las «decisiones con cualquier otro fin coherentes con» los objetivos del título VI del TUE, contempladas en el Tratado de Amsterdam. d) Establecimiento del informe anual sobre delincuencia organizada con miras a la definición de estrategias comunes.
Habrá que procurar armonizar los parámetros de análisis con el fin de poder cotejar los datos recopilados. e) En el ámbito de la cooperación en la aplicación de la legislación aduanera, la ejecución de los Convenios SIA y Nápoles II. Al aplicar las letras a) a e) deberán tenerse en cuenta las competencias de Europol. II. Cooperación judicial en materia penal 45. Deberán adoptarse las siguientes medidas en un plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado: a) Utilización eficaz y, cuando proceda, mayor desarrollo de la red judicial europea. La utilización eficaz de la red judicial europea es prioritaria.
Permitirá que la cooperación mejore de forma concreta, por lo que es preciso dotarla de herramientas modernas para hacer posible una cooperación eficaz. Deberá iniciarse una reflexión para potenciar su funcionamiento. b) Terminación del Convenio de asistencia judicial en materia penal y de un protocolo adicional al Convenio, y aplicación de ambos lo antes posible. Debería estudiarse la posibilidad de prever la simplificación de los procedimientos y la limitación de los motivos de denegación de asistencia. c) Agilización de la extradición entre los Estados miembros velando por que los dos convenios sobre extradición existentes adoptados en el marco del TUE se apliquen de forma efectiva de hecho y de derecho. d) Refuerzo e intensificación de la lucha contra el blanqueo de dinero. e) Simplificación y agilización de la cooperación transfronteriza entre los ministerios competentes y las autoridades judiciales o análogas de los Estados miembros. f) Inicio de un proceso destinado a facilitar el reconocimiento de las resoluciones y la ejecución de las sentencias en asuntos penales. g) Estudio del papel y la posición de las autoridades judiciales en el marco de un mayor desarrollo de Europol de conformidad con el Tratado de Amsterdam, con miras a mejorar la eficacia de dicha institución. h) Estudio de los acuerdos en virtud de los cuales podrán actuar las autoridades judiciales o autoridades equivalentes de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro (artículo 32 del TUE).
Deberán estudiarse en particular los dos aspectos siguientes: - la determinación de las condiciones y limitaciones según las cuales las autoridades judiciales o policiales competentes de un Estado miembro podrán actuar en el territorio de otro Estado miembro, en relación o de acuerdo con este último, - en correspondencia ¿qué tipos de operación y en virtud de qué acuerdos cada Estado miembro está dispuesto a aceptar que se realicen en su propio territorio? La creación de un marco colectivo para este tipo de operaciones es una de las prioridades de la cooperación judicial. Este marco podría ser flexible.
III. Aproximación de normas en materia penal 46. Deberán adoptarse las siguientes medidas en un plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado: a) Identificación de las conductas en el ámbito de la delincuencia organizada, el terrorismo y el tráfico de drogas en relación con las cuales es urgente y necesario adoptar medidas por las que se establezcan normas mínimas relativas a los elementos constitutivos de delito y a las sanciones aplicables y, cuando sea necesario, elaboración de las medidas correspondientes. Entre los candidatos principales para este análisis podrían incluirse, en la medida en que estén relacionados con la delincuencia organizada, el terrorismo y el tráfico de drogas, delitos tales como el tráfico de seres humanos y la explotación sexual de los niños, delitos en materia de tráfico de drogas, corrupción, fraude informático, delitos cometidos por terroristas, delitos cometidos contra el medio ambiente, delitos cometidos por medio de Internet y blanqueo de dinero vinculado a esas distintas formas de delincuencia.
Debe tenerse en cuenta el trabajo que se realiza en paralelo en organizaciones internacionales como el Consejo de Europa. b) Estudiar la posibilidad de aproximar, en caso necesario, las legislaciones nacionales en materia de falsificación (protección del euro) y de fraude y de falsificación de medios de pago distintos del pago en efectivo. IV. Cuestiones horizontales 47. Deberían adoptarse las siguientes medidas en un plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado. a) Estudiar las posibilidades de normas armonizadas sobre protección de datos. b) Ultimar, si no se ha completado aún, el Plan de acción sobre delincuencia organizada aprobado por el Consejo Europeo de Amsterdam, evaluar su aplicación y estudiar las medidas derivadas correspondientes. c) Continuar el proceso de evaluación mutua en virtud de la Acción común adoptada por el Consejo el 5 de diciembre de 1997. d) Continuar y desarrollar el trabajo iniciado en el marco del Plan de acción sobre la delincuencia organizada en relación con la cuestión de los refugios y paraísos fiscales.
Medidas que se adoptarán en un plazo de cinco años I. Cooperación policial 48. Deberían adoptarse las siguientes medidas en un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado: a) Por lo que respecta a la cooperación en el marco de Europol: i) Fomentar acuerdos de enlace entre las autoridades encargadas de la acusación y la investigación especializadas en la lucha contra la delincuencia organizada, en estrecha colaboración con Europol [letra c) del apartado 2 del artículo 30 del TUE]. ii) Crear una red de investigación y documentación sobre delincuencia transfronteriza [letra d) del apartado 2 del artículo 30 del TUE]. iii) Mejorar los datos estadísticos sobre delincuencia transfronteriza [letra d) del apartado 2 del artículo 30 del TUE]. iv) Establecer un sistema de intercambio de información y de análisis en materia de blanqueo de dinero. v) Estudiar si Europol podría tener acceso al Sistema de Información Aduanero y por qué procedimiento. vi) En cooperación con Europol, elaborar y ejecutar una estrategia de información para que el público conozca el trabajo y las competencias de Europol. vii) Estudiar la posibilidad de creación de un sistema de intercambio electrónico de impresiones dactilares entre Estados miembros. b) Otras medidas de cooperación policial i) Favorecer la cooperación sobre medidas generales y operativa entre las autoridades competentes, incluidos los servicios de policía, de aduanas y otros servicios especializados con funciones coercitivas, y las autoridades judiciales de los Estados miembros, en relación con la prevención, localización e investigación de hechos delictivos [letra a) del apartado 1 del artículo 30 del TUE].
En este contexto, parece útil desarrollar y mejorar la actual cooperación transfronteriza bilateral y regional, por ejemplo continuando y ampliando de manera análoga las experiencias de comisarías comunes. Convendría asimismo seguir perfeccionando las técnicas de análisis de riesgos en aduanas y mejorando los métodos de control aduanero, tales como la ejecución del plan de acción relativo a los controles de contenedores, y reflexionar sobre los nuevos canales de fraude, por ejemplo, Internet. ii) Organizar la recogida, almacenamiento, tratamiento, análisis e intercambio de la información pertinente, en particular mediante Europol, incluida la correspondiente a informes sobre operaciones financieras sospechosas que obre en poder de servicios con funciones coercitivas, con sujeción a las disposiciones correspondientes en materia de protección de datos personales [letra b) del apartado 1 del artículo 30 del TUE]. iii) Promover la cooperación y las iniciativas conjuntas en la formación, el intercambio de funcionarios de enlace, las comisiones de servicio, el uso de equipos y la investigación científica policial [letra c) del apartado 1 del artículo 30 del TUE].
II. Cooperación judicial en materia penal 49. Deberían adoptarse las siguientes medidas en un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado: a) Estudiar si pueden mejorarse, en fondo y forma, los procedimientos de extradición, incluidas las normas para reducir los plazos. También podría estudiarse a este respecto la cuestión de la extradición en relación con los procedimientos en rebeldía, dentro del pleno respeto de los derechos fundamentales reconocidos por el Convenio Europeo de Derechos Humanos. b) Facilitar más aún la cooperación transfronteriza entre los ministerios y las autoridades juidiciales en el ámbito del procedimiento penal c) Analizar la viabilidad de una cooperación transfronteriza reforzada en materia de transmisión de las diligencias y de ejecución de las penas d) Estudiar la viabilidad de ampliar y tal vez formalizar el intercambio de información sobre antecedentes penales e) Prevenir conflictos de competencias entre Estados miembros, por ejemplo estudiando la posibilidad de elaborar un registro en caso de que se sigan actuaciones contra las mismas personas y por las mismas infracciones en diversos Estados miembros.
Establecer medidas de coordinación de las investigaciones penales y las diligencias que están en curso en los Estados miembros, para así evitar las duplicaciones y las resoluciones contradictorias, teniendo en cuenta una mejor utilización del principio ne bis in idem. III. Aproximación de las normas de Derecho penal 50. Deberían adoptarse las siguientes medidas en un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado: a) Garantizar la compatibilidad de las normas aplicables entre Estados miembros en la medida necesaria para mejorar la cooperación judicial. Debería iniciarse una reflexión sobre los posibles modos de impedir que la utilización abusiva de los recursos pueda afectar a la cooperación o demorarla.
Es preciso establecer normas procesales eficaces, para así mejorar la asistencia en material penal, respetando al mismo tiempo las exigencias en materia de libertades fundamentales. Debería iniciarse una reflexión en ámbitos como la interceptación de telecomunicaciones, pero también en materia de acción civil vinculada a las infracciones penales. A este respecto, no debe olvidarse la indemnización de las víctimas de las infracciones. b) Mejorar y aproximar, cuando sea necesario, las disposiciones nacionales en materia de incautación y confiscación de los productos del delito, teniendo en cuenta los derechos de terceras partes de buena fe. c) Proseguir la elaboración de medidas de fijación de normas mínimas relativas a los elementos constitutivos de conductas delictivas y a las sanciones en todos los ámbitos de la delincuencia organizada, el terrorismo y el tráfico de estupefacientes.
IV. Cuestiones horizontales 51. Deberián adoptarse las siguientes medidas en un plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado: a) Determinar qué formas específicas de delincuencia pueden combatirse mejor con un planteamiento general de la Unión Europea, por ejemplo la delincuencia informática, en particular la pornografía infantil en Internet, el racismo y la xenofobia y el tráfico de drogas, así como la aproximación de las infracciones en este ámbito, teniendo en cuenta la labor de otras organizaciones internacionales. b) Desarrollar la cooperación así como medidas concertadas en cuestiones relacionadas con la prevención de la delincuencia. c) Abordar la cuestión del apoyo a las víctimas mediante un estudio comparativo de los sistemas de compensación para las víctimas y evaluar la viabilidad de una actuación a escala de la Unión. d) Aplicar de manera efectiva el Pacto de preadhesión sobre delincuencia organizada.