Informe especial n° 2/1999 sobre los efectos de la reforma de la política agrícola común (PAC) en el sector de los cereales, acompañado de las respuestas de la Comisión

Informe especial n° 2/1999 sobre los efectos de la reforma de la política agrícola común (PAC) en el sector de los cereales, acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 192 de 08/07/1999 p. 0001 - 0034 Informe especial n° 2/1999 sobre los efectos de la reforma de la política agrícola común (PAC) en el sector de los cereales, acompañado de las respuestas de la Comisión (con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE) (1999/C 192/01) ÍNDICE >SITIO PARA UN CUADRO> RESUMEN En este Informe se tratan los efectos de la reforma de 1992 de la política agrícola común (PAC) en el sector de los cereales y se incluye un resumen de la historia de la organización común de mercados (OCM) en dicho sector, seguido de una revisión de los elementos clave de la reforma.

A continuación se describen la evolución del presupuesto de la OCM y las principales variables económicas del sector de los cereales tras la reforma, cuyos resultados se evalúan a la luz de dicha evolución. La antigua OCM, basada en el apoyo de los precios y la protección exterior, dio lugar a un aumento de las existencias públicas con un incremento de los costes en el presupuesto comunitario. Además, había que conceder un número constantemente en aumento de restituciones a la exportación para colocar el excedente de cereales en los mercados mundiales. Los socios comerciales de la CE también presionaban a la Comunidad para que continuara liberalizando sus mercados agrícolas.

Estos factores llevaron finalmente a la reforma de la PAC de 1992, principalmente dirigida al sector de los cereales (véanse los apartados 2.1 a 2.12) Esta reforma intentó hacer frente a problemas internos y externos aumentando la competitividad de los cereales cultivados en la Comunidad. El principal instrumento aplicado consistió en reducir drásticamente los precios de intervención. Los productores pasaron a ser compensados por la pérdida de ingresos ocasionada por la reducción de precios mediante la ayuda directa a la superficie. El equilibrio del mercado se lograría pagando precios más bajos y, por tanto, frenando la producción, desvinculando la ayuda de superficies del volumen real de producción y mediante la retirada de tierras agrícolas (véanse los apartados 3.1 a 3.5).

Pese a que la Comisión contaba con un cierto incremento del gasto presupuestario, conforme el peso de la ayuda a los agricultores se iba trasladando gradualmente del consumidor al contribuyente, debido a diversas decisiones en materia de gestión tomadas en el nivel de la Comisión o del Consejo, dicho gasto aumentó más rápidamente de lo previsto. La reducción del gasto prevista para 1997 no tuvo lugar (véanse los apartados 4.1 a 4.5). El descenso de la producción en el primer año de la reforma fue seguido de un rápido incremento de la misma hasta niveles anteriores a dicha reforma. La evolución real difiere en gran medida de un Estado miembro a otro, lo que prueba que el volumen de producción depende más de los cambios climáticos y el aumento constante de los rendimientos que de las reducciones de precios y la retirada obligatoria de superficies cultivables (véanse los apartados 4.6 a 4.10).

El consumo interno creció como consecuencia de las reducciones de precios, lo que hizo más interesante el empleo de cereales para alimentación animal. Sin embargo, la capacidad del sector de la alimentación animal para adaptar recursos ilustra también el riesgo de una reacción inversa, por ejemplo cuando la ratio entre el precio de los cereales y el de sus sustitutivos resulte otra vez desfavorable para los cereales (véanse los apartados 4.11 a 4.14). Se esperaba que los precios al productor descenderían también con los precios institucionales. En cierta medida esto fue lo que ocurrió en los Estados miembros, pero debido a la escasez en el mercado mundial los precios comunitarios en el mercado del trigo, principal cereal producido en la Unión Europea, se mantuvieron por encima de los nuevos precios institucionales, lo que derivó en un exceso de compensación de las pérdidas efectivas de ingresos.

El Tribunal ya trató este fenómeno en su Informe anual relativo al ejercicio 1996 (véanse los apartados 4.16 a 4.18 y 4.33). En 1997 y 1998, tras el período transitorio, los precios cayeron y una vez más fue necesario recurrir a la intervención (véanse los apartados 4.19 y 4.23). Se esperaba que la caída de los precios de producción aligerase la carga del consumidor a la hora de apoyar el sector agrícola. Sin embargo no se pudo apreciar ninguna baja importante en el precio al consumidor final (por ejemplo, en el caso del pan) ni se pudo relacionar específicamente con la reducción de los precios del cereal (carne de vacuno y porcino).

Así, la carga del contribuyente aumentó considerablemente sin ningún beneficio concreto para el consumidor (véanse los apartados 4.20 y 4.21). En relación con la renta agrícola, la reforma resultó, de manera general, beneficiosa para el sector. Puesto que los precios del mercado se mantuvieron por encima de los nuevos precios institucionales durante el período transitorio, las pérdidas reales se compensaron, globalmente, en exceso. Cuanto más elevados eran los precios del mercado en los Estados miembros, mayores resultaban los ingresos de los productores, tras la aplicación del nuevo sistema.

El sistema nunca fue concebido para compensar las pérdidas ni en el nivel del productor individual ni en el de los países. En consecuencia, existen dos fuentes de exceso o déficit de compensación. La primera se debe al hecho de que la ayuda está vinculada al promedio de superficies y rendimientos congelados en su nivel histórico, que dieron lugar a una compensación inferior a los productores eficaces y excesiva para los menos eficaces. Por otro lado, las diferencias entre los países en los precios de mercado con respecto al mismo producto dieron lugar a una compensación excesiva para los productores de algunos países o deficitaria para los de otros en determinados años (véanse los apartados 4.31 a 4.35).

Además, el sistema de compensaciones no diferencia la ayuda según el tamaño de la explotación o el rendimiento, con lo que no mejora la situación de los pequeños productores. Las explotaciones grandes y las que están situadas en las regiones con los mayores rendimientos continúan recibiendo las ayudas más altas (véanse los apartados 4.38 y 4.37). En tanto que auténtico cambio de política, la reforma de la PAC de 1992 supuso ciertamente un paso en la buena dirección. No obstante, para mantener los progresos realizados en relación con la competitividad y el equilibrio del mercado es necesario realizar más avances.

Las medidas que se sugieren en la Agenda 2000 resultan insuficientes para combatir los excesos recurrentes de producción, reaccionar de manera adecuada ante la caída de precios en el mercado mundial y mantener las rentas de los productores. Dadas las crecientes dificultades con las que se enfrentan las ayudas de superficie y de producción, podría resultar apropiado examinar la posibilidad de sustituir el sistema actual por alguna forma de ayuda directa (véanse los apartados 5.8 a 5.11). 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Desde muchos puntos de vista los cereales constituyen el cultivo más importante de la Comunidad.

Ocupan alrededor de 38 millones de hectáreas, aproximadamente el 25 % de la superficie agrícola de la Comunidad y con 200 millones de toneladas anuales constituyen la producción más elevada. También ocupan el primer puesto en el comercio intracomunitario, con un volumen de aproximadamente 38 millones de toneladas. Solamente la operación de esta organización común de mercados supuso para el presupuesto comunitario más de 14000 millones de ecus en 1997, es decir, un 34 % del presupuesto de la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA). Ello constituye con mucho el mayor importe para una sola OCM en términos de ayuda del presupuesto de la Unión Europea.

No obstante, en lo que se refiere al valor de la producción, sin incluir la destinada al consumo en la propia explotación, los cereales ocuparon, sin embargo, en 1995 el cuarto lugar, con 18379 millones de ecus, precedidos de los productos lácteos (386 millones de ecus), la carne de vacuno (24583 millones de ecus) y porcino (23123 millones de ecus)(1). 1.2. En 1992 la Comunidad modificó parcialmente la PAC. De manera esencial esta reforma estaba dirigida al mercado de los cereales, para el que las nuevas disposiciones entrarían en vigor a partir de la campaña de comercialización 1993/94.

La reforma se pondría en práctica íntegramente a finales del trienio de transición, es decir, en junio de 1996. Así, la campaña de comercialización 1996/97 constituyó el primer año de aplicación completa de la reforma. Sus principales efectos en el sector de los cereales constituyen el objeto de este Informe, cuya elaboración está basada en los trabajos de fiscalización efectuados en 1997 y 1998, junto con los análisis de los datos económicos y financieros recabados por Eurostat, presentados en otros documentos comunitarios y obtenidos en entrevistas con las administraciones nacionales y los representantes de productores, transformadores y consumidores que se llevaron a cabo en los principales cinco Estados miembros cultivadores de cereales:

Francia, Alemania, Reino Unido, Italia y España(2). 1.3. El Informe incluye un breve resumen de los antecedentes de la OCM de los cereales, seguido de una revisión de los elementos clave de la reforma de 1992. A continuación describe la evolución del presupuesto de la OCM y de las principales variables económicas relativas al sector de los cereales después de la reforma, evalúa los resultados de ésta en relación con sus objetivos y comenta si la Agenda 2000 podrá remediar las debilidades de 1992 y continuar guiando este proceso. El Informe no abarca la evolución del régimen especial del trigo duro, ya que esta cuestión se trató en el Informe anual relativo al ejercicio 1997(3).

2. ANTECEDENTES Apoyo a los precios y protección exterior 2.1. Los cereales fueron el primer producto objeto de una OCM con la PAC debido a su importancia en la alimentación de las personas y los animales, así como a su papel en el comercio intracomunitario. Tras largas negociaciones que se iniciaron en la conferencia de Stresa en 1958, el Consejo decidió finalmente crear una OCM en enero de 1962 con los principales elementos siguientes: a) Precios indicativos, que fijaría el Consejo al comienzo de cada campaña comercial para cada tipo de cereal (principalmente trigo común, trigo duro, cebada, avena y centeno); los precios objetivos se definieron como los precios agrícolas que debería recibir el productor; las negociaciones en torno a este precio resultaron difíciles desde el primer momento; especialmente, Alemania rechazó aceptar cualquier corte drástico en sus precios agrícolas y hasta 1967 no entraron en vigor los precios comunes de cereales, si bien a un nivel en cierta medida más elevado que los precios de mercado aplicados en los demás cinco Estados miembros y muy por encima del nivel de los precios en el mercado mundial. b) Precios de intervención, que se fijaban en un determinado porcentaje de los precios indicativos y señalaban el nivel mínimo al que podrían descender los precios; cuando se alcanzaba dicho mínimo se recurría a los organismos nacionales de intervención para comprar cereales por cuenta del Estado; la lógica del sistema de intervención consistía en que en épocas de excedentes de cereales con respecto a la demanda (normalmente coincidiendo con la cosecha) se redujera el suministro mediante la compra de intervención por parte del Estado para almacenamiento público y mantener así los precios del mercado por encima de los niveles del precio de intervención; en el caso contrario, normalmente hacia finales de la campaña de comercialización, es decir, en período de escasez de suminis tros e incremento de precios, las ventas de intervención mantendrían los precios del mercado en el nivel del precio indicativo.

Incluso, con vistas a incentivar a los productores y los operadores a almacenar ellos mismos existencias y no entregarlas al almacenamiento de intervención inmediatamente después de la cosecha, se aumentaban los precios de intervención mediante un incremento mensual en una determinada parte de la campaña de comercialización. El presupuesto de la Comunidad cubría los gastos de almacenamiento y depreciación posterior de cereales almacenados pero no la compra inicial. 2.2. Aplicando este sistema de apoyo a los precios, la Comunidad había respondido especialmente a tres objetivos del artículo 39 del Tratado de Roma(4): a) el objetivo de la renta, es decir, garantizar un nivel de vida a la comunidad agrícola mediante el precio indicativo; b) el objetivo de estabilización del mercado, ya que los precios solamente podían fluctuar entre el precio indicativo y el precio de intervención; c) el objetivo estructural, de que la producción de las explotaciones resultara suficiente como para poder proporcionar una renta aceptable a los productores con los precios fijados.

2.3. Dado que los precios indicativos se habían fijado en niveles tan elevados, los precios del mercado tendían a resultar especialmente más bajos, situados incluso a niveles inferiores al 10 % de margen entre el precio indicativo y el precio de intervención. En consecuencia, la intervención se convirtió en una característica permanente de la gestión del mercado comunitario, de manera que los precios para los productores se situaron en el nivel artificialmente elevado del precio de intervención. El precio indicativo dejó de tener sentido en relación con la renta agrícola y no sirvió más que de base teórica para determinar el precio de intervención.

Además, no se tuvieron en cuenta los intereses del consumidor, que desde el comienzo de este sistema tuvo que sufragar la diferencia entre los elevados precios internos y los bajos del mercado mundial. 2.4. Este sistema de precios mínimos garantizados solamente puede funcionar si los cereales a menor precio del mercado mundial no entran a competir con los del mercado interno. Para ello la Comunidad dotó al sistema interno de apoyo a los precios con un "sistema de compuertas" externo. Los precios internos quedaban protegidos por exacciones reguladoras variables sobre las importaciones de cereales de terceros países.

Estas exacciones se basaban en un precio umbral fijo, establecido de manera que el precio de cereales importados en los principales centros de consumo de la Comunidad resultara ligeramente superior al precio indicativo. La diferencia entre estos precios constituyó la base de lo que se denomina la preferencia comunitaria. Las exacciones reguladoras variables a la importación se incluyeron en el presupuesto comunitario entre los recursos propios. 2.5. Las restituciones a la exportación funcionaban de manera inversa a las exacciones a la importación. Los excedentes que amenazaban el mercado interior se exportaban y a los exportadores se les podía restituir la diferencia entre el precio más elevado de este mercado y el precio inferior obtenido en el mercado de los terceros países.

No obstante, en época de oferta deficitaria en el mercado interior se podía recurrir a derechos de exportación para desalentar las exportaciones o se podían reducir las exacciones reguladoras a la importación. Esta situación se dio únicamente en dos ocasiones en la historia de la OCM. El sistema de compuertas fue concebido como un sistema que se autofinanciaba en el sentido de que los ingresos procedentes de las exacciones reguladoras podían cubrir las restituciones a la exportación, promediando varios años. Evolución del mercado de cereales 2.6. Cuando se creó la OCM de los cereales, la Comunidad Europea únicamente contaba con seis Estados miembros y una parte importante de alimentos básicos debía importarse para garantizar el suministro adecuado de su población.

En 1968 los Seis importaron más de 17 millones de toneladas y exportaron 6,5 millones. Dado que la demanda neta era de 10,5 millones de toneladas, fue necesario satisfacer el 10 % de la demanda de la Comunidad mediante importaciones. 2.7. Las crisis del petróleo de 1973 y 1979 condujeron a una inflación mundial y, a mediados de la década de los ochenta, el constante déficit presupuestario de Estados Unidos agravó la inestabilidad monetaria causada por dichas crisis. La inflación dio lugar a una serie de incrementos sustanciales en los precios institucionales (indicativo, de intervención y umbral) y la devaluación del dólar contribuyó a aumentar la diferencia entre los precios de cereales en la Comunidad y en el mercado mundial.

El elevado nivel de los precios de apoyo incentivó en gran medida a los agricultores para aumentar su producción, mientras que el consumo comunitario creció más lentamente. La solución artificial de la intervención o de elevadas restituciones a la exportación proporcionó a los agricultores una imagen distorsionada de la realidad del mercado. De esta forma, en 1980 la Comunidad, constituida entonces por nueve Estados miembros, se convirtió en exportador neto de cereales (véase el cuadro 1). A partir de 1981 la producción se mantuvo por encima del consumo interno, las importaciones decayeron y las ayudas a la exportación aumentaron de manera continuada.

Igualmente, siguieron aumentando las compras de intervención. La salida a los excedentes en el mercado interior y exterior resultaron cada vez más caras para el presupuesto comunitario. 2.8. En la segunda mitad de la década de los años ochenta se intentó frenar la tendencia alcista del gasto congelando o reduciendo los precios institucionales y adoptando otras medidas estabilizadoras [cantidades máximas garantizadas, tasa de corresponsabilidad y un régimen de retirada de tierras de la producción(5)]. Ninguna de estas medidas sirvió para reducir considerablemente la producción y los excedentes, de manera que el gasto presupuestario (básicamente costes de intervención y restituciones a la exportación) continuó siendo elevado.

El sistema agromonetario, concebido para proteger los precios agrícolas mediante tipos verdes ante la creciente inestabilidad monetaria mundial, contribuyó incluso a un mayor aumento de los precios en los Estados miembros cuyas monedas se devaluaban y únicamente a ligeras compensaciones mediante el recorte de precios en aquellos países cuyas monedas se revalorizaban(6). Los incentivos de mayor producción, consecuencia de los precios relativamente altos de los precios internacionales, continuaron siendo importantes y los rendimientos crecientes agravaron el problema de excedentes estructurales.

2.9. El apoyo a los precios a través de las compras de intervención y la protección del exterior mediante las exacciones reguladoras, las restituciones a la exportación y el sistema agrimonetario consiguieron así aislar a los productores y operadores de la realidad del mercado mundial. Además, la creciente autosuficiencia y, en definitiva, los excedentes de cereales en el mercado interior dieron lugar a un descenso de las importaciones y un número creciente de restituciones a la exportación que no podían ser compensadas con las exacciones reguladoras a la importación. Finalmente no sólo fueron los consumidores quienes terminaron sosteniendo el sistema al pagar los cereales muy por encima de su precio en el mercado mundial, sino también los contribuyentes al aumentar la intervención y las restituciones a la exportación.

2.10. El resultado fue que al final de la campaña de comercialización 1992/93, 32,2 millones de toneladas de cereales, es decir, aproximadamente un 20 % de la producción anual, debía colocarse en almacenes de intervención (véase el cuadro 1). Esta cantidad equivalía a más de cuatro meses de consumo interno y en el mismo año suponía para el contribuyente 2724 millones de ecus en existencias almacenadas y depreciación (véase el cuadro 2). Durante el mismo período las restituciones a la exportación también aumentaron hasta 2789 millones de ecus, mientras que las exacciones de todos los productos agrícolas importados no sobrepasaron los 1000 millones de ecus.

Así, si se tienen en cuenta las restricciones impuestas por la directriz agrícola en el contexto de disciplina presupuestaria decidida en 1988, cada vez resultó más difícil financiar el presupuesto agrícola. 2.11. Además, la mayoría de este gasto presupuestario siempre en constante aumento no beneficiaba directamente al sector agrícola sino a los propietarios de los almacenes y los operadores de cereales, a menudo reunidos bajo una misma empresa. El sector agrícola se beneficiaba de un sistema que mantenía artificialmente los precios del mercado interior por encima de los del mercado mundial y las compañías operadoras cobraban las restituciones a la exportación y los pagos de intervención necesarios para mantener los precios internos.

En el año anterior a la reforma este gasto ascendía a 5512,6 millones de ecus de un total de presupuesto para los cereales de 6923,2 millones de ecus. 2.12. Al mismo tiempo, los socios comerciales de la Comunidad presionaron a favor de la inclusión de los productos agrícolas en el Acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio (GATT), la apertura de los mercados comunitarios a sus productos agrícolas y la supresión de todos los subsidios que directa o indirectamente afectaban al comercio. 3. LA REFORMA 3.1. Debido a la doble presión, por una parte interna en razón de las restricciones presupuestarias y externa, por otra, a raíz de las negociaciones de la Ronda Uruguay, resultó necesario refor Cuadro 1 Balance del total de cereales, 1972/73 - 1997/98 >SITIO PARA UN CUADRO> Cuadro 2 Evolución del gasto de cereales y otros cultivos herbáceos en el período 1990 - 1997 >SITIO PARA UN CUADRO> mar la PAC y, una vez más, el sector de los cereales sería uno de los más afectados.

A principios de 1991 se presentó la "Reforma MacSharry" (que lleva el nombre del comisario responsable de agricultura en ese momento)(7). 3.2. Dado que ya se conocían los problemas y debilidades de la PAC, resultó fácil identificar los objetivos de una reforma del sector de los cereales. No obstante, la cuestión de los recursos dio lugar a una discusión larga y difícil hasta que en mayo de 1992 el Consejo se expresó a favor de una reforma menos radical que la propuesta por la Comisión. 3.3. Los Reglamentos de base, esto es, los Reglamentos (CEE) n° 1765/92 y (CEE) n° 1766/92 del Consejo(8), se adoptaron el 30 de junio de 1992.

El primero se refería a la creación de un nuevo sistema de ayudas (ayuda de superficies) para productores de cultivos herbáceos en general (cereales, semillas oleaginosas, y plantas proteaginosas, a las que más tarde se añadieron las semillas de lino) y el segundo renovaba la OCM del sector de los cereales. Se concedió un período de transición que se extendía desde la campaña de comercialización 1993/94 hasta la campaña 1995/96, durante el cual se introducirían los principales aspectos de la nueva OCM. El período siguiente, hasta 1999, se consideró un período "de crucero" que finalizaría con las modificaciones propuestas en la Agenda 2000 de la Comisión.

3.4. Con la introducción de medidas específicas la OCM perseguía los principales objetivos siguientes: a) El objetivo de la competitividad: debía lograrse a lo largo del período de transición mediante un descenso gradual del precio medio de intervención de 155 a 100 ecus por tonelada(9) para todo tipo de cereales; se suponía que siendo más bajos los precios de intervención también descenderían los precios en el mercado interior; los cereales cultivados en la Comunidad resultarían así más competitivos en el mercado interior en relación con los sustitutivos para alimentación animal (como, por ejemplo, la mandioca, el gluten de maíz, etc.), libres de derechos aduaneros; las restituciones a la exportación resultarían inferiores o nulas, pues se reduciría la diferencia entre los precios interiores o exteriores, que es lo que determina el tipo de dichas restituciones. b) Los objetivos estipulados en el artículo 39 del Tratado, en particular: i) el objetivo de la renta: para compensar a los productores por las pérdidas de ingresos debidas al descenso de los precios institucionales, ya que esta baja repercutiría en los precios del mercado; una ayuda basada en la superficie con cultivo de cereales declarada por el agricultor completaba los ingresos de este último procedentes de la venta de los cereales en el mercado; la ayuda se calculaba, en principio, multiplicando el montante compensatorio (diferencia entre el precio de intervención medio anterior a la reforma y el nuevo precio indicativo fijado para el año en curso) por la superficie en cuestión y por un tipo de rendimiento regional histórico fijado por los Estados miembros; ii) el objetivo de estabilización: reducir la producción para lograr un mayor equilibrio del mercado; ello debía conseguirse disminuyendo los incentivos a la producción (a través de precios más bajos) y fijando una superficie de base histórica para los cultivos herbáceos; de sobrepasarse esta superficie histórica se reducirían, proporcionalmente, las ayudas de superficies; como condición para obtener dicha ayuda se introdujo la retirada obligatoria de tierras de la producción, es decir la retirada de un determinado porcentaje de superficie de terreno cultivable; esta medida se aplicaba únicamente a los agricultores con una producción superior a las 92 toneladas anuales; por debajo de este nivel se consideraban pequeñas explotaciones, que quedaban exentas de la condición de retirada de tierras para recibir la ayuda; como "freno de emergencia" se mantenía la intervención al 90 % de los nuevos precios en condiciones iguales en toda la Comunidad; iii) el objetivo estructural: construir explotaciones agrícolas mayores mediante un régimen de ayudas a la jubilación anticipada(10) y prevenir, por otra parte, el éxodo rural mediante políticas globales y otras medidas de acompañamiento(11); c) lograr los objetivos del artículo 110 del Tratado; este objetivo estaba directamente relacionado con la política comercial internacional, ya que obligaba a la Comunidad a contribuir al "desarrollo armonioso del comercio mundial, a la supresión progresiva de las restricciones en los intercambios internacionales y a la reducción de las barreras arancelarias"; la condición de valorar la PAC teniendo en cuenta este objetivo se fijó en el Protocolo de Marrakech que clausuró la Ronda Uruguay de las negociaciones del GATT en abril de 1994.

3.5. Para el sexto año del período de implantación de los acuerdos de la Ronda Uruguay (1995 - 2000) se adoptaron las medidas siguientes: a) Reducir la protección del exterior: las exacciones a la importación (basadas en la cantidad) debían sustituirse por derechos de aduana (basados en el valor) y éstos, a su vez, debían reducirse en seis tramos iguales en un 36 % con relación al período de referencia 1986 - 1988; el punto de partida se calculaba como la diferencia entre los precios de exportación de los suministradores más importantes fuera de la Comunidad y el precio de umbral de la Comunidad; a modo de concesión se añadió que los derechos de aduana de la importación de cereales no conducirían a que el precio de estos cereales fuera superior al 55 % del precio de intervención, manteniéndose así la llamada "preferencia comunitaria"; además se concedieron cuotas de "acceso corriente"(12) para las importaciones de maíz y sorgo a España y cuotas de "acceso mínimo"(13) para trigo, avena y maíz (solamente en el caso de Portugal), a tipos reducidos o nulo de derechos de aduana. b) Limitar las exportaciones subvencionadas: con excepción de la ayuda alimentaria, el gasto presupuestario en concepto de restituciones a la exportación debía reducirse en un 36 % y el volumen de exportaciones subvencionadas en un 21 % a lo largo del lapso de los seis años de implantación en relación con el período 1986 - 1990. c) Reducir la ayuda interior; basada en la "medida global de la ayuda" para cada producto a partir de la diferencia entre un precio de referencia externo y un precio de ayuda interna, multiplicado por el volumen de producción durante el período de referencia 1986 - 1988, la ayuda al mercado interno debía reducirse en un 20 % durante el período de seis años con respecto al conjunto de todos los productos; quedaban exentos de esta medida determinadas categorías de ayudas que no distorsionaban la competencia (la llamada "caja verde") como la investigación, la peste y la lucha contra enfermedades, etc.; en el caso de los cereales la ayuda de superficies quedó exenta de la obligatoriedad de reducción acogiéndose a la llamada "caja azul", a condición de que dichos pagos se basaran en rendimientos y superficies fijos, es decir, desvinculados de la producción real.

4. EFECTOS DE LA REFORMA El presupuesto de los cereales 4.1. El plan MacSharry incluía entre sus objetivos frenar el crecimiento del gasto presupuestario, es decir, el volumen de gasto incurrido en el año 2000 debería ser inferior al nivel previsto con anterioridad a la reforma. Pese a que los reglamentos por los que se implanta la reforma MacSharry no mencionan el objetivo presupuestario, es legítimo cuestionarse cuál será el coste de la reforma. Inmediatamente antes de ésta (en 1993) el gasto total en el sector de los cereales ascendía a 6923,2 millones de ecus (véase el cuadro 2). En los cuatro ejercicios que le siguen el gasto en dicho sector prácticamente se dobló, con un crecimiento medio anual del 17,4 %, alcanzando los 13167,1 millones de ecus (1997).

En lo que se refiere a su estructura, el porcentaje del gasto total en el sector de los cereales correspondiente a las restituciones a la exportación y almacenamiento cayó del 79,6 % en 1993 a un 4,2 % en 1997. Por otro lado, la parte correspondiente a la ayuda de superficies aumentó del 11,5 % al 93,7 % en ese mismo período. 4.2. Como ya destacó el Tribunal de Cuentas en su Informe anual relativo al ejercicio 1996(14), se preveía que el gasto presupuestario aumentara a medida que la carga de la ayuda agrícola pasaba gradualmente del consumidor al contribuyente. De hecho, la Comisión pronosticaba un incremento del gasto de 4003,8 (Europa de los Doce) millones de ecus entre 1993 y 1997 (véase el cuadro 3).

Sin embargo, el coste final sobrepasó dicho pronóstico en unos 2240 millones de ecus. 4.3. La diferencia entre el cálculo del presupuesto y los resultados se debe al hecho de que algunos elementos de coste fueron más elevados de lo que se había estimado. El incremento de la ayuda de superficies se explica por los ajustes agrimonetarios, la inclusión posterior de la ayuda para el almacenamiento en silos de productos diferentes al maíz, el aumento de la prima por retirada de tierras, así como rendimientos y superficies de base más elevados(15) y el incremento de la superficie con derecho a subvención en relación con el trigo duro(16).

Por otra parte, las restituciones a la exportación y los costes de almacenamiento aumentaron menos de lo previsto durante el período de 1994 a 1997 debido a los precios elevados en el mercado internacional. Dichos precios permitieron a la Comisión cubrir determinados costes de depreciación mediante la venta de contingentes de cereales de intervención previamente devaluados. Cuadro 3 Comparación entre los cálculos y el gasto real en los cereales en la Europa de los Doce desde la reforma >SITIO PARA UN CUADRO> 4.4. Especialmente en lo que se refiere a 1997, la Comisión había pronosticado que el total del gasto de cereales descendería en 541 millones de ecus con respecto a 1996, pero las cuentas de los ingresos y gastos muestran un incremento de 988 millones de ecus.

No obstante, las cuentas no reflejan el aumento real entre los dos años, debido a problemas de reducciones. En 1995, la Comisión pagó un anticipo de 738,5 millones de ecus en relación con la cosecha de 1995 a España y Portugal, con objeto de compensar los efectos financieros negativos de la sequía sobre los agricultores en estos dos países. En circunstancias normales esta cantidad se habría pagado con el presupuesto de 1996. Además, el gasto de 1996 incluye un importe de 181,1 millones de ecus y el gasto de 1997 un importe de 160 millones de ecus debidos a retrasos en los pagos en algunos Estados miembros que no podían concluir sus controles de pagos previos a tiempo.

Estos importes deberían haber corrido a cargo del presupuesto de años anteriores, y si se reasignaran al presupuesto del ejercicio en que se generaron, el gasto de 1996 se hubiera elevado a 12892,7 millones de ecus y el de 1997 a 13010 millones de ecus. Así pues, el aumento real en el gasto hubiera resultado menos importante (117,3 millones de ecus), pero aun así bastante diferente del descenso previsto. Además, las restituciones a la exportación y los gastos de almacenamiento aumentaron de nuevo después de tres años de continuos descensos. 4.5. Si bien el gasto presupuestario aumentó tras la reforma, el nuevo sistema refleja el coste real de la ayuda agrícola con más transparencia.

Con anterioridad a la reforma, una amplia parte de la ayuda no se registraba en el presupuesto porque la proporcionaban los consumidores que tenían que aceptar precios sustancialmente más elevados que los precios del mercado mundial. Esta carga se trasladó a los contribuyentes cuando la ayuda de superficies sustituyó una parte considerable de la ayuda a los precios. Producción 4.6. Al margen de la cosecha excepcional de 1991/92, el cuadro 1 muestra que la producción de la Europa de los Doce en toneladas en el trienio de transición 1993 - 1995 se mantuvo en niveles próximos a los del período anterior a la reforma, fluctuando en torno a los 165 millones de toneladas.

En 1996/97, una vez pasado el período de transición, la producción de los Doce ascendió a 191,2 millones de toneladas superando, así, en unos 10 millones de toneladas la cosecha excepcional de 1991. Con los tres nuevos Estados miembros se añadieron otros 14 millones de toneladas, de manera que la producción global en la Unión Europea de los Quince llegó a los 205,3 millones de toneladas en 1996/97 y se mantuvo prácticamente en el mismo nivel en la siguiente campaña de comercialización. En 1998/99 se obtuvo una nueva cosecha excepcional en la Unión Europea de los Quince, con 208 millones de toneladas.

La introducción de un tipo de ayuda único para las semillas oleaginosas y los cereales, como se sugiere en la Agenda 2000, implica el riesgo de que las semillas oleaginosas se sustituyan parcialmente por cereales, ya que los rendimientos y precios de la cosecha de estos últimos son más elevados que los de las semillas. 4.7. Esta situación global encierra evoluciones bastante diferentes dentro de cada Estado miembro (véase el cuadro 4). La relativa estabilidad de la producción total durante el período de transición se debió al hecho de que el incremento importante de la producción en Alemania en comparación con el período anterior a la reforma 1989 - 1992 se vio contrarrestado por el descenso (por sequía) en España y en Francia.

Durante los dos primeros años de aplicación total de la reforma (1996 - 1997) estos dos países recobraron los niveles de producción anteriores a la reforma, mientras que en Alemania se mantuvo la tendencia al alza. Ello indica que, de no haberse dado las condiciones excepcionalmente desfavorables para la producción en Francia y España, el salto observado en las cifras totales de producción se hubiera reflejado ya durante el período de transición. 4.8. Dado que los rendimientos de los cereales crecen de manera constante, la principal forma de limitar la producción consiste en imponer la retirada de tierras obligatoria.

En efecto, desde que se introdujo esta solución la producción se ha reducido en aproximadamente 86 millones de toneladas en total (entre 1993 y 1997). El argumento de que cuando los precios en el mercado mundial fueran temporalmente más elevados se produciría escasez en los suministros en la Unión Europea llevó a reducir el tipo de la retirada de tierras de un 15 % a un 12 % en el tercer año de la reforma. En el cuarto año, el tipo descendió a un 10 % para fijarse, finalmente, en el 5 % en las campañas de comercialización 1997/98 y 1998/99. Si se compara con la producción de más de 200 millones de toneladas (1997/98), el efecto de un tipo tan bajo para la retirada de tierras es mínimo.

No obstante, también queda claro que reducir la producción a niveles más próximos a las necesidades del mercado interno (por ejemplo, actualmente se requeriría una disminución de unos 30 millones de toneladas), solamente mediante la retirada de tierras de la producción, exigiría unos niveles tan drásticos de retirada de tierras que cada productor intensificaría aún más la producción en la superficie que le quedara, consiguiendo así lo contrario del objetivo de la medida de reducir la producción. 4.9. Por otra parte, la fijación de los tipos de la retirada de tierras de la producción se somete a la decisión del Consejo un año antes y se basa en el cálculo del balance de los cereales de la campaña comercial n y las cifras previstas para las campañas n+ 1 y n+ 2.

No obstante, al final de la campaña n (en junio) la Comisión no dispondrá de información fiable sobre el año en cuestión (ya que los datos fiables de Eurostat no están disponibles hasta dos años después) ni se puede predecir la situación futura con suficiente exactitud. La arbitrariedad de este sistema se vio en 1997, cuando el Consejo solicitó que la Comisión presentara una propuesta para fijar el tipo de retirada de tierras en el 5 %(17). Cuadro 4 Datos de producción de cereales (con excepción del arroz) de 1989 a 1997 >SITIO PARA UN CUADRO> 4.10. La consecuencia de dicho sistema es que la Comisión no puede actuar con efecto inmediato.

Si sus cifras resultan después ser incorrectas el sistema se desestabilizaría en lugar de estabilizarse y, en consecuencia, podría dar lugar a escasez o, por el contrario, a excedente de suministros. Efectivamente, al final de la campaña de comercialización 1997/98 el bajo tipo del 5 % de retirada de tierras de la producción condujo una vez más a una producción más elevada, lo que se tradujo en 14,5 millones de toneladas de intervención, es decir, el segundo nivel más alto desde el período 1993 - 1994. Basándose en la producción del período 1998 - 1999 (véase el apartado 4.6), las existencias de intervención podrían alcanzar nuevamente los niveles anteriores a la reforma.

Consumo 4.11. El cuadro 1 muestra un claro incremento del consumo interior desde la campaña de comercialización 1993/94. Mientras que el consumo medio en los cuatro años anteriores a la reforma era de unos 138 millones de toneladas, en los cuatro años posteriores a la misma aumentó hasta 152,1 millones de toneladas en la Unión Europea de los Doce. 4.12. La producción de cereales de la Comunidad se utiliza en su mayoría para la alimentación de animales (62 %) y el incremento del consumo interior se debe principalmente al hecho de que ha aumentado su empleo para piensos y fines industriales.

El crecimiento medio entre los cuatro años anteriores a la reforma y los cuatro que siguen a la misma fue de aproximadamente el 12 %. El consumo humano constituyó solamente el 24 % del consumo total en el período 1996 - 1997. En la Unión Europea de los Doce creció en un 6 %. 4.13. El aumento de la utilización de los cereales comunitarios para alimentación animal se explica por la creciente fabricación de piensos compuestos (11 % desde el período 1992 - 1993) y el estrecho margen entre el precio de los cereales comunitarios y el precio en el mercado mundial de sustitutivos de cereales (por ejemplo, gluten de maíz, mandioca y batatas), lo que dio lugar a que los precios de la Comunidad resultaran más competitivos.

Mientras que en la campaña 1992/93 el precio medio de los sustitutivos de cereales suponía justo el 68 % del precio medio de los cereales, la ratio aumentó hasta el 83 % en el período 1996 - 1997. Por tanto, en 1997 la alimentación animal supuso el 55 % de los cereales, de los cuales el 20 % en forma de sustitutivos y el 25 % de proteínas. En el año anterior a la reforma estas ratios eran del 46 %, 26 % y 28 %(18) respectivamente. 4.14. La comparación muestra que los cereales de la Comunidad se beneficiaron del aumento de la producción de alimentación animal. No obstante, el cambio en la composición de esta alimentación también muestra la facilidad con que un ingrediente se sustituye por otro cuando cambian los precios relativos.

Precios Precios al productor 4.15. Uno de los principios en los que se basaba la PAC en la Conferencia de Stresa lo constituía el "mercado único". La ayuda al precio estaba organizada a partir de la hipótesis injustificada de que un mercado único necesitaría, entre otras cosas, precios uniformes(19). No obstante, un precio único para los cereales no es una condición para un mercado único; podría ser así en el caso de que los cereales constituyeran un producto homogéneo comercializado en condiciones de competitividad perfecta. La realidad ha sido y seguirá siendo otra(20). Los precios del mercado de los diversos cereales y de las diferentes calidades de cualquier cereal variaban entre los Estados miembros dentro del margen entre los precios artificiales indicativos y de intervención.

El comercio está organizado por un número muy limitado de grandes compañías operadoras, de manera que el mercado primario se encuentra así bajo un oligopsonio, más que en una situación de competitividad perfecta. La intervención en forma de almacenamiento público era necesaria para mantener los precios elevados a través de la reducción artificial de los suministros del mercado. Como la intervención había eliminado los indicadores que constituyen los precios y que hubieran permitido transferir suministros de zonas con excedentes a zonas deficitarias, fue necesario corregir los desequilibrios regionales mediante el traslado de cereales de intervención organizado por la Comisión a un alto coste.

La introducción en 1992 de un único precio indicativo y un único precio de intervención, si bien a un nivel inferior, para todos los tipos de cereales no mejoró el funcionamiento de la OCM. 4.16. Basándose en la hipótesis de los precios uniformes, se preveía que la reducción de los precios institucionales iría acompañada de la de los precios de los mercados. No obstante, debido a malas cosechas en todo el mundo en los años 1994 y 1995, los precios del mercado permanecieron excepcionalmente elevados. En consecuencia, los precios del mercado de la Unión Europea también se mantuvieron por encima del nuevo precio indicativo.

El gráfico 1 ilustra esta situación con respecto a los precios medios del productor en relación con todos los tipos de cereales (valores unitarios calculados por Eurostat). 4.17. Sin embargo, los precios del mercado en varios Estados miembros no siguieron la tónica general en la misma medida. El precio del trigo en el mercado, el principal cereal, continuó siendo relativamente elevado en España e Italia, incluso por encima del precio de intervención de 155 ecus/tonelada(21) en 1992, utilizado como nivel de referencia para la reforma (véase el gráfico 2). Además, las fluctuaciones monetarias constituyeron un obstáculo para la caída de los precios institucionales en las monedas nacionales, dando lugar a un nivel de garantía de los precios más elevado.

Los precios elevados en Italia y España se deben esencialmente al tradicional déficit de oferta en los mercados nacionales de estos dos Estados miembros de sus cereales nacionales. La sequía que sufren los países mediterráneos cada tres o cuatro años (España) y la retirada inicial de tierras de la producción (Italia) agravaron aún más la situación de los suministros. Los bajos niveles de existencias públicas en los demás Estados miembros y los elevados costes de transporte en relación con los precios de los cereales hicieron que no se colocaran cereales de otros Estados miembros en los mercados español e italiano y, por lo tanto, que no disminuyeran los precios.

4.18. La reforma niveló también el precio indicativo y de intervención de varios cereales, a pesar de lo cual los precios del mercado continuaron variando sustancialmente entre un tipo y otro de cereal (véase el gráfico 3). Por término medio el trigo duro constituye el cereal más caro del mercado, resultando su precio un 40 % más elevado que el del cereal más barato, el centeno. Debido a las diferentes estructuras de producción y situaciones de mercado, los precios de los cereales también varían de un Estado miembro a otro, como lo indica el cuadro 5. 4.19. La evolución de los precios del mercado permite deducir que existen características bastante diferentes entre los Estados miembros y los tipos de cereales.

En 1997 y 1998, debido a buenas cosechas en Europa, los precios de los cereales cayeron al nivel del precio de intervención, reanudándose la compra de intervención. En estas condiciones no es el mercado quien determina qué cereal se produce, sino el precio de intervención. Con este precio fijo, el agricultor elegirá el tipo de cereal que le proporcione mayor rendimiento al coste de producción más bajo, con independencia de la oferta del mercado. Precios al consumo 4.20. Una de las razones para sustituir el apoyo a los precios por la ayuda a la renta directa de los agricultores mediante el pago de ayudas de superficies consistía en trasladar el peso de la financiación a través de los consumidores de los ingresos de los agricultores a los contribuyentes.

Es cierto que los compradores de cereal se beneficiaron de la disminución de los precios después de la reforma. Pero en relación con el consumidor final resulta bastante difícil medir los efectos del precio inferior de los cereales sobre los precios de los alimentos. Son demasiados los factores que influyen en el precio final al consumo y, con excepción del caso de la alimentación de animales, los cereales intervienen en un porcentaje muy limitado en el precio de los productos destinados al consumo humano. Incluso en el caso del pan, su proporción en el precio de venta no se sitúa más allá de entre el 2 y el 4 %(22).

En efecto, los precios de los principales productos alimenticios como el pan han evolucionado de manera similar a la tendencia en el período anterior a la reforma (véase el cuadro 6). Sin embargo, los precios de la pasta parecen haber descendido ligeramente, aunque, de acuerdo con los productores italianos, ello se debió más a la dura competencia entre ellos que al bajo nivel de los precios de los cereales. Pese a que los precios de los cereales tienen mayor incidencia sobre el precio de los piensos compuestos que sobre el de los productos destinados al consumo humano, la disminución real de los precios de la carne puede deberse más a situaciones excepcionales [crisis de EBS(23) y peste porcina] que al hecho de que los ingredientes de los piensos compuestos sean más baratos.

Sin embargo la bajada del precio del pollo puede ser consecuencia de la baja de los precios de los piensos(24). 4.21. Un estudio(25) efectuado recientemente por la Comisión, que recoge los resultados de una serie de análisis sobre los efectos de las propuestas de reforma presentadas en la Agenda 2000, pronostica que el descenso de precios reducirá el precio de la compra del consumidor de cereales, vacuno y productos lácteos en un 1,9 % aproximadamente. En términos absolutos se calcula que el ahorro será de unos 12500 millones de ecus al año. Sin Gráfico 1 Precio medio al productor de cereal y precio indicativo (ecus/tonelada) en la Europa de los Doce >PIC FILE= "C_1999192ES.001601.EPS"> Nota: el precio indicativo se suprimió una vez alcanzado su nivel más bajo previsto.

Fuente: Eurostat, valor unitario anual convertido en valor unitario de la campaña de comercialización. Gráfico 2 Precio indicativo y precio al productor de trigo blando en los principales Estados miembros (ecus/tonelada) >PIC FILE= "C_1999192ES.001602.EPS"> Nota: el precio indicativo se suprimió al alcanzar su nivel más bajo previsto. Fuente: Eurostat, valor unitario anual convertido en valor unitario de la campaña de comercialización. Gráfico 3 Precio medio al productor para varios cereales y precio indicativo (ecus/tonelada) en la Europa de los Doce >PIC FILE= "C_1999192ES.001701.EPS"> Nota: el precio indicativo se suprimió al alcanzar su nivel más bajo previsto.

Fuente: Eurostat, valor unitario convertido en valor unitario de la campaña de comercialización. embargo, el Tribunal opina que, en la práctica, el beneficio del consumidor no parece que ni siquiera alcance la carga adicional para los contribuyentes de unos 10000 millones de ecus (véase el cuadro 7, que compara el coste por habitante de la subvención al mercado de cereales antes y después de la reforma). Existencias 4.22. Cabe distinguir entre almacenamiento privado y público (intervención). Mientras que aquél está destinado esencialmente a fines comerciales y, por tanto, forma parte de la demanda interna, el almacenamiento público constituye una salida artificial para la producción que no absorbe el mercado con los precios establecidos.

El cuadro 1 proporciona alguna información sobre ambos tipos de almacenamiento. Las cifras muestran que las existencias privadas se mantuvieron relativamente estables desde la campaña de comercialización 1989/90. No obstante, en el período 1992 - 1993, el año anterior a la reforma los almacenistas privados temieron la reducción de precios que acarreaba la reforma, y vendieron sus existencias privadas a la intervención, de manera que los almacenes privados se "vaciaron" y las existencias públicas aumentaron hasta el nivel máximo de 32,2 millones de toneladas, con los consiguientes efectos en el presupuesto.

4.23. Con posterioridad a la reforma, las existencias privadas recuperaron de nuevo sus niveles habituales. Debido a que los precios del mercado se mantuvieron por encima de los precios de intervención y a que la demanda interna había crecido, en el período 1996 - 1997 las existencias públicas se redujeron a su nivel más bajo desde hacía mucho tiempo, de 2,4 millones de toneladas. Ese mismo año los precios del mercado aumentaron de manera que los operadores ampliaron sus existencias privadas de 19,7 millones de toneladas en el año anterior a 25,6 millones de toneladas, confiando en que los precios aumentaran más.

Dada la fuerte tendencia a la baja de los precios del mercado desde 1996 - 1997, existe el riesgo de que estas cantidades almacenadas con fines especulativos terminen convirtiéndose en existencias de intervención. En efecto, la Comisión pronosticó que estas últimas aumentarían a 10,7 millones de toneladas(26) en 1997 - 1998. No obstante, dicha cifra resultó incluso demasiado optimista, ya que las existencias públicas ascendieron al final de junio de 1998 a 14,5 millones de toneladas, frente a los 2,4 millones de toneladas del período 1996 - 1997. Cuadro 5 Precios al productor de cereales por Estado miembro para la Europa de los Doce >SITIO PARA UN CUADRO> Cuadro 6 Índice de precios al consumo en términos nominales de pan y cereales para la Europa de los Doce >SITIO PARA UN CUADRO> Cuadro 7 Cálculo del gasto medio presupuestario de cereales por habitante >SITIO PARA UN CUADRO> Comercio exterior 4.24.

La cifra anual de producción mundial de cereales es de unos 1500 millones de toneladas. Solamente el 12 % de estos cereales se comercializa en todo el mundo y las variaciones relativamente pequeñas en las cantidades inciden de manera significativa en los precios del mercado. La Comunidad constituye el tercer mayor productor de cereales en el mundo y el segundo operador de cereales en el ámbito internacional después de Estados Unidos. Importaciones 4.25. Con anterioridad a la reforma de 1992, las importaciones de cereales de la Comunidad descendieron de manera continua, en términos absolutos y en relación con su producción.

Desde la reforma, las importaciones continuaron disminuyendo, llegando a suponer menos del 3 % de la producción comunitaria. Más del 50 % de estas importaciones consiste en cuotas de 2,5 millones de toneladas de maíz y 0,3 millones de toneladas de sorgo, con derechos de aduanas reducidos, que se introdujeron para España y Portugal tras su adhesión a la Comunidad. Las importaciones restantes engloban principalmente variedades especiales de trigo que no se producen en la Unión Europea(27). Exportaciones 4.26. Con anterioridad a la reforma, la Comunidad aumentaba constantemente sus exportaciones, llegando a 36,8 millones de toneladas en 1992 - 1993.

El coste de estas exportaciones para el presupuesto comunitario ascendió a un promedio de 3000 millones de ecus en 1992 y 1993. Durante el período de transición los precios de los cereales en algunos Estados miembros se situaban en niveles muy próximos o incluso por encima de los precios del mercado mundial. En consecuencia, en 1995 - 1996 pudieron exportarse 11,2 millones de toneladas, principalmente de trigo, sin pagar restituciones a la exportación. En el caso de 9,2 millones de toneladas de granos gruesos, principalmente, fue necesario pagar restituciones a la exportación, por valor de un promedio de aproximadamente 700 millones de ecus con cargo al presupuesto durante 1995 y 1996.

La Unión Europea podía haber exportado incluso más si la Comisión no hubiera introducido derechos de exportación, limitando así la exportación de cereales y evitando que los precios interiores aumentaran excesivamente por encima del precio de intervención. Con estas circunstancias no resultó difícil respetar el acuerdo de la OMC de disminuir tanto el importe de las restituciones a la exportación como las exportaciones subvencionadas. 4.27. A partir del período 1995 - 1996 las exportaciones subvencionadas aumentaron de nuevo, alcanzando los 23,4 millones de toneladas en el período 1997 - 1998, lo cual refleja la caída de los precios mundiales por debajo del nivel del precio comunitario y la reaparición de excedentes en el mercado interior.

En efecto, en julio de 1998 los precios mundiales se situaron en los 90 dólares estadounidenses por tonelada, por debajo del precio empleado por la Comisión en su propuesta para un nuevo precio de intervención en la Agenda 2000. 4.28. En ocasiones las exportaciones se consideran como parte de la demanda que ha de tenerse en cuenta para definir la situación del mercado. Se dice que la Comunidad tiene vocación exportadora, al menos en lo que se refiere al sector de los cereales, y que dichas exportaciones proporcionan divisas extranjeras en favor de la balanza de pagos comunitaria. Ahora bien estos argumentos no resultan en absoluto convincentes pues: a) si los operadores comunitarios venden los cereales en el mercado mundial a un precio inferior al precio de compra, la diferencia se compensa con restituciones a la exportación.

A modo de excepción, cumpliendo determinadas condiciones, la OMC acepta estos subsidios; b) las exportaciones subvencionadas de este tipo constituyen una salida artificial creada por el presupuesto comunitario y no una demanda autónoma basada en la competitividad de la Unión Europea; el mercado mundial no absorbería las cantidades exportadas a su precio de compra; producir para exportar en dichas condiciones no constituye el mejor empleo de los recursos financieros y económicos de la Comunidad. Renta agrícola procedente de los cereales 4.29. Desde sus comienzos, el objetivo esencial de la PAC ha sido el de "garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura"(28).

De conformidad con el Tratado, ello debería haber sido una consecuencia del incremento de la productividad agrícola(29) y no el resultado de las intervenciones en el mercado, que modifican sus auténticos parámetros (precios y renta agrícola). 4.30. En 1991, cuando se publicaron las propuestas de reforma, las organizaciones de agricultores europeos (COPA y Cogeca) pronosticaron que en 1997 los productores tendrían un promedio de pérdidas por unidad de trabajo de aproximadamente un 40 % con respecto a 1991. Ello habría agravado, por supuesto, la situación del sector de los cereales, ya que sus ingresos eran los más bajos dentro del sector agrícola(30).

En realidad, el sector de los cereales se benefició considerablemente con la reforma como consecuencia de las personas que cesaron la actividad agrícola, así como del aumento de los rendimientos y las ayudas. El gráfico 4 muestra que en 1995 la renta familiar agrícola por explotación en el sector de los cereales aumentó en un 95 % en relación con el período anterior a la reforma, 1990 - 1992. En los casos en que los comerciantes y las compañías operadoras de grano poseían grandes explotaciones de cereales, obtuvieron incluso mejores beneficios. Compensación en el sector de los cereales 4.31.

La relativa prosperidad del sector de los cereales se debe a la introducción de la ayuda de superficies, conocida como pago compensatorio, para resarcir a los agricultores de la pérdida de ingresos por la reducción de los precios institucionales. Pese a que el preámbulo del Reglamento estipula que la ayuda está destinada a compensar la pérdida de ingresos derivada de la reducción de los precios institucionales, los tipos de compensación por tonelada se fijaron en el mismo Reglamento sin ninguna referencia a las pérdidas de ingresos o a los precios institucionales, dejando lugar, por tanto, a algunas dudas.

No obstante, de los informes elaborados por el grupo Agrifin del Consejo en septiembre de 1991(31) y julio de 1992(32), se deduce claramente que los tipos se fijaron en el nivel de las diferencias entre el precio medio garan Gráfico 4 Variación porcentual de la renta familiar por explotación en 1995 en relación con 1990 - 1992 por tipo de explotación en la Europa de los Doce >PIC FILE= "C_1999192ES.002101.EPS"> Fuente: Comisión, Red de Información Contable Agrícola, resultados de la renta agrícola en la Unión Europea entre 1990 y 1995 (ecus de 1995) tizado al que se efectuó la compra de cereales por la intervención durante la campaña de comercialización 1991/92 (155 ecus/tonelada) y los precios indicativos reducidos fijados por el Consejo para las campañas de comercialización 1993/94 en 130 ecus/tonelada, 1994/95 en 120 ecus/tonelada y, a partir de la campaña 1995/96, en 110 ecus/tonelada(33)(34).

Estos precios indicativos deberían acercarse al promedio de los precios del mercado de los Estados miembros. 4.32. Las disposiciones anteriores implican que: a) el pago compensatorio no estaba pensado para compensar a los agricultores según los precios del mercado de cada Estado miembro, ya que, de lo contrario, hubiera resultado difícil defender el carácter disociado y cumplir así con los requisitos de la OMC [véase la letra c) del apartado 3.5]; b) el fin de este pago no era compensar por la incidencia de otros factores, como las condiciones climáticas, los rendimientos crecientes o las fluctuaciones monetarias, ni contrarrestar las diferencias de ingresos derivadas del tamaño de las explotaciones, la calidad del suelo o las técnicas de trabajo; c) la retirada de tierras de la producción debía compensarse únicamente al nivel del tipo de compensación de los cereales.

4.33. El pago compensatorio, basado en un precio medio (precio indicativo) fijado en un nivel con independencia de todo movimiento en el mercado real de precios llevó a un exceso de compensación general. Dado que los precios del mercado no disminuyeron en la misma medida que la diferencia entre los precios Cuadro 8 Cálculo de la incidencia global de la reforma sobre las rentas agrícolas procedentes de los cereales en la Europa de los Doce >SITIO PARA UN CUADRO> de intervención anteriores a la reforma y los nuevos precios indicativos (véase el apartado 4.16), el importe de la ayuda de superficies finalmente pagado resultó más elevado, de manera global, que el importe real de pérdida de ingresos en el sector de los cereales, en alrededor de 13100 millones de ecus(35) (véase el cuadro 8).

El Tribunal ya destacó este fenómeno en su Informe anual relativo al ejercicio 1996(36). 4.34. Ello no significa que estos pagos excesivos contravinieran las normas ya que el Reglamento no estipulaba ningún mecanismo para ajustar los importes de la ayuda de compensación abonada para reflejar los precios reales del mercado en lugar del precio indicativo previamente fijado. No obstante, los niveles de compensación pagada en exceso de las pérdidas reales de ingresos contribuyen en gran parte al aumento del presupuesto de los cereales. 4.35. Ya que todos los demás factores que influían en la renta agrícola procedente de los cereales podían eliminarse [véanse las letras b) y c) del apartado 4.32], el cálculo para determinar si la ayuda de superficies compensaba por las pérdidas para las que estaba prevista podía limitarse a las diferencias en la renta del mercado resultante de las reducciones de precio: a) los beneficios de la comercialización de la producción de cereales se obtenían mediante el cálculo de la producción anual después de la reforma, conforme a los valores unitarios en cada país y cada tipo de cereal; el empleo de valores unitarios tiene la ventaja de eliminar variaciones que de otra forma resultarían si se utilizaran directamente las estadísticas brutas de precio nacionales; b) el beneficio real de la comercialización de los cereales así calculado se comparaba con el beneficio que se hubiera obtenido si los precios hubieran permanecido en los niveles anteriores a la reforma en cada Estado miembro; este método únicamente tiene en cuenta las variaciones en los ingresos procedentes del mercado en función de las fluctuaciones de precio y las demás diferencias subsiguientes proporcionan la base de la compensación en el sentido de los objetivos del Reglamento; c) las diferencias entre los beneficios del mercado con los precios anteriores a la reforma y los actuales se compararon, teniendo en cuenta cada año y cada Estado miembro, con los importes de ayuda de superficies realmente pagada; los aumentos de la ayuda derivados del coste del sistema agrimonetario figuran por separado, es decir, se consideraron como un elemento de coste presupuestario que no tiene relación con la cuestión de la compensación de la manera en que se trata en este Informe (véase el cuadro 8); d) como el valor unitario se refiere a años naturales, pero las cifras de producción empleadas para el cálculo lo hacen a las campañas de comercialización (del 1 de julio al 30 de junio del año siguiente), los valores unitarios se ajustaban partiendo de la base de que el 65 % de la producción de un año se había vendido entre el 1 de julio y el 31 de diciembre, y el 35 % restante entre el 1 de enero y el 30 de junio; esta hipótesis es respaldada por la Comisión y una serie de Estados miembros; e) finalmente, el efecto de la retirada de tierras de la producción no se tenía en cuenta específicamente, ya que se puede considerar que la incidencia sobre los ingresos de la reducción de la producción causada por la retirada de tierras ya se ha incluido parcialmente en los precios del mercado utilizados en el cálculo; en cualquier caso, debido a la reducción del tipo, la retirada de tierras revistió menor importancia después de la entrada en vigor de la reforma en la campaña de comercialización 1993/94.

4.36. La modificación del Reglamento (CEE) n° 1765/92 del Consejo propuesta en la Agenda 2000 de la Comisión ya no utiliza la expresión "pago compensatorio" sino únicamente "pago de ayuda de superficies". El tipo de compensación de estos pagos se ha fijado en la mitad del valor de la reducción en el precio de intervención una vez transcurrido el período de "crucero". En términos formales ya no será correcto utilizar la expresión "compensación", una vez que se haya fijado el nuevo tipo de ayuda. Distribución de la renta procedente del cultivo de cereales 4.37. El concepto de compensación se basaba en superficies históricas, rendimientos medios históricos, un único precio medio de intervención histórico y un único precio indicativo para todos los cereales, fijados para el trienio de la transición.

Resulta evidente que un sistema de compensación que no diferencia la ayuda conforme al tamaño de la granja o el rendimiento no contribuye a mejorar la situación de los pequeños productores del sector de los cereales. La influencia de los precios de mercado 4.38. Como los precios de mercado se mantenían generalmente por encima del nuevo precio indicativo, los Estados miembros recibieron más compensación de la que habría estado justificada por las pérdidas reales achacables a las reducciones de precios. Cuanto mayor era esta diferencia en un país, más se beneficiaban sus productores. En los países en los que, inmediatamente antes de la reforma, se recibían sólo pequeñas cantidades de restituciones a la exportación, el almacenamiento y otras intervenciones, la introducción de la nueva ayuda de superficies provocó un aumento de su participación en los gastos totales de la Unión Europea en cereales (véase el cuadro 9).

4.39. En el nivel del productor individual está claro que el nuevo sistema resultaba ventajoso para los agricultores que podían permitirse mantener fuera del mercado los cereales hasta que los precios alcanzaran su máximo. Esta estrategia no siempre logra necesariamente sus objetivos pero se ve fomentada cuando se sabe que se pagará ayuda de superficies al inicio del período. Principalmente son los mayores productores con suficientes recursos quienes pueden permitirse beneficiarse de una estrategia así. 4.40. La Agenda 2000 sugiere que el pago de ayuda de superficies se efectúe más tarde (de enero a marzo del año siguiente, en lugar de entre octubre y diciembre del año de la cosecha) y que se eliminen los aumentos del precio de intervención.

Ambas sugerencias responden al objetivo de combatir el fenómeno de que los cereales no se saquen al mercado y repartir mejor la oferta del mercado. Por otro lado, cuando el mercado funciona en los niveles de los precios de intervención la falta de aumentos mensuales da lugar a mayores compras de intervención al inicio del período de intervención (1 de noviembre). El subsiguiente incremento de los precios del mercado beneficia entonces sólo a los almacenistas. La influencia de los rendimientos 4.41. De conformidad con el Reglamento (CEE) n° 1765/92, las características específicas estructurales que influyen en los rendimientos deben tenerse en cuenta cuando los agricultores reciben ayudas.

En efecto, cada Estado miembro tenía derecho a utilizar sus propios rendimientos medios. Las características regionales se tenían en cuenta cuando los Estados miembros establecían los planes de regionalización en los que fijaban rendimientos diferenciados por región(37). 4.42. El Reglamento (CEE) n° 1765/92 no exige que esta diferenciación tenga por consecuencia que los fondos se desvíen a las regiones o Estados desfavorecidos. Por el contrario, el objetivo era que los agricultores de las regiones o Estados con rendimientos tradicionalmente más elevados no recibieran menos compensación que los de zonas tradicionalmente con rendimientos inferiores.

Únicamente Francia introdujo un factor que establece las diferencias de rendimiento entre regiones en su plan de regionalización. Cuadro 9 Evolución del gasto en cereales de 1993 a 1997 en la Europa de los Doce, por Estado miembro y tipo de gasto >SITIO PARA UN CUADRO> 4.43. En general, el sistema de ayuda de superficies, basado en los rendimientos medios congelados en su valor histórico, dio lugar a lo siguiente: a) el sistema no modificó de manera esencial la distribución de la ayuda; los anexos 1 y 2 muestran las mayores explotaciones y los rendimientos más elevados de la Comunidad; la combinación de los dos indica la distribución del pago compensatorio; prácticamente la mitad de los cereales producidos en la Unión Europea de los Quince se cultivan en 20 regiones de un total de 127; también es cierto que estas 20 regiones en absoluto constituyen regiones desfavorecidas; la ayuda a los cereales continúa, pues, concentrada en zonas que se pueden considerar razonablemente prósperas; b) en el nivel individual resulta evidente que la ayuda basada en los rendimientos medios congelados en sus valores históricos nunca podría compensar exactamente a cada productor individual; los productores con un rendimiento más elevado que el histórico se benefician relativamente menos del nuevo sistema, sin embargo, aquellos que tenían rendimientos más bajos salen beneficiados; los rendimientos elevados se deben a muchos factores: cuando el origen se encuentra en que el suelo es más fértil o los métodos de trabajo más eficaces, el nuevo sistema actúa en contra de las mejoras estructurales, pues concede un trato más favorable a los agricultores menos eficientes; se puede concluir que este sistema contraviene, incluso, la letra a) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado, ya que tiende a desincentivar el incremento global de productividad.

4.44. La reforma de 1992 ofrecía a los Estados miembros la opción de definir superficies de base individuales. Dada la carga administrativa que entrañaría, ningún Estado miembro lo puso en práctica. Esta opción se ha suprimido en la Agenda 2000. La influencia del tamaño de la explotación 4.45. En su comunicación COM(91)100 final de 1 de febrero de 1991 la Comisión concluía que el creciente gasto presupuestario, dedicado en gran parte a una pequeña minoría de productores, no solucionaba el problema de la distribución desigual de las rentas agrícolas. La reforma tampoco modificó esta situación.

Efectivamente, en 1995 casi un 40 % de los pagos compensatorios se destinaron a menos del 3 % de los beneficiarios. En el otro extremo de la escala, los pequeños agricultores con menos de 5 hectáreas, los cuales constituyen el 57 % de los beneficiarios, únicamente obtienen un 4,5 % (véase el gráfico 5). No obstante, estas cifras encierran grandes disparidades dentro de la Comunidad. En el Reino Unido, el Estado miembro con mayores explotaciones, las granjas con 100 ha o más representan el 17 % del total de las explotaciones y obtienen el 66 % de los pagos. En Italia, el 78 % de las fincas comprenden menos de 5 ha y únicamente reciben el 20 % de la ayuda.

Gráfico 5 Estimación de la concentración de pagos compensatorios en el sector de los cereales por tamaño de explotación en la Europa de los Quince en 1995 (excluida la ayuda suplementaria al trigo duro) >PIC FILE= "C_1999192ES.002501.EPS"> Fuente: Eurostat, estudio de 1995 sobre la estructura de las explotaciones agrícolas, y DG VI, gasto relativo a la cosecha de 1995. 4.46. Sobra decir que cuanto mayor sea la explotación, mayores serán los ingresos del mercado y de las ayudas de superficies. Por tanto, la reforma no supuso un cambio esencial en lo que se refiere al hecho de que se destinen grandes sumas de dinero público a las mayores explotaciones(38).

Podría pensarse que la única solución a este problema consistiría en que el pago de ayudas de superficies fuera inversamente proporcional al tamaño de la explotación. Conviene señalar, no obstante, que un sistema así podría dar lugar a abusos, de manera que las grandes explotaciones se fragmentaran en varias más pequeñas con el único propósito de poder acceder a importes superiores de ayuda. Valor del suelo agrícola 4.47. Un elemento fundamental indicador de riqueza y, por tanto, de nivel de vida lo constituye el valor de la tierra propiedad de los agricultores. Como la fuente de ingresos esperada de esta tierra constituye un indicador esencial para determinar el precio de venta, la reforma, que atribuye una renta fija y definitiva a las parcelas, influirá ciertamente en el valor de éstas.

4.48. Debido a la falta de datos empíricos, el Tribunal no ha podido evaluar esta incidencia. Únicamente el Reino Unido pudo proporcionar alguna información de la que se deduce que el precio de venta del suelo agrícola aumentará. No obstante, un enfoque científico muestra que la reforma de la PAC puede conducir a un incremento del precio de venta de la superficie agrícola de calidad mediocre y a un descenso del precio de la superficie buena(39). Ello se debe a que los pagos compensatorios representan una parte más importante de la renta procedente de las explotaciones cuyo suelo es mediocre y los rendimientos poco fiables, y al hecho de que ayudan a los productores a contrarrestar en una medida relativamente mayor la inseguridad de sus ingresos.

5. CONCLUSIÓN 5.1. Durante el período de transición, los recortes de los precios interiores y la convergencia de estos últimos con los precios internacionales tuvo como consecuencia que los cereales de la Unión Europea resultaran relativamente más competitivos que otros cereales en el mercado mundial y que los sustitutivos de cereales en el mercado interno (véase el apartado 4.13). Este efecto favorable persistirá en la medida en que la intervención y, por tanto, los precios del mercado interior continúen convergiendo con los precios del mercado mundial. En contra de las previsiones efectuadas en el momento de la reforma, el nivel de los precios mundiales durante el período de transición fue excepcionalmente elevado, debido a la insuficiencia de suministros en el mercado mundial.

Por tanto, resulta razonable considerar que este efecto favorable sobre la competitividad obedece a una situación más bien excepcional del mercado desde el punto de vista histórico durante el período de transición. 5.2. Efectivamente, los precios internacionales entre 1996 y 1998, es decir, durante los primeros años de aplicación plena de la reforma, disminuyeron con bastante intensidad. La Agenda 2000 propone seguir recortando el precio de intervención, lo que permitiría a los precios del mercado interno seguir la esperada tendencia a la baja de los precios mundiales. Si no fuera posible realizar estas nuevas reducciones en los precios de intervención, la competitividad de la producción de cereales de la Unión Europea se vería amenazada.

Por supuesto, otros factores, como la mejora de la calidad, podrían desempeñar un papel en este sentido, pero en el caso de mercancías básicas como los cereales, el precio continúa siendo el principal determinante de la competitividad. 5.3. Con respecto a la incidencia de la reforma en la estabilización del mercado en el sentido de la reforma MacSharry, cuya finalidad era la de acabar con la crisis de los cereales y restablecer el equilibrio del mercado, se lograron estos objetivos durante el período de transición. La producción se mantuvo en el nivel anterior a la reforma, el almacenamiento se redujo prácticamente a cero y más de la mitad de las exportaciones se realizaron sin restituciones a la exportación.

Quizá se esperaba que la retirada de tierras de la producción y los recortes de precios redujeran la producción más de lo que en realidad ocurrió. La primera, por la disminución de superficie destinada a los cereales y la segunda debido a la reducción de los ingresos procedentes de la comercialización con respecto a los costes de producción, además de disminuirse elementos como fertilizantes y pesticidas. No obstante, teniendo en cuenta la evolución del conjunto de la producción y, en particular, las tendencias divergentes en los Estados miembros, resulta bastante difícil comprobar cualquier efecto duradero de la reforma sobre la producción.

El efecto de los recortes de los precios y la retirada de tierras sobre la reducción de la producción se vio disminuido por los factores siguientes: a) condiciones climáticas favorables en 1995 y 1996 en gran parte del norte de Europa, donde se sitúan las principales zonas de producción (véase el apartado 4.7); b) los pagos de ayuda de superficies que motivó a los agricultores para producir cultivos herbáceos, de los que los cereales son los más importantes (véase el apartado 4.19); c) precios en ascenso en el mercado mundial debido a un aumento de la producción menor que el del consumo debido a la reducción de la superficie mundial dedicada a cereales y a la disminución de los incrementos de rendimiento desde mediados de la década de los ochenta(40) (véase el apartado 4.16); d) fluctuaciones monetarias negativas para el ecu, que compensaron los recortes de precios en la moneda nacional de algunos Estados miembros (véase el apartado 4.17).

5.4. Si se tiene en cuenta la reciente evolución del mercado resulta evidente que la estabilidad lograda durante la transición no puede mantenerse. De hecho, en 1996 - 1997 la producción comunitaria ya excedía los niveles anteriores a la reforma y permanecía alta en 1997 - 1998. Las existencias también han aumentado como consecuencia de ello. Además, la introducción de un tipo de ayuda único para los cereales y las semillas oleaginosas podría restar atractivo a la producción de cereales (véase el apartado 4.6). 5.5. El mantenimiento de precios elevados en el mercado interior en relación con los precios mundiales, más los excedentes de cereales cultivados en la Comunidad plantea un problema de difícil resolución.

La comercialización de excedentes está dificultada por la limitación de la OMC en cuanto al máximo de restituciones a la exportación y volúmenes de cereales que pueden exportarse con ayudas. Probablemente, los límites se endurezcan durante la próxima ronda de negociaciones. La Agenda 2000, al margen un recorte de precios que podría resultar inadecuado, no contiene ninguna propuesta alternativa para solucionar este problema. El almacenamiento de los excedentes de intervención no constituye un remedio sostenible. 5.6. El efecto de la reforma sobre la renta agrícola se describe en los apartados 4.29 a 4.47.

El objetivo de la reforma era compensar a los agricultores por las pérdidas originadas por la reducción de los precios institucionales a un nivel medio comunitario. La reforma no buscaba cubrir pérdidas potenciales causadas por el hecho de que la compensación se basaba en rendimientos y superficies cultivadas medias que se habían congelado a sus niveles históricos y con un tipo de precio indicativo único para todos los cereales, y no a los precios del mercado específicos en cada Estado miembro. La reforma llevó demasiado lejos el objetivo de compensar a los agricultores por pérdidas de ingresos.

De hecho, durante el quinquenio de 1993 a 1997, los agricultores recibieron en general un exceso de compensación por valor de unos 13100 millones de ecus. No obstante, si este exceso de compensación no afectó a toda la Comunidad, la forma efectiva de calcular la ayuda hubiera llevado a recibir una compensación excesiva en los Estados miembros en los que los precios del mercado eran más elevados que el precio medio indicativo fijado y viceversa. Además, los agricultores con rendimientos históricos más elevados que la media eran penalizados mientras que aquéllos con rendimientos más bajos se beneficiaron de este sistema.

La reforma no tuvo en cuenta este efecto. 5.7. Por otra parte, la reforma no trató el hecho de que cuanto mayor sea la explotación, mayores ayudas públicas recibirá la misma, poniendo así en peligro el objetivo político de ayudar en primer lugar a los pequeños productores. Este problema solamente se puede solucionar mediante la fijación de un tope a las subvenciones agrícolas. La Agenda 2000 propone topes y un sistema de disminución de la ayuda de superficies. No obstante, los topes y los sistemas de reducción de ayudas entrañan el riesgo de que las grandes explotaciones se fragmenten en pequeñas para obtener así mayor ayuda.

5.8. El Tribunal es perfectamente consciente de la dificultad de lograr todos los objetivos del artículo 39 del Tratado CE simultáneamente. El objetivo de la renta ha sido uno de los predominantes todos los años desde la introducción de la PAC. Sin embargo, podría estudiarse una solución mediante la cual la ayuda a las explotaciones se determinara a partir de una base diferente de los precios, la producción o la superficie. Por ejemplo, podría basarse en una renta neta fija por explotación o unidad de trabajo. Si con el mercado no se ganaran suficientes ingresos se recurriría a la ayuda a la explotación para cubrir parte de la diferencia.

5.9. Es evidente que cualquier enfoque de política debería, en parte, cumplir con lo estipulado en la letra b) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado, "garantizar así un nivel equitativo a la población agrícola". Todo aumento de las ganancias individuales de una explotación por encima de la "renta neta normalizada" debe, sin embargo, resultar de una mayor productividad lograda a través del progreso técnico, el empleo óptimo de los factores de producción, como lo estipula la letra a) del apartado 1 del artículo 39, y el ajuste de estructuras, conforme a la letra b) del apartado 2 del mismo artículo.

5.10. Resumiendo, se puede decir que la reforma McSharry ha supuesto un pequeño paso en la buena dirección. Ha contribuido a garantizar la transparencia de la ayuda pública en la OCM de los cereales mediante la sustitución del apoyo a los precios por una ayuda directa a cargo de los contribuyentes. Como se esperaba, ello se tradujo en un fuerte aumento del gasto presupuestario desde el primer año de aplicación de la reforma. No obstante, este aumento resultó más importante de lo previsto, ya que los gastos reales aumentaron cada año. Además, el descenso del gasto calculado para 1997 no se produjo.

5.11. El hecho de que las existencias y las restituciones a la exportación reaparecieran en 1996 - 1997, después del período de transición, no merma el significado de la reforma. Únicamente demuestra que ésta constituye un proceso evolutivo y que deben adoptarse medidas correctoras para remediar las debilidades detectadas. La Agenda 2000 simplemente propone continuar con la reducción de los precios de intervención como medida para eliminar los riesgos relacionados con el incremento reiterado de almacenamientos y de restituciones a la exportación. La eficacia de la retirada de tierras de la producción no pudo evaluarse de manera adecuada, ya que la escasez de suministros en todo el mundo dio lugar a reducciones considerables de los tipos de retirada de tierras, después del período de transición.

5.12. Con vistas a avanzar hacia el planteamiento sugerido en el apartado 5.8, al menos a medio plazo, la Comisión debería iniciar un estudio para evaluar el nivel de competitividad real logrado por la Comunidad en el sector de los cereales tras esta ayuda pública prolongada. El riesgo potencial de desempleo, la segmentación y abandono del campo, el deterioro del medio ambiente, etc., deberían tratarse mediante recursos eficaces como la ayuda al desarrollo rural integrado. 5.13. Por otro lado, no se mencionan suficientemente las posibilidades para mejorar la competitividad a través de medidas estructurales que respeten los acuerdos de la OMC ("caja verde").

En cierta forma, los intereses del consumidor se descuidan en el proceso de reforma. La mayor carga sobre los contribuyentes no va acompañada de una reducción importante en los precios finales al consumidor. El efecto de la estructura del mercado sobre el traspaso de beneficios al consumidor requiere un examen más profundo. El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 6 de mayo de 1999. Por el Tribunal de Cuentas en ausencia de Jan O. KARLSSON Presidente del Tribunal Bernhard FRIEDMANN Presidente en funciones (1) La situación de los mercados agrícolas en la Unión Europea, Informe 1996, cuadros 3.1.5, 3.5.2.2, 3.6.16 y 4.1.4.4.

(2) En orden de mayor a menor importancia, conforme al volumen de producción de cereales según las cifras de producción de 1995 que figuran en el Informe 1996 de Eurostat, cuadro 4.1.1.3. (3) DO C 349 de 17.11.1998, capítulo 2. (4) Artículo 39 del Tratado de Roma: "1. Los objetivos de la política agrícola común serán: a) incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular de la mano de obra; b) garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura; c) estabilizar los mercados; d) garantizar los abastecimientos; e) asegurar al consumidor suministros a precios razonables.

2. En la elaboración de la política agrícola común y de los métodos especiales que ésta pueda llevar consigo, se deberán tener en cuenta: a) las características especiales de la actividad agrícola, que resultan de la estructura social de la agricultura y de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas; b) la necesidad de efectuar gradualmente las adaptaciones oportunas; c) el hecho de que, en los Estados miembros, la agricultura constituye un sector estrechamente vinculado al conjunto de la economía.". (5) Véase el Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1989 (DO C 313 de 12.12.1990, pp.

75 y 89). (6) Véase el Informe especial del Tribunal n° 1/89 relativo al sistema agromonetario (DO C 128 de 24.5.1989, apartado 6.13). (7) COM(91) 100 final de 1 de febrero de 1991. (8) DO L 181 de 1.7.1992, p. 12. DO L 181 de 1.7.1992, p. 21. (9) Antes de aplicar el estabilizador del precio relativo a la campaña de comercialización del ejercicio 1991/92. (10) Reglamento (CEE) n° 2079/92 del Consejo de 30 de junio de 1992 (DO L 215 de 30.7.1992 p. 91). (11) Reglamentos (CEE) n° 2078/92 y (CEE) n° 2080/92 del Consejo de 30 de junio de 1992 (DO L 215 de 30.7.1992, pp. 85 y 96). (12) Las cuotas de acceso corriente corresponden a las concesiones efectuadas por la Comunidad en el pasado en materia de restituciones y de derechos relacionados con determinados productos y países.

(13) Las cuotas de acceso mínimo constituyen posibilidades de importación que deben abrirse al 36 % del derecho de base por un valor de entre un 3 y un 5 % del consumo interno. (14) DO C 348 de 13.11.1997, apartados 3.5 a 3.8. (15) Apartado 3.6 del Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1996 (DO C 348 de 13.11.1997). (16) Título 2 del capítulo 2 del Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1997 (DO C 349 de 17.11.1998). (17) Documento del Consejo n°9462/97 de 27 de junio de 1997, versión consolidada de la forma transaccional global relativa a la fijación de precios y medidas afines relativos al ejercicio 1997/98.

(18) Documento de trabajo VIŽP7316 - 96 de la DG VI. (19) Comisión, Documentación Europea Periódica 6/1982: La política agrícola de la Comunidad Europea, tercera edición, Luxemburgo ISBN 92 - 825 - 3001 - 8, p. 15. (20) Tangermann Stefan, Eurostat, Agricultural price trends in the EC (Tendencias de los pecios agrícolas en la CE), ISBN 92 - 826 - 5049 - 9. (21) Este importe es en ecus "verdes". Para obtener ecus presupuestarios, esta cifra debe convertirse primero, al tipo de cambio "verde" aplicable a los productos agrícolas, a la moneda nacional y después reconvertirse, al tipo de cambio del mercado oficial, en ecus.

A partir de 1995, la diferencia existente del 20,75 % entre el ecu "verde" y el ecu del presupuesto se eliminó mediante el aumento del importe en la misma diferencia. (22) De conformidad con la información recabada de las asociaciones de consumidores. (23) Véase el Informe especial n° 19/98 del Tribunal sobre la enfermedad EBS, de 4 de diciembre de 1998 (DO C 383 de 9.12.1998). (24) El Tribunal no pudo encontrar ninguna reducción significativa en los precios al consumo que se pudiera relacionar claramente con la reducción de los precios institucionales. Un control efectuado recientemente por la Entidad Fiscalizadora Superior sueca sobre el problema de los precios al consumo llegó a los mismos resultados en Suecia.

(25) Comisión Europea, DG VI - Informes PAC - Propuestas de reforma PAC, análisis de los efectos - octubre 1998 - Luxemburgo. (26) Documento de Trabajo de la Comisión PAC 2000. Perspectivas a largo plazo, abril 1997, p. 23. (27) 0,3 millones de toneladas de estas cantidades pueden ser importadas sin derechos de aduanas. (28) Letra b) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado CE. (29) Letra a) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado CE. (30) Comisión, Red de Información Contable Agrícola (RICA), Resultados de la renta agrícola en la Unión Europea 1990 - 1995. (31) Documento n° 8156/91 del Consejo de 19 de septiembre de 1991.

(32) Documento n° 8188/92 del Consejo de 9 de septiembre de 1992. (33) El precio indicativo se suprimió a partir de la campaña de comercialización 1995/96, ya que resultaba superfluo; Reglamento (CE) n° 1528/95 del Consejo de 29 de junio de 1995 (DO L 148 de 30.6.1995, p. 3). (34) Este importe es en ecus "verdes". Para obtener ecus presupuestarios, esta cifra debe convertirse primero, al tipo de cambio "verde" aplicable a los productos agrícolas, a la moneda nacional y después reconvertirse, al tipo de cambio del mercado oficial, en ecus. A partir de 1995, la diferencia existente del 20,75 % entre el ecu "verde" y el ecu del presupuesto se eliminó mediante el aumento del importe en la misma diferencia.

(35) La Comisión calcula un exceso de compensación incluso más elevado, unos 17000 millones de ecus. Efectivamente, la Comisión calculó un exceso de compensación en relación con el período 1993 - 1994 a 1996 - 1999 de 8500 millones de ecus a los que hay que añadir la abolición del efecto de la tasa de corresponsabilidad, que representa en relación con el quinquenio 1993 - 1994 a 1997 - 1998 otros 8500 millones de ecus (véanse las respuestas de la Comisión). (36) Apartado 3.31 del capítulo 3 del Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1996 (DO C 348 de 8.11.1997).

(37) El Tribunal ya manifestó su crítica en este sentido en su Informe anual relativo al ejercicio 1996. (38) Véase también el apartado 3.30 del Informe anual del Tribunal sobre el ejercicio 1996 (DO C 348 de 8.11.1997). (39) Rob Fraser, "Land heterogeneity and the May 1992 reform of CAP cereal price support", Journal of Agricultural Economics, Vol 48, No 1, p. 69, Falkirk 1997 ("Heterogeneidad del suelo y la reforma de 1992 de la PAC respecto al apoyo a los precios"). (40) Comisión Europea, notas de trabajo de la PAC: The Outlook of World Cereal Markets, ISBN 92 - 827 - 8813-X, Bruselas-Luxemburgo, octubre de 1996, p.

2. ANEXO 1 >PIC FILE= "C_1999192ES.002902.EPS"> ANEXO 2 >PIC FILE= "C_1999192ES.003002.EPS"> Respuestas de la Comisión RESUMEN La reforma de la PAC de 1992 se había marcado como objetivo aumentar la competitividad de los cereales cultivados en la Comunidad, tanto a nivel interno como en el mercado mundial. En la década de los ochenta y primeros años noventa, los cereales comunitarios perdieron, de forma persistente, cuota en el mercado interior de la alimentación animal en provecho de sustitutos del cereal importados. De haber continuado la tendencia en los períodos 1993 - 1995 y 1995 - 1996, la parte del cereal en el sector de la alimentación animal habría descendido entre cinco y siete millones de toneladas.

Por otro lado, en aquel tiempo parecía evidente que las negociaciones del GATT en curso llevarían a una restricción de la cantidad de cereales que podría ser exportada merced a restituciones a la exportación. Para el final del período transitorio, la reforma había conseguido restablecer el equilibrio del mercado de los cereales. El consumo interno aumentó y las existencias de la intervención desaparecieron, aunque en los últimos meses tienden a acumularse otra vez. Sin embargo, en las propuestas de su Agenda 2000, la Comisión reconocía la necesidad de proseguir las reformas de 1992 y de proponer una reducción adicional de los precios institucionales del cereal del 20 % con el fin de mejorar la competitividad de la Unión, tanto a nivel interno como externo.

El Consejo Europeo de Berlín llegó a la conclusión de que el recorte de precios debería ser del 15 % para las campañas 2000/01 y 2001/02 (7,5 % anual) y de que las decisiones sobre nuevas reducciones del precio de intervención aplicable a partir de la campaña 2002/03 se adoptarían con arreglo a la evolución de los mercados. Por otro lado, el porcentaje de referencia para la retirada obligatoria de tierras se ha fijado para el período 2000 - 2006 en un 10 %. Esta cifra puede también modificarse según la evolución del mercado. El efecto combinado de los recortes de precios y de la retirada de tierras debería permitir a la Unión Europea mantener un equilibrio de los mercados.

El Tribunal reitera anteriores conclusiones (Informe anual de 1996) en el sentido de que las ayudas directas instauradas por la reforma de 1992 compensaban en exceso a los productores de cereales. Esto ya fue reconocido por la Comisión, que en 1996 propuso reducir las compensaciones. Sin embargo, ni el Consejo ni el Parlamento Europeo respaldaron la propuesta. La Agenda 2000 pretende aportar una solución concediendo únicamente una compensación parcial por la reducción de precios. Con arreglo a la decisión del Consejo Europeo, en caso de llevarse a cabo nuevas reducciones del precio de intervención, todo incremento en las ayudas por superficie deberá atenerse al nivel de compensación registrado en 2000/01 y 2001/02.

La propuesta inicial de la reforma de 1992 establecía una diferenciación de las compensaciones según el tamaño de la explotación, algo que también se incluyó en las propuestas de la Agenda 2000, pero que en ninguno de los dos casos ha sido aceptado por el Consejo. El Tribunal afirma que ni las reducciones de precios de la primera reforma, ni las de la Agenda 2000, son beneficiosas para el consumidor final. Aunque cuantificar las repercusiones sobre los precios al consumo no es tarea fácil, ya que sobre los precios incide toda una serie de factores, la Comisión ha estudiado los efectos sobre los precios en otros sectores y ha llegado a la conclusión de que, en general, el resultado es positivo.

Tanto los modelos econométricos como el análisis económico parecen refrendar la conclusión de que las reducciones de precios en un sector fundamental para la alimentación humana y animal no puede sino incidir positivamente en los precios al consumo. 4. EFECTOS DE LA REFORMA Producción 4.6 - 4.10. Los principales factores que debían estabilizar el mercado de los cereales eran los siguientes: 1) una reducción de la producción merced a la retirada de tierras y 2) un aumento del consumo interno de cereales gracias a una reducción de los precios. Las diferencias de reducción de la producción que se registraron entre Estados miembros en los primeros años de aplicación de la reforma se debieron a la aplicación de una retirada de tierras obligatoria del 15 %, de la cual estaban exentos los pequeños productores.

Por otro lado, la adaptación de la economía agraria de los nuevos Estados federados de Alemania a la economía de mercado siguió su curso. La producción de semillas oleaginosas no deberá necesariamente disminuir con la aplicación de la Agenda 2000. Las perspectivas de este mercado son más favorables que las de los cereales y permitirán absorber, gracias a unos precios de mercado más elevados, el recorte de las ayudas que lleva consigo la igualación. Por otro lado, el preacuerdo de la Agenda 2000 dispone que el sector de las semillas oleaginosas será sometido a un seguimiento especial de modo que puedan encontrarse las soluciones oportunas si la superficie dedicada a estos cultivos se redujera de forma importante.

La Comisión reconoce que es imposible prever, con dos campañas de anticipación, la producción y el consumo de cereales, tanto a nivel comunitario como mundial. Sin embargo, como el propio Tribunal reconoce, la instauración de una retirada de tierras obligatoria ha constituido el factor fundamental del reequilibrio del mercado comunitario. La fijación del porcentaje de retirada de tierras para las cosechas de 1997 y 1998, que se llevó a cabo, respectivamente, en septiembre de 1996 y en junio de 1997, debe juzgarse con relación a la situación del mercado mundial en dicha época, caracterizada por un nivel de reservas extremadamente bajo.

Esta situación daba lugar a unos precios muy volátiles y obligó a la Comisión a instaurar derechos de exportación para el trigo. Es posible que el sistema de fijación del porcentaje de retirada de tierras no sea perfecto, pero es el mejor que existe por el momento. Precios Precios al productor 4.15 - 4.19. Las diferencias en los precios de mercado no son contradictorias con el principio del mercado único. La preferencia comunitaria permite orientar los cereales de regiones excedentarias hacia regiones deficitarias sin intervención de las autoridades públicas. La Unión Europea dispone de un precio institucional único pero con diferentes precios de mercado, que son un reflejo de su segmentación.

En el pasado la Comunidad ha organizado transferencias o ventas de reservas de la intervención orientándolas hacia determinadas regiones, pero únicamente debido a circunstancias específicas, tales como sequías graves que afectaban a la producción de forrajes y a los ingresos de los ganaderos. Antes de la reforma de 1992 los precios de intervención eran fundamentales para determinar los precios de los cereales en el mercado interior. En las zonas excedentarias, el mercado se modulaba en torno a aquéllos; en las deficitarias, el precio de mercado incorporaba además los gastos de comercialización y transporte.

La implantación de una retirada de tierras importante ha reequilibrado la producción y el consumo. De este modo, algunas regiones que antes de la reforma de 1992 eran excedentarias han pasado a ser deficitarias, lo que ha permitido a los productores obtener unos precios superiores al de intervención. Para la reforma la Comisión tuvo en cuenta este fenómeno, y calculó las compensaciones a partir de un precio objetivo superior en un 5 % al precio de intervención. El porcentaje de retirada obligatoria de tierras (15 %) tenía presente la necesidad de acabar con las existencias de intervención y el alza tendencial de los rendimientos.

De este modo, la producción prevista para 1993 y 1994 era inferior a la demanda previsible de los mercados interior y exterior. La sequía de España y Portugal, y la reducción de las reservas mundiales, no hicieron sino agudizar la situación. Con el fin de responder a esta necesidad, la Comisión propuso inicialmente prolongar temporalmente el régimen de tasas de corresponsabilidad. Ni el Consejo ni el Parlamento apoyaron la propuesta. Precios al consumo 4.20 - 4.21. A juicio de la Comisión, una reducción de los precios pagados al productor suele tener un efecto positivo para el con sumidor, como demuestran sus recientes análisis del sector de la carne de cerdo.

Para las estimaciones se han utilizado modelos desarrollados por la Universidad de Bonn, el Centre for World Food Studies (centro de estudios alimentarios en el mundo) de la Universidad de Amsterdam y los servicios de la Comisión. En la actualidad son los mejores instrumentos econométricos disponibles en la Unión Europea. Al evaluar los factores que inciden en los cereales hay que reconocer que la parte imputable al cereal es, en el precio final al consumo, muy limitada en la mayoría de los productos alimentarios; por ejemplo, en el precio del pan la parte correspondiente al trigo es del 5 % aproximadamente.

Exportaciones 4.26. El objetivo principal de la introducción de los derechos de exportación es proteger el mercado interior contra las alzas especulativas de precios. Esta medida tiene su justificación en una organización de mercado que debe reequilibrar los intereses de los productores y de los consumidores. 4.28. La fijación del nivel de restitución se basa en la diferencia entre el precio del mercado interior y los precios del mercado mundial más representativos para la calidad europea. De este modo, la Comunidad compensa los efectos del alza de precios en el mercado interior de resultas del régimen de intervención.

Renta agrícola procedente de los cereales 4.30. Aunque el incremento de la renta de los productores de cereales es notable en términos porcentuales debido a la excepcional situación del mercado, sólo superó en un 14 % al promedio de la renta de todos los agricultores. Compensación en el sector de los cereales 4.31 - 4.36. En su respuesta al Informe anual del Tribunal de Cuentas del año 1996 la Comisión explicó por qué se había elegido un sistema "a tanto alzado" para los pagos compensatorios. Se hacía necesario recurrir a un sistema de este tipo, desvinculado de los niveles de producción y basado en datos históricos, con el fin de aprovechar las oportunidades procedentes del crecimiento del mercado mundial.

Además, consolidaba la posición de la Unión Europea en las negociaciones que por entonces tenían lugar para la celebración de un nuevo acuerdo del GATT. La Comisión reconoció que durante unos años había habido un exceso de compensación. La Comisión la evaluó en 8500 millones de ecus para el período comprendido entre 1993 - 1994 y 1996 - 1997. Sin embargo, la situación es diferente según el tipo de cereal, la región y la campaña de que se trate. En 1996, la Comisión propuso que se llevara a cabo un recorte de los pagos correspondientes a los cultivos herbáceos que no fue aceptado ni por el Consejo ni por el Parlamento Europeo.

Sin embargo, los precios de mercado descendieron en 1997 y 1998, reequilibrando en gran medida el exceso de compensación. Por otro lado, la Agenda 2000 pretende aportar una solución al problema ofreciendo únicamente una compensación parcial. En lo que se refiere al método de evaluación del exceso de compensación, la Comisión desearía hacer la siguiente puntualización. Todo cálculo efectuado a partir de los precios al productor incorpora el impacto de una tasa de corresponsabilidad por valor de 10 ecus por tonelada. Esta tasa, que fue suprimida por el Consejo sin modificar el método de fijación del pago compensatorio, supone, al calcular el exceso de compensación del período 1993 - 1997, una cifra igual a unos 8500 millones de ecus.

Distribución de la renta procedente del cultivo de cereales La influencia de los precios de mercado 4.40. La Agenda 2000 permite que se aproximen el precio de intervención y el precio previsible del mercado mundial del trigo. En este caso, la intervención se convierte en una simple red de seguridad. Influencia de los rendimientos 4.43 - 4.44. Un efecto de la reforma ha sido disminuir el incentivo de rendimiento que se derivaba del sostenimiento del mercado mediante precios elevados. Se trataba de un objetivo específico de la reforma. En este sentido, un régimen de pagos compensatorios basado en el rendimiento individual sería contrario a los objetivos.

Influencia del tamaño de la explotación 4.45 - 4.46. En sus propuestas para la reforma de 1992, la Comisión incluía un plan por el que se diferenciaban las ayudas según el número de hectáreas de los distintos productores, pero el Consejo no respaldó la idea en aquel momento [véase el apartado 3.72 del Informe de 1996 (DO C 348 de 18.11.1997, p. 95)]. En cuanto a la Agenda 2000, el compromiso del Consejo no incluía la regresividad de las ayudas directas. 5. CONCLUSIÓN 5.1 - 5.3. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que la reforma de 1992 alcanzó sus objetivos durante el período transitorio.

La reforma ha contribuido en gran medida a reequilibrar el mercado de los cereales merced a la implantación del régimen de retirada de tierras y reducción de precios. Además, el régimen de retirada de tierras tiene la ventaja de adaptarse a las condiciones fluctuantes del mercado mundial. Sin embargo, la Comisión reconoció, en sus propuestas de la Agenda 2000, la necesidad de ir más allá de la primera reforma. En este sentido, se acordó un recorte de los precios de intervención de los cereales del 15 %. Según la evolución que siga el mercado podrá aprobarse una nueva reducción. Por otro lado, el porcentaje de referencia para la retirada obligatoria de tierras se ha fijado en un 10 %.

Esta cifra podría también ser modificada según la evolución del mercado. El efecto combinado del recorte de precios y de la retirada de tierras debería permitir a la Unión Europea mantener un equilibrio de mercado. 5.6. Como se señalaba en la respuesta de la Comisión al Informe anual del Tribunal de Cuentas del año financiero 1996 (apartado 3.31,DO C 348 de 18.11.1997, p. 93), los cálculos de la Comisión confirmaban que, durante cuatro años, se produjo un exceso de compensación en el sector de los cereales que puede ser estimado en 8500 millones de ecus, excluido el efecto de la supresión de la tasa de corresponsabilidad.

El objetivo del régimen de ayudas directas no ha sido nunca el de compensar en un 100 % la bajada de los precios sufrida a nivel individual. Su implantación pretendía corregir algunos efectos negativos derivados de un régimen de precios de intervención elevados, entre ellos la excesiva intensificación. 5.13. La Comisión comparte el parecer del Tribunal en lo relativo a los posibles riesgos. Esa es la razón por la que en la Agenda 2000 se ha incluido un nuevo Reglamento de desarrollo rural. Las dos reformas de la PAC llevan consigo una reducción sustancial de los precios. La Comisión quisiera poner de relieve que, según ha podido comprobarse en análisis efectuados en los sectores de la carne, los efectos sobre los precios deberían redundar en beneficio del consumidor, aunque con un cierto retraso en el tiempo.