2000/628/CE: Decisión de la Comisión, de 11 de abril de 2000, sobre las ayudas concedidas por Italia a Centrale del Latte di Roma [notificada con el número C(2000) 1173] (El texto en lengua italiana es el único auténtico) Diario Oficial n° L 265 de 19/10/2000 p. 0015 - 0028 Decisión de la Comisión de 11 de abril de 2000 sobre las ayudas concedidas por Italia a Centrale del Latte di Roma [notificada con el número C(2000) 1173] (El texto en lengua italiana es el único auténtico) (2000/628/CE) LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el apartado 2 de su artículo 88, Visto el Reglamento (CE) n° 1255/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos(1), y, en particular, su artículo 37, Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con el citado artículo(2), y teniendo en cuenta dichas observaciones, Considerando lo siguiente:
I PROCEDIMIENTO (1) El 4 de diciembre de 1996, la Comisión recibió una denuncia en relación con la decisión del Concejo Municipal de Roma, de 8 de julio de 1996, relativa a la privatización de Azienda Comunale Centrale del Latte (ACCL) mediante licitación restringida. Con arreglo a esta denuncia, además, entre 1992 y 1994, ACCL registró cuantiosas pérdidas de ejercicio (por un importe de 156600 millones de liras italianas), cubiertas por el Ayuntamiento de Roma, operación que, según la citada denuncia, constituye ayuda estatal a ACCL, incompatible con las normas en materia de competencia del Tratado.
(2) Mediante carta de 25 de marzo de 1997, la Comisión pidió a las autoridades italianas más información con respecto a las supuestas ayudas estatales. Por carta de 25 de julio de 1997, registrada el 31 de julio de 1997, la Representación Permanente de Italia ante la Unión Europea remitió la información adicional solicitada. (3) Dado que no había recibido ninguna notificación de ayuda estatal, según lo previsto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado, en relación con la cobertura de las deudas de ACCL o con su privatización, la Comisión decidió anotar el expediente en el registro de ayudas no notificadas, con la referencia NN 185/97.
(4) Mediante carta SG(98) D/3692, de 8 de mayo de 1998, la Comisión comunicó a Italia su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE en relación con las medidas de ayuda destinadas a cubrir las pérdidas de ejercicio de ACCL, las ayudas a los productores de leche del Lacio y la privatización de ACCL, así como en relación con las posibles ayudas otorgadas al adquirente en el proceso de privatización. El expediente se anotó en el registro con la referencia C 28/98. (5) La decisión de incoar procedimiento adoptada por la Comisión se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(3).
La Comisión emplazó a los interesados a que presentaran observaciones sobre las ayudas examinadas. (6) Mediante carta de 6 de julio de 1998, registrada el 7 de julio de 1998, y de 26 de julio de 1998, registrada el 28 de julio de 1998, las autoridades italianas presentaron a la Comisión sus alegaciones sobre dichas ayudas. En respuesta a una carta posterior de la Comisión, de 21 de septiembre de 1999, Italia remitió información adicional, por carta de 13 de enero de 2000, registrada el 19 de enero de 2000. (7) La Comisión no recibió observaciones de ningún otro interesado. II DESCRIPCIÓN (8) Azienda Comunale Centrale del Latte se creó el 10 de diciembre de 1992, para la producción y venta de leche fresca envasada y productos derivados (nata, yogur, leche UHT de larga duración).
La empresa se clasificó como de "servicio público", lo que la situaba bajo un régimen con arreglo al cual todas las pérdidas de ejercicio serían cubiertas por el propietario (el Ayuntamiento de Roma). De hecho, ACCL no era una sociedad de derecho privado, sino sólo una entidad contablemente separada del Ayuntamiento de Roma. (9) ACCL adquiría la leche fresca a los productores locales, la transformaba y la envasaba para venderla con la marca Centrale del Latte. Además, producía leche de larga duración y yogur. Los productos se vendían en un mercado local (Roma y alrededores), pero de notable dimensión (unos cuatro millones de consumidores).
(10) Tradicionalmente, la producción de ACCL se componía, principalmente, de leche fresca, que inicialmente representaba casi el 100 % de las ventas totales; sin embargo, este porcentaje fue disminuyendo constantemente, a medida que se desarrollaban otras líneas de productos lácteos. En 1996, la leche fresca representaba el 85 % de las ventas totales; en ese mismo período, los productos derivados (como el yogur y la leche UHT de larga duración) registraron un aumento y, aunque en 1994 suponían sólo aproximadamente el 6 % de los ingresos, en el primer semestre de 1995 se duplicaron las ventas, gracias al lanzamiento de una nueva línea de productos.
En 1996, la apertura de nuevos mercados hizo posible que las ventas de leche UHT de larga duración se incrementaran un 129 %. En ese mismo período, las ventas de yogur y nata fresca aumentaron un 45,3 % y un 34,8 %, respectivamente. En el momento de su privatización, ACCL poseía aún una cuota significativa del mercado romano, aunque en constante caída, en relación con su producto principal, esto es, la leche fresca: 60 % del mercado local. Para otros productos, la cuota de mercado era, en ese momento, marginal (por ejemplo, un 1-2 % en lo que atañe a la leche de larga duración). (11) Desde el principio, ACCL podía considerarse una empresa en crisis, con resultados de explotación sistemáticamente negativos.
Las principales razones de su difícil situación económica y financiera parecen ser el sobredimensionamiento de su estructura productiva y una importante infrautilización de la capacidad de producción. Los gastos de personal eran elevados y la mano de obra no poseía la cualificación necesaria para la especialización exigida por el mercado. En consecuencia, el volumen de negocios y la productividad por persona empleada se situaban en la mitad de la media registrada en el sector. Por otra parte, se consideraba que la empresa adolecía de problemas de gestión y se caracterizaba por una gran conflictividad sindical.
Cobertura de las pérdidas de ejercicio (12) En 1992, el volumen de negocios de la empresa fue de aproximadamente 170000 millones de liras italianas, con pérdidas netas de 45300 millones en 1992 y de 30700 millones en 1993. Las pérdidas netas alcanzaron un importe de 75600 millones en 1994, tras una reducción de plantilla (se eliminaron 141 puestos de trabajo) y otras pérdidas extraordinarias. Las pérdidas totales supusieron 30000 millones de liras italianas y 33500 millones de liras italianas en 1995 y 1996, respectivamente (incluidos 23700 millones de liras italianas correspondientes a las pérdidas extraordinarias sufridas esos años).
Las previsiones para el ejercicio de 1997(4) indicaban pérdidas de ejercicio por un importe de 17664 millones de liras italianas. (13) Todas estas pérdidas fueron cubiertas anualmente por el Ayuntamiento de Roma, de conformidad con lo establecido en el apartado 6 del artículo 23 de la Ley n° 142, de 8 de junio de 1990, sobre el régimen aplicable a los entes locales. En consecuencia, la Comisión consideraba que, en la fecha de incoación del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88, el importe total de las deudas cubiertas era de 215100 millones de liras italianas para el período 1992-1997.
(14) Al incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado, la Comisión consideró que las ayudas otorgadas por e1 Ayuntamiento de Roma, consistentes en cubrir Ias pérdidas de ejercicio de ACCL, constituían ayudas estatales, según lo descrito en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. Se trata de ayudas que pueden falsear la competencia, pues se han cubierto las pérdidas de ejercicio de una empresa activa en un sector (leche y productos lácteos) en el que e1 comercio intracomunitario es intenso. (15) En cuanto al tipo de ayuda, la Comisión consideró que se trataba de ayudas de funcionamiento, incompatibles con lo que constituye su práctica habitual con respecto a la aplicación de los artículos 87, 88 y 89 del Tratado y que, por sí mismas, no comportan desarrollo alguno del sector o de la región(5).
(16) La Comisión se planteó que, dadas las pérdidas de ejercicio "estructurales" sufridas por ACCL, la empresa podía considerarse "en crisis", con arreglo a las Directrices comunitarias al respecto, aplicables en la fecha de incoación del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88(6). La Comisión consideró que la cobertura de esas pérdidas estaba vinculada necesariamente a gastos imputables a un programa de reestructuración (reducción de plantilla, inversiones, reconversión de la producción). Sin embargo, en opinión de la Comisión, no parecían darse dos de las tres condiciones fundamentales para poder considerar que se trataba de una ayuda de reestructuración, según Ias citadas directrices (prevención de indebidos falseamientos de la competencia y proporcionalidad entre los costes y las ventajas de la reestructuración).
(17) De acuerdo con el análisis de la Comisión, la ayuda parecía entrar en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado, sin que le fuera aplicable ninguna de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 de ese mismo artículo. (18) Al examinar la compatibilidad con las normas sobre ayudas estatales, la Comisión consideró que, en este caso, había que tener presente también el hecho de que la cobertura de las deudas de la empresa se producía en el marco de un régimen de "servicio público". El Ayuntamiento de Roma, a través de una empresa especial, administraba un servicio calificado de "público" y consistente en la recogida, transformación y comercialización de leche destinada al consumo humano.
El Ayuntamiento de Roma estaba obligado a cubrir los denominados costes sociales de esas empresas especiales, dado que gestionaban un "servicio público". (19) Según lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 86 del Tratado, las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general están sujetas a las normas del Tratado y, en particular, a las normas en materia de competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. Con arreglo a la información disponible, la actividad de ACCL no parecía revestir características especiales que justificaran la aplicación de una excepción, en el sentido de lo previsto en el apartado 2 del artículo 86 del Tratado(7).
(20) Por otra parte, la Comisión consideró que las empresas que producen y comercializan los productos que figuran en el anexo I del Tratado, sujetos a una organización común de mercados, no pueden considerarse empresas encargadas de gestionar servicios de interés económico general, según lo definido en el apartado 2 del artículo 86. El funcionamiento del mercado común de la leche y los productos lácteos (al igual que ocurre con otros productos sujetos a organizaciones comunes de mercados) es incompatible con la intervención pública en el mercado a través de empresas cuyos objetivos no sean la rentabilidad económica.
(21) En consecuencia, la Comisión llegó a la conclusión de que, a la ayuda otorgada por el Ayuntamiento de Roma, mediante la cobertura de las pérdidas de ejercicio de ACCL, le eran plenamente aplicables los artículos 87 y 88 del Tratado. Ayuda a los productores de leche del Lacio (22) Una de las razones por las que se asignó a la empresa la condición de "servicio público" era que servía de apoyo a los productores de leche locales. Con arreglo a la información de que se disponía en la fecha de incoación del procedimiento previsto en el apartado 3 del artículo 88, ACCL había celebrado contratos de suministro con las cooperativas de productores de leche del Lacio, en virtud de los cuales se le entregaban, a precios favorables para los productores, cantidades de leche superiores a las que la empresa podía vender en el mercado libre.
Además, según se desprende de alguna información disponible, las "autoridades gubernamentales" italianas pidieron a ACCL que adquiriera la leche a precios más elevados en las zonas "más desfavorecidas". (23) De conformidad con las normas de la organización común de mercados, los precios de la leche los fija el mercado. Así pues, las diferencias entre los precios ofrecidos por los transformadores deben reflejar el libre juego de la oferta y la demanda, su política comercial y su solvencia financiera. Dado que ACCL registraba anualmente cuantiosas pérdidas, todo parece indicar que si la empresa podía mantener precios elevados y garantizar salidas en el mercado a los productores locales era sólo gracias a su condición de empresa de "servicio público", en virtud de la cual el Estado cubría anualmente las deudas.
(24) La Comisión considera que la concesión de la condición de empresa de "servicio público" a ACCL y la financiación pública de la adquisición de leche a precios favorables constituyen ayudas estatales, en el sentido de lo establecido en el apartado 1 del artículo 87, en favor de los productores de leche del Lacio. En esencia, se considera que la ayuda está constituida por una parte de las pérdidas de ejercicio totales registradas por ACCL desde su creación en 1992. Por las mismas razones acabadas de mencionar con respecto a la cobertura de las pérdidas de ejercicio de ACCL, la Comisión considera estas ayudas incompatibles con el mercado común.
Además, la Comisión considera que esas medidas pueden infringir las disposiciones vigentes sobre las organizaciones comunes de mercados del sector de la leche y los productos lácteos(8). (25) Al no estar claros ni la modalidad exacta ni los importes de tales ayudas, la Comisión pidió a las autoridades italianas que le remitieran cuanta información pudiera ser de utilidad para calcular el importe total otorgado por el Gobierno italiano en favor de los productores de leche del Lacio desde 1992, año en que se creó ACCL. Más en concreto, la Comisión pidió las estadísticas de las entregas efectuadas por dichos productores y de los precios pagados por ACCL, además de las relativas a los precios medios o, en la medida de lo posible, los precios pagados por los restantes operadores del mercado, junto con toda la legislación aplicable en la materia.
Privatización de ACCL (26) En junio de 1995, el Ayuntamiento de Roma inició el proceso de privatización de ACCL. En noviembre de 1995, escogió JP Morgan como consultora, encargada de elaborar un plan industrial. A finales de marzo de 1996, la consultora presentó una valoración de la empresa y una propuesta de gestión del procedimiento de venta. (27) El 8 de julio de 1996, el Concejo Municipal de Roma decidió modificar la condición de "servicio público" de ACCL y transformarla en una sociedad por acciones (SpA), para privatizarla. La decisión se refería también al procedimiento de venta, que había de efectuarse mediante procedimiento negociado, con arreglo a determinadas condiciones en relación con el control del Estado sobre el procedimiento y la protección de los intereses de los trabajadores y los productores de leche locales.
Con esta decisión, los activos de ACCL se transferían a Centrale del Latte di Roma, SpA, cuyo capital social, de 200 millones de liras italianas, se asignaba en un 95 % al Ayuntamiento de Roma y en un 5 % a la empresa Risorse per Roma, SpA, propiedad en su totalidad de aquél. La privatización se efectuaría mediante una ampliación de capital del adquirente o adquirentes. El pasivo de Azienda Speciale Centrale del Latte seguía contabilizándose en el estado patrimonial de esta última empresa, que entraría en liquidación. (28) En el contexto del procedimiento de venta, el 2 y el 3 de octubre de 1996, se publicó, en dos de los periódicos italianos más importantes, un anuncio en el que se invitaba a las empresas interesadas a participar en la venta de una parte de las acciones de Centrale del Latte, SpA.
La consultora recibió, dentro de plazo, veinticinco propuestas, presentadas por empresas individuales o por empresas en participación. El 30 de diciembre de 1996, la consultora emplazó a todos los interesados a presentar ofertas. Se recibieron cuatro propuestas completas y la consultora presentó un informe en el que recomendaba entablar negociaciones directas con los cuatro candidatos. Entre el 5 de marzo y el 6 de mayo de 1997, la consultora emprendió una última serie de negociaciones con las restantes empresas de la lista. (29) Entretanto, el 22 de mayo de 1997, un experto independiente, designado por el presidente del Tribunal de Roma (según lo previsto en el artículo 2343 del Código civil italiano), hizo una estimación del valor de la empresa.
Con arreglo a la misma, el valor económico de Centrale del Latte di Roma, SpA era de 75272 millones de liras italianas. (30) Finalizadas las últimas negociaciones, la consultora presentó al Ayuntamiento de Roma un informe en el que recomendaba vender Centrale del Latte di Roma, SpA a la sociedad A*(9), que había presentado la mejor oferta. La citada sociedad había ofrecido 75472 millones por el 75 % de las acciones de Centrale del Latte di Roma, SpA y 106600 millones por el 100 % del capital. Las demás empresas candidatas habían ofrecido cifras muy inferiores: la sociedad B* 55105 millones, la sociedad C* 43944 millones y la sociedad D* 37500 millones por el 75 % de las acciones de Centrale del Latte di Roma, SpA.
En cuanto a la cuota del 20 % reservada a los productores locales de leche fresca, el Ayuntamiento de Roma decidió que se les aplicarían las condiciones de precio propuestas por el comprador principal que adquiriera el 75 % de las acciones. Por otra parte, con arreglo a la consultora: - la oferta de la sociedad A* comprendía un plan industrial que comportaba 59409 millones de inversiones que se realizarían en los cinco años siguientes (21003 millones para inversiones en modernización del proceso industrial y 38406 millones para el proceso de comercialización); otras empresas candidatas planeaban invertir un importe inferior en ese mismo período: la sociedad B* 58014 millones, la sociedad C* 55405 millones y la sociedad D* 41345 millones, - la sociedad A* tenía la intención de mantener 200 de los 392 empleos existentes en los cinco próximos años; la sociedad B* tenía previsto conservar 300, la C* 256 y la D* 142, - la sociedad A* se comprometía a adquirir al menos el 80 % de la materia prima a los productores de leche del Lacio (una de las otras empresas no estaba dispuesta a asumir ese compromiso); además, se comprometía a mantener la sede de la empresa en Roma.
(31) El 26 de junio de 1997, el Ayuntamiento de Roma decidió vender el 75 % de las acciones de Centrale del Latte di Roma, SpA a la sociedad A*, por un importe total de 75472 millones de liras italianas. El 25 % restante se vendió posteriormente a la misma empresa, por un precio global de 106600 millones. (32) Con arreglo a su práctica habitual, la Comisión considera que la privatización de una empresa pública no comporta ayudas estatales, en el sentido de lo establecido en el apartado 1 del artículo 87, si: - la venta se realiza mediante el procedimiento de oferta pública, abierta, transparente e incondicional, o procedimiento equivalente, - la empresa se adjudica a la mejor oferta, - todas las empresas candidatas disponen de tiempo e información suficientes para hacer una evaluación adecuada de los activos y basar en ella su oferta(10).
(33) La Comisión constata que el Ayuntamiento de Roma decidió no organizar una convocatoria pública. Parece haber sido una elección deliberada, con el propósito de velar por la continuidad de la producción, garantizar los suministros de los productores locales y la estabilidad de la empresa. La Comisión constata, asimismo, que los anuncios se publicaron sólo en dos periódicos de difusión nacional. Puesto que no cabe excluir que otras empresas europeas pudieran haber estado interesadas en la privatización, la Comisión considera que ese procedimiento puede no haber bastado para garantizar una amplia participación de las empresas que operan en el extranjero.
(34) En cuanto al procedimiento de información, la Comisión ha llegado a la conclusión de que, dentro del procedimiento de privatización, los compradores potenciales dispusieron de tiempo e información suficientes para formular las ofertas. (35) En lo que atañe a la aceptación de la oferta más ventajosa, la Comisión observa que la empresa adjudicataria ofreció un importe mucho más elevado que el de los demás candidatos (106600 millones de liras italianas). Además, la oferta era muy superior al valor efectivo de la empresa, estimado por un experto independiente (75272 millones), y, por otra parte, la empresa adjudicataria contrajo también una serie de compromisos muy gravosos.
(36) Aun cuando la empresa haya sido adjudicada a la mejor oferta, a un precio mucho más alto que el valor estimado, la Comisión considera que pueden existir elementos de ayuda estatal si el inversor privado ha pagado un precio inferior al que habría satisfecho de no existir tales cláusulas. La Comisión cree, por tanto, que el valor de mercado de la empresa sería el precio que el inversor privado habría pagado si no hubieran existido ninguna de las condiciones de venta y, en particular, las que se refieren al mantenimiento de un cierto nivel de empleo y a la adquisición de materias primas a los productores locales.
(37) Por cuanto antecede, la Comisión no pudo excluir, basándose en la información disponible en su momento, que se hubiera concedido ayuda al adquirente de la empresa mediante el procedimiento de privatización. (38) Además de las posibles ayudas concedidas al adquirente a través de la privatización, la Comisión analizó posteriormente las consecuencias de las favorables condiciones de venta sobre Ios productores de leche del Lacio. La Comisión constató que las empresas candidatas debían comprometerse a adquirir al menos el 80 % de las materias primas a los productores de leche del Lacio (o un porcentaje distinto que pudiera prever la legislacíón en vigor) durante cinco años, a un precio acorde con los imperantes en el mercado.
(39) Para una empresa que produce principalmente leche fresca, es lógico que la distancia a que se encuentren los proveedores de materias primas influya en el proceso de producción y comercialización. Los productores de leche del Lacio se benefician de esta ventaja "natural" en la competencia con otros productores italianos y comunitarios. Si esta ventaja competitiva no bastaba para compensar otras desventajas, la Comisión supone que estos productores eran, en general, menos eficientes que otros productores comunitarios. Por ello, la imposición de una cláusula que obliga a la empresa a adquirir al menos el 80 % de su materia prima a los productores de leche del Lacio mueve a creer que esto no habría sucedido en condiciones normales de mercado.
(40) Asimismo, la Comisión considera que la posibilidad de reducir el porcentaje (80 %) de suministro de leche a "un porcentaje distinto que pueda prever la legislación en vigor" no queda clara, pues no le consta que existan tales disposiciones en las organizaciones comunes de mercado. La Comisión ha pedido a las autoridades italianas que le faciliten cuanta información pueda ser de utilidad para calibrar esa cláusula, y le remitan, en su caso, la normativa existente al respecto. (41) La condición impuesta al adquirente de comprar al menos el 80 % de la materia prima a los productores locales se perfila como trato preferencial, que constituye, al mismo tiempo, ayuda estatal en favor de aquellos y una contravención de las normas de la correspondiente organización común de mercados.
III OBSERVACIONES DE ITALIA (42) Las autoridades italianas presentaron alegaciones mediante cartas de 6 de julio de 1998, 26 de julio de 1998 y 13 de enero de 2000. Cobertura de las pérdidas de ejercicio (43) Italia no está de acuerdo con la valoración según la cual el importe total de la deuda cubierta sería de 215100 millones de liras italianas, como tampoco con el hecho de que la Comisión tomara para el cálculo el período 1992-1997. En primer lugar, habría que ignorar el año 1992 (ACCL se creó en diciembre de 1992) y, por otra parte, es obvio que, en los gastos de 1997, influye considerablemente el proceso de liquidación.
Del mismo modo, por lo que se refiere a las pérdidas totales sufridas, una parte significativa (99250 millones de liras italianas) se enjugó con los recursos propios de ACCL y 5000 millones quedaron sin cubrir. En consecuencia, Italia considera que el importe total cubierto debería limitarse a 96654 millones de liras italianas, correspondientes al período 1993-1996. (44) Con arreglo a las autoridades italianas, al asumir las pérdidas, el Ayuntamiento de Roma preveía que se restablecería la solidez económica de ACCL, de cara a una futura privatización. Por tanto, se respetó el principio del inversor privado en una economía de mercado.
(45) Las autoridades italianas consideran que estas medidas no alteran las condiciones de los intercambios comerciales. A este respecto, sostienen que ACCL operaba principalmente en el mercado de la leche fresca, en el que, debido a las normas que regulan la comercialización del producto (que ha de producirse en los cuatro días siguientes al envasado del producto) la venta, en la práctica, sólo puede extenderse a localidades relativamente próximas a las zonas de producción. Por tanto, en Italia, el mercado de leche fresca es un mercado típicamente regional y no existen intercambios con otros Estados miembros, salvo en algunas regiones de la Italia septentrional.
(46) En el supuesto de que la Comisión considere que la cobertura de pérdidas antes mencionada debe considerarse ayuda estatal, según lo establecido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, las autoridades italianas creen que se dan las condiciones para aplicar la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87, pues se trataría de una ayuda compatible con las Directrices comunitarias de salvamento y reestructuración de empresas en crisis(11). (47) Las autoridades italianas sostienen que las ayudas a ACCL se atienen plenamente a las condiciones previstas en las directrices comunitarias en vigor, pues se han producido en el marco de un programa de reestructuración orientado a restablecer la eficacia y el rendimiento de la empresa, sin un indebido falseamiento de la competencia y con arreglo al principio de proporcionalidad.
(48) ACCL era una empresa en crisis, según lo definido en las directrices al respecto. A juicio de las autoridades italianas, esto es indiscutible, vista la necesidad de cubrir anualmente las deudas de ejercicio. (49) Con miras a una futura privatización de la empresa, un grupo de expertos del sector preparó, para el período 1995-1997, un plan de reestructuración (denominado "plan empresarial") dirigido a reestructurar y relanzar la empresa, mejorar la producción y las condiciones de comercialización. El citado plan preveía tres fases consecutivas: reestructuración en 1995, consolidación en 1996 y diversificación de la producción en 1997.
(50) El plan comprendía medidas de reestructuración interna orientadas a restablecer la eficiencia económico-financiera a largo plazo de ACCL. Cabe destacar las siguientes medidas: - racionalización de los gastos generales y los costes industriales, - importante reducción de la plantilla (de 610 puestos en 1993 a 402 en 1997), - inversiones de sustitución (10000 millones de liras italianas para aumentar la eficiencia y reducir el impacto medio ambiental sin aumentar la capacidad, - reestructuración y restablecimiento de la eficiencia en la distribución, - reorientación de la gama de productos hacia productos con mayor valor añadido (leche de larga duración, leche especial, yogur, zumos de fruta, etc.).
(51) Estas medidas eran apropiadas para restablecer la eficiencia económicofinanciera de la empresa en un período de tiempo realista, permitiendo recobrar el equilibrio financiero. La ejecución del plan de reestructuración permitió que la empresa registrara resultados positivos (1500 millones de liras italianas con arreglo al balance de 1998). (52) En relación con la prevención de indebidos falseamientos de la competencia, las autoridades italianas subrayan que las intervenciones tenían por objeto exclusivamente restablecer la eficiencia económico-financiera de ACCL, y no incidían negativamente en la posición de los competidores.
Todas las medidas adoptadas tuvieron como único efecto el de reducir notablemente la plantilla, aumentar la eficiencia de las plantas de producción y diversificar la gama de productos en otros con más valor añadido. En apoyo de sus argumentos, Italia aduce que las autoridades italianas responsables de la competencia, que examinaron la adquisición de ACCL a la luz de lo dispuesto en los artículos 81 y 82 del Tratado, llegaron a la conclusión de que las intervenciones en favor de la empresa no tenían un impacto negativo sobre la competencia en el mercado de la leche. Las autoridades italianas destacan también que ACCL no ha aplicado una política de comercialización agresiva, ni se ha creado una base de consumidores "cautiva".
(53) Las autoridades italianas añaden que el plan de reestructuración guardaba proporción con el objetivo perseguido, a saber, vender ACCL en las mejores condiciones posibles, y señalan, además, que ACCL ha hecho una aportación significativa, con sus recursos propios, al proceso de reestructuración (44000 millones de liras italianas). Por otra parte, consideran que, si el Ayuntamiento de Roma hubiera optado por liquidar la empresa, habría tenido que hacer frente a costes mucho más elevados. (54) Con arreglo a las autoridades italianas, la validez del proceso de reestructuración se ve corroborada por el adquirente privado, que ha seguido las directrices y el plan empresarial una vez asumido el control de la empresa.
(55) En el supuesto de que la Comisión decidiera que la ayuda no es compatible con la letra c) del apartado 3 del artículo 87, las autoridades italianas indican que la beneficiaria es ACCL en liquidación, y no Centrale del Latte di Roma, SpA. Dado que en el procedimiento de venta se respetaron plenamente las condiciones del mercado, consideran que Centrale del Latte di Roma, SpA y su adquirente no obtuvieron beneficio alguno de las ayudas precedentes. En consecuencia, el reembolso de la ayuda correspondería a ACCL y no a Centrale del Latte di Roma, SpA. Ayudas a los productores de leche del Lacio (56) Las autoridades italianas afirman que ACCL no sólo no ha adquirido leche a los productores locales a precios superiores a los del mercado, sino que ni siquiera ha adquirido leche en cantidades superiores a sus necesidades.
Por lo que atañe a los precios pagados a los productores, subrayan que ACCL ha aplicado las disposiciones de la Ley italiana n° 88, de 16 de marzo de 1988, sobre los acuerdos interprofesionales y sobre los contratos de cultivo y venta de productos agrarios. (57) En apoyo de esta afirmación, las autoridades italianas han facilitado estadísticas sobre los precios pagados por ACCL, comparándolos con los pagados por un operador privado en la región del Lacio. >SITIO PARA UN CUADRO> (58) Por cuanto se refiere a la cantidad de materias primas adquiridas por ACCL, Italia sostiene que la adquisición de materias primas se ha ajustado a lo previsto en los contratos de suministro celebrados con las asociaciones de productores.
Italia ha facilitado información demostrativa de que la cantidad total de leche adquirida por ACCL disminuyó constantemente entre 1993 y 1997, y la proporción entre los productos envasados y las entregas de leche se mantuvo constante en ese mismo período (entre el 90 y el 93 %). Privatización de ACCL (59) Las autoridades italianas consideran que la privatización de ACCL se ha desarrollado según lo previsto en la Ley italiana n° 474/94 relativa a la venta de bienes públicos, que prevé la posibilidad de efectuar esas ventas mediante procedimiento negociado. En opinión de dichas autoridades, la legislación comunitaria en la materia no impone en estos casos un procedimiento público de contratación, pero esto no merma la transparencia del procedimiento.
(60) El proceso de privatización se llevó a cabo con la ayuda de una empresa consultora, según lo previsto en la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios(12). La consultora escogida fue JP Morgan, un prestigioso banco de inversiones internacional. (61) Las autoridades italianas creen que la publicación del anuncio de la privatización de ACCL en dos periódicos nacionales era suficiente para informar a un público muy amplio. En prueba de ello, señalan que la consultora recibió 25 propuestas.
En cuanto al hecho de no haber publicado anuncios en la prensa internacional, Italia afirma que, dadas las características específicas del mercado de la leche fresca y las circunstancias propias de la privatización, se había supuesto que sólo estarían interesadas las empresas italianas y las empresas extranjeras ya presentes en territorio italiano. Las autoridades italianas excluyen la posibilidad de que otros operadores aún no establecidos en Italia pudieran haber estado interesados, y señalan que sería extraño que los posibles operadores extranjeros interesados en establecerse en Italia no leyeran regularmente el principal diario económico, en el que se publicó uno de los anuncios.
(62) En lo que se refiere a la adjudicación a la mejor oferta, las autoridades italianas citan lo señalado por la Comisión en el acto de incoación del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88: "La Comisión observa que la empresa adjudicataria ofreció un importe mucho más elevado que el de los demás candidatos (106600 millones de liras italianas). Además, la oferta era muy superior al valor efectivo de la empresa, estimado por un experto independiente (75272 millones de liras italianas), y, por otra parte, la empresa adjudicataria contrajo también una serie de compromisos muy gravosos".
Las autoridades italianas consideran que esta valoración, junto con la apertura y transparencia de la oferta, son garantía más que suficiente de que no se concedió al adquirente ninguna ayuda estatal, en el sentido de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. (63) Las autoridades italianas consideran que el argumento de la Comisión según el cual, aun cuando ACCL haya sido vendida a la mejor oferta, a un precio mucho más alto que el valor estimado, el precio de venta puede comportar ayuda pública si el inversor privado pagó un precio inferior al que habría satisfecho de no existir las cláusulas más arriba señaladas, se basa en consideraciones puramente abstractas y especulativas, irrelevantes a efectos prácticos.
(64) Por último, las autoridades italianas consideran que el principio general con arreglo al cual las privatizaciones no deben supeditarse a determinadas condiciones no debe considerarse absoluto. Las condiciones impuestas pueden ser compatibles con el principio del inversor privado en una economía de mercado (citan, por ejemplo, la venta de Rolls Royce entre dos empresas privadas). (65) En segundo lugar, Italia sostiene que la Comisión no dispone de datos empíricos que le permitan demostrar que las condiciones impuestas en la privatización hayan influido, y aún menos de forma significativa, en el valor de mercado de la empresa.
Las autoridades italianas subrayan que el peritaje efectuado para determinar el valor de mercado no estuvo sujeto a ninguna condición y que el precio final fue un 29 % más elevado que el estimado. Asimismo, destacan que el precio final ofrecido por el adquirente (106600 millones de liras italianas) era semejante al ofrecido por un competidor que no estaba dispuesto a aceptar esas condiciones. (66) Las autoridades italianas afirman que no se dan las circunstancias previstas en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado; antes bien, en su opinión, el adquirente no ha obtenido beneficio alguno en el proceso de privatización.
(67) En todo caso, las autoridades italianas creen que, si la Comisión estimara que se otorgó ayuda al adquirente a través del proceso de privatización, esa ayuda debe considerarse compatible con el Tratado, con arreglo a lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, en su calidad de ayuda destinada a favorecer la privatización e instrumento dirigido a eliminar los falseamientos de la competencia que normalmente provocan las empresas públicas. (68) En relación con la cláusula que obliga al adquirente de Centrale del Latte di Roma, SpA a comprar al menos el 80 % de la materia prima a los productores de leche locales, Italia sostiene que ello no constituye ayuda pública, pues la misma cláusula prevé que la leche debe adquirirse en condiciones de mercado.
IV EVALUACIÓN Aplicabilidad del apartado 1 del artículo 87 del Tratado (69) Con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. (70) El artículo 37 del Reglamento (CEE) n° 1255/1999, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y los productos lácteos(13) establece que, salvo disposición en contrario de ese mismo Reglamento, los artículos 87, 88 y 89 del Tratado serán aplicables a la producción y al comercio de los productos contemplados en el artículo 1, lo que afecta prácticamente a todos los productos de ACCL (leche fresca, leche de larga duración, yogur y otros productos lácteos).
(71) Por consiguiente, los artículos 87 a 89 del Tratado se aplican íntegramente a las intervenciones del Ayuntamiento de Roma en favor de ACCL. Para determinar si existe ayuda pública, en el sentido de lo establecido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, la Comisión ha analizado por separado tres medidas: la cobertura de las pérdidas de ejercicio, las intervenciones en favor de los productores de leche del Lacio y las ayudas concedidas en el marco del proceso de privatización. Cobertura de las pérdidas de ejercicio (72) La Comisión acepta la alegación de las autoridades italianas en el sentido de que la deuda cubierta supone en total 96600 millones de liras italianas: en primer lugar, se excluyen los años 1992 (ACCL se creó en diciembre de 1992) y 1997 (la empresa se vendió en junio de 1997); en segundo lugar, la Comisión está de acuerdo en que una parte significativa de la deuda de ACCL se cubrió con sus recursos propios (99250 millones de liras italianas) y que 5000 millones quedaron sin cubrir.
(73) En consecuencia, entre 1993 y 1996, el Ayuntamiento de Roma se hizo cargo sistemáticamente de las pérdidas de ejercicio de ACCL hasta un importe total de 96600 millones de liras italianas. Esa cobertura se considera una concesión de ayuda con recursos públicos (el Ayuntamiento de Roma es una autoridad pública) en favor de una determinada empresa agroindustrial que, indudablemente, ha obtenido una ventaja económica y financiera indebida, en perjuicio de otras empresas competidoras de Italia y otros Estados miembros, que no han recibido la misma ayuda. (74) La citada ayuda repercute, sin duda, en los intercambios entre los Estados miembros, puesto que el comercio intracomunitario de leche es intenso.
En 1998, las importaciones a Italia de leche procedente de los restantes Estados miembros de la Unión Europea supusieron 4,34 millones de toneladas, al tiempo que las exportaciones italianas hacia los restantes Estados miembros de la Unión Europea supusieron un total de 20391 toneladas. En ese mismo año, Italia produjo leche por un importe de 4200 millones de ecus, siendo la producción del conjunto de la Unión Europea igual a 38500 millones de ecus(14). (75) No se dispone de datos a escala comunitaria sobre los intercambios de que ha sido objeto el producto principal de ACCL (leche fresca).
En 1997, la cuota de mercado de ACCL en relación con este producto, en el mercado romano, era del 60 %. Italia sostiene, no obstante, que las ayudas consideradas no inciden en los intercambios entre Estados miembros, debido a las características específicas del mercado de la leche fresca (plazos de caducidad estrictos y comercialización de ámbito regional). (76) Sin embargo, a juicio de la Comisión, el mercado de referencia que ha de tomarse en consideración en este caso es el mercado de leche del conjunto de la Unión Europea: ello comprende todos los tipos de leche con los cuales compite o puede competir la leche fresca de ACCL, así como el mercado de productos que pueden sustituir a la leche fresca en los hábitos de consumo (en particular la leche UHT de larga duración).
Además, el Tribunal de Justicia ha dictaminado que una ayuda a una empresa puede alterar los intercambios entre los Estados miembros y falsear la competencia si esa empresa compite con productos de otros Estados miembros, aun cuando ella no participe en las exportaciones. Esta situación puede producirse también aunque no exista un exceso de capacidad en el sector. Cuando un Estado miembro concede una ayuda a una empresa, la producción interna puede no sufrir variación o aumentar, de modo que las posibilidades de otros Estados miembros a la hora de exportar sus productos al mercado de ese Estado miembro disminuyen.
Una ayuda de este tipo puede, por tanto, afectar al comercio entre Estados miembros y falsear la competencia(15). (77) La Comisión ha llegado, por tanto, a la conclusión de que a las medidas destinadas a cubrir las pérdidas de ejercicio de ACCL les es aplicable la prohibición establecida en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. Ayudas a los productores de leche del Lacio (78) Al incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado, a la luz de cuanto se afirmaba en la denuncia, en el sentido de que se habían pagado precios más elevados a los productores locales o éstos habían entregado cantidades más elevadas, la Comisión consideró que el funcionamiento de ACCL en régimen de servicio público, en virtud del cual las pérdidas de ejercicio se cubrían anualmente, suponía una ayuda pública en favor de los productores de leche del Lacio.
(79) Las autoridades italianas aseguran que no existe una normativa específica que obligue a ACCL a adquirir leche a los productores del Lacio. Por otro lado, la Comisión constata que la política de precios seguida en el pasado por ACCL consistía en adecuarse al nivel fijado en los acuerdos intersectoriales para la leche. De una serie de datos estadísticos facilitados a la Comisión se deduce claramente que los precios pagados por ACCL fueron sistemáticamente inferiores a los pagados por una empresa privada del mismo sector. Asimismo, dichos datos ponen de manifiesto que las cantidades adquiridas fueron siempre proporcionales a la producción de ACCL.
(80) En consecuencia, basándose en la información facilitada por las autoridades italianas, y ante la falta de pruebas que demuestren la existencia de esa política de precios en favor de los productores del Lacio, la Comisión llega a Ia conclusión de que la actividad de ACCL entre 1993 y 1997 no comportó la concesión de ayuda estatal en favor de los productores de leche del Lacio, en el sentido de lo establecido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. Privatización de ACCL (81) Al incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado, la Comisión no pudo excluir, con arreglo a la información de que disponía en ese momento, que se hubiera concedido ayuda al adquirente en el marco del proceso de privatización.
(82) La Comisión alberga dudas con respecto a dos extremos. En primer lugar, el anuncio de privatización de ACCL se publicó sólo en dos periódicos italianos, y no cabe excluir que otras empresas europeas pudieran estar interesadas en la misma. En segundo lugar, aunque la empresa se vendió a la mejor oferta, a un precio significativamente superior al valor estimado, la venta se supeditó a determinadas condiciones. Pueden existir elementos de ayuda estatal si el precio pagado por el inversor privado es inferior a lo que habría sido de no haber existido esas condiciones, en especial la relativa al mantenimiento de un cierto nivel de empleo y a la adquisición de materia prima a los productores locales.
(83) Italia no está de acuerdo con el planteamiento adoptado por la Comisión al incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88, y considera que la privatización no comportó ayuda estatal al adquirente, en el sentido de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 8 del Tratado. (84) En cuanto a los motivos concretos que motivan las dudas de la Comisión, las autoridades italianas sostienen que los anuncios publicados fueron suficientes para informar a un público muy amplio sobre el proceso de privatización, como demuestran las 25 propuestas recibidas. Además, Italia cree que el argumento según el cual las condiciones vinculadas a la privatización habrían incidido en el valor de mercado de la empresa es de naturaleza abstracta y especulativa, y niega que existan elementos objetivos de los que se deduzca que dichas condiciones influyeron en el precio.
Por tanto, Italia afirma que no se hizo uso de recursos públicos. (85) En su examen preliminar de la ayuda, la Comisión tuvo en cuenta únicamente su práctica habitual con respecto a la venta de bienes públicos (véase el considerando 32). La Comisión cree ahora que al examen inicial debe añadirse una evaluación del proceso de privatización a la luz de la comunicación de la Comisión relativa a los elementos de ayuda en las ventas de terrenos y construcciones por parte de los poderes públicos(16). (86) De acuerdo con la citada comunicación, la venta de terrenos y construcciones mediante convocatoria de ofertas abierta e incondicional, a la que se haya dado la suficiente publicidad, no comporta ayuda estatal.
Esta norma no se aplica en el caso considerado, pues la venta de la empresa no fue incondicional. (87) Esa misma comunicación contiene normas para determinar si existe o no ayuda estatal en los casos en que la venta no se produce en el marco de una convocatoria de ofertas incondicional. En este supuesto, el valor de mercado de un activo se halla mediante una valoración independiente, efectuada por un perito tasador antes de que tengan lugar las negociaciones para la venta. Podrá considerarse que se ajusta a las condiciones del mercado una diferencia máxima del 5 % frente al valor fijado. Al mismo tiempo, la venta puede sujetarse a condiciones especiales, relacionadas con los terrenos y construcciones, pero no con el adquirente o su actividad económica, siempre y cuando esas obligaciones le sean impuestas a cualquier adquirente potencial y éste esté en condiciones de cumplirlas.
(88) De la citada comunicación se deduce que, en los procedimientos de venta de bienes públicos, los Estados miembros no están obligados ni a organizar convocatorias de oferta formales, ni a aplicar las disposiciones de las directivas sobre contratos públicos. En consecuencia, independientemente de que se le haya dado o no amplia publicidad, la venta de bienes públicos mediante negociaciones directas es compatible con la normativa comunitaria. (89) En lo que atañe al precio de venta de la empresa, en el caso de ventas no efectuadas por el procedimiento de convocatoria formal de ofertas, la Comisión normalmente impone sólo que el precio de venta esté en consonancia con el valor de mercado de los activos, con arreglo a la valoración efectuada por un experto independiente.
(90) Cabe señalar, en primer lugar, que ya se efectuó un peritaje independiente antes de las negociaciones finales, según lo previsto en el artículo 2343 del Código civil italiano. El experto designado por el presidente del Tribunal de Roma calculó que el valor total de Centrale del Latte di Roma, SpA era de 75272 millones de liras italianas. La Comisión constata que la venta se otorgó a la mejor oferta económica. Esta oferta (106600 millones) era, además, un 29 % superior al valor de mercado de la empresa calculado por el experto. (91) En relación con las condiciones de venta, la Comisión observa, en primer lugar, que la venta de bienes públicos con sujeción a determinadas condiciones es compatible con el Derecho comunitario si esas condiciones no son discriminatorias desde el punto de vista del adquirente.
En el caso de la venta analizada, ninguna de las condiciones (mantenimiento de los empleos, desarrollo de un plan empresarial, obligación de adquirir al menos un 80 % de las materias primas a los productores locales y de no cambiar de lugar de producción en un plazo de cinco años) es discriminatoria por lo que respecta al adquirente. Sin embargo, la Comisión considera que alguna de tales condiciones puede influir en el precio real de mercado de la empresa. En lo que atañe al mantenimiento de los empleos, la Comisión constata que el adquirente se comprometió a mantener sólo 200 de los 392 puestos de trabajo existentes.
Habida cuenta de las demás ofertas y de las previsiones del plan empresarial, ese número de empleos parece adecuado para el funcionamiento normal de la empresa. El adquirente se comprometió también a elaborar un plan industrial, por un valor total de 59409 millones de liras italianas, importe superior al ofrecido por los restantes candidatos. En lo que respecta a las demás condiciones, su finalidad parece ser la de garantizar la continuidad del modelo de producción de la empresa. Por tanto, la Comisión coincide con las autoridades italianas en que no es posible calcular sus efectos sobre el precio de mercado, y que esto puede quedar neutralizado por el hecho de que la oferta del candidato seleccionado es sustancialmente superior al valor de la empresa, con arreglo al cálculo efectuado por un experto independiente (42 %).
(92) Así pues, han quedado disipadas las dudas iniciales de la Comisión sobre una posible concesión de ayuda estatal, en el sentido de lo establecido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, al adquirente en el marco del proceso de privatización. (93) A la vista de esta conclusión, la Comisión ha considerado que ya no es necesario examinar ulteriormente las condiciones de venta a la luz de lo dispuesto en los artículos 87, 88 y 89 del Tratado. Posibles excepciones a lo dispuesto en el artículo 87 del Tratado (94) Vista la anterior evaluación, la Comisión ha llegado a la conclusión de que la existencia de ayuda estatal, según lo previsto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, sólo puede confirmarse a través de uno de los tres aspectos que inicialmente se tomaron en consideración para incoar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 88, a saber, la cobertura de las pérdidas de ejercicio de ACCL.
(95) No obstante, la prohibición de otorgar ayudas estatales, contenida en el apartado 1 del artículo 87, no es absoluta. Las excepciones enumeradas en el apartado 2 de ese mismo artículo son manifiestamente inaplicables, dada la naturaleza y los objetivos de las medidas de ayuda examinadas. Por otra parte, Italia no ha alegado la aplicabilidad del apartado 2 del artículo 87 a tales medidas. (96) El apartado 3 del artículo 87 especifica en qué circunstancias una ayuda estatal, puede considerarse compatible con el mercado común. Esa compatibilidad ha de determinarse desde la óptica comunitaria, y no del Estado miembro individualmente considerado.
En aras del funcionamiento del mercado común, las excepciones a la prohibición de otorgar ayudas estatales deben interpretarse de forma restrictiva. (97) La letra a) del apartado 3 del artículo 87 es claramente inaplicable, puesto que el propósito de la ayuda no es favorecer el desarrollo de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de desempleo. (98) En relación con la letra b) del apartado 3 del artículo 87, la ayuda considerada no tiene por objeto fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o poner remedio a una grave perturbación de la economía italiana.
(99) La ayuda no se destina a la realización de los objetivos contemplados en la letra d) del apartado 3 del artículo 87, ni sería adecuada para ello. (100) Con arreglo a lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, pueden considerarse compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. (101) En principio, la Comisión constata que entre finales de 1992 y el momento en que se produjo la operación de venta, a mediados de 1997, ACCL desarrolló su actividad en régimen de servicio público, en virtud del cual las posibles pérdidas habían de ser cubiertas por el Ayuntamiento de Roma.
A ese respecto, la Comisión normalmente consideraría esa cobertura ayuda de funcionamiento, sin efectos sobre el desarrollo del sector o de la región(17). (102) Sin embargo, las autoridades italianas afirman que esa ayuda reúne los requisitos necesarios para la aplicación de la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, pues es compatible con las Directrices comunitarias de salvamento y reestructuración de empresas en crisis(18). En una primera fase, la Comisión había examinado esa disposición a la luz de las directrices comunitarias en vigor en la época en que se concedieron las ayudas y se incoó el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 87 del Tratado.
Esas Directrices fueron posteriormente codificadas, a mediados de 1999(19). En virtud de lo establecido en la letra b) del punto 7.5 de las nuevas Directrices, cualquier ayuda destinada al salvamento y la reestructuración, concedida antes de la entrada en vigor de las mismas deberá ser examinada por la Comisión con arreglo a las Directrices en vigor en el momento de concesión de la ayuda. (103) ACCL registraba sistemáticamente pérdidas anuales, por lo que cabe pensar que reunía las condiciones precisas para ser considerada una empresa en crisis, en el sentido de lo previsto en el punto 2.1 de las Directrices aplicables.
(104) A juicio de la Comisión, la cobertura de las deudas por el Ayuntamiento de Roma no se ajusta al objetivo general de salvamento de las empresas en crisis, que consiste, simplemente, en ofrecer a esas empresas un respiro de corta duración, mientras se intenta hallar una solución a largo plazo. Para ser autorizadas, las ayudas de salvamento deben: - constituir ayudas de tesorería consistentes en garantías sobre préstamos o en préstamos reembolsables a un tipo de interés equivalente al de mercado, - limitarse al importe necesario para mantener a la empresa en funcionamiento (por ejemplo, cobertura de los costes salariales o de los suministros corrientes), - concederse sólo durante el período necesario (por Io común, no más de seis meses) para concebir las medidas de saneamiento necesarias, que habrán de ser viables, - estar justificadas por razones sociales serias y no afectar indebidamente a la situación industrial y agraria de otros Estados miembros, - como principio general, concederse una única vez.
(105) Las coberturas anuales de pérdidas más arriba mencionadas no conllevan un rendimiento a un tipo de interés equivalente al de mercado y no constituyen operaciones únicas. Por tanto, no cabe considerar que reúnen las condiciones fijadas en las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento de empresas en crisis. (106) A la luz de las Directrices aplicables, las ayudas de reestructuración sólo pueden autorizarse si se cumplen los siguientes requisitos de orden general: a) Restablecimiento de la viabilidad Todos los planes de reestructuración habrán de permitir que se restablezca la viabilidad a largo plazo de la empresa en un plazo razonable, partiendo de hipótesis realistas por lo que se refiere a las condiciones futuras de explotación.
La mejora de la viabilidad debe resultar principalmente de las medidas internas contenidas en el plan de reestructuración y sólo podrá basarse en factores externos cuando las hipótesis realizadas sobre la evolución de los mismos gocen de reconocimiento general. Para reunir los requisitos de viabilidad, el plan de reestructuración debe permitir que la empresa cubra todos sus costes, incluidos los relativos a la amortización y las cargas financieras, y permitir un rendimiento del capital mínimo, que permita a la empresa hacer frente a la competencia confiando en sus recursos propios. b) Prevención de falseamientos de la competencia ocasionados por la ayuda Se han de adoptar medidas que mitiguen en lo posible las consecuencias negativas para los competidores.
Si una evaluación objetiva de la situación de la oferta y la demanda pone de manifiesto la existencia de un exceso de capacidad productiva, el plan de reestructuración debe contribuir, de forma proporcional al importe de la ayuda recibida, a la reestructuración del mercado de referencia de la Comunidad Europea, reduciendo la capacidad de producción o eliminándola de forma irreversible. c) Proporcionalidad de las ayudas frente a los costes y los beneficios de la reestructuración El importe y la intensidad de la ayuda deberán limitarse a lo estrictamente necesario para permitir la reestructuración, y deberán guardar proporción con los beneficios previstos a escala comunitaria.
Por tanto, los beneficiarios de la ayuda deberán contribuir significativamente al programa de reestructuración, bien con recursos propios, bien recurriendo a fuentes externas de financiación comercial. Para reducir al mínimo los efectos distorsionadores, es preciso evitar que la ayuda se otorgue de modo (o por un importe) que permita a la empresa disponer de una liquidez excedentaria que pudiera emplear en iniciativas agresivas y generadoras de perturbaciones en el mercado. d) Aplicación íntegra del plan de reestructuración y observancia de las condiciones impuestas La empresa deberá aplicar íntegramente el plan de reestructuración aprobado por la Comisión y cumplir con todas las obligaciones fijadas en la decisión de la misma. e) Supervisión e importe anual La concesión de ayudas de reestructuración debe ser objeto de supervisión periódica, a través de los oportunos informes.
(107) En general, no existe una conexión evidente entre la consideración de régimen de "servicio público" para la cobertura de las pérdidas de ejercicio y las medidas de reestructuración adoptadas dentro de la empresa. La cobertura de las deudas se inició en 1992, mientras que el plan de reestructuración (denominado "Plan empresarial 1995-1997") no se puso en marcha hasta 1995. (108) Por lo que se refiere al restablecimiento de la viabilidad en un lapso de tiempo razonable, el plan empresarial prevé las siguiente medidas: - reducción del 5,6 % de los costes industriales, aumentando la eficiencia del proceso industrial; - reducción de los costes industriales generales en un 37,5 %, gracias a la reducción de plantilla y de los gastos administrativos generales.
La reducción de plantilla que preveía el plan empresarial era de casi 200 puestos de trabajo (pasando de los 488 existentes antes del plan a un objetivo de 280 en 1997). La reducción de los correspondientes gastos de ejercicio se estimó en 15000 millones de liras italianas; - aplicación de un plan de inversiones, por un importe de 9800 millones de liras italianas anuales hasta 1997, destinado, principalmente, a modernizar las líneas de producción existentes, en particular la de leche UHT de larga duración; - el plan empresarial se basaba en una reorientación de la gama de productos. En el mismo, se prevé un aumento total del 6 % de las ventas de productos elaborados a base de leche.
Globalmente, este porcentaje corresponde a una disminución del 5 % de la producción de leche fresca y a un notable aumento de otro tipo de productos lácteos: nata (+ 60 %), yogur y leche de larga duración (300 %). Se preveía un aumento del 37 % del volumen de negocios de la empresa hasta 1997; - reestructuración del proceso de distribución, considerado ineficiente, y desarrollo de una nueva política de comercialización. (109) El plan empresarial de ACCL contiene un conjunto importante de medidas clave en el plano interno que puede considerarse un plan de saneamiento, en el sentido de lo previsto en las Directrices comunitarias.
Sin embargo, desde el principio, el plan no previó un restablecimiento efectivo de la rentabilidad, sino un aumento de los resultados netos (de -13000 millones de liras italianas, en 1995, a -5900 millones en 1997), lo que simplemente habría sentado las bases para la obtención de beneficios. Así pues, el plan no preveía el restablecimiento de la viabilidad, según lo establecido en las Directrices, esto es la generación de un rendimiento suficiente para cubrir todos los costes y garantizar una cierta rentabilidad al capital. Aunque en 1998, tras su privatización, la empresa registró ciertamente resultados positivos (1500 millones de liras italianas), la Comisión opina que, al haber sido vendida la empresa, no cabe seguir considerando a la nueva entidad una empresa en crisis [véanse los puntos 125 y 7 de las nuevas Directrices comunitarias sobre las ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis(20).
Por otra parte, parece que esos beneficios se deben a la aplicación de una nueva serie de medidas. En cambio, aunque debido a la existencia de algunos gastos extraordinarios originados por el proceso de liquidación de ACCL, los resultados del ejercicio de 1997 fueron claramente negativos (-57000 millones de liras italianas), lo que mueve a pensar que el plan empresarial (según ha sido confirmado por Italia) no se aplicó íntegramente. Por ello, la Comisión no puede considerar satisfecha la primera condición de las Directrices en materia de reestructuración. (110) En cuanto a la segunda condición, el plan empresarial de ACCL para 1995-1997 no prevé medida alguna que sirva para contrarrestar, en lo posible, las repercusiones negativas sobre los competidores.
Al mismo tiempo, la ayuda a la reestructuración en sectores que sufren de un exceso de capacidad estructural a escala europea debe coadyuvar a la reestructuración del propio sector mediante la reducción o el cierre irreversible de capacidad de producción. ACCL operaba en el sector de la leche y los productos lácteos, que adolece de un considerable exceso de capacidad en el plano comunitario. Esto último queda demostrado por el hecho de que (durante el período en que tuvo lugar el proceso de reestructuración) existían rigurosos límites sectoriales a la inversión, tanto en relación con la producción primaria [artículo 6 del Reglamento (CE) n° 950/97 del Consejo, de 20 de mayo de 1997, relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias(21)], como con la producción y comercialización de los productos lácteos [punto 2.3 del anexo de la Decisión 94/173/CE de la Comisión(22)].
Ni el plan empresarial ni las alegaciones de las autoridades italianas contienen indicación alguna sobre la eliminación de capacidad de producción o de comercialización. A juicio de la Comisión, por tanto, no se cumple la segunda condición de las directrices en materia de reestructuración. (111) La tercera condición atañe a la proporcionalidad entre los costes de la ayuda de reestructuración y los beneficios que se deriven en el plano comunitario. Esta condición no se cumple, puesto que, dada la forma que revistió la ayuda (cobertura de las pérdidas de ejercicio), la Comisión no puede admitir que las ayudas se hayan limitado al mínimo estrictamente necesario para realizar la reestructuración; antes bien, el sistema de cobertura de las deudas adoptado por la empresa siguió aportando liquidez, en una medida superior a lo exigido por el proceso de reestructuración (véase el considerando 107).
(112) Por consiguiente, la Comisión considera que la ayuda no es compatible con las Directrices aplicables en relación con el salvamento y la reestructuración de empresas en crisis. Aplicabilidad del apartado 2 del artículo 86 del Tratado (113) Al incoar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado, la Comisión consideró que la actividad de ACCL no presentaba ninguna particularidad que permitiese un posible examen para la aplicación de la excepción prevista en el apartado 2 del artículo 86 del Tratado(23). Asimismo, la Comisión consideraba que las empresas que desarrollan actividad en el ámbito de la producción y comercialización de cualesquiera de los productos enumerados en el anexo I del Tratado, para los que existe una organización común de mercados, no podía considerarse empresas responsables de la gestión de servicios de interés económico general, en el sentido de lo definido en el apartado 2 del artículo 86 del Tratado.
(114) En su respuesta, las autoridades italianas no rebatieron la opinión expresada por la Comisión. (115) Por consiguiente, la Comisión se corrobora en lo acabado de expresar sobre la inaplicabilidad del apartado 2 del artículo 87 del Tratado a una empresa de producción y comercialización de productos lácteos. V CONCLUSIONES (116) A juicio de la Comisión, la cobertura de las pérdidas de ejercicio sufridas por ACCL entre 1992 y 1997 constituyen ayudas estatales, en el sentido de lo previsto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. (117) Por otra parte, la Comisión opina que esa medida no constituye ayuda estatal, en el sentido de lo previsto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, en favor de los productores de leche del Lacio.
Asimismo, la Comisión considera que el proceso de privatización de ACCL no contiene elementos de ayuda estatal, en el sentido de lo previsto en el citado apartado 1 del artículo 87 del Tratado. (118) La Comisión lamenta que Italia haya ejecutado ilegalmente las ayudas antes indicadas, en contravención de lo establecido en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado. (119) Por cuanto precede, a las ayudas que cumplen las condiciones establecidas en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado no les es aplicable ninguna de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 87. Del mismo modo, tampoco la excepción prevista en el apartado 2 del artículo 86 es aplicable a dichas ayudas, que son, por tanto, incompatibles con el mercado común.
(120) La precedente conclusión se expresa sin perjuicio de la posición que la Comisión pueda adoptar, a la luz de los artículos 87, 88 y 89 del Tratado, con respecto a las disposiciones consideradas de la Ley italiana n° 142 de 8 de junio de 1990 sobre el régimen aplicable a los entes locales. (121) En casos como el que nos ocupa, en los que se conceden ayudas no notificadas sin esperar a que la Comisión adopte una decisión final, la obligatoriedad de aplicar las normas procedimentales establecidas en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado, cuyo efecto directo ha reconocido el Tribunal de Justicia en sentencias de 19 de junio de 1973 (asunto 77/72:
Carmine Capolongo contra Azienda Agrícola Maya)(24), 11 de diciembre de 1973 (asunto 120/73: Gebr. Lorenz GmbH contra República Federal de Alemania)(25) y 22 de marzo de 1977 (asunto 78/76, Steinicke und Weinlig contra República Federal de Alemania)(26), imposibilita toda posible legitimación retrospectiva de tales ayudas [sentencia de 21 de noviembre de 1991, en el asunto C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y otros contra República Francesa(27)]. (122) El apartado 1 del artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88 del Tratado CE(28) prevé que, en el caso de decisiones negativas recaídas sobre ayudas otorgadas ilegalmente, la Comisión debe emplazar al Estado miembro de que se trate a que adopte las medidas necesarias para que el beneficiario reembolse la ayuda.
Esa recuperación es precisa para restablecer la situación precedente, de modo que queden eliminadas todas las ventajas económicas indebidamente otorgadas al beneficiario a partir de la fecha de concesión de la ayuda. (123) El apartado 2 del artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999 establece que los importes que han de recuperarse devengarán intereses, a un interés adecuado que fijará la Comisión. Los intereses se devengarán desde la fecha en que la ayuda ilegal estuvo a disposición del beneficiario y hasta la fecha de reembolso. (124) El reembolso de las ayudas debe producirse con arreglo a las normas procedimentales previstas en la legislación italiana.
El importe de las mismas devengará intereses desde la fecha de concesión y hasta el momento de su reembolso efectivo. Los intereses se calcularán basándose en el tipo de mercado y por referencia al tipo utilizado para calcular el equivalente de subvención en las ayudas de finalidad regional(29). (125) En este caso, es preciso especificar también de quién debe recuperarse la ayuda. Entre 1992 y 1997, ACCL se benefició de ayudas por un importe total de 96600 millones de liras italianas, para la cobertura de pérdidas de ejercicio. Por decisión del Ayuntamiento de Roma, de 8 de julio de 1996, los activos de ACCL se cedieron a Centrale del Latte di Roma SpA.
Posteriormente, esta última empresa se vendió en condiciones normales de mercado, operación que permitió al Estado obtener el mejor resultado económico posible, frente a una liquidación normal. En estas circunstancias, la Comisión considera que la operación puede considerarse una negociación de activos, en la que Centrale del Latte di Roma SpA no ha sido sino un instrumento. Por otra parte, el adquirente (un importante grupo industrial privado) no ha obtenido beneficio alguno de las ayudas precedentes, puesto que no posee ya personalidad jurídica y, por tanto, no le corresponde reembolsar las ayudas, que deberán ser, por tanto, reembolsadas por ACCL.
(126) La presente Decisión se adopta sin perjuicio de las conclusiones a que pueda llegar la Comisión en relación con la financiación de la política agrícola común por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo 1 1. Las medidas de cobertura de las pérdidas de ejercicio registradas por Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma entre 1992 y 1997 no constituyen ayudas estatales, en el sentido de lo establecido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, en favor de los productores de leche del Lacio. 2. El proceso de privatización de Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma no comporta ayudas estatales, en el sentido de lo establecido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
3. Las disposiciones relativas a la cobertura de las pérdidas de ejercicio de Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma entre 1992 y 1997 son incompatibles con el mercado común. Artículo 2 1. Las autoridades italianas adoptarán cuanta medida resulte necesaria para recuperar de los beneficiarios las ayudas a que se refiere el apartado 3 del artículo 1, ilegalmente concedidas, en el plazo de dos meses a contar desde la fecha de notificación de la presente Decisión. 2. La recuperación se hará conforme a los procedimientos del Derecho italiano. La suma recuperable devengará intereses desde la fecha en que estuvo a disposición de los interesados hasta la de su recuperación.
Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención en el marco de las ayudas regionales. Artículo 3 Italia informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de la medidas adoptadas en cumplimiento de la misma. Artículo 4 El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana. Hecho en Bruselas, el 11 de abril de 2000. Por la Comisión Franz Fischler Miembro de la Comisión (1) DO L 160 de 26.6.1999, p. 48. (2) DO C 206 de 2.7.1998, p. 6. (3) Véase la nota 2.
(4) Se trata de los datos más recientes de que se disponía en el momento de incoarse el expediente previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado. (5) Setencia del Tribunal de primera instancia de las Comunidades Europeas, de 8 de junio de 1995, asunto T-459/93: Siemens, SA contra la Comisión de las Comunidades Europeas, (Recopilación 1995, II-1675). (6) DO C 283 de 19.9.1997, p. 2. (7) Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 10 de diciembre de 1991, asunto C-179/90: Merci convenzionali porto di Genova SpA contra Siderurgica Gabrielli, SpA (Recopilación 1191, p.
I-5889). (8) Véase la nota 1. (9) Por razones de confidencialidad, se ha sustituido el nombre de las sociedades y las empresas en participación por letras, seguidas de un asterisco. (10) XXIII Informe sobre la política de competencia (1993), apartado 402 y siguientes. (11) DO C 283 de 19.9.1997, p. 2. (12) DO L 209 de 24.7.1992, p. 1. (13) Véase la nota 1. (14) Fuente: Eurostat. (15) Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 13 de junio de 1988, en el asunto 102/87: República francesa contra Comisión de las Comunidades Europeas (Recopilación 1998, p. 4067). (16) DO C 209 de 10.7.1997, p.
3. (17) Véase la nota 5. (18) Véase la nota 11. (19) DO C 288 de 9.10.1999, p. 2. (20) DO C 288 de 9.10.1999, p. 2. (21) DO L 142 de 2.6.1997, p. 1. (22) Decisión por la que se establecen los criterios aplicables para las inversiones destinadas a la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrarios y silvícolas y por la que se deroga la Decisión 90/342/CEE (DO L 79 de 23.3.1994 p. 29). (23) Véase la jurisprudencia citada en la nota 7. (24) Recopilación 1973, p. 611. (25) Recopilación 1973, p. 1417 (26) Recopilación 1977, p. 595. (27) Recopilación 1991, p.
I-5505. (28) DO L 83 de 27.3.1999, p. 1. (29) DO C 74 de 10.3.1998, p. 9.