Informe especial nº 6/99 sobre el principio de adicionalidad, acompañado de las respuestas de la Comisión

Informe especial nº 6/99 sobre el principio de adicionalidad, acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 068 de 09/03/2000 p. 0001 - 0023 Informe especial no 6/99 sobre el principio de adicionalidad, acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE) (2000/C 68/01) ÍNDICE >SITIO PARA UN CUADRO> Síntesis Introducción El presente Informe trata del principio de adicionalidad, uno de los cuatro principios fundamentales que rigen los Fondos Estructurales. El Tribunal ha examinado su verificación en los períodos 1989 - 1993 y 1994 - 1999 en todos los objetivos de los Fondos Estructurales (nos 1, 2, 3, 4, 5a, 5b y 6) para obtener una visión global de su aplicación.

Los controles se han efectuado en la Comisión y sobre el terreno en España, Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido. Se han enviado cuestionarios a los 15 Estados miembros (véanse los apartados 1 y 2). Resumen de las principales observaciones Con respecto a las disposiciones de evaluación de la adicionalidad y su aplicación en la Comisión y en los Estados miembros, las principales observaciones son las siguientes: a) La definición reglamentaria del principio de adicionalidad permite a los Estados miembros dar interpretaciones divergentes (véase el apartado 4). Las obligaciones reglamentarias no han ido acompañadas de sanciones u otras consecuencias (véase el apartado 6). b) Las disposiciones de evaluación del principio son insuficientes, poco operativas y no siempre se respetan (véanse los apartados 7 a 11). c) La falta de definición de las competencias de seguimiento y de control en la Comisión (véanse los apartados 12 y 13) y la ausencia de coordinación entre las Direcciones Generales (DG) afectadas (véanse los apartados 14 a 17) han dificultado los trabajos de evaluación de la adicionalidad.

La gestión de las cláusulas suspensivas de los pagos unidas a la falta de información que permita la evaluación previa del respeto del principio ha sido deficiente y en ocasiones irregular (véanse los apartados 18 a 21). d) Los trabajos de comprobación de la adicionalidad correspondientes al período 1989 - 1993 no se han concluido en determinados Estados miembros (véanse los apartados 24 a 28). En cuanto al período 1994 - 1999, el respeto del principio es incierto en el caso de algunos Estados, dadas las deficiencias metodológicas que afectan a los datos presentados (véanse los apartados 29 a 38).

Las principales causas de las dificultades metodológicas que afectan a la comprobación del principio de adicionalidad son las siguientes: a) La difícil determinación de los gastos estructurales públicos o asimilables que se han de tomar en consideración, el carácter incompleto de los datos estadísticos y presupuestarios existentes, así como los problemas de identificación de las categorías de gastos que se han de analizar y de adición de los datos (véanse los apartados 40 a 50). b) El solapamiento de los períodos, que no permite comparar con facilidad la evolución de los gastos durante el período de programación con el período de referencia.

De hecho, el período de programación real no coincide necesariamente con los años civiles en cuestión, dadas las eventuales prórrogas para efectuar los compromisos y la ampliación mínima de dos años para efectuar los pagos que siempre suponen la ejecución simultánea de al menos dos períodos. Este solapamiento da lugar, pues, a comprobaciones de elementos muy dispares y a la imposibilidad de comparar las evaluaciones previas e intermedias (véanse los apartados 51 a 57). c) Los problemas relativos a la comparación de la información de un período con respecto al anterior y la incidencia del punto de partida que se tome como referencia.

De ese modo, los gastos potencialmente subvencionables o las zonas subvencionables pueden no ser los mismos en los dos períodos y debe tenerse en cuenta la incidencia de determinadas situaciones específicas, como las privatizaciones (véanse los apartados 58 a 63). d) El desglose territorial de los gastos se efectúa de manera proporcional a la población o a la superficie de las zonas afectadas, simplificación que da lugar a resultados discutibles (véanse los apartados 64 a 68). Conclusiones Las principales conclusiones del Informe son las siguientes: a) Las dificultades observadas se deben al escaso desarrollo conceptual y metodológico del contenido del principio y el fracaso de la búsqueda conjunta de disposiciones de comprobación operativas y adecuadas (véase el apartado 69). b) La ausencia de un mecanismo de sanción en caso de incumplir los Estados miembros sus obligaciones no ha facilitado el respeto de las disposiciones en la materia (véase el apartado 70). c) El carácter insuficientemente fiable de los recuentos de las intervenciones estructurales efectuadas en las regiones subvencionables supone la introducción de un gran número de estimaciones e hipótesis difícilmente comprobables (véanse los apartados 71 y 72). d) La comprobación del principio de adicionalidad constituye un ejercicio aislado con respecto al seguimiento y a la evaluación de las acciones estructurales en curso, lo que ha tenido como resultado el que los trabajos efectuados por la Comisión y los Estados miembros tengan una escasa utilidad práctica (véase el apartado 73). e) Las debilidades de organización y de coordinación de los servicios de la Comisión en este ámbito han limitado la eficacia de los esfuerzos individuales realizados (véase el apartado 73). f) En el nuevo período de programación y con arreglo a la reglamentación correspondiente, las disposiciones de comprobación de la adicionalidad que se establezcan deberán ser más operativas, integradas en los marcos de programación, seguimiento y evaluación y adaptadas a la información presupuestaria y estadística disponible, que también debería mejorar (véanse los apartados 74 y 75).

Introducción 1. El presente Informe trata de la comprobación del cumplimiento del principio de adicionalidad de los Fondos Estructurales (FE). Los controles del Tribunal han incluido todos los objetivos (nos 1, 2, 3, 4, 5a, 5b y 6) a través del examen de los expedientes de la Comisión, de cuestionarios enviados a los 15 Estados miembros y de visitas a las autoridades responsables en España, Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido. 2. El funcionamiento de los FE se basa en cuatro principios generales: concentración, cooperación, programación y adicionalidad. Este último tiene el fin de evitar que los créditos de los FE sustituyan a los gastos estructurales públicos o asimilables del Estado miembro en el conjunto de los territorios subvencionables con arreglo a un objetivo(1).

3. El concepto de adicionalidad ha sido analizado en numerosas ocasiones desde 1975. El Reglamento (CEE) n° 724/75 del Consejo, de 18 de marzo de 1975(2), ya consideraba que la ayuda del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) no debe inducir a los Estados miembros a reducir su esfuerzo en materia de desarrollo regional, sino que debe ser complementario a éste (considerando 11). Desde entonces, los Reglamentos sucesivos del FEDER y de los FE han tratado de definir y precisar mejor el concepto de adicionalidad. De ese modo, el Reglamento (CEE) n° 1787/84 relativo al FEDER(3), en su artículo 36, establecía dos tipos de adicionalidad (individual o global), cuya elección correspondía a los Estados miembros.

Durante la reforma de los FE en 1988, se optó por la adicionalidad global, por objetivo y por Estado miembro. En 1993, ante las dificultades de aplicación de este principio, se formuló de nuevo el concepto. Por último, en 1998, la Comisión, presentó nuevas orientaciones en sus propuestas de reglamentos sobre los FE para el período 2000 - 2006(4). 4. Pese a sus sucesivas formulaciones en cada modificación de los Reglamentos de los FE, el principio de adicionalidad siempre ha seguido definiéndose en términos que inducen a interpretaciones divergentes por parte de los Estados miembros. En particular, el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 prevé que se tengan en cuenta "las condiciones macroeconómicas", "determinadas situaciones económicas concretas", "el nivel extraordinario del esfuerzo público estructural durante el período de programación anterior" y "la evolución de la coyuntura nacional".

5. La Comisión ha intentado completar y precisar el contenido del citado artículo 9 mediante la inclusión de una declaración en el acta de la reunión del Consejo de 20 de julio de 1993, durante la cual se aprobaron los textos reglamentarios que rigen los FE. Esta declaración sólo puede comprometer a quien la ha formulado, pero ha permitido aclarar algunos aspectos. 6. Las obligaciones de los Estados miembros están definidas en el Reglamento: respetar la adicionalidad; velar por que los gastos estructurales se mantengan y facilitar la información adecuada. No obstante, no existen disposiciones específicas sobre las consecuencias de un incumplimiento de estas obligaciones.

De hecho, las disposiciones sobre los pagos, los controles y las reducciones, suspensiones y supresiones de ayuda se refieren a las decisiones de concesión de ayuda correspondientes a formas de intervención individuales (programas operativos, subvenciones globales o grandes proyectos), mientras que la comprobación de la adicionalidad debe efectuarse en el nivel global del marco comunitario de apoyo (MCA)(5). Disposiciones para comprobar el cumplimiento de la adicionalidad 7. Las disposiciones necesarias para comprobar el cumplimiento de la adicionalidad deben acordarse en cooperación entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate, en el momento de la elaboración de los MCA, tal como se prevé en las disposiciones reglamentarias.

Sin embargo, dichas disposiciones, que bien se limitan a recordar las disposiciones reglamentarias, o bien contienen normas tipificadas muy escuetas, no siempre se han fijado en los distintos MCA o documentos únicos de programación (DOCUP) de los objetivos nos 2 y 5b. Los controles efectuados en la Comisión y en los Estados miembros han revelado que las disposiciones de comprobación no son suficientes para permitir comprobar el cumplimiento del principio. 8. Estas disposiciones deberían haber sido operativas y adaptadas a las características institucionales, administrativas y estadísticas de los Estados miembros.

Las disposiciones establecidas en los MCA o DOCUP no abordan las verdaderas dificultades metodológicas y prácticas ya encontradas en el período anterior. En ocasiones indican como método a utilizar el del período anterior cuando no se había definido ningún método o éste había resultado insuficiente. El procedimiento de elaboración de los MCA/DOCUP ha dado lugar, en el caso de algunos Estados miembros, a la presentación de cuadros o elementos cuantificados incompletos (véanse los apartados 29 y 30). 9. Las disposiciones de comprobación consisten en la obligación de transmitir periódicamente a la Comisión cuadros globales, de todas las regiones y zonas afectadas, que incluyan gastos definitivos o provisionales de los años anteriores y estimaciones y previsiones para los años restantes.

Este tipo de cuadro es difícilmente comprobable al no existir, por una parte, un desglose adecuado por región y por categoría de gastos y, por otra parte, una distinción entre gastos efectivos y previstos. 10. Según algunas de estas disposiciones(6), "la Comisión evaluará, sobre la base de los datos transmitidos, si el respeto del principio de adicionalidad ha sido puesto en peligro. Ella puede en todo caso pedir al Estado miembro que le comunique en un plazo determinado las medidas que piensa tomar sobre la parte no cofinanciada de gastos elegibles para los FE, antes de que la Comisión tome su decisión sobre la parte cofinanciada, según los procedimientos previstos en la reglamentación".

Sin embargo, la reglamentación no prevé procedimientos que permitan a la Comisión adoptar "su decisión". Por otra parte, sin una base jurídica precisa, no están definidos la naturaleza ni el contenido de estas eventuales decisiones. En consecuencia, esta disposición no se ha aplicado nunca. 11. La información que permite el seguimiento del principio de adicionalidad raramente se ha transmitido en los plazos previstos en los MCA/DOCUP; en el caso de algunos Estados miembros y objetivos, nunca se ha enviado (véanse los apartados 32 a 35). En particular, con respecto a los objetivos nos 2 y 5b, algunos Estados miembros han aducido que las disposiciones de comprobación no determinan ningún calendario preciso para la transmisión de la información.

Aplicación en la Comisión Reparto de las competencias de control de la adicionalidad 12. En la Comisión, el reparto de las competencias de seguimiento y de control del respeto del principio de adicionalidad no está suficientemente definido ni formalizado. Cuatro direcciones generales (II, V, VI y XVI) deben abordar el asunto de la adicionalidad, y dentro de ellas, varios servicios. Aparte de una carta del Secretario General dirigida a los Estados miembros el 6 de agosto de 1990 explicándoles que los cuadros debían enviarse a las DG jefes de fila con copia a la DG II (Asuntos económicos y financieros), no existe ningún documento de la Comisión que reparta claramente las competencias entre sus servicios 13.

Los jefes de fila de cada objetivo están encargados de la gestión, mientras que la DG II desempeña un papel consultivo, dadas sus competencias en materia económica. En principio, debe recibir los extractos enviados por los Estados miembros a través de las DG jefes de fila. Tiene la obligación de examinar dichos documentos y enviar sus análisis a las DG correspondientes. Este procedimiento es poco eficaz. De hecho, la DG efectúa análisis, emite propuestas, solicita modificaciones de determinadas decisiones o información complementaria. No siempre se da curso a estas acciones puesto que, formalmente, no se dirige a los Estados miembros ni actúa directamente.

La DG II no ha sido convocada a participar en la comprobación del cumplimiento de la adicionalidad en los objetivos nos 3 y 4 del período 1994 - 1999, debido a la metodología adoptada por la DG V. Dicha metodología se basaba en muestras y cuenta las regiones del objetivo n° 1, en las que el seguimiento del principio de adicionalidad se efectúa en el marco de los MCA de dicho objetivo. Coordinación 14. En la DG VI (Agricultura), se cuenta con pocos dispositivos para comprobar la adicionalidad. La DG VI considera que, al no poseer las competencias técnicas necesarias para realizar esa tarea, la comprobación del respeto de este principio corresponde a la DG II.

La DG VI no ha podido facilitar documentos relativos a la comprobación de la adicionalidad en varios Estados miembros. 15. En la DG XVI (Política regional y cohesión), un servicio horizontal se encarga del seguimiento del principio de adicionalidad basándose, desde el punto de vista técnico, en los trabajos efectuados por la DG II. Sin embargo, dicho servicio no siempre está informado de los contactos entre las unidades geográficas y los Estados miembros. Estas lagunas en la coordinación entre el servicio horizontal, las unidades geográficas y la DG II dan lugar a una dispersión de los documentos por varias unidades y a una multiplicidad de los interlocutores con los Estados miembros.

Esta situación dificulta la cooperación con los Estados miembros y una visión de conjunto del asunto. 16. En la DG V (Empleo, relaciones industriales y sociales), pese a los controles relativos a los objetivos nos 3 y 4 del Fondo Social Europeo (FSE) efectuados en 1996 por el Tribunal(7), la situación sigue siendo poco satisfactoria. Los resultados de la auditoría sobre el respeto de la adicionalidad de los objetivos nos 3 y 4 en el período 1990 - 1993, efectuada por el sector "Auditoría y control", de la unidad financiera de la DG V fueron muy decepcionantes: en siete Estados miembros (B, EL, E, IRL, I, NL y UK) el ejercicio no ha podido concluirse y no se ha adoptado ninguna disposición para corregir esta situación (véase el apartado 28).

Con respecto al período 1994 - 1999, cuando las unidades geográficas han recibido información, ésta se ha analizado poco. 17. En estas condiciones, en todas las DG afectadas la coordinación ha sufrido graves deficiencias. Los expedientes están muy incompletos y dispersos, por lo que es muy difícil para los gestores conocer la situación. Las discusiones entre los servicios y con los Estados miembros con frecuencia han tenido un carácter informal y sus resultados no se han reflejado en los expedientes. Algunos servicios de la Comisión han pedido a Estados miembros información que éstos ya habían enviado a otros servicios de la Comisión y que sin duda no habían circulado.

Para evitar estos inconvenientes, un Estado miembro ha decidido enviar la información a todos los funcionarios potencialmente encargados del asunto por correo y por correo electrónico. Cláusulas suspensivas 18. La gestión de las cláusulas suspensivas ilustra claramente las consecuencias de esta falta de coordinación. Este tipo de cláusulas consiste en una suspensión de los pagos tras el primer anticipo automático si el Estado miembro no facilita la información adecuada para permitir una evaluación previa de la adicionalidad. Son introducidas por la Comisión en las decisiones de concesión de ayuda como instrumento de presión.

No se trata de una aplicación del artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 4253/88, que determina la suspensión de los pagos, sino de un procedimiento que no va acompañado ni de disposiciones ni de criterios definidos para la introducción y la aplicación de dichas cláusulas. Se han utilizado para los objetivos nos 2 y 5b, pero no para los demás, pese a existir en éstos elementos que, en su caso, también habrían justificado su introducción. En algunos Estados miembros, se han introducido estas cláusulas en algunos DOCUP regionales, aunque la adicionalidad debe medirse globalmente en todas las regiones incluidas en un objetivo.

La Comisión ha justificado esta práctica para evitar penalizar a regiones que hubieran presentado la información, pero ello ha dado lugar a desigualdades de trato entre Estados miembros. 19. En numerosos Estados miembros la comprobación de la adicionalidad de los objetivos nos 2 y 5b ha sido efectuada por los mismos servicios con enfoques y fuentes idénticas. Sin embargo, las cláusulas suspensivas sólo se han introducido en uno de los objetivos y no en el otro. La única explicación de esta circunstancia puede encontrarse en aspectos puramente formales y en el hecho de que las DG jefes de fila y sus servicios correspondientes en los Estados miembros son distintos.

20. La supresión de estas cláusulas no siempre ha seguido procedimientos formales. En un solo caso se comunicó esta decisión al Estado miembro en cuestión mediante carta del comisario responsable acompañada de las disposiciones de comprobación modificadas y de los cuadros correspondientes. En otros casos, la supresión de la cláusula fue comunicada por carta del director general. A veces no ha tenido lugar ninguna comunicación escrita. 21. Puesto que la decisión de concesión de una ayuda plurifondos es única para la totalidad de los fondos, las cláusulas suspensivas, evidentemente, son aplicables a todos.

Sin embargo, la falta de coordinación y de un seguimiento y un control financiero apropiados de los expedientes ha supuesto el pago de unos 140 millones de ecus antes de suprimir las cláusulas suspensivas. Los pagos en cuestión corresponden al FEDER (4,3 millones de ecus), al FEOGA-Orientación (2,7 millones de ecus) y al FSE (133,5 millones de ecus) en los objetivos nos 2 (42,4 millones de ecus en el período 1994 - 1996 y 87,8 millones de ecus en el período 1997 - 1999) y 5b (10,3 millones de ecus). Se trata principalmente de los expedientes de la competencia de la DG V, que debería haber efectuado el seguimiento de estas cláusulas suspensivas aunque no haya sido jefe de fila de estos objetivos.

Pese a la existencia de estas cláusulas, se han abonado todas las solicitudes admisibles de pagos del FSE, lo que pone de manifiesto la debilidad de los procedimientos de control aplicados. Procedimientos 22. Por regla general, la Comisión no envía a las autoridades nacionales implicadas los resultados de los análisis de los documentos transmitidos por los Estados miembros y no está previsto ningún procedimiento al respecto. Si la información se considera insuficiente, la Comisión a veces pide al Estado miembro información complementaria. Si la información se considera satisfactoria, no siempre se informa de ello al Estado miembro.

Con frecuencia, las autoridades nacionales no conocen el estado de un asunto que ha exigido mucho trabajo por su parte(8). La ausencia de comité de seguimiento en el nivel nacional cuando los Fondos Estructurales están regidos por DOCUP regionales y no por un MCA ha dificultado los contactos entre la Comisión y los Estados miembros. Se trata de Francia y el Reino Unido en el caso del objetivo n° 1, de todos los Estados miembros salvo España en el del objetivo n° 2 y de todos en el del objetivo n° 5b. Estado de los trabajos de comprobación de la adicionalidad Introducción 23. La Comisión ha difundido muy poca información sobre la situación de los trabajos efectuados para comprobar el respeto del principio de adicionalidad.

Se limitan a una comunicación al Comité consultivo para el desarrollo y la reconversión de las regiones(9), a un único informe anual sobre la adicionalidad en 1990 - 1993 relativo a los objetivos nos 3 y 4(10) y a algunos párrafos en los informes anuales sobre los FE. Éstos son muy breves y a veces contienen información incorrecta. Por ejemplo, el Informe anual de 1995(11) indica que "el objetivo n° 5b es el único en que puede afirmarse que la adicionalidad ha sido respetada desde 1995 en todos los Estados miembros". Sin embargo, en la mayoría de los Estados miembros no se ha realizado ninguna actividad relativa a la evaluación posterior de este objetivo, lo que, por otra parte, tampoco ha pedido la Comisión(12).

Período 1989 - 1993 24. Los trabajos de evaluación posterior del respeto del principio de adicionalidad en el período 1989 - 1993 siguen sin concluir en algunos Estados miembros. La elaboración de los datos, su tratamiento, su transmisión, su análisis por la Comisión y las discusiones e intercambio de cartas suponen un largo proceso que ha producido, tanto en los Estados miembros como en la Comisión, una progresiva pérdida de interés por este ejercicio reglamentario. Además, la falta de formalización y de difusión de los resultados no permite conocer la situación por Estado miembro y por objetivo.

25. En el caso del objetivo n° 1, en dos Estados miembros (F y UK) de un total de siete implicados (EL, E, F, IRL, I, P y UK), la evaluación posterior ni siquiera ha comenzado. En los demás Estados, la Comisión ha aceptado, con dificultades y a veces con reservas (EL), la información y los resultados presentados por Estados miembros (en algunos casos muy tardíamente - Italia en 1997). En Alemania no se ha efectuado la evaluación del período 1991 - 1993 debido a las circunstancias particulares de los nuevos Länder. 26. En el caso del objetivo n° 2 (B, DK, D, E, F, I, L, NL y UK), la situación es más incierta.

Tres Estados miembros no enviaron la información (F, L y UK), y en otros tres ésta era insuficiente (B, DK, D). Las autoridades italianas no enviaron la información relativa al ejercicio 1998 hasta mayo de 1999. 27. La Comisión no ha tomado ninguna medida concreta para comprobar el respeto de la adicionalidad a posteriori en el caso del objetivo n° 5b. Los únicos análisis efectuados consisten en el cálculo de las bases de referencia del período 1994 - 1999. Sólo un Estado miembro (E) envió, por iniciativa propia, información definitiva a la Comisión, pero no ha recibido respuesta alguna.

28. En cuanto a los objetivos nos 3 y 4, la Comisión publicó un Informe(13) en 1995 en el que presenta los resultados de una auditoría basada en la información, insuficiente en la mayor parte de los casos, facilitada por los Estados miembros(14). Se han analizado los 12 Estados miembros, aunque en los tres incluidos en el objetivo n° 1, la adicionalidad se comprueba en el MCA de este objetivo. La Comisión llegó a la conclusión de que la adicionalidad estaba garantizada en cuatro Estados miembros (D, F, L y P), que en otros tres no era tan seguro (DK, I y NL) y que en los cinco restantes (B, EL, E, IRL, UK) el respeto de la adicionalidad no se había demostrado en absoluto.

Esta situación aún no ha sido objeto de seguimiento y, por lo tanto, no se ha llevado a cabo la comprobación de la adicionalidad. Período 1994 - 1999 29. Al comienzo del período 1994 - 1999, en la mayor parte de los MCA/DOCUP se presentaron los primeros resultados de las comprobaciones previas, con un grado de detalle variable. Con frecuencia la información necesaria era enviada por los Estados miembros sólo algunos días antes de la aprobación de los MCA/DOCUP o después de ésta. La verificación previa del objetivo n° 21994 - 1996 en Luxemburgo, por ejemplo, no se efectuó hasta el verano de 1998.

30. La Comisión efectuó los análisis previos basándose en los cuadros enviados por los Estados miembros. Dichos cuadros son, en general, el resultado de la adición de múltiples datos regionales, sectoriales y de otro tipo. Su verosimilitud sólo puede evaluarse adecuadamente si se conocen sus fuentes y los planteamientos adoptados para su elaboración, que raramente es el caso. La ausencia de metodología y de instrumentos que permitan el análisis de la validez de los resultados obtenidos por los Estados miembros no deja a la Comisión otra alternativa que la aceptación de las conclusiones establecidas por las autoridades nacionales.

31. Los cuadros 1 y 2 muestran, por media anual, los gastos relativos al desarrollo en las regiones del objetivo n° 1, tal como se presentan en los MCA/DOCUP. Las diferencias extremas que aparecen en dichos cuadros podrían estar debidas en algunos casos a la calidad y a la cantidad de la información transmitida por los Estados miembros. De ese modo, por ejemplo, según los datos presentados por éstos sobre el período 1994 - 1999, los FE financiarían el 39,7 % de los 919,9 millones de ecus de gasto público relacionado con el desarrollo de las regiones francesas del objetivo n° 1, mientras que en las regiones alemanas este porcentaje sería del 4,5 % de 50646 millones de ecus.

Se ha observado que las metodologías aplicadas por estos Estados dan lugar a una subestimación de los gastos relativos al desarrollo regional en Francia y a una sobrestimación en Alemania. No obstante, teniendo en cuenta el carácter poco homogéneo de los datos transmitidos por los Estados miembros y las diferencias en sus situaciones y prioridades socioeconómicas, resulta difícil extraer conclusiones de tales comparaciones. 32. Las evaluaciones intermedias se han efectuado de manera desigual según los objetivos. En el caso de los objetivos nos 1 y 6, todos los Estados miembros, salvo Francia, han actualizado sus cuadros de gastos, aunque con retrasos importantes.

33. Con respecto al objetivo n° 2, 1994 - 1996, las comprobaciones intermedias sólo se efectuaron con motivo de las comprobaciones previas del período 1997 - 1999. Las transferencias de ayudas entre los dos períodos, su solapamiento y su duración relativamente corta plantean problemas importantes que todavía no se han resuelto. La viabilidad de dos comprobaciones a posteriori por separado, de 1994 - 1996 y 1997 - 1999, es dudosa y algunos Estados miembros prevén la realización de una única verificación. Esto sólo permitiría ganar tiempo hasta que se proceda a las reflexiones metodológicas necesarias sobre el fondo del problema.

34. Con respecto a los objetivos nos 3 y 4, los controles efectuados a los gestores en la DG V pusieron de manifiesto un escaso seguimiento de los calendarios de transmisión de la información fijados en los DOCUP. Varios Estados miembros no habían enviado ningún dato. A raíz de estos controles, la Comisión ha recordado a algunos Estados miembros la obligación de realizar las comprobaciones intermedias previstas. 35. En cuatro Estados miembros (B, DK, F y L), las comprobaciones intermedias correspondientes al objetivo n° 5b no se han efectuado. Las autoridades italianas no las realizaron hasta finales de 1998.

La comprobación del principio de adicionalidad ha planteado problemas particulares, puesto que sus normas de aplicación son distintas de las de los demás objetivos. En particular, la financiación comunitaria de las medidas previstas en los Reglamentos (CEE) n° 2328/91(15) y (CEE) n° 950/97(16) se efectúa mediante el reembolso de los gastos efectuados y no a través de la ejecución de un DOCUP. Hasta 1995 la Comisión no comenzó a discutir con los Estados miembros las disposiciones de comprobación de la adicionalidad en este objetivo. Estas discusiones aún no han dado lugar a la determinación de una metodología adecuada.

36. El respeto del principio de adicionalidad en el período 1994 - 1999 es incierto en el caso de algunos Estados miembros. Dos de ellos (D y E) ya habían indicado desde la aprobación de los MCA correspondientes que no podrían garantizar el mantenimiento de sus gastos estructurales al mismo nivel que durante el período de programación anterior debido a circunstancias que permiten constituir una excepción al principio de adicionalidad previstas en el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 (véase el apartado 4). Si finalmente no se alcanza el mantenimiento del mismo nivel de gastos en uno o varios Estados miembros, éstos tenderán a hacer valer las excepciones previstas en el Reglamento.

Cuadro 1 Gastos relativos al desarrollo en las regiones del objetivo n° 1 resultantes de las comprobaciones previas efectuadas en el marco de los MCA o DOCUP >SITIO PARA UN CUADRO> Cuadro 2 Gastos relativos al desarrollo en las regiones del objetivo n° 1 resultantes de las comprobaciones previas efectuadas en el marco de los MCA o DOCUP >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> >SITIO PARA UN CUADRO> 37. El período 1994 - 1999 ha estado influido por un contexto general de reducción de los déficit presupuestarios.

El cuadro 3 muestra la evolución de la formación bruta de capital fijo de las administraciones públicas, que constituye un buen indicador de la evolución del gasto público de inversión. En la mayor parte de los Estados miembros han disminuido de manera importante y han pasado globalmente del 3 % del PIB en 1991 y 1992 al 2,7 % en 1994 y al 2,1 % en 1998, lo que se debe en parte a las privatizaciones en ámbitos como el de transportes, energía y telecomunicaciones. Hay que señalar que, en los cálculos efectuados para comprobar la adicionalidad, los gastos se miden en valor absoluto y por lo tanto no se tiene en cuenta la evolución del crecimiento económico.

38. La evolución de los gastos destinados a las medidas activas en favor del empleo podría utilizarse como indicador, en particular para comprobar la adicionalidad de los objetivos nos 3 y 4. En lo que respecta al período 2000 - 2006, dichos gastos servirán de base de las comprobaciones de los objetivos nos 2 y 3 nuevamente definidos. No obstante, existen pocos datos estadísticos en la Comisión, que recurre a los publicados por la OCDE. Para mejorar la calidad, la fiabilidad y el carácter comparable de la información sobre las políticas de empleo, la Comisión ha previsto la creación de una base de datos que comenzaría a funcionar en el curso del año 2000.

Además, la evolución de los gastos relativos a las medidas activas depende en gran medida del índice de paro. Por una parte, una reducción sustancial de éste puede ser la causa de una reducción importante de los gastos destinados a las políticas activas de empleo, como se ha podido comprobar en Finlandia en el marco de los objetivos nos 3 y 4. Por otra parte, un aumento del índice de paro también puede dar lugar a una reducción de los gastos relativos a las medidas activas teniendo en cuenta que son sustituidas por medidas pasivas, como se ha observado en los nuevos Länder. Dificultades observadas y sus causas Introducción 39.

Los análisis de los expedientes de la Comisión, las visitas de inspección y las respuestas a los cuestionarios revelan numerosas dificultades metodológicas. Esta situación se debe a varias causas: la ausencia de un desarrollo teórico del principio, que habría permitido la elaboración de un marco metodológico preciso y conocido por todos los participantes; disposiciones de comprobación mal adaptadas a las circunstancias particulares de los Estados miembros y a la información disponible; evaluaciones previas efectuadas precipitadamente y falta de un examen crítico de los problemas encontrados en la generación 1989 - 1993.

Por otra parte, la información que permite comprobar el principio de adicionalidad está elaborada en particular para los objetivos nos 2 y 5b a partir de numerosas fuentes heterogéneas, no siempre fiables y recientes, lo que ha supuesto la introducción de demasiadas estimaciones e hipótesis. Las dificultades observadas demuestran la necesidad de que los trabajos de verificación se hagan más claros, operativos y simples. Cuadro 3 Gastos públicos de inversión (Formación bruta de capital fijo de las administraciones públicas, en % del PIB) >SITIO PARA UN CUADRO> Gastos que se han de tomar en consideración y adición de los datos 40.

La determinación de los gastos estructurales públicos o asimilables que se han de tomar en consideración no es tarea fácil. Debe tratarse de gastos que, por su naturaleza y su destino puedan ser objeto de una cofinanciación por parte de los FE, incluidos los gastos que no hayan sido objeto de dicha cofinanciación(17). Por lo tanto, teóricamente es necesario efectuar una relación de todos los gastos potencialmente subvencionables con arreglo al objetivo en cuestión(18). 41. En la práctica, algunos de los cuadros presentados parecen más un intento de justificación de la capacidad de gastar la ayuda comunitaria o de la realidad de la cofinanciación que a una comprobación de la adicionalidad.

En ocasiones, los gastos comprendidos por la evaluación previa de la adicionalidad considerados coinciden a grandes rasgos con el plan financiero del DOCUP. En el marco de los objetivos nos 3 y 4 en varios países, sólo se analizan los gastos cofinanciados. 42. Los gastos que deben tenerse en consideración son, por otra parte, los efectuados bien por las administraciones públicas nacionales, regionales o locales, bien por organismos de servicio público: de estatuto público, semipúblico o parapúblico, o bien, en su caso, por empresas privadas. 43. Ningún Estado miembro ha podido efectuar un recuento de la totalidad de los gastos de estas administraciones, organismos o empresas.

Los gastos de las empresas privadas participantes(19) muy raramente se tienen en cuenta pese a su creciente importancia en los marcos de financiación de los FE y de las inversiones en infraestructuras. La consideración de los gastos de los organismos y de las empresas públicas es muy variable. En algunos casos se han soslayado completamente mientras que en otros, se han realizado esfuerzos importantes para tratar de identificarlos y evaluarlos. 44. En cuanto a las administraciones públicas, la mayoría de los Estados miembros ha encontrado dificultades para obtener información completa sobre los gastos efectuados en el nivel local.

En varios casos, no se han tomado en consideración en absoluto pese a su importancia. A veces, sólo se han tenido en cuenta los gastos efectuados en un nivel central o regional. En los objetivos nos 3 y 4, numerosos Estados miembros sólo tienen en cuenta los gastos del gobierno central. 45. La identificación de las categorías de gastos que se han de analizar también plantea problemas. En el caso del objetivo n° 1, la Comisión había propuesto en 1993 una serie de categorías funcionales de gastos basándose en la clasificación estadística de las Naciones Unidas (COFOG). Ahora bien, ningún Estado miembro elabora la información relativa a la adicionalidad sobre la base de las estadísticas disponibles, sino de los datos presupuestarios, que se clasifican de otro modo.

La identificación de los gastos en cuestión es una tarea difícil que debe realizarse caso a caso. 46. La comparación de los gastos presupuestarios del Estado central con los de las regiones y otras colectividades muestra que los mismos gastos pueden contabilizarse varias veces, en particular las subvenciones y las transferencias de una administración pública a otra. Sólo una cuenta consolidada de las administraciones públicas podría evitar una doble contabilización(20). 47. Tratándose de los objetivos nos 2 y 5b, las categorías de gastos seleccionadas son idénticas en algunos casos, similares en otros y a veces completamente distintas.

Debido al carácter regional de los objetivos nos 2 y 5b y nacional de los objetivos nos 3 y 4, la doble contabilización de gastos es, además, frecuente. Por otra parte, en los análisis se incluyen gastos que no deberían haberse considerado. En Alemania, en el objetivo n° 1, se cuentan asignaciones de desempleo como intervenciones estructurales. 48. Es prácticamente imposible efectuar un recuento de la totalidad de los gastos afectados(21). Por ello, todos los Estados miembros han introducido simplificaciones. Sin embargo, éstas no siempre responden a una lógica económica, sino a la disponibilidad de los datos, lo que no permite garantizar la coherencia del planteamiento.

49. Las autoridades francesas, por ejemplo, sólo han tenido en cuenta los gastos inscritos en los contratos de planes de desarrollo (contrats de plan) entre el Estado y las regiones. En los DOCUP O1 se comprometieron a transmitir a la Comisión, antes del 31 de diciembre de 1994 un nuevo cuadro financiero indicativo con una estimación de todos los gastos públicos subvencionables en virtud de los Fondos Estructurales, basada en elementos significativos que abarcaran lo esencial de los gastos en cuestión en las zonas subvencionables. El seguimiento de la adicionalidad debería realizarse con arreglo a este cuadro, pero todavía no se ha efectuado transmisión alguna.

50. En el caso de los objetivos nos 3 y 4, la Comisión ya había observado(22) la dificultad, e incluso la imposibilidad, de determinar el conjunto de los gastos del ámbito de intervención del FSE, por lo que decidió basarse en una muestra representativa de organismos del período 1994 - 1999. No obstante, al no haberse confirmado las hipótesis de base seleccionadas, este planteamiento no permite comprobar correctamente el respeto de la adicionalidad, ya que los elementos comparados son poco homogéneos. De hecho, las intervenciones en el ámbito de los objetivos nos 3 y 4 son particularmente variables, según la coyuntura, y no se han mantenido estables durante los períodos comparados.

Por otra parte, la selección de los organismos entre los principales beneficiarios del Fondo Social da lugar a resultados que confirman más la cofinanciación que la adicionalidad. Solapamiento de los períodos 51. Otra dificultad importante reside en el solapamiento de los períodos. De hecho, la comprobación de la adicionalidad debe permitir comparar la evolución de los gastos durante el período de programación con un período de referencia. Ahora bien, el período de programación real no coincide necesariamente con los años civiles considerados. En efecto, a las prolongaciones eventuales del período disponibles para efectuar compromisos se añade la ampliación mínima de dos años para efectuar los pagos, lo que supone siempre la ejecución simultánea de al menos dos períodos.

52. Si el objetivo es hacer coincidir los pagos con el período de programación al que corresponden, hay que esperar al menos dos años más y realizar numerosos ajustes para imputar los gastos efectuados después de los años civiles considerados al MCA correspondiente. Este método sería posible para los gastos cofinanciados, pero no resuelve el problema de los gastos no cofinanciados, que también deben tenerse en cuenta. 53. La otra posibilidad consiste en tratar únicamente los gastos efectuados durante los años civiles considerados, independientemente del MCA al que pertenezcan. Es un enfoque práctico, pero que se aleja de la lógica de funcionamiento de los FE.

Esta segunda opción fue adoptada en 1996 por la Comisión, después de que determinados Estados miembros, como Portugal, hubieran optado por el primer enfoque. 54. No obstante, las comprobaciones previas del período 1994 - 1999 y los cuadros incluidos en los MCA/DOCUP correspondientes se realizaron partiendo del supuesto de que el pago final del conjunto de los créditos se efectuara durante estos años. Esta hipótesis no era realista, teniendo en cuenta las disposiciones de ejecución de los Fondos y por ello las comprobaciones previas de la adicionalidad se han efectuado sobre una base poco coherente.

Hay que señalar que numerosas intervenciones del período 1989 - 1993 todavía no se han cerrado, que el período 1994 - 1996 del objetivo n° 2 ha sufrido retrasos que han supuesto la transferencia de importes considerables de los Fondos al período 1997 - 1999 y que las intervenciones del período 1994 - 1999 no se cerrarán en su mayoría hasta a partir del año 2002. 55. La mayoría de los Estados miembros efectúan sus análisis de los gastos nacionales sobre la base de los pagos. Otros Estados miembros, como Francia y Bélgica, utilizan los compromisos presupuestarios, bien en el nivel de las previsiones, bien en el de la ejecución.

56. Paradójicamente, uno de los elementos más débiles de los cálculos de la adicionalidad es la determinación de los gastos efectuados en virtud de los MCA/DOCUP, tanto en lo que respecta a los FE como a sus contrapartidas nacionales. Varios Estados miembros se limitan a insertar en los distintos cuadros los planes financieros de los FE y sus contrapartidas nacionales, tal como figuran en los MCA/DOCUP. 57. Las comprobaciones previas e intermedias se efectúan, pues, sobre elementos dispares y poco comparables. En los ejercicios ya cerrados, aún se encuentran mezclados pagos con previsiones o compromisos.

Punto de partida y carácter comparable de la información 58. Un elemento clave de la comprobación de la adicionalidad es el punto de partida. De hecho, la evolución de los gastos estructurales de un período debe compararse con la situación anterior. En lo que respecta al período 1989 - 1993, los Estados miembros han podido elegir entre los años 1987 y 1988 o la media de estos dos años. Ofrecer al Estado miembro la posibilidad de elegir el período de referencia, cuando se conocen los distintos resultados no resulta muy juicioso. En algunos casos, como el objetivo n° 2 en los Países Bajos o los objetivos nos 3 y 4 en Francia, la elección de un período de referencia u otro puede dar lugar a determinar el respeto o el incumplimiento del principio.

59. En el caso de la generación 1994 - 1999, el período utilizado como referencia es el anterior, salvo en el caso de los nuevos Estados miembros, que pudieron decidirlo durante la evaluación previa. En el caso del objetivo n° 6 de la generación 1995 - 1999, los períodos de referencia seleccionados por Suecia y Finlandia fueron respectivamente 1991 - 1992 y 1993. 60. La comparación de la información de un período con el anterior constituye una dificultad importante. De hecho, los gastos potencialmente subvencionables de un período no son necesariamente los mismos que los del período anterior, teniendo en cuenta los cambios en las disposiciones reglamentarias.

Lo mismo sucede con respecto a las regiones y a las zonas subvencionables. Para poder comparar de manera fiable, es necesario ajustar los cuadros a la nueva situación; por ejemplo, los cuadros relativos al período 1989 - 1993 deben recalcularse teniendo en cuenta las nuevas zonas y las categorías de gastos subvencionables. 61. En el marco de la nueva definición del objetivo n° 4, a veces las categorías de gastos correspondientes se introducen en los datos del período 1994 - 1999, pero se ignoran en el caso del período anterior, produciendo un aumento artificial de los gastos(23). Este mismo fenómeno se presenta con frecuencia en otros objetivos en determinadas categorías de gastos.

62. Las privatizaciones constituyen una de las situaciones económicas concretas que hay que tener en cuenta en el marco de la adicionalidad. Varias disposiciones de comprobación prevén que las autoridades nacionales señalen a la Comisión cualquier privatización parcial o total con el fin de definir en cooperación caso por caso las modalidades de consideración, pero apenas se ha dado curso a estas disposiciones. Por regla general y pese a la importancia del fenómeno de las privatizaciones, se han adoptado pocas medidas concretas para garantizar la homogeneidad de las bases de comparación.

En general, las comprobaciones siguen efectuándose como si nada hubiera cambiado, sin un marco metodológico preciso. En otros casos, la Comisión ha dejado elegir a los Estados miembros entre la supresión o el mantenimiento de los gastos en cuestión en los cuadros relativos a los dos períodos. Cuando estos gastos han evolucionado a la baja, al Estado miembro, conociendo ya los resultados, le interesa su supresión. Teniendo en cuenta la importancia de las categorías de gastos afectadas (telecomunicaciones, energía, etc.), esta simple operación puede traducirse en una modificación sustancial del resultado final.

Hay que señalar asimismo que el sector privado asume cada vez más inversiones que tradicionalmente corrían a cargo del sector público(24). Este fenómeno tampoco se ha tenido en cuenta para efectuar las comparaciones. 63. Los esfuerzos importantes realizados por algunos Estados miembros para mejorar la metodología en los últimos años no siempre han ido acompañados por ajustes de los años anteriores, y en particular del período de referencia, debido a la complejidad y al coste de esta tarea. Es, pues, difícil realizar comparaciones adecuadas y han debido efectuarse extrapolaciones y estimaciones.

Desglose territorial de los gastos 64. La Comisión ha aceptado un enfoque pragmático para el desglose territorial de los gastos, habida cuenta de las dificultades para identificarlos por zona subvencionable en virtud de los objetivos nos 2 y 5b. Se trata de atribuir los gastos regionales o incluso nacionales a las zonas afectadas de manera proporcional, principalmente a su población o a su superficie. Este enfoque compromete la fiabilidad de la verificación del principio de adicionalidad en el marco de los objetivos nos 2 y 5b. 65. Se parte del supuesto de que los gastos estructurales se reparten por igual en las zonas subvencionables y no subvencionables.

Se trata de una simplificación que necesariamente da lugar a sobrestimaciones y por lo tanto no permite determinar si, en zonas subvencionables, existen o no sustituciones de gastos nacionales por los FE. 66. Las estimaciones efectuadas en el momento de la atribución de gastos a las zonas subvencionables ofrecen unos resultados a veces muy discutibles: en Francia el método utilizado hace que los gastos de una zona subvencionable sean superiores a los de toda la región en una serie de categorías; en el Reino Unido, el desglose de los gastos de carácter global en proporción a una población mayoritariamente urbana supone la atribución a ciertas zonas de gastos inferiores a los del DOCUP; en Italia, los gastos son desglosados globalmente, según la población subvencionable en el período 1994 - 1999, y no por regiones; por otra parte, en el objetivo n° 5b, se comparan con gastos del período 1989 - 1993, calculados sobre la base de la población subvencionable en dicho período, que era considerablemente inferior.

67. También se han podido constatar confusiones con respecto a las regiones y a las zonas subvencionables. En Italia se han añadido gastos de dos zonas no subvencionables en virtud del objetivo n° 2, Trento y Bolzano. En el caso del objetivo n° 5b del período 1994 - 1999, las regiones analizadas inicialmente eran las subvencionables en el período anterior. 68. El tratamiento de las iniciativas y otras acciones comunitarias también plantea numerosos problemas. Las comprobaciones previas no han abordado esta importante cuestión. Pocos Estados miembros, con excepción de los que son completamente subvencionables con arreglo al objetivo n° 1, han tenido en consideración las iniciativas comunitarias.

Es cierto que la identificación y el desglose territorial de dichas iniciativas no se pueden realizar con facilidad, pero la mayoría de los Estados miembros simplemente ha ignorado esta problemática. Debido a ello, intervenciones que forman parte de este tipo de programas son consideradas de financiación completamente nacional. Por consiguiente, las intervenciones estructurales del Estado miembro se encuentran artificialmente aumentadas. Además, en dos Estados miembros (F y UK) se habían tenido debidamente en cuenta iniciativas comunitarias para el período de referencia (1989 - 1993), pero no para el que era objeto de la comprobación (1994 - 1999), falseando más los resultados.

Conclusión 69. Aunque el principio de adicionalidad sea relativamente claro (no sustitución de los gastos nacionales por los créditos de los Fondos Estructurales), se han encontrado dificultades importantes a la hora de su traducción práctica debido al escaso desarrollo conceptual y metodológico de su contenido. La cooperación entre la Comisión y los Estados miembros no ha conseguido encontrar disposiciones operativas de comprobación del principio de adicionalidad. Por otra parte, la Comisión debería dotarse de instrumentos que permitan el análisis de la coherencia y de la verosimilitud de la información transmitida por los Estados miembros.

70. Las obligaciones reglamentarias impuestas a los Estados miembros de mantener los gastos estructurales y facilitar a la Comisión la información financiera adecuada no han ido acompañadas de mecanismos de sanción u otras consecuencias jurídicas. 71. En ninguno de los Estados miembros existe una relación de todas las intervenciones estructurales efectuadas en las regiones subvencionables por las administraciones nacionales, regionales y locales, los organismos de servicio público y las empresas públicas y privadas bajo determinadas condiciones. Este recuento sólo se realiza por la necesidad del cálculo de la adicionalidad.

En distintos Estados miembros se están realizando esfuerzos importantes para tratar de recopilar todas las intervenciones, pero los resultados nunca se pueden considerar fiables debido a la magnitud de la tarea. Además, todo el proceso es difícilmente comprobable, debido al gran número de estimaciones e hipótesis introducidas. 72. La calidad de la comprobación también depende del número de regiones o zonas subvencionables y del número de participantes. De ese modo, el ejercicio es más sencillo en los países totalmente subvencionables en virtud del objetivo n° 1. Cuando las regiones o zonas subvencionables no corresponden a ninguna división estadística o administrativa, las estimaciones efectuadas dan lugar a resultados artificiales.

73. La comprobación del principio de adicionalidad constituye un ejercicio aislado que no se integra ni en el marco del seguimiento ni en el de la evaluación. Los esfuerzos realizados por los Estados miembros y la Comisión para comprobar el cumplimiento del principio, con frecuencia costosos en recursos humanos y materiales, son poco útiles si no se puede extraer ninguna consecuencia práctica de ellos. Además, las deficiencias que afectan a la organización y a la coordinación de los servicios en la Comisión limitan la eficacia de estos esfuerzos individuales. 74. El funcionamiento de los Fondos Estructurales se apoya en el principio de la programación, que se traduce en los distintos planes (de desarrollo regional, de reconversión regional y social, etc.) elaborados para cada objetivo.

Las dificultades observadas ponen de manifiesto la necesidad de profundizar en la búsqueda de instrumentos adecuados y de mejorar la información presupuestaria y estadística, en particular la regional, para poder efectuar una programación de calidad y un buen análisis de la evolución de las intervenciones estructurales. 75. Teniendo en cuenta las dificultades observadas, sería necesario, en vísperas del nuevo período de programación 2000 - 2006 y a la luz de las nuevas disposiciones reglamentarias sobre los Fondos Estructurales aprobadas el 21 de junio de 1999(25), que la Comisión elaborase en cooperación con los Estados miembros unas normas de comprobación de la adicionalidad más simples, concretas y operativas.

Éstas deberían definirse claramente en el momento de la elaboración de los MCA y los DOCUP en sus disposiciones de aplicación, lo que permitiría una mejor integración del principio de adicionalidad en la programación. La comprobación del principio de adicionalidad también debe coordinarse con el seguimiento y la evaluación. Las disposiciones de comprobación deben adaptarse mejor a la información presupuestaria y estadística disponible. Sin estos elementos, las evaluaciones previas de la adicionalidad de la nueva generación no podrán realizarse en buenas condiciones y los esfuerzos realizados por la Comisión y los Estados miembros volverán a resultar poco útiles.

Además, si deben aplicarse sanciones financieras o de otro tipo, deberán basarse, en el respeto de las disposiciones reglamentarias, en criterios precisos. El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 9 de diciembre de 1999. Por el Tribunal de Cuentas Jan O. Karlsson Presidente (1) El principio de adicionalidad se define en el artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93, de 20 de julio de 1993 (DO L 193 de 31.7.1993, p. 20): «1. Con el fin de garantizar la existencia de repercusiones económicas reales, los créditos de los Fondos estructurales y del IFOP destinados a cada uno de los objetivos mencionados en el artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 2052/88 en cada Estado miembro no podrán sustituir a los gastos estructurales públicos o asimilables del Estado miembro en el conjunto de territorios subvencionables con arreglo a uno de los objetivos.

2. Con tal propósito, en el momento de la elaboración y de la ejecución de los marcos comunitarios de apoyo, la Comisión y el Estado miembro interesado velarán por que el Estado miembro mantenga, en el conjunto de territorios afectados, sus gastos estructurales públicos o asimilables como mínimo al mismo nivel que durante el período de programación anterior, aunque teniendo en cuenta las condiciones macroeconómicas en que se inscriban los ejercicios de financiación, así como determinadas situaciones económicas concretas, a saber las privatizaciones, el nivel extraordinario del esfuerzo público estructural durante el período de programación anterior y la evolución de la coyuntura nacional.

La Comisión y el Estado miembro acordarán además, en el momento de la elaboración de los marcos comunitarios de apoyo, las disposiciones necesarias para comprobar el cumplimiento de la adicionalidad. 3. Para permitir el cumplimiento del principio de adicionalidad, el Estado miembro proporcionará a la Comisión la información financiera pertinente con ocasión de la presentación de los planes y, de forma periódica, durante la ejecución de los marcos comunitarios de apoyo.». (2) Reglamento por el que se crea un Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 73 de 21.3.1975, p. 1). (3) Reglamento del Consejo de 19 de junio de 1984 (DO L 169 de 28.6.1984, p.

1). (4) Documento COM(98) 131 final, de 18 de marzo de 1998. (5) Véase la nota de 20 de enero de 1994 del servicio jurídico de la Comisión al respecto. (6) Por ejemplo, las disposiciones establecidas en los MCA y DOCUP objetivo n° 1 del período 1994 - 1999. (7) Informe anual relativo al ejercicio 1996 (DO C 348 de 18.11.1997, apartados 7.30 - 7.34). (8) Por ejemplo, al comienzo de 1999, las autoridades españolas no habían sido informadas de la reacción de la Comisión a las comprobaciones a posteriori del período 1989 - 1993 correspondientes a los objetivos nos 1, 2 y 5b, cuyos resultados se habían comunicado a la Comisión al final de 1995.

(9) Comunicación al Comité sobre la situación en materia de verificación de la adicionalidad. Punto 5 del orden del día de la 25a reunión de 18 de octubre de 1995. (10) Informe anual. Adicionalidad objetivos nos 3 y 41990 - 1993. Sector Auditorí & Inspección - DG V. B.1.1995. (11) Séptimo Informe anual sobre los FE (1995), p. 23 - ISBN 92 - 827 - 8942-X. Noviembre de 1996. (12) La Comisión envió el 15 de mayo de 1995 una carta a todos los Estados miembros para recordarles sus obligaciones en materia de verificación a posteriori, pero dicha carta sólo se refería a los objetivos nos 1 y 2.

(13) Informe anual. Adicionalidad, objetivos nos 3 y 41990 - 93. Sector Auditoría y Control DG V. B 1.1995 (14) En Francia, no se disponía de información sobre la ejecución de las financiaciones del FSE en los años 1987 - 1989 o sobre los gastos de 1993. En Italia, sólo se analizaron los datos de dos regiones. En otros dos países (DK y NL), el mismo informe señala diversas circunstancias que limitan la validez de las conclusiones. (15) Reglamento (CEE) n° 2328/91 del Consejo, de 15 de julio de 1991, sobre la mejora de la eficacia de las estructuras de la agricultura (DO L 218 de 6.8.1991, p.

1). (16) Reglamento (CE) n° 950/97 del Consejo, de 20 de mayo de 1997, sobre la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias (DO L 142 de 2.6.1997, p 1 - 21). (17) Declaración ad artículo 9 inscrita en el acta de la reunión del Consejo de 20 de julio de 1993. (18) Hay que distinguir siempre entre tres niveles: gastos potencialmente subvencionables según las disposiciones reglamentarias, gastos subvencionables para la cofinanciación correspondiente a las formas de intervención aprobadas y gastos efectivamente cofinanciados. (19) En particular, a las que se confía una misión de interés público acompañada de condiciones que pueden influir en sus planes de inversión o cuando sus gastos son subvencionables por los FE.

(20) La inexistencia de esta cuenta consolidada es una de las razones mencionadas por las autoridades francesas para no aplicar la metodología propuesta por la Comisión. (21) Por ejemplo, las autoridades españolas han estimado que habría que tomar en consideración más de dos mil millones de datos (respuesta al cuestionario enviado por el Tribunal). (22) Informe anual. Adicionalidad objetivos nos 3 y 41990 - 1993. Sector Auditoría y control DG V B.1.1995. (23) En España, los cuadros relativos a los objetivos nos 3 y 4 presentan un aumento importante de los gastos públicos nacionales de un período a otro.

Ello se debe principalmente a que aproximadamente el 37,5 % del total de los gastos del nuevo período se comparan con el resultado de los gastos de la generación anterior, a saber cero. (24) Véase la comunicación de la Comisión: "La inversión pública en la estrategia económica" [COM(98) 682 final de 2 de diciembre de 1998]. (25) Artículo 11 del Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, sobre disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161 de 26.6.1999, p. 1). Respuestas de la Comisión Síntesis Introducción La Comisión se congratula de que el Tribunal de Cuentas haya examinado a fondo la adicionalidad, uno de los cuatro principios fundamentales, junto con la concentración, la cooperación y la programación, en que se basan los Fondos Estructurales.

Resumen de las principales observaciones En lo tocante a las disposiciones de comprobación, debe señalarse que el concepto básico de adicionalidad es bastante sencillo, pero no así su aplicación, que reviste mayor complejidad. La Comisión está de acuerdo en que la ausencia de sanciones en los casos de inobservancia del principio de adicionalidad es una deficiencia importante y lamenta que los Estados miembros hayan rechazado la propuesta de la Comisión relativa a la incorporación de tales sanciones en el nuevo Reglamento. Con el fin de evitar gastos administrativos desproporcionados, las disposiciones de comprobación acordadas entre la Comisión y los Estados miembros han de ser pragmáticas e integrarse en un marco bien definido de requisitos metodológicos mínimos para así encontrar soluciones aceptables y factibles que se adapten a las situaciones concretas de los diversos Estados miembros.

Por lo que se refiere a las dificultades metodológicas, que muy atinadamente pone de relieve el Tribunal de Cuentas en su Informe, muchas de ellas quedarán en gran medida resueltas gracias a las nuevas disposiciones en materia de adicionalidad previstas para el próximo período de programación. La finalidad de dichas disposiciones - que establecen, entre otras cosas, la reducción del número de comprobaciones y la simplificación del sistema en el caso de las regiones de los objetivos nos 2 y 3 -, es facilitar la aplicación y comprobación de la adicionalidad, manteniendo al mismo tiempo el objetivo básico de no sustituir los gastos nacionales por la financiación comunitaria.

Conclusiones A continuación se presentan las observaciones de la Comisión sobre las principales conclusiones del Tribunal: a) Aunque el concepto básico de adicionalidad sea relativamente sencillo, su aplicación entraña a todas luces cierto grado de complejidad metodológica. No obstante, la mayor parte de estas dificultades ha podido resolverse gracias a la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros, que ha permitido encontrar soluciones pragmáticas dentro de un marco metodológico claramente definido. b) La Comisión reconoce que la ausencia de un mecanismo de sanción en los casos de incumplimiento del principio de adicionalidad es una grave deficiencia y lamenta que los Estados miembros hayan rechazado su propuesta inicial de vincular, en el nuevo Reglamento general de los Fondos Estructurales, la comprobación de la adicionalidad a la asignación de la reserva de eficacia. c) Las metodologías simplificadas que se aplican para evitar gastos administrativos desproporcionados no reducen necesariamente la fiabilidad global de la comprobación de la adicionalidad. d) y e) Muchas regiones consideran que la comprobación de la adicionalidad constituye una importantísima fuente de información y un instrumento político para evitar la reducción del gasto nacional en las regiones.

La estructura organizativa de la Comisión obliga a que sean varios los servicios que tengan que tratar los distintos aspectos de un mismo asunto, situación que, por supuesto, no sólo se presenta en el ámbito de la adicionalidad. En lo que respecta a la organización y la coordinación, la Comisión desea subrayar los frecuentes contactos que mantienen los funcionarios de sus diversos servicios y las autoridades nacionales en las reuniones de los comités de seguimiento. f) Las disposiciones de comprobación de la adicionalidad que introduce el nuevo Reglamento para el próximo período de programación serán más sencillas, concretas y operativas.

Como se ha venido haciendo hasta el momento, los servicios de la Comisión y las autoridades nacionales mantendrán una estrecha cooperación a fin de encontrar soluciones pragmáticas adaptadas a la situación específica de los diversos objetivos y Estados miembros. Introducción 4. El Reglamento general de 1993 por el que se rigen los Fondos Estructurales contiene una clara definición del principio de adicionalidad, así como las normas generales que han de respetar los Estados miembros. Las excepciones se incluyeron debido a la insistencia de estos últimos, si bien debe señalarse que, en la práctica, muy pocas veces se recurre a ellas.

5. La Comisión pone de relieve la utilidad de su declaración sobre las disposiciones de comprobación de la adicionalidad, incluida en el acta de la reunión del Consejo de 20 de julio de 1993 relativa a la adopción de los Reglamentos. Pese a su carácter "no vinculante", el documento en cuestión proporciona un marco básico para la comprobación práctica de la adicionalidad y, como tal, no ha sido impugnado por los Estados miembros. La principal disposición de la declaración establece que el principio de adicionalidad se aplica globalmente en cada uno de los Estados miembros, y no en cada uno de los programas regionales.

6. La Comisión comparte la preocupación del Tribunal ante la inexistencia de sanciones efectivas por incumplimiento del principio de adicionalidad. A este respecto, lamenta que los Estados miembros hayan rechazado su propuesta inicial de vincular, en el nuevo Reglamento general de los Fondos Estructurales, la comprobación de la adicionalidad a la asignación de la reserva de eficacia. Disposiciones para comprobar el cumplimiento de la adicionalidad 7. La Comisión desea subrayar que los problemas metodológicos que plantea la adicionalidad se han abordado en un amplio proceso de información, debate y negociación con los Estados miembros.

Lo que se pretendía era evitar cargas administrativas desproporcionadas logrando un equilibrio entre los imperativos de igualdad de trato y de flexibilidad a fin de tomar en consideración las circunstancias particulares de los diversos objetivos, Estados miembros y regiones. El texto estándar de los MCA y de los DOCUP refleja exclusivamente el compromiso jurídico de cumplir las disposiciones del Reglamento, y no los pormenores específicos de cada caso. Los Estados miembros recibieron información general en la que se explicaban los procedimientos y métodos comunes para la comprobación de la adicionalidad en las regiones de todos los objetivos mediante carta de 6 de agosto de 1990 de la Secretaría General, y mediante carta de 30 de marzo de 1993 de la DG XVI en el caso del objetivo n° 1.

En agosto de 1999 se envió a los Estados miembros información sobre la comprobación de la adicionalidad en las regiones del objetivo n° 1 durante el período 2000 - 2006. 8. Corresponde a los Estados miembros preparar y presentar a la Comisión la información financiera necesaria para la comprobación de la adicionalidad. La Comisión reconoce que a algunos Estados miembros les resulta difícil aplicar el sistema y ha tratado de tomar en consideración esas dificultades, basándose sobre todo en la experiencia adquirida en el anterior período de programación. En comparación con el período 1989 - 1993, en 1994 - 1999 se han logrado notables mejoras en este ámbito.

En lo que respecta más concretamente al objetivo n° 1, y exceptuando un solo caso, sujeto a requisitos especiales, los cuadros financieros presentados estaban completos y contenían pormenores y justificaciones suficientes para hacer posible la determinación de los gastos subvencionables que habían de tomarse en consideración para la comprobación de la adicionalidad. En el caso de los objetivos nos 2 y 5b, se introdujeron "cláusulas suspensivas" en los documentos de programación por cuanto la información disponible se consideró inadecuada para proceder a una comprobación previa. 9. El seguimiento de la comprobación de la adicionalidad actualmente en curso se efectúa sobre la base de la información financiera preparada por los Estados miembros y enviada a la Comisión con la misma presentación que se utiliza para la evaluación previa.

10. En lo tocante al procedimiento que ha de adoptarse en los casos en que se plantean dudas sobre el cumplimiento del principio de adicionalidad, debe reconocerse que las disposiciones reglamentarias confieren a la Comisión muy pocas competencias en este ámbito. Aplicación en la comisión Reparto de las competencias de control de la adicionalidad 12. Como en muchas cuestiones relacionadas con los Fondos Estructurales, la responsabilidad final de comprobar la adicionalidad recae en las Direcciones Generales encargadas de cada uno de los objetivos, mientras que la DG II presta asistencia técnica y metodológica, habida cuenta de sus conocimientos especializados en materia económica y financiera.

Coordinación 14. Al igual que la DG XVI, la DG VI solicitó a la DG II que le prestara ayuda para analizar la información presentada por los Estados miembros, lo cual no significa que la DG VI considerara que la comprobación de la adicionalidad fuese competencia exclusiva de la DG II. 15. Aunque sea cierto que en la DG XVI las competencias en materia de adicionalidad se reparten entre una unidad horizontal y las unidades geográficas, participando también en esta tarea la DG II, en general el sistema funciona satisfactoriamente. A este respecto, deben tenerse muy en cuenta los frecuentes contactos cotidianos entre los funcionarios competentes.

16. La auditoría efectuada por la DG V resultó fructífera y permitió mejorar el sistema de suministro de datos sobre la adicionalidad por parte de los Estados miembros. En los Estados miembros en que no pudieron extraerse conclusiones definitivas por falta de información, las unidades operativas correspondientes se esforzaron por recoger los datos necesarios y completar esta labor en la medida de lo posible. La Comisión está de acuerdo en que la información sobre la adicionalidad recibida de los Estados miembros debe examinarse a fondo. Cláusulas suspensivas 18 - 19. A fin de no retrasar la aprobación de los programas correspondientes a los objetivos nos 2 y 5b debido a la ausencia de información técnica sobre la adicionalidad, que a menudo resulta difícil de preparar, los servicios competentes recurrieron a las "cláusulas suspensivas".

Lo que se pretendía era proporcionar a los Estados miembros mayor flexibilidad a la hora de suministrar información, y no proceder a la suspensión formal de los pagos con arreglo a la disposición pertinente del Reglamento. 20. Con objeto de facilitar el rápido pago de las sumas adeudadas, la información relativa a la supresión de las "cláusulas suspensivas" se comunicó frecuentemente de manera extraoficial a los Estados miembros. 21. La Comisión conviene en que, si en un documento de programación se incluye una "cláusula suspensiva", ésta es aplicable a todos los Fondos en cuestión.

Por consiguiente, reconoce que en tales casos no deben efectuarse más pagos hasta la supresión de la cláusula. Tal como señala el Tribunal, una serie de pagos se hicieron efectivos estando todavía vigentes las "cláusulas suspensivas", aun cuando en algunos casos ello ocurrió poco antes de su supresión formal. Se establecerán procedimientos para evitar que esta situación se repita durante el próximo período de programación. Procedimientos 22. La información relativa a la comprobación de la adicionalidad suele presentarse a los Estados miembros en las reuniones de los comités de seguimiento, resumiéndose posteriormente en las actas.

Las cuestiones metodológicas se examinan a menudo en reuniones informales de carácter técnico entre los responsables correspondientes, que tienen lugar antes o después de las reuniones de los comités de seguimiento. Estado de los trabajos de comprobación de la adicionalidad Introducción 23. La Comisión no tiene obligación específica alguna de publicar información periódica sobre la adicionalidad. Además, parte de la información presentada por los Estados miembros tiene carácter confidencial y no es conveniente publicarla. Tal y como se ha explicado anteriormente, la mayor parte de la información relativa a la adicionalidad se transmite en las reuniones de los comités de seguimiento.

Período 1989 - 1993 24. La mayoría de los Estados miembros ha presentado los cuadros requeridos para el período 1989 - 1993. En general, la aceptación de los datos por parte de la Comisión se ha comunicado de manera informal a los Estados miembros en las reuniones de los comités de seguimiento. 28. La auditoría a que hace referencia el Tribunal se llevó efectivamente a término, si bien no se realizó seguimiento alguno debido a la falta de información procedente de los Estados miembros (véase la respuesta al apartado 16). Período 1994 - 1999 29. La Comisión desea destacar el intensivo proceso de información, conversaciones y negociación entre la Comisión y los Estados miembros acerca de la evaluación previa de la adicionalidad correspondiente al período de programación 1994 - 1999.

30. La Comisión ha logrado que los Estados miembros aumenten la transparencia de los procedimientos de comprobación de la adicionalidad y ha conseguido mejorar notablemente la calidad de la información sobre las fuentes de datos y las cuestiones metodológicas durante el período 1994 - 1999, en comparación con el período 1989 - 1993. 31. La Comisión conviene en que la comparación de los cuadros sobre la adicionalidad de los Estados miembros resulta difícil, y ello por dos motivos principales. En primer lugar, tales cuadros no tienen en cuenta las importantes diferencias existentes entre los gastos de los Estados miembros en las regiones del objetivo n° 1 en materia de prioridades políticas, organización e importancia relativa de los Fondos Estructurales.

En segundo lugar, tampoco toman en consideración el hecho de que la Comisión nunca ha animado a los Estados miembros a incluir el 100 % de sus gastos de desarrollo en el cuadro de adicionalidad, lo cual hubiese entrañado una excesiva carga administrativa. La prioridad de la Comisión ha sido contar con el mayor número posible de categorías de gastos idénticas en los cuadros de adicionalidad del período considerado y de referencia, lo cual puede exigir la exclusión de algunos tipos de gastos. 32 - 35. La Comisión reconoce que la calidad de la información presentada por los Estados miembros sobre la comprobación intermedia de la adicionalidad varía considerablemente según los objetivos de que se trate.

Esta situación está claramente vinculada a la carga administrativa relativamente importante del actual sistema de comprobación y mejorará indudablemente gracias a la considerable simplificación del mismo prevista para el próximo período de programación. 37. El indicador de formación bruta de capital fijo (FBCF) de la administración pública general calculado mediante el sistema de cuentas económicas difiere del indicador de los gastos subvencionables utilizado en el caso de la adicionalidad, lo cual limita el valor de las comparaciones que puedan efectuarse entre ambos indicadores. Más concretamente, el FBCF no toma en consideración la mayor parte de los gastos dedicados a recursos humanos.

38. En el próximo período de programación, la comprobación de la adicionalidad en el caso de los objetivos nos 2 y 3 en conjunto se basará en los gastos dedicados a la política activa de empleo y, cuando ello esté justificado, a otras medidas con arreglo al nuevo Reglamento de los Fondos Estructurales (artículo 11). No obstante, la comprobación seguirá basándose en la información presentada por los Estados miembros, que se completará con una base de datos estadísticos armonizados sobre política de empleo, que actualmente está preparando la Comisión. Dificultades observadas y sus causas Gastos que se han de tener en cuenta y adición de datos 39 - 50.

La Comisión está de acuerdo en que la comprobación de la adicionalidad debe ser lo más clara, operativa y sencilla posible. En sus relaciones con los Estados miembros, la Comisión ha tratado por tanto de actuar con pragmatismo a fin de encontrar soluciones aceptables y, a la vez, factibles, adaptadas a sus situaciones específicas, dentro de un marco bien definido de requisitos metodológicos mínimos. En el futuro, la comprobación de la adicionalidad se verá facilitada por la notable simplificación del sistema introducida en los nuevos Reglamentos. Solapamiento de los períodos 51 - 57.

La Comisión desea recordar que la adicionalidad sólo se refiere a los gastos de los Estados miembros, quedando totalmente excluida la contribución de los Fondos Estructurales. Así pues, cuestiones como el solapamiento de períodos de gastos o los retrasos en la conclusión de los programas no resultan demasiado pertinentes a la hora de comprobar la adicionalidad. En la práctica, el solapamiento de gastos entre períodos de programación no influye significativamente en la evaluación de la adicionalidad, y sólo lo hace en la medida en que el perfil temporal de los gastos de los Fondos Estructurales repercute en el de los gastos de un Estado miembro.

En el caso de la mayor parte de los Estados miembros, el perfil temporal de los gastos de los Fondos Estructurales únicamente puede tener un efecto marginal. Por último, el enfoque pragmático adoptado por la Comisión presenta la principal ventaja de que hace posible la comprobación de la adicionalidad en tiempo real y no varios años después del período de referencia. Punto de partida y carácter comparable de la información 58 - 59. Los períodos de referencia adoptados como base para evaluar la adicionalidad son el resultado de las conversaciones entre la Comisión y las autoridades nacionales y no fueron elegidos unilateral y arbitrariamente por los Estados miembros.

Se pretendía encontrar el período de referencia más reciente y fiable, teniendo en cuenta la situación concreta de cada país. En el caso de Suecia, por ejemplo, cuyo ejercicio presupuestario no coincidía en ese momento con el año civil, los datos fidedignos más recientes eran los correspondientes al ejercicio de 1991 - 1992 e incluían datos sobre los municipios. 62. Aunque el sector privado realiza a veces inversiones en sectores tradicionalmente considerados a cargo del sector público, resultaría extremadamente difícil ampliar la comprobación de la adicionalidad a las inversiones privadas, ya que ello supondría la recogida y examen de las cuentas de una serie de empresas privadas, que no estarían obligadas a proporcionar la información correspondiente ni a las autoridades nacionales ni a la Comisión.

Desglose territorial de los gastos 64 - 68. Dada la poca extensión geográfica de muchas zonas subvencionables al amparo de los objetivos nos 2 y 5b, respecto de los que apenas se dispone de datos presupuestarios, la Comisión no tuvo otro remedio que aceptar el enfoque pragmático consistente en hacer una estimación de los gastos efectuados en dichas zonas. Esta insatisfactoria situación fue uno de los principales motivos por los que la Comisión sugirió que se tomaran en consideración los gastos correspondientes a las políticas activas de empleo a escala nacional para proceder a la comprobación de la adicionalidad en los objetivos nos 2 y 3 durante el período de programación 2000 - 2006.

68. Las iniciativas comunitarias no se incluyeron en la comprobación previa de la adicionalidad debido a su repercusión presupuestaria relativamente limitada, y también porque en el momento de efectuarse dicha comprobación no se les habían asignado todavía las dotaciones correspondientes. Conclusión 69. La Comisión comparte la conclusión general del Tribunal de que el concepto básico de adicionalidad es relativamente claro, mientras que su aplicación real entraña cierta complejidad metodológica. En la mayoría de los casos, empero, tales dificultades se han superado gracias a la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros, que ha permitido encontrar soluciones pragmáticas integradas en un marco metodológico general.

Además, a la hora de analizar la comprobación de la adicionalidad, reviste gran importancia distinguir entre los diversos objetivos de los Fondos Estructurales, y especialmente entre el objetivo n° 1, al que corresponde el 70 % de los gastos de los Fondos Estructurales, y los restantes objetivos. En aplicación del principio de proporcionalidad, la Comisión ha sido mucho más estricta al comprobar la adicionalidad en el caso del objetivo n° 1, y algo más flexible en el de los demás objetivos, a fin de no imponer una carga administrativa desproporcionada a las autoridades nacionales y regionales, que tienen que hacer frente a importantes problemas de disponibilidad de datos.

A este respecto, la Comisión observa que la mayor parte de las dificultades señaladas en el presente Informe afecta a regiones que no están incluidas en el objetivo n° 1. 70. La Comisión reconoce que los mecanismos disponibles para sancionar la inobservancia del principio de adicionalidad, como la información del público y la suspensión de los pagos, resultan insuficientes y lamenta que su propuesta inicial de incluir en el nuevo Reglamento general de los Fondos Estructurales un mecanismo de sanción factible por el que se vinculara la comprobación de la adicionalidad a la asignación de la reserva de eficacia haya sido rechazada por los Estados miembros, que son al mismo tiempo legisladores y parte en el proceso de comprobación de la adicionalidad.

71. Dada la imposibilidad de tener en cuenta todos los gastos públicos subvencionables, la Comisión y los Estados miembros han de ser pragmáticos a fin de encontrar soluciones aceptables y a la vez factibles que se adapten a las situaciones específicas y se integren en un marco bien definido de requisitos metodológicos mínimos. La Comisión nunca ha pedido a los Estados miembros que incluyeran el 100 % de sus gastos de desarrollo en el cuadro de adicionalidad, lo cual hubiera entrañado una carga administrativa excesiva, sino que presentaran el mayor número posible de categorías de gastos idénticas en el cuadro de adicionalidad del período considerado y en el cuadro de referencia.

72. La Comisión está de acuerdo en que la comprobación de la adicionalidad es mucho más sencilla en los Estados miembros totalmente subvencionables en virtud del objetivo n° 1, que son los principales beneficiarios de los Fondos Estructurales. No obstante, la inevitable utilización de estimaciones en el caso de las regiones y zonas más pequeñas no implica necesariamente que los resultados no sean fiables. En el próximo período de programación estos problemas se reducirán considerablemente gracias al nuevo enfoque consistente en comprobar la adicionalidad en los objetivos nos 2 y 3 en conjunto.

73. En lo que respecta a la integración de la adicionalidad en los sistemas de seguimiento y evaluación, la Comisión desea destacar los frecuentes contactos entre los funcionarios de sus diversos servicios y entre éstos y las autoridades nacionales en las reuniones de los comités de seguimiento. La Comisión conviene en que la coordinación de las actuaciones de sus diversos servicios competentes en materia de adicionalidad puede mejorar y ya ha adoptado las medidas pertinentes a tal fin. Al mismo tiempo, cabe reconocer que siempre se presentarán dificultades en la medida en que la estructura organizativa de la Comisión obliga a varios servicios a tratar diferentes aspectos de un mismo asunto, situación que a todas luces no es exclusiva de la adicionalidad.

74. Sin lugar a dudas, es preciso mejorar la información y las estadísticas regionales, lo cual se conseguirá en los próximos años gracias al nuevo Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95), que obliga a los Estados miembros a proporcionar estadísticas económicas regionales mejoradas y ampliadas. En lo tocante a la adicionalidad, en el próximo período de programación se necesitarán muchos menos datos regionales al haberse decidido efectuar la comprobación de la adicionalidad en los objetivos nos 2 y 3 en conjunto. 75. En opinión de la Comisión, los procedimientos de comprobación de la adicionalidad previstos en el nuevo Reglamento para el próximo período de programación serán más sencillos, concretos y operativos.

El artículo 11 del nuevo Reglamento general y la información facilitada a los Estados miembros en agosto de 1999 responden a muchos de los puntos planteados por el Tribunal. La frecuencia de las comprobaciones se ha reducido a un número total de tres (previa, intermedia y final), la comprobación de la adicionalidad en los objetivos nos 2 y 3 se realizará a escala nacional sobre la base de los gastos de las políticas activas de empleo, las excepciones sólo se aplicarán a la hora de determinar el nivel de referencia previo y, por último, la no presentación de información satisfactoria en materia de adicionalidad previa retrasará la aprobación de las decisiones de programación.

Los servicios de la Comisión y las autoridades nacionales seguirán cooperando a fin de encontrar soluciones pragmáticas adaptadas a las situaciones concretas de los diversos objetivos y Estados miembros.