Sonderbericht Nr. 6/2000 über die Gewährung von Zinszuschüssen der Gemeinschaft für Darlehen der Europäischen Investitionsbank an kleine und mittlere Unternehmen im Rahmen ihrer befristeten Darlehensfazilität, zusammen mit den Antworten der Kommission Amtsblatt Nr. C 152 vom 31/05/2000 S. 0001 - 0023 Sonderbericht Nr. 6/2000 über die Gewährung von Zinszuschüssen der Gemeinschaft für Darlehen der Europäischen Investitionsbank an kleine und mittlere Unternehmen im Rahmen ihrer befristeten Darlehensfazilität, zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 EG) (2000/C 152/01) INHALT >PLATZ FÜR EINE TABELLE> EINLEITUNG Kontext und Ziele 1.
Der Europäische Rat ersuchte auf seiner Tagung im Juni 1993 in Kopenhagen die EIB, in Zusammenarbeit mit der Kommission die im Dezember 1992 in Edinburgh angenommene befristete Darlehensfazilität in Höhe von 5 Milliarden ECU um 3 Milliarden ECU aufzustocken(1). Von dem Betrag dieser Aufstockung sollte eine Milliarde ECU zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) in Europa eingesetzt werden, wofür Zinszuschüsse bis zu maximal drei Prozentpunkten während eines Zeitraums von fünf Jahren gewährt werden könnten, wenn Arbeitsplätze geschaffen würden.
Die als KMU-Fazilität oder auch Kopenhagener Fazilität bekannte Maßnahme wurde durch einen Beschluß des Rates vom April 1994(2) auf der Grundlage des Artikels 235 des EG-Vertrags eingerichtet. In den Erwägungsgründen dieses Beschlusses hob der Rat erneut die Dringlichkeit der Edinburgher KMU-Fazilität hervor, die so bald wie möglich bereitgestellt werden sollte. 2. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß begrüßte den Vorschlag. In seiner Stellungnahme hieß es: "Der Ausschuß erachtet es für erforderlich, daß Kommission und EIB die Mitgliedstaaten und die Organisationen der KMU in der Gemeinschaft über die Einzelheiten und Durchführung dieses Zinszuschußprogramms rechtzeitig und ausführlich unterrichten und hierbei auch die Kreditinstitute und ihre Zentralorganisationen förmlich einbeziehen"(3).
Rechtlicher Rahmen 3. Der Beschluß des Rates vom April 1994 stellt eine Regelung mit folgenden Hauptpunkten dar: a) Die Maßnahme wird von der EIB im Namen der Gemeinschaft im Rahmen eines Kooperationsabkommens zwischen der Kommission und der EIB verwaltet(4). b) Die Darlehen werden von der EIB gemäß ihren Methoden gewährt. c) Die Gesamtsumme der zinsverbilligten Darlehen wird auf höchstens 1000 Mio. ECU festgesetzt. d) Die Beschlüsse der EIB zur Gewährung der Darlehen mit Zinszuschüssen müssen innerhalb von zwölf Monaten nach Inkrafttreten des Ratsbeschlusses, d. h. vor dem 28. April 1995, getroffen werden. e) Die Zinszuschüsse werden in Höhe von 2 % jährlich über einen Zeitraum von fünf Jahren gewährt. f) Die Investitionsvorhaben müssen die Schaffung von Arbeitsplätzen vorsehen. g) Die Kommission muß jährlich einen Evaluierungsbericht erstellen, der insbesondere Angaben über die gesamte Inanspruchnahme der Darlehen sowie die festgestellten Auswirkungen auf die Schaffung von Arbeitsplätzen und auf die Zinssätze enthält(5).
Prüfung des Hofes 4. Nach dem Bericht des Hofes zum Haushaltsjahr 1995 forderte das Europäische Parlament in seiner Entschließung über die Entlastung der Kommission zur Ausführung des Gesamthaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1995 vom April 1997(6) den Rechnungshof und die Kommission auf, dem Parlament "bei der nächstbesten Gelegenheit über die Verwaltung und Wirksamkeit der Kopenhagener Fazilität Bericht zu erstatten und dabei besonders auf die Funktionsweise des bei den Zinszuschüssen zugrunde gelegten Kriteriums der Schaffung von Arbeitsplätzen einzugehen". 5. Das Interesse des Europäischen Parlaments an dieser Maßnahme wurde durch die Bemerkungen des Rechnungshofes zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit sowie zur Wirksamkeit der EGKS-Umstellungsdarlehen geweckt(7).
Diese Darlehen weisen mehrere Ähnlichkeiten mit den Darlehen im Rahmen der hier geprüften Maßnahme auf, vor allem hinsichtlich der Klausel, daß die Zinszuschüsse mit der Schaffung von Arbeitsplätzen verbunden sein müssen. 6. Ziel der Prüfung war einerseits festzustellen, ob die geltenden Rechtsvorschriften eingehalten werden, und andererseits, wie wirksam die Maßnahme angesichts der spezifischen Ziele, nämlich der Förderung der Investitionen in den KMU und der Schaffung neuer Arbeitsplätze, in Wirklichkeit ist. 7. Sämtliche Mitgliedstaaten der Union wurden besucht, um im nationalen Umfeld die durchgeführten Maßnahmen zu analysieren und die Wirkungen zu beurteilen.
Die Prüfbesuche bei 114 Begünstigten und ihren Finanzmittlern wurden in sechs Mitgliedstaaten vorgenommen. ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN 8. Die Zahlungen der Kommission an die EIB wurden als Anzahlungen behandelt und folglich als endgültige Ausgaben in der Haushaltsrechnung der Kommission verbucht. In Wirklichkeit wurden diese Beträge den Stellen nur mit erheblicher Zeitverschiebung zur Verteilung an die Begünstigten ausgezahlt. 73 % des Gesamtbetrags der Zinszuschüsse wurden der EIB zwischen 1994 und 1995 überwiesen, doch wurden 92 % der Zahlungen aus diesen Mitteln erst 1996 und 1997 getätigt.
Somit betrug Ende 1994, 1995 und 1996 die kumulierte tatsächliche Verwendungsrate der verfügbaren Haushaltsmittel 0 % bzw. 11 % und 52 %, während laut Haushaltsrechnung derselben Haushaltsjahre die Verwendungsraten bei 100 % lagen (Ziffer 26). 9. Der Saldo des von der EIB im Namen der Gemeinschaft geführten Kontos erscheint nicht in der Vermögensübersicht der Gemeinschaft. Die diesem Konto gutgeschriebenen Zinseinkünfte in Höhe von 9,6 Mio. ECU werden während des gesamten Entstehungszeitraums 1994 - 1998 bis zu ihrer Überweisung an die Kommission im September 1998 nicht als Einnahmen verbucht.
Ein allgemeines Problem besteht bei den Finanzvorschriften hinsichtlich der Verbuchung und Kontrolle dieser Art von Anzahlungen (Ziffer 27). 10. Bei der Prüfung des Systems zur Verwaltung und Kontrolle dieser Maßnahme durch den Hof wurden verschiedene systembedingte Schwächen festgestellt. Die Beihilfen wurden nach Angaben der Betroffenen gezahlt; die Verwaltung wurde Banken übertragen; die Kriterien wurden unzureichend dargestellt und erläutert; bei falschen Angaben gab es keine wirklichen Sanktionen; die Begünstigten wurden nicht kontrolliert. Der Hof nahm Kontrollen bei 114 ausgewählten Unternehmen vor, was grundsätzlich keine einfache mathematische Extrapolation zuläßt.
Dabei wurden jedoch zahlreiche Fehler festgestellt, was bedeutet, daß die Schwachstellen durchaus existieren (Ziffern 28 - 43). 11. Trotz der Bestimmungen im Beschluß des Rates und im Kooperationsabkommen wurde die Zugangsgleichheit für alle potentiellen Begünstigten an einigen Stellen eingeschränkt (Ziffer 45). 12. Im Widerspruch zu Artikel 4 des Kooperationsabkommens, wonach ein zinsverbilligtes KMU-Darlehen nicht mit anderen, von der EIB im Rahmen sonstiger Abkommen gewährten zinsverbilligten Darlehen kumuliert werden darf, wurde zwischen Dienststellen der EIB und der Kommission eine Abweichung für eine EFRE-Beihilfe vereinbart, die ebenfalls die Form von Zinszuschüssen für dieselben EIB-Darlehen annahm.
Da diese Abweichung nicht auf derselben Ebene wie das Kooperationsabkommen beschlossen und nicht in die mit den Finanzmittlern geschlossenen Verträge aufgenommen worden war, ist sie nicht rechtsgültig, und die kumulativ zu den übrigen Beihilfen gezahlten Beträge sind als vorschriftswidrig zu betrachten. Diese Ausnahmeregelung wurde anscheinend nicht in allen Ländern angewandt (Ziffern 31 - 32). 13. Der Hof stellte Fälle fest, in denen zum Zeitpunkt des Antrags die Durchführung der Investition bereits weit fortgeschritten war und der Zinszuschuß im Grunde ein vorhandenes Finanzierungsmodell ersetzte (Ziffer 53).
14. Die Maßnahme kam arbeitsplatzschaffenden Unternehmen zugute, doch kann unmöglich festgestellt werden, daß diese Zinszuschüsse die Schaffung der betreffenden Arbeitsplätze ermöglichten. Das System zur Bereitstellung der Fazilität enthält nicht die unerläßlichen Informationselemente, mit denen sich die Arbeitsplätze feststellen ließen, deren Schaffung unmittelbar auf das zinsverbilligte Darlehen zurückgeht (Ziffer 57). 15. Die Koordination mit anderen auf regionaler, nationaler oder auch gemeinschaftlicher Ebene angebotenen Beihilfen wurde nicht ausreichend berücksichtigt (Ziffern 62 - 63).
16. Die Verteilerbanken schlossen die Zinszuschüsse häufig in die den Kunden angebotenen Finanzierungsmodelle ein, so daß die Herkunft des Zuschusses nicht mehr erkennbar war (Ziffer 69). DURCHFÜHRUNG DER MASSNAHME Wichtigste Merkmale 17. Die Modalitäten zur Durchführung der Maßnahme wurden in einem zwischen der Kommission und der EIB am 14. Juni 1994 geschlossenen Kooperationsabkommen sowie in dem am 26. und 27. Juli 1995 unterzeichneten Addendum zu diesem Abkommen ausführlich beschrieben. Die wichtigsten Daten zur Durchführung sind Tabelle 1 zu entnehmen. Der größte Teil der zuschußfähigen Darlehen in Höhe von 1000 Mio.
ECU wurde auf die Mitgliedstaaten abhängig hauptsächlich von der Einwohnerzahl, der Höhe des Bruttoinlandsprodukts und der Arbeitslosenquote verteilt. Tatsächlich gewährt wurde ein Betrag von 923,2 Mio. ECU, was zur Zahlung von Zinszuschüssen in Höhe von 92,3 Mio. ECU(8) führte. Insgesamt wurden 4336(9) Anträge mit einer Zahlung abgeschlossen. Es wurden 53788 Arbeitsplätze gemeldet, die den Kriterien zur Schaffung von Arbeitsplätzen entsprechen sollten(10). Zum Zeitpunkt der Abfassung dieses Berichts waren 32 Zinszuschußzahlungen in Höhe von 578600 ECU annulliert oder nach unten revidiert worden.
Tabelle 1 Ausführung der Maßnahme nach Mitgliedstaaten >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 18. Die Darlehen wurden nach dem Mechanismus der Globaldarlehen der EIB(11) gewährt. Dieser Mechanismus besteht darin, daß Finanzmittlern Kreditlinien eingeräumt werden, die sie zur Finanzierung von Einzeldarlehen für ihre Kunden verwenden und dabei die Verwaltung übernehmen und das Risiko tragen. Für diese Verwendung hat die EIB hauptsächlich folgende Bedingungen festgelegt: Der Kunde muß ein KMU sein, sein Tätigkeitsgebiet muß auf der Liste der zuschußfähigen Sektoren stehen, und mit dem Darlehen muß ein Investitionsvorhaben finanziert werden.
Nach den Kriterien der EIB wird ein KMU definiert durch ein Nettoimmobilienvermögen von höchstens 75 Mio. ECU und einen Personalbestand von weniger als 500 Personen, wobei höchstens ein Drittel des Kapitals einer Gesellschaft gehören darf, die nicht zur Kategorie der KMU gehört (d. h., die diesen Kriterien nicht entspricht). Bei diesen KMU gibt die EIB denjenigen den Vorzug, die weniger als 50 Personen beschäftigen. 19. Der in einer Summe ausgezahlte Zinszuschuß entspricht 10 % des Darlehens, ausgedrückt in Ecu, und ist auf höchstens 3000 ECU je geschaffenen Arbeitsplatz begrenzt. Dazu darf die Höhe des Darlehens 75 % der Investition nicht überschreiten, womit die Zinszuschüsse nicht höher als 7,5 % von dieser Summe sein können(12).
Hier ist hervorzuheben, daß der Betrag des Zinszuschusses sowohl unabhängig vom Nominalzinssatz des Darlehens als auch vom Rückzahlungsplan ist. Verfahren 20. Die Zinszuschüsse wurden durch von der EIB beauftragte nationale Stellen aufgeteilt(13). Diese wurden mit einem Prozentanteil zu Lasten der Gemeinschaft bezahlt, der auf der Grundlage der den Begünstigten gezahlten Zinszuschüsse berechnet wurde(14). Einige Stellen waren gleichzeitig Finanzmittler und vergaben unmittelbar zinsverbilligte Darlehen. 21. Die interessierten Unternehmen schickten der nationalen Stelle über den Finanzmittler einen oder mehrere Anträge, in denen die Höhe der Darlehen und der Investition sowie die Anzahl der voraussichtlich geschaffenen Arbeitsplätze angegeben waren.
Der Antrag mußte der nationalen Stelle spätestens zum 31. Juli 1995 vorliegen, doch wurde die Frist für einige Länder auf den 15. Dezember 1995 verlängert (siehe Ziffer 47). Die Anträge wurden in eine Liste aufgenommen, welche die Stelle chronologisch führte und nach der die Priorität zur Gewährung der Zinszuschüsse festgelegt wurde (Grundsatz des "Windhundverfahrens" oder "Wer zuerst kommt, mahlt zuerst", wie in Artikel 13 des genannten Kooperationsabkommens vorgesehen). 22. Anschließend schickten die antragstellenden Unternehmen der nationalen Stelle zwischen dem 1. August 1995 und dem 30.
Juni 1997 eine ehrenwörtliche Erklärung mit folgendem Inhalt: a) Personalbestand am 28. April 1994 (Zeitpunkt der Veröffentlichung des Beschlusses über die Maßnahme); b) Personalbestand zum Zeitpunkt der Erklärung; c) Bestätigung, daß die Zahl der Arbeitsplätze zwischen diesen beiden Zeitpunkten tatsächlich und stetig in den sechs Monaten vor dem Zeitpunkt der Erklärungsabgabe gestiegen ist. Auf der Grundlage dieses Dokuments berechnete und vergab die Stelle die Zinszuschußbeträge aus den ihr von der EIB zur Verfügung gestellten Mitteln, solange der Vorrat reichte. 23. Bekanntgemacht wurde die Maßnahme hauptsächlich über die Finanzmittler im Rahmen ihrer üblichen Marketingtätigkeit.
Außerdem veröffentlichte die EIB für die Unternehmen eine Broschüre, die auch über die Finanzmittler verteilt wurde. Eine Zusammenfassung des Ausführungszeitplans ist Tabelle 2 zu entnehmen. Tabelle 2 Zusammenfassung des Ausführungszeitplans der Maßnahme >PLATZ FÜR EINE TABELLE> HAUSHALTSFÜHRUNG UND KONTENDARSTELLUNG Entwicklung der Mittel 24. Die Mittel zur Finanzierung der Maßnahme wurden in den Haushaltsplänen 1994 - 1996 in der Linie B5 - 322 "Beschäftigungsinitiative der Gemeinschaft" verbucht. Die auf drei Haushaltsjahre verteilten ursprünglichen Mittel machten insgesamt 106 Mio.
ECU aus. Sie wurden 1994 durch eine Übertragung von 17 Mio. ECU angehoben und 1996 durch eine Übertragung von 7,5 Mio. ECU auf die Haushaltslinie B5 - 323 mit dem Pilotprojekt "Wachstum und Umwelt" verringert, die vom Europäischen Investitionsfonds (EIF) verwaltet werden. Schließlich wurden für dasselbe Haushaltsjahr 1996 insgesamt 25 Mio. ECU annulliert (Tabelle 3). 25. So beliefen sich die entnommenen Mittel auf 93,5 Mio. ECU. Diese Entnahme wurde durch Zahlungen auf ein von der EIB im Namen der Gemeinschaft geführtes Konto vorgenommen. Von diesem Konto aus zahlte die EIB die von den nationalen Stellen angeforderten Zinszuschußbeträge für die begünstigten Unternehmen, welche die Bedingungen erfuellten.
Die Bewegungen auf diesem Konto sind in Tabelle 4 zusammengefaßt. Tabelle 3 Ausführung der in die Haushaltslinie "Beschäftigungsinititative der Gemeinschaft" (B5 - 322) eingesetzten Mittel >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Tabelle 4 Zusammenfassung der Bewegungen auf dem von der EIB im Namen der Gemeinschaft geführten Konto >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Haushaltsführung 26. Zunächst sammelten sich die Zahlungen der Kommission auf einem Konto, das im Kooperationsabkommen festgelegte Zinserträge brachte(15). Diese Zahlungen wurden als Anzahlungen behandelt und folglich als endgültige Ausgaben in der Haushaltsrechnung der Kommission verbucht.
In Wirklichkeit wurden diese Beträge den Stellen nur mit erheblicher Zeitverschiebung zur Verteilung an die Begünstigten ausgezahlt. 73 % des Gesamtbetrags der Zinszuschüsse wurden der EIB zwischen 1994 und 1995 überwiesen, doch wurden 92 % der Zahlungen aus diesen Mitteln erst 1996 und 1997 getätigt. Somit betrug Ende 1994, 1995 und 1996 die kumulierte tatsächliche Verwendungsrate der verfügbaren Haushaltsmittel 0 % bzw. 11 % und 52 %, während laut Haushaltsrechnung derselben Haushaltsjahre die Verwendungsraten bei 100 % lagen (Tabelle 5). Tabelle 5 Verwendung der verfügbaren Haushaltsmittel >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Kontendarstellung 27.
Die Analyse der verfügbaren Mittel auf dem EIB-Konto ergab - bezogen auf die tatsächlichen Zahlungen (Tabelle 6 und Schaubild 1) - eine Zeitverschiebung zwischen der Verbuchung im Haushaltsplan und der Tätigung der Ausgabe. Deren Umfang stellt die Darstellung der Zahlungen als endgültige Ausgaben in Frage, was den Grundsätzen der Jährlichkeit und der Transparenz der Haushaltskonten widerspricht(16). Darüber hinaus erscheint der Saldo des von der EIB im Namen der Gemeinschaft geführten Kontos, obwohl er für die Gemeinschaft eine Forderung und für die EIB eine Schuld darstellt, nicht in der Vermögensübersicht der Gemeinschaft.
Außerdem werden die diesem Konto gutgeschriebenen Zinserträge in Höhe von 9,6 Mio. ECU während des gesamten Entstehungszeitraums 1994 - 1998 bis zu ihrer Überweisung an die Kommission im September 1998 nicht als Einnahmen verbucht(17). Die befristete Darlehensfazilität für KMU ist nur ein Beispiel von vielen, daher besteht ein allgemeines Problem bei der Finanzvorschrift hinsichtlich der Verbuchung und Kontrolle dieser Art von Anzahlungen. Tabelle 6 Vergleich zwischen den an die Stellen gezahlten Beträgen und den auf dem von der EIB im Namen der Gemeinschaft geführten Konto verfügbaren Haushaltsmitteln >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Schaubild 1 Vergleich zwischen den dem Konto gutgeschriebenen Beträgen und ihrer Verwendung >PIC FILE= "C_2000152DE.001001.EPS"> (Mio.
ECU) (1) Zum Quartalsende gutgeschriebene Mittel (kumuliert) (2) Zahlungen der Zinszuschüsse (kumuliert) PRÜFUNG DER RECHTMÄSSIGKEIT UND DER ORDNUNGSMÄSSIGKEIT Ergebnisse der Prüfungen an Ort und Stelle Gesamtergebnis 28. Der Hof prüfte 114 Begünstigte in sechs Mitgliedstaaten, in Deutschland, dem Vereinigten Königreich, Italien, Frankreich, Spanien und Österreich. Dieser Anzahl von Begünstigten entsprechen 123 Zahlungsunterlagen, da einige mehrere (zwei, drei oder vier) zinsverbilligte Darlehen aus der Fazilität erhielten. Der Hof stellte bei diesen Prüfungen 61 Fehler in den Akten von 51 Begünstigten fest, die insgesamt 4,17 Mio.
ECU an Zinszuschüssen erhalten hatten. Nach Ausschluß der Überlagerungsfehler beträgt die Gesamtwirkung 1,26 Mio. ECU. Die Prüfungsergebnisse sind Tabelle 7 zu entnehmen. Tabelle 7 Zusammenfassung der bei den Prüfungen an Ort und Stelle festgestellten Fehler >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Anzahl der zuschußfähigen Arbeitsplätze 29. Der Betrag der Zinszuschüsse hing von der Anzahl der durch das begünstigte Unternehmen geschaffenen (und mindestens sechs Monate erhaltenen) Arbeitsplätze ab; für Unternehmen der zweiten Kategorie durften es höchstens 27 sein (siehe Ziffer 58). In 23 der vom Hof geprüften 114 Fälle wurde eine tatsächlich geringere zuschußfähige Anzahl der Arbeitsplätze als die Anzahl festgestellt, für die der Zinszuschuß gewährt worden war.
Die Gesamtzahl der bezuschußten Arbeitsplätze lag für alle geprüften Begünstigten bei 1389 mit einem Betrag von 4,17 Mio. ECU, davon 256 mit einem Betrag von 768000 ECU bei den 23 Begünstigten, bei denen eine Abweichung festgestellt worden war. Die Gesamtabweichung entspricht 124 Arbeitsplätzen bzw. einer Überzahlung von 372000 ECU. Überdies zeigte sich, daß die von den Unternehmen gemachten Zahlenangaben über die bezuschußten oder frei geschaffenen Arbeitsplätze wenig zuverlässig waren; in 84 von 114 geprüften Fällen waren sie falsch. 30. Von den 124 Arbeitsplätzen, für die trotz mangelnder Zuschußfähigkeit Zinszuschüsse gezahlt wurden, wurden 91 erst gar nicht geschaffen; die anderen 33 betrafen ein Unternehmen der Kategorie 2 in Spanien (siehe Ziffer 58).
Das bedeutet, daß die Hoechstgrenze von 27 zuschußfähigen Arbeitsplätzen strikt angewendet wurde. Allerdings wurde das zinsverbilligte Darlehen in vier von vier verschiedenen Mittlerbanken gewährte Darlehen aufgeteilt. Für jedes Teildarlehen wurden weniger als 27 Arbeitsplätze gemeldet, so daß sich die Frage der Kategorieeinstufung erst beim Gesamtniveau der 60 gemeldeten und bezuschußten Arbeitsplätze stellte. Der nationalen Stelle und der EIB war das völlig entgangen, obwohl zwei Finanzmittler das Unternehmen für die erste und die beiden anderen für die zweite Kategorie gemeldet hatten.
Kumulierung mit anderen Gemeinschaftsbeihilfen 31. In Artikel 4 des Kooperationsabkommens heißt es, daß für jeden Begünstigten das zinsverbilligte KMU-Darlehen weder mit anderen, von der EIB im Rahmen sonstiger Abkommen gewährten zinsverbilligten Darlehen noch mit zinssubventionierten EGKS-Darlehen kombiniert werden darf. Übrigens war zu diesem Zweck eine Erklärung in der Quittung enthalten, die der Begünstigte bei Auszahlung des Zuschusses unterzeichnen mußte. Im Juli 1994 schlug der mittelbewirtschaftende Dienst der EIB der zuständigen Dienststelle der Kommission vor, diese Vorschrift nicht auf die Kumulierung mit den in Form von Zinszuschüssen vergebenen Beihilfen im Rahmen einer EFRE-Maßnahme anzuwenden(18).
Da die betreffende Dienststelle der Kommission sich nicht gegen die Abweichung aussprach, galt das als Zustimmung. 32. Bei den Kontrollen des Hofes wurden zahlreiche Kumulierungsfälle aufgedeckt, allerdings nur in Spanien, da die Finanzmittler in anderen Ländern offenbar nichts von der Abweichung wußten. In Spanien ergab sich bei zehn von elf geprüften, begünstigten Unternehmen (sie erhielten 653000 ECU an Zuschüssen) eine Kumulierung von KMU-Zuschüssen (581000 ECU) und EFRE-Beihilfe (370000 ECU). Diese Beihilfe wurde ebenfalls in Form von Zinszuschüssen aufgrund desselben EIB-Darlehens vergeben, das somit zweimal bezuschußt wird.
Die Nichtkumulierungsregel gilt um so mehr für Zuschüsse, die aus demselben Darlehen gewährt werden, unabhängig vom Finanzmittler, der den Zuschuß gewährt, sobald er zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts geht. Da gemäß Artikel 4 des Kooperationsabkommens Kumulierungsverbot besteht und die Zeitpunkte für die Wertstellung der gewährten Zuschüsse für die KMU nach denen der EFRE-Zuschüsse liegen, müssen die betreffenden KMU-Zinszuschüsse als nicht vorschriftsmäßig angesehen werden. Eine auf Dienststellenebene vereinbarte Abweichung ist rechtlich keinesfalls bindend. Nur ein auf gleicher Ebene wie das Kooperationsabkommen beschlossenes Dokument hätte eine gültige Abweichung darstellen können.
Die mit den nationalen Stellen und den Finanzmittlern geschlossenen Verträge enthielten außerdem im Anhang den Text des Abkommens ohne diese Änderung. 33. Hinsichtlich der Kumulierung mit zinsverbilligten EGKS-Darlehen wies der Hof bereits in seinem EGKS-Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996(19) auf das Risiko der Nichtentdeckung hin, und die Kommission hatte sich verpflichtet, eine Überprüfung vorzunehmen, sobald die Liste der Begünstigten der KMU-Fazilität feststand. 34. Die beim Kauf von Investitionsgütern gezahlte MwSt. ist für die Unternehmen keine Aufwendung, da sie abgesetzt werden kann(20).
Dennoch wurde sie im Vereinigten Königreich in zehn Fällen bei 28 geprüften Begünstigten in die Berechnung des zinsverbilligten Darlehens einbezogen, was zu einer Überbewertung der gezahlten Zuschüsse führte. Hier zeigt sich einmal mehr, wie unklar die einzuhaltenden Regeln dargestellt und erläutert sind. Der Gesamtfehler liegt bei 40000 ECU für die an die betreffenden zehn Unternehmen gezahlten Zinszuschüsse in Höhe von insgesamt 253000 ECU und bei 789000 ECU für sämtliche im Vereinigten Königreich geprüften Unternehmen. Dieser Fehlertyp wurde in anderen Ländern nicht festgestellt.
Nicht in Betracht kommende Begünstigte oder Darlehen 35. Bei den 114 geprüften Unternehmen fand der Hof vier, die Zinszuschüsse in Höhe von 219000 ECU erhalten hatten, aber nicht den Kriterien der Definition eines KMU im Sinne dieser Fazilität oder der Liste der zuschußfähigen Tätigkeitssektoren entsprachen (siehe Ziffer 18). Die Darlehensverträge sollten bekanntlich eine Laufzeit von mindestens fünf Jahren haben, entsprechend dem Zeitraum, auf den der Zinszuschuß berechnet wird. Bei seinen Prüfungen fand der Hof drei Verträge mit einer Laufzeit von weniger als fünf Jahren sowie einen Fall der vorzeitigen Rückzahlung vor Ablauf der fünf Jahre.
Insgesamt beliefen sich die zu Unrecht gezahlten Zinszuschüsse auf 83000 ECU. Nichteinhaltung des Zuschußzeitraums 36. Die ehrenwörtliche Erklärung über die Anzahl der geschaffenen Arbeitsplätze sollte der Stelle spätestens zum 30. Juni 1997 vorgelegt werden, auch wenn zu diesem Zeitpunkt die Verfügbarkeit der notwendigen Mittel für die Zahlung jedes Zuschusses nicht gewährleistet war. In den drei folgenden Monaten, also vor dem 30. September 1997, mußte die Stelle die endgültige Liste der an die EIB zu meldenden Begünstigten aufstellen. 37. Im Vereinigten Königreich wurden aber Erklärungen angenommen, die zwischen diesen beiden Zeitpunkten ausgestellt wurden.
Der Finanzmittler war gleichzeitig die nationale Stelle (siehe Ziffer 68); er forderte einige seiner Kunden (bei denen die Verfügbarkeit der Mittel davon abhing, daß prioritäre Begünstigte auf der Liste zurücktraten) auf, dieses Dokument vorzulegen, nachdem er sich über die Verfügbarkeit der Mittel vergewissert hatte, also nach dem 30. Juni 1997. So konnten die Begünstigten über einen längeren Zeitraum zur Schaffung von Arbeitsplätzen verfügen als in den anderen Ländern. Unter den 28 im Vereinigten Königreich geprüften Begünstigten fand der Hof sechs Fälle, bei denen der Zeitraum der Zuschußfähigkeit über den 30.
Juni 1997 hinausging. Diese Fälle betrafen einen Gesamtbetrag an gezahlten Zinszuschüssen in Höhe von 149000 ECU. Ein ähnlicher Fall der Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen außerhalb des zulässigen Zeitraums wurde auch in Spanien gefunden (60000 ECU). Systemschwächen 38. So viele festgestellte Fehler weisen auf verschiedene systembedingte Schwächen in der Verwaltung und Kontrolle hin. Erstens bot die Tatsache, daß die Zuschußzahlungen auf einer Erklärung des Begünstigten selbst beruhten, nicht die beste Gewähr für Genauigkeit, vor allem, da die einzige Gefahr bei einer falschen Erklärung darin lag, daß Überzahlungen erstattet werden müßten.
Außerdem waren die Aufmachung des Meldeformulars und die Anweisungen zur Ausfuellung nicht sehr genau, vor allem hinsichtlich des Begriffs der stetigen Schaffung von mehr Arbeitsplätzen über einen Zeitraum von sechs Monaten vor dem Zeitpunkt der Erklärung. Eine ausführlichere Aufmachung des Formulars hätte sicherlich einen Teil der festgestellten Fehler vermeiden helfen. 39. Auch die Tatsache, daß in der operationellen Verwaltung Banken tätig waren, reicht an sich noch nicht als Garantie für die Ordnungsmäßigkeit der Erklärungen aus. Grundsätzlich bauten die Banken nur ganz selten eine systematische Kontrolle der Zuschußfähigkeitskriterien und insbesondere der tatsächlich zusätzlich geschaffenen Arbeitsplätze auf.
Schließlich war keinerlei Strafmaßnahme vorgesehen, wenn die Finanzmittler ungenaue Erklärungen weitergaben. 40. Die Einrichtung enthielt zu wenig ausgleichende Kontrollen, denn die EIB beschränkte sich darauf, bei den Stellen deren Verfahren und die Existenz der in der Fazilität geforderten Unterlagen zu überprüfen, und nahm lediglich Kohärenzkontrollen an den Dokumenten vor, die von ihren Vertretern eingingen. Die Kommission selbst führte keinerlei Ordnungsmäßigkeitskontrollen für diese Maßnahme durch. 41. Das Problem, den Nachweis der Schaffung von Arbeitsplätzen zu erbringen, ist dem Hof und auch der Kommission bekannt, die diese Art von Maßnahme seit langen Jahren anwendet und kontrolliert (beispielsweise die zinssubventionierten EGKS-Umstellungsdarlehen).
Die vorzugsweise offizielle Dokumentation, die der Kontrolle der Steuerbehörden oder der Stellen für die soziale Sicherheit im Einzelstaat unterliegt, ist je nach Land ganz verschieden. Auch wenn im Kooperationsabkommen vorgesehen ist, daß die "Begünstigten vertraglich gebunden sind, die notwendigen Nachweise zur Überprüfung der Anzahl der geschaffenen Arbeitsplätze" vorzulegen, wurde die bisher gesammelte Erfahrung von der Kommission nicht genutzt, und dem Hof wurden nur sehr wenige Fälle bekannt, in denen ein Versuch der Kontrolle auf dieser Grundlage vorgenommen wurde, bevor er nicht selbst eine Prüfung durchführte.
In dem einzigen Fall, in dem die nationale Stelle die Erklärungen auf der Grundlage offizieller Dokumente ernsthaft und systematisch geprüft hatte, erwies sich die Referenzgröße als ungeeignet, da der Bezugszeitraum zu lang und die Zahlenangaben zu global waren. 42. Laut Kooperationsabkommen sollten die zinsverbilligten Darlehen eine Mindestlaufzeit von fünf Jahren haben und nicht vor Ablauf dieses Zeitraums vorzeitig zurückgezahlt werden können, ohne daß die Zinszuschüsse annulliert würden. Der Finanzmittler mußte die EIB darüber informieren und auf deren Antrag den Zinszuschuß wieder eintreiben.
43. Verläßt man sich aber nur auf die Banken, um die nach der Zahlung nicht mehr förderungswürdig gewordenen zinsverbilligten Darlehen festzustellen und wiedereinzuziehen, so ist damit die für die Zuverlässigkeit der Kontrolle unerläßliche Aufgabentrennung nicht gewährleistet. Ohne ausgleichende Kontrolle auf anderer Ebene ist somit die Einhaltung dieser Vorschrift nicht ausreichend gesichert. Bei den Prüfungen an Ort und Stelle wurde tatsächlich ein nicht gemeldeter Fall vorzeitiger Rückzahlung entdeckt. Besondere Aspekte Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge 44. Die Anträge auf Zinszuschüsse sollten nach dem chronologischen Eingang bearbeitet werden, der aus der Liste der nationalen Stellen zu ersehen ist.
In einigen Mitgliedstaaten wurde diese Reihenfolge nicht eingehalten. In Belgien schlossen die sechs Finanzmittler (einschließlich der nationalen Stelle) ein Abkommen, um die Beträge der verfügbaren Zinszuschüsse untereinander aufzuteilen(21), was der Regelung widersprach und diese chronologische Reihenfolge über den Haufen warf. Auch in Irland wurde die Anwendung einer chronologischen Reihenfolge durch ein Quotensystem ebenso vereitelt wie in den Ländern, in denen die nationale Stelle die Begünstigten von Amts wegen aussuchte (siehe Ziffer 45 Buchstabe c)). In Finnland wurde von der Stelle keine chronologische Liste angelegt, aber mündliche Anträge angenommen, womit die chronologische Reihenfolge nicht mehr überprüft werden konnte.
Zugangsgleichheit 45. Der Beschluß des Rates sah eine Verfügbarkeit der Fazilität in der gesamten Gemeinschaft vor(22), und im Kooperationsabkommen war die Rede von einer "ausreichenden Verbreitung der KMU-Fazilität und einer weiten Verbreitung von Informationen bei den KMU über das Vorhandensein der zinsverbilligten KMU-Darlehen". An einigen Stellen wurde allerdings die Zugangsgleichheit für alle potentiellen Begünstigten aus folgenden Gründen eingeschränkt: a) Die Maßnahme wurde von Banken verwaltet, die Globaldarlehensverträge mit der EIB hatten, womit die Banken ohne Verträge und somit auch deren übliche Kunden ausgeschlossen waren (z.
B. in den Niederlanden, wo die wichtigste Bank zur Finanzierung der KMU deshalb ausgeschlossen wurde). b) Die Banken mit einem globalen Darlehensvertrag mit der EIB wurden, selbst wenn sie es wollten, nicht alle als Finanzmittler zur Durchführung dieser Maßnahme ausgewählt (z. B. in Frankreich und zunächst auch in Belgien). c) Einige Stellen oder Finanzmittler wählten die Kandidaten selber aus, anstatt eine größere Publizität zu suchen (z. B. in Dänemark, Griechenland, Irland, Luxemburg und Österreich). Durchführungsfrist 46. In Artikel 1 des Ratsbeschlusses zur Einrichtung der Fazilität wurde gefordert, daß die Beschlüsse der EIB zur Vergabe der zuschußbegünstigten Darlehen binnen zwölf Monaten nach Inkrafttreten dieses Beschlusses gefaßt werden müßten, also vor dem 28.
April 1995. Im Grunde wurde mit diesem Zeitpunkt eine Frist gesetzt, während der nicht nur das Darlehen an den Begünstigten gewährt werden, sondern auch der Antrag auf Zinszuschuß bei der nationalen Stelle eingegangen sein sollte. Dieser Antrag stellte das eigentliche Element dar, das dem zugrundeliegenden Darlehen erst die Eigenschaft eines zinsverbilligten Darlehens verlieh, das zu üblichen Konditionen vom Finanzmittler gewährt wurde. Im Kooperationsabkommen zwischen der Kommission und der EIB wurde aber diese Frist aus den zwei folgenden Gründen nicht richtig übernommen. 47. Erstens wurde in diesem Abkommen die Frist für den Abschluß der Globalverträge mit den Finanzmittlern auf den 28.
April 1995 festgelegt, nicht aber für den Abschluß der Darlehensverträge für die Begünstigten, was bis zu zwölf Monate später nach Abschluß der globalen Darlehensverträge und somit nach dem im Ratsbeschluß vorgesehenen Datum des 28. April 1995 geschehen konnte. Zweitens wurden in diesem Abkommen die Fristen für den Eingang der Anträge auf Zinszuschüsse in den Mitgliedstaaten auf den 31. Juli und 15. Dezember 1995 festgelegt, ob die gewährten Mittel nun zum 31. Juli 1995 ausgeschöpft waren oder nicht, d. h. drei bzw. siebeneinhalb Monate mehr als die im Ratsbeschluß vorgesehene Frist.
48. Überdies war die rasche Durchführung dieser Maßnahme in den Erwägungsgründen des Ratsbeschlusses sowie in der Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses ausdrücklich erwähnt. BEURTEILUNG DER WIRKSAMKEIT Auswirkungen auf die Investition und die Schaffung von Arbeitsplätzen 49. Mit der Maßnahme sollten Investitionen zur Schaffung von Arbeitsplätzen durch die KMU gefördert und beschleunigt werden, indem ihnen exklusiv ein Darlehensumfang von 1000 Mio. ECU zusammen mit einer geringeren Finanzbelastung in Höhe von 2 % jährlich über fünf Jahre gewährt wurden. Die Leistungen sollten deshalb eine Antwort auf die Hauptsorge zahlreicher KMU sein, die vor allem in der Aufbau- und Expansionsphase Mittel über Kredite aufnehmen müssen, wenn keine eigenen Mittel und ausreichende Garantien vorhanden sind, wobei die Kreditkosten gering bleiben sollen.
50. Bei der Prüfung fragte der Hof die Begünstigten und die Finanzmittler systematisch, ob die Bereitstellung der zinsverbilligten Darlehen ein entscheidender Faktor für die Investition war und den Betrag, die Art oder den Zeitplan dieser Investition in irgendeiner Weise beeinflußt habe. In 8 % der geprüften Fälle, die 6 % des Betrags der Zinszuschüsse entsprechen, beschleunigten die Unternehmen ihre Investitionen, um die Zuschüsse zu erhalten, doch war in keinem der geprüften Fälle die Bereitstellung des zinsverbilligten Darlehens der für die Investitionsentscheidung bestimmende Faktor.
51. Entscheidend für den mangelnden Einfluß auf die strategischen Entscheidungen der Unternehmen war die Geringfügigkeit des Zuschußbetrags. Die durchschnittliche Auswirkung auf die Kosten der finanzierten Investitionen (ausschließlich finanzieller Aufwendungen) liegt bei kaum 2,4 % (Tabelle 8), was ein zu geringer Prozentsatz ist, um determinierend auf Investitionsvorhaben einwirken zu können. Gegenüber dem zur Schaffung eines neuen Arbeitsplatzes erforderlichen Investitionsvolumen ist eine Summe von 3000 ECU kein Anreiz. Um diese Art der Entscheidungen wirklich beeinflussen zu können, muß bei der Vergabe konzentrierter und zielgerichteter vorgegangen werden.
Tabelle 8 Auswirkungen der Zinszuschüsse auf die Investitionen und die gezahlten Darlehen >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 52. Da die als Finanzmittler tätigen Banken das Bankrisiko bei den Einzeldarlehen selbst tragen müssen, wenden sie bei der Annahme der Finanzierungsanträge ihre eigenen Kriterien an. So wurden zur Finanzierung über die zinsverbilligten Darlehen nur Vorhaben angenommen, die ohnehin finanziert worden wären. Die Tatsache, daß es sich um zinsverbilligte Darlehen handelte, schuf folglich keinerlei zusätzliche Finanzierungskapazität. Bei den Prüfbesuchen in den Mitgliedstaaten konnte der Hof zahlreiche Aussagen entgegennehmen, wonach das Hauptproblem der Finanzierung für die KMU die unzureichenden Eigenmittel und Garantien für externe Geldgeber sind.
So gesehen werden die neu geschaffenen Fazilitäten, die auf die Finanzierung von Garantien oder die befristete Beteiligung am Kapital kleiner Unternehmen im Gründungs- oder Expansionsstadium abzielen, einen besseren Anreiz zur Finanzierung von Vorhaben bieten, die Schwierigkeiten haben, die erforderlichen Gelder aufzutreiben(23). 53. Die Anwendung der Regel "Wer zuerst kommt, mahlt zuerst" auf nationaler Ebene veranlaßte die potentiellen Kandidaten ebenso wie die Banken, vor allem Vorhaben vorzulegen und zu bearbeiten, die in der Programmierung bereits weit fortgeschritten waren. Angesichts des Risikos, daß andere Antragsteller die Zinszuschüsse vor ihnen erhalten, hatten die Unternehmen keine Zeit, neue Projekte auszuarbeiten, sondern legten hauptsächlich Vorhaben vor, bei denen Investition und Finanzierung bereits beschlossen und deren voraussichtliche Auswirkungen auf die Anzahl der Arbeitsplätze schon bekannt waren.
Der Hof stellte Fälle fest, in denen zum Zeitpunkt des Antrags die Durchführung der Investition bereits weit fortgeschritten war und der Zinszuschuß im Grunde ein vorhandenes Finanzierungsmodell ersetzte. 54. Die sogenannten Zinszuschüsse wurden gar nicht als solche empfunden, da die Zahlung nicht an die Zahlung der Zinsen gebunden war und nicht regelmäßig stattfand. Der Betrag wurde nach der Erklärung über die Schaffung von Arbeitsplätzen, getrennt von den Banküberweisungen für das Darlehen, in einer einzigen Zahlung ausgezahlt. Außerdem scheint eine Erleichterung der finanziellen Aufwendungen nach den Angaben der Unternehmen und der Banken nur dann als dringend zu gelten, wenn der Zinssatz zu hoch wird, auf jeden Fall höher, als er im Zeitraum der Anwendung dieser Maßnahme war.
55. Nach den für die Anwendung dieser Maßnahme festgelegten Regeln kamen für ein zinsverbilligtes Darlehen die Unternehmen in Frage, die ein Bankdarlehen beantragt und erhalten hatten, um eine Investition zu finanzieren, und die einen Anstieg der Anzahl der Arbeitsplätze verzeichnet hatten. Folglich mußte zwischen der Schaffung von Arbeitsplätzen und der Investition kein Kausalzusammenhang bestehen. Diese Investition hatte gelegentlich keinerlei Auswirkungen auf die Arbeitsplätze oder diente sogar der Rationalisierung, was zum punktuellen Abbau von Arbeitsplätzen führte, während das Unternehmen die Anzahl der Arbeitsplätze global erhöhte.
Die Darlehen dienten hauptsächlich der Weiterleitung von Zuschüssen an expandierende Unternehmen und die Einrichtung selbst, d. h. eine ordentliche und dezentrale Verteilung der Zuschüsse über das Bankennetz, war wichtiger als der Zweck, nämlich die Schaffung von Arbeitsplätzen zu fördern. 56. Die spezifischen Rechtsvorschriften schlossen die Übernahmen nicht aus, bei denen mit der Investition der Kauf eines bestehenden Unternehmens finanziert wird. In diesem Fall stellt die Schaffung von Arbeitsplätzen eine Erhaltung bestehender Arbeitsplätze dar. Bei den zinsverbilligten EGKS-Darlehen sind derartige Vorhaben strikt ausgeschlossen, selbst wenn angeschlagene Firmen übernommen und Arbeitsplätze gerettet werden, die sonst verlorengehen könnten.
Bei der Prüfung der Kopenhagen-Fazilität stellte der Hof mehrere Fälle fest, in denen die finanzierte, zinsverbilligte Investition in der Übernahme einer anderen Firma samt Personal bestand. In anderen Fällen dagegen waren weder der Bestand des Unternehmens noch die Erhaltung seiner Arbeitsplätze gefährdet. 57. Die Zuschüsse kamen zwar arbeitsplatzschaffenden Unternehmen zugute, doch kann unmöglich festgestellt werden, daß diese Zinszuschüsse die Schaffung der betreffenden Arbeitsplätze ermöglichten. Das System zur Bereitstellung der Fazilität enthält nicht die unerläßlichen Informationselemente, mit denen sich die Arbeitsplätze feststellen ließen, deren Schaffung unmittelbar auf das zinsverbilligte Darlehen zurückgeht.
Die von der Kommission(24) vorgetragenen Zahlen bestehen aus einer Addierung der Erhöhungen der von den Unternehmen angegebenen Personalbestände zwischen dem Referenzzeitpunkt und dem Datum der Meldung. Dabei handelt es sich um sämtliche Erhöhungen, ob sie nun in Zusammenhang mit der durch das zinsverbilligte Darlehen finanzierten Investition stehen oder nicht. Überdies wurden diese Daten weder von der Kommission noch von der EIB überprüft, und der Hof stellte bei seinen Kontrollen an Ort und Stelle zahlreiche Ungenauigkeiten in diesen Zahlenangaben fest (siehe Ziffer 29). Größe der begünstigten Unternehmen 58.
Im Sinne dieser Einrichtung wurde für zuschußfähige KMU die Definition der EIB übernommen, die sie normalerweise im Rahmen ihrer eigenen Politik gegenüber dieser Art von Unternehmen anwendet (siehe Ziffer 18). Da diese Definition auch relativ große KMU einschließt (Nettovermögenswert bis zu 75 Mio. ECU und Personalbestand bis zu 499 Personen), wird zwischen zwei Kategorien von KMU unterschieden; die erste umfaßt Unternehmen mit einem Umsatz von weniger als 20 Mio. ECU oder einem Gesamtvermögen unter 10 Mio. ECU und einem Personalbestand von nicht mehr als 250 Personen, die zweite alle anderen KMU, die den Kriterien der EIB entsprechen.
Anschließend wurde festgelegt, daß die Darlehen der zweiten Kategorie auf höchstens 810000 ECU (und somit der gesamte Zinszuschuß auf 81000 ECU) begrenzt sein und mindestens 60 % der Begünstigten der ersten Kategorie angehören sollten. 59. Die beiden Vorschriften wurden eingehalten, wobei die Anzahl der Begünstigten der ersten Kategorie sogar über die genannten 60 % hinausging(25). Dabei spielten zahlreiche Banken als Finanzmittler eine recht aktive Rolle, denn sie suchten potentielle Begünstigte in dieser Kategorie verstärkt bei kleinen Unternehmen. Andere wiederum wollten größere Kunden und reduzierten dadurch die Anzahl der zu verwaltenden Akten.
Insgesamt 81 Unternehmen der ersten Kategorie erhielten einen Zuschußbetrag von mehr als 100000 ECU. 2 % der Begünstigten erhielten so 14 % des Gesamtbetrags der Zinszuschüsse (13 Mio. ECU von 92 Mio. ECU). Geographische Aufteilung der Zuschüsse 60. Die 1000 Mio. ECU an zinsverbilligten Darlehen wurden in vier Stufen an die Mitgliedstaaten verteilt. 1994 wurde zunächst eine erste Tranche von 650 Mio. ECU an die damals zwölf Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Einwohnerzahl (gewichtet zu 50 %) und des Bruttoinlandsprodukts (20 %) im Jahre 1993 sowie, gewichtet nach der Einwohnerzahl, der durchschnittlichen Arbeitslosenquote von 1992 und 1993 (30 %) vergeben.
Nach denselben Kriterien erhielten anschließend die drei neuen Mitgliedstaaten eine weitere Zuteilung, wobei das Ergebnis der Berechnung jedoch durch zwei geteilt wurde und 27,8 Mio. ECU ergab. Anschließend wurde der Rest von 322,2 Mio. ECU auf die zwölf ursprünglichen Mitgliedstaaten je nach Verwendungsrate der ersten Tranche zum 28. Februar 1995 verteilt. Am Ende wurden die zum 15. Dezember 1995 nicht verbrauchten Beträge zugunsten derjenigen Länder neu verteilt, die am 31. Juli 1995 eine Liste mit Anträgen mit einem Gesamtbetrag hatten, der höher lag als die verfügbaren Mittel. 61. Mit diesem Verfahren sollten die verfügbaren Haushaltsmittel maximal ausgenutzt werden.
In der Praxis war dies unter zwei Aspekten nicht ganz zufriedenstellend. Einmal wurde in den neuen Mitgliedstaaten mit einer geringeren Verteilung im Vergleich zu den anderen Ländern ein anderes Verfahren angewandt, und sie wurden an späteren Neuverteilungen nicht beteiligt. Es zeigte sich, daß die Aufnahmekapazität in diesen drei Ländern tatsächlich bei weitem höher lag als die verteilten Beträge. Andererseits waren die Informationen nicht zuverlässig genug, auf denen die Berechnungen der zweiten Tranchen und der Endverteilung beruhten. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, daß bei der Neuverteilung ein Überprüfungsverfahren fehlte, mit dem Listen von Anträgen ausgesondert werden konnten, die inzwischen hinfällig waren.
62. Schließlich wurden Zinszuschüsse in Höhe von 92,3 Mio. ECU gezahlt. Die jeweilige Verwendung nach Land ist Tabelle 1 zu entnehmen. Die Verwendungsrate in Deutschland zeigt eine geringere Nutzung gegenüber den ursprünglichen Anträgen, Haupt- und Reserveliste zusammengenommen. Die Unterverwendung ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, daß durch sinkende Zinssätze vorzeitige Rückzahlungen vorgenommen wurden, was wegen der Nichteinhaltung der Mindestlaufzeit von fünf Jahren zum Verlust der Zuschußfähigkeit führte, so daß zahlreiche Akten zurückgezogen wurden, bevor sie zum Stadium der Erklärung gelangten.
Die Verwendungsrate in Belgien, in Griechenland und in Finnland erklärt sich aus den Verwaltungsmodalitäten der dortigen Stellen. Die sehr niedrigen Verwendungsraten in Irland und Portugal zeigen die Verfügbarkeit anderer Unterstützungsprogramme mit höheren Vorteilen, die von den nationalen Behörden (in Irland) oder den Gemeinschaften (in Portugal) angeboten wurden. 63. Die Koordination mit anderen auf regionaler, nationaler oder auch gemeinschaftlicher Ebene angebotenen Beihilfen wurde unzureichend berücksichtigt. Der Hof konnte bei den Besuchen in den Mitgliedstaaten feststellen, daß eine derartige Maßnahme einzigartig war oder aber weitaus interessantere Möglichkeiten bestanden (siehe Ziffer 62), bzw. daß eine Kumulierung mit regionalen oder nationalen, häufig sehr umfangreichen Hilfen möglich war (etwa in Deutschland).
Wettbewerbsaspekte im Bankenmarkt 64. Gemäß Artikel 267 EG-Vertrag finanziert die EIB Vorhaben zur Erschließung der weniger entwickelten Gebiete oder Vorhaben, die mit den in den einzelnen Mitgliedstaaten vorhandenen Mitteln nicht vollständig finanziert werden können. Sie soll folglich die Politiken der Gemeinschaft unterstützen und bleibt gleichzeitig dem Subsidiaritätsprinzip unterworfen, d. h., sie wird nur tätig, wenn die Marktmittel oder diejenigen des Mitgliedstaates nicht ausreichen. 65. Die EIB setzte 1968 einen Mechanismus von Globaldarlehen für KMU ein, wobei sie in einem begrenzten Bereich produktiver Sektoren in regionalen Entwicklungsgebieten tätig wurde.
Gegenüber den Unternehmen ging sie kein Risiko ein, entwickelte aber die Möglichkeiten, über ein Netz von Finanzmittlern Investitionsvorhaben zu finanzieren. 66. Aufgrund des Erfolges wurden diese Darlehen später auch zur Finanzierung von Vorhaben in KMU gewährt, die auf dem gesamten Gebiet der Gemeinschaft angesiedelt waren und in immer mehr Sektoren arbeiteten (z. B. seit 1995 im Einzelhandel). Die EIB unterzeichnete zwischen 1993 und 1997 Globaldarlehen für KMU über insgesamt 24362 Mio. ECU, das entspricht rund 25 % ihrer gesamten Darlehenstätigkeit(26). 67. Seit einigen Jahren ist das aber anders.
Der Bankenmarkt ist derart wettbewerbsintensiv geworden, daß es zu einer ständigen Angleichung der üblichen Bedingungen vor allem hinsichtlich der Zinssätze kommt. In diesem Umfeld liegt die Priorität des Finanzmittlers nicht mehr bei der Verfügbarkeit der Mittel, die der Markt ihm liefern kann, sondern bei den Kosten der Anleihe, die ihm bessere Vermittlungsmargen ermöglicht als bei der Konkurrenz. Die Aufnahme einer Prämie in das einem potentiellen Kunden angebotene Finanzierungsmodell wie die Zinszuschüsse der Kopenhagen-Fazilität stellt gegenüber anderen Banken einen Trumpf dar. Finanzmittler, die exklusiv in den Genuß dieser Zinszuschüsse kommen, hatten gegenüber den anderen Geldverleihern Vorteile, die nicht dem Netz der Bankenbeziehungen der EIB angehörten (siehe auch Ziffer 45 Buchstabe a)).
68. Auch die Rolle einiger Stellen trug dazu bei, die Bedingungen zu schaffen, in denen es zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen Verteilerbanken kommen kann. Im Vereinigten Königreich waren zwar fünf Finanzmittler berechtigt, die Zinszuschüsse zu verteilen, doch wurden 83 % der zinsverbilligten Darlehen von einem einzigen Finanzmittler vergeben, der gleichzeitig noch die Rolle der nationalen Stelle spielte, was keineswegs seinem Handelsumfang auf dem Bankenmarkt entsprach (Marktanteil rund ein Drittel). In Belgien mußten fünf Finanzmittler Kundenverluste zugunsten eines einzigen Finanzmittlers feststellen, weil dieser ursprünglich allein die zinsverbilligten Darlehen gewähren konnte.
In Frankreich wurden nur acht Finanzmittler, die im übrigen nicht zu den größten auf dem nationalen Markt gehörten, zur Gewährung der zinsverbilligten Darlehen ermächtigt. Von diesen acht Finanzmittlern erfuhren einige erst sehr spät und nur indirekt von dieser Maßnahme (siehe auch Ziffer 45 Buchstabe b)). 69. Die Verteilerbanken schlossen die Zinszuschüsse häufig in die den Kunden angebotenen Finanzierungsmodelle ein, so daß die Herkunft des Zuschusses nicht mehr sichtbar war. Eine Bank ging sogar so weit, die Fazilität als "befristete Fazilität für kleine und mittlere Unternehmen der Bank X" darzustellen.
Von den Begünstigten, die wußten, daß der Zuschuß aus anderer Quelle kam, glaubten die meisten, es handele sich um einen Zuschuß der EIB. Nur in wenigen Ausnahmefällen wußte der Begünstigte, daß der Zuschuß aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert wurde. SCHLUSSFOLGERUNG 70. Die praktische Bereitstellung der befristeten Darlehensfazilität für KMU diente eher zur Verteilung von Prämien über das Bankennetz an Arbeitsplätze schaffende Unternehmen, die meist im Rahmen einer bereits weit fortgeschrittenen Entwicklung Investitionskredite aufnahmen. Da eine direkte Verbindung zwischen dem betreffenden Zinszuschuß und der Schaffung von Arbeitsplätzen nicht nachweisbar war, kann nicht behauptet werden, die Fazilität habe zu dieser Schaffung von Arbeitsplätzen beigetragen.
Das den Verteilerbanken obliegende Bankenrisiko führte dazu, daß die Banken nach ihren eigenen Kriterien annehmbare Vorhaben auswählten, die sie auch ohne den Zinszuschuß finanziert hätten. Die Anwendung der Regel "Wer zuerst kommt, mahlt zuerst" führte dazu, daß zahlreiche Vorhaben vorgelegt wurden, die planerisch weit fortgeschritten waren und sicher Arbeitsplätze schaffen würden (siehe Ziffern 49 - 57). 71. Die Erleichterung der finanziellen Aufwendungen scheint kaum als Anreiz empfunden zu werden, wenn die Zinssätze so niedrig liegen wie in den letzten Jahren. Neuere Initiativen mit Garantiemöglichkeiten oder Kapitalbeteiligungen an kleinen Unternehmen mit Finanzierungsschwierigkeiten im Gründungs- oder Expansionsstadium würden dem tatsächlichen Bedarf besser entsprechen (siehe Ziffer 54).
72. Die Prüfungen des Hofes bei 114 ausgewählten Unternehmen, was an sich für eine einfache mathematische Extrapolation ungeeignet ist, ergaben zahlreiche Fehler (siehe Tabelle 7). Ein Teil betrifft die gemeldeten, angeblich geschaffenen Arbeitsplätze, die mindestens sechs Monate lang erhalten bleiben konnten, was aber in Wirklichkeit nicht zutraf (91 von 1389 Arbeitsplätzen; siehe Ziffern 28 - 37). 73. Diese Fälle von fehlender Übereinstimmung hängen stark mit der befristeten Vergabe der Fazilität zusammen, die auf einem knappen Regelwerk und einer Ad-hoc-Einrichtung beruht, die von Banken verwaltet wird und sich auf ehrenwörtliche Erklärungen seitens der Begünstigten stützt.
Die Erfahrungen der Kommissionsdienststellen und die früheren Empfehlungen des Hofes(27) wurden nicht genutzt, um die Systemschwachstellen zu überbrücken. In diesem Fall nahmen weder die Kommission noch die EIB Kompensationskontrollen vor (siehe Ziffern 38 - 43). 74. Die zur Verteilung der Zinszuschüsse ausgewählten Banken nutzten die Gelegenheit, um eine treue Kundschaft heranzubilden oder neue Kunden zu gewinnen. Das führte in einigen Fällen so weit, daß Wettbewerbsverzerrungen auf dem Bankenmarkt entstehen können (siehe Ziffern 67 - 68). 75. Finanziert wurde die Fazilität durch Überweisungen erheblicher Summen von der Kommission an die EIB bei einer im Vergleich zum tatsächlichen Nutzungszeitpunkt sehr langen Vorlaufzeit.
Während des Zeitraums von fünf Jahren, den die Mittel in den Kassen der EIB verbrachten, wurden diese nicht im Rahmen des gemeinschaftlichen Rechnungsführungssystems überwacht (siehe Ziffern 26 - 27). Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 23. und 24. Februar 2000 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Jan O. Karlsson Präsident (1) In den Schlußfolgerungen seiner Tagung vom 11. und 12. Dezember 1992 in Edinburgh ersuchte der Europäische Rat den Rat und die EIB, in Zusammenarbeit mit der Kommission rasch und wohlwollend die Schaffung einer neuen, befristeten Darlehensfazilität in Höhe von 5000 Mio.
ECU zu prüfen, um die Finanzierung von Infrastrukturvorhaben, insbesondere im Zusammenhang mit den Transeuropäischen Netzen (TEN), zu beschleunigen. (2) Beschluß 94/217/EG des Rates vom 19. April 1994, ABl. L 107 vom 28.4.1994, S. 57 - 58. (3) Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses vom 20. Oktober 1993, ABl. C 352 vom 30.12.1993, Ziffer 3.3. (4) Das Kooperationsabkommen wurde am 14. Juni 1994 unterzeichnet. (5) Zwischen Oktober 1994 und Dezember 1997 wurden vier Berichte vorgelegt. (6) Beschluß des Europäischen Parlaments vom 10. April 1997, ABl. L 162 vom 19.6.1997, S. 29 - 38, Ziffer 57.
(7) Jahresbericht des Rechnungshofes über die EGKS zum Haushaltsjahr 1995, ABl. C 377 vom 13.12.1996, S. 11 - 12, Ziffern 2.14 - 2.20. (8) Die gezahlten Zuschüsse machen 10 % der gewährten Darlehen aus (siehe Ziffer 19). (9) Da dasselbe Unternehmen mehrere Anträge stellen konnte, ist die Anzahl der Begünstigten nicht genau bekannt, liegt aber auf jeden Fall unter 4336. Das gleiche gilt für die Anzahl der geschaffenen Arbeitsplätze, da diese Zahl bei Mehrfachanträgen in jedem Antrag desselben Begünstigten wiederholt wird. (10) Addition der Zahlen in den Erklärungen der Begünstigten. Quelle EIB.
(11) Eine Beschreibung der Globaldarlehen der EIB ist der von der EIB herausgegebenen Veröffentlichung "EIB-Informationen" Nr. 86 vom November 1995 zu entnehmen (S. 7 - 8). (12) Mit dem gleichen Prozentsatz von 7,5 % beschloß die Kommission, nationale Beihilfen für Investitionen der KMU außerhalb der unterstützten Gebiete nicht zu genehmigen (Ziffer 4.1 der Mitteilung der Kommission über die gemeinschaftliche Begleitung der Beihilfen für KMU, ABl. C 213 vom 19.8.1992, S. 2. (13) Die Zuschüsse in Irland wurden von der EIB selbst verteilt. (14) Die Verteilung der Zuschüsse in Griechenland übernahm das Wirtschaftsministerium, das auf das Entgelt verzichtete.
(15) Die Zinsen werden zum Monatsende mit einem Satz gutgeschrieben, der dem Monatsdurchschnitt der täglich vom Verrechnungssystem des ECU festgesetzten Zinssätze entspricht. (16) Stellungnahme Nr. 4/97 zum Vorschlag (Euratom, EGKS, EG) des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, ABl. C 57 vom 23.2.1998, S. 20 - 21, Ziffern 3.7 - 3.8. (17) Die Fragen der rechnerischen Behandlung der Vorschüsse und Abschlagszahlungen sowie der Zinsen wurden vom Hof in seiner Stellungnahme Nr. 4 vom 10. Juli 1997 behandelt, worin es um den Vorschlag für eine Verordnung (Euratom, EGKS, EG) des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21.
Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften ging. (18) Entscheidung der Kommission vom 25. November 1994, C(94) 3044, zur Festsetzung eines Globalzuschusses für die Ziel-1-Regionen in Spanien im Rahmen der Interventionen des EFRE im Zeitraum 1994 - 1999. (19) ABl. C 380 vom 15. Dezember 1997, S. 11, Ziffern 2.28 - 2.33. (20) Die beim Kauf eines Gegenstandes gezahlte MwSt. ist nach den Grundprinzipien dieser Steuer eine Forderung des Unternehmens an die Steuerbehörde und somit in der Vermögensübersicht des Unternehmens verbucht. (21) Anfangs konnte in Belgien nur ein einziger Finanzmittler, der gleichzeitig nationale Stelle war, die zinsverbilligten Darlehen gewähren.
Anschließend äußerten fünf weitere Finanzmittler, die bereits Kunden der EIB waren und feststellten, daß sie zu Lasten der ersten Stelle Kunden verloren, ihre Unzufriedenheit mit dieser Lage und ersuchten die EIB, ebenfalls die Möglichkeit zu erhalten, zinsverbilligte Darlehen an ihre Kunden weitergeben zu können, was ihnen mehrere Monate nach Anlaufen der Maßnahme durch den ersten Finanzmittler gewährt wurde. Um ihren Rückstand aufzuholen, forderten die fünf anderen Finanzmittler ein Abkommen zur Festsetzung von Zuschußquoten, die jeder der sechs Finanzmittler seinen eigenen Kunden weitergeben könnte.
(22) Achter Erwägungsgrund des Beschlusses 94/217/EG des Rates vom 19. April 1994, ABl. L 107 vom 28.4.1994, S. 57 - 58. (23) Insbesondere die Initiativen "Europäische technologische Fazilität - Starthilfe" und "Garantiemechanismus für KMU", die zum Rahmen der "Technologischen Fazilität für die KMU" gehören, die in den Schlußfolgerungen des Außerordentlichen Rates vom November 1997 in Luxemburg und im Beschluß des Rates vom 19. Mai 1998 erwähnt wird. (24) Erster, zweiter, dritter und vierter Bericht der Kommission über die Durchführung der Maßnahme, KOM(94) 434 endg. vom 19.10.1994, Ziffer 4.3, KOM(95) 485 endg. vom 30.10.1995, Ziffer 4.1, KOM(96) 522 endg. vom 25.10.1996, Ziffer 4.1 bzw.
KOM(97) 645 endg. vom 2.12.1997, Ziffer 4.1. (25) Vierter Bericht der Kommission über die Durchführung der Maßnahme, KOM(97) 645 endg. vom 2. Dezember 1997, S. 10, Ziffer 4.3. Die Kommission spricht von 80 %, ohne diesen Prozentsatz nachzuweisen, während man auf der Grundlage der von der EIB erhaltenen Auskünfte auf 90 % kommt, wobei festzustellen ist, daß diese Angaben zahlreiche Klassifizierungsfehler enthalten. (26) Siehe Veröffentlichung der EIB "40 Jahre Tätigkeit", S. 10, Tabelle "In der Europäischen Union gezeichnete Darlehen". (27) Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 1995, ABl.
C 340 vom 12.11.1996, S. 209, Ziffern 8.16 - 8.17. Antworten der Kommission ZUSAMMENFASSUNG DER WICHTIGSTEN BEMERKUNGEN 8 - 9. Es ist richtig, daß bei der Verbuchung der KMU-Zinszuschüsse in der Haushaltsrechnung der Eindruck entsteht, daß die Verwendungsrate bei 100 % lag, während die EIB die Zinszuschüsse den Endbegünstigten nicht zur gleichen Zeit ausgezahlt hatte. Die EIB hätte die Beträge bis zu ihrer Auszahlung als Guthaben der Kommission auf der Aktivseite verbuchen müssen. 10. Dem System lag eine ehrenwörtliche Erklärung des Begünstigten zugrunde. Die Investitionsbank hat geprüft, ob die zuständigen nationalen Stellen ein angemessenes System für die Kontrolle des Eingangs dieser Erklärungen eingeführt hatten.
Gemäß Artikel 16 des Kooperationsabkommens werden zu Unrecht gezahlte Zinszuschüsse zurückgezahlt. 11. Der Rat hat die Umsetzung des Mechanismus im Wege von Globaldarlehen der EIB vorgesehen, die bekanntermaßen eine Möglichkeit der Streuung der EIB-Finanzierungen darstellen. Eine weitere Untergliederung des Mechanismus hätte sich angesichts des begrenzten Mittelvolumens nicht mehr verwalten und aus wirtschaftlicher Sicht nicht rechtfertigen lassen. 12. Der Mechanismus hätte die Regionen des Ziels 1 ohne eine solche Kumulierung von Gemeinschaftszuschüssen nicht erreicht. 13. Es ist richtig, daß zu Beginn des Programms bestimmte laufende Vorhaben finanziert wurden.
Das ließ sich angesichts der Dringlichkeit, mit der der Mechanismus umgesetzt werden mußte, nur schwer vermeiden. Die Auswirkungen davon sind jedoch im Laufe der Zeit zurückgegangen. 14. Die Schwierigkeiten, auf mikroökonomischer Ebene die Auswirkung von Zinszuschüssen auf die Beschäftigung zu bemessen, sind hinreichend bekannt. Der Mechanismus hat den Unternehmensleitern auf europäischer Ebene jedoch gezeigt, daß die öffentliche Verwaltung die Schaffung von Arbeitsplätzen unterstützt und fördert. Diese Maßnahme ist nur eine von vielen und hat sich - wenngleich sie zwangsläufig begrenzt war - positiv ausgewirkt, da sie im Einklang mit den in den Erwägungsgründen des Ratsbeschlusses genannten weit gefaßten Zielen dazu beigetragen hat, daß ein günstiges Umfeld für die Ankurbelung des Wachstums und die Schaffung von Arbeitsplätzen durch die KMU entstehen konnte.
15. Da der Mechanismus auf europäischer Ebene einheitlich umgesetzt werden mußte, war eine Koordinierung aller regionalen und nationalen Zuschüsse schlechthin unmöglich. Die darauf zurückzuführenden Kumulierungen stehen nicht im Widerspruch zum Subsidiaritätsprinzip. 16. Angesichts der zahlreichen an dem System beteiligten Finanzmittler ist es nicht verwunderlich, daß der Rechnungshof bestimmte Darstellungsunterschiede feststellen konnte. Außerdem wurde die Herkunft der Zuschüsse höchstwahrscheinlich nicht absichtlich "aus den Augen verloren", sondern ist auf die Größe und die Verzweigung des Bankennetzes oder auf die Vielzahl der von bestimmten Finanzmittlern verwalteten nationalen und regionalen Zuschüsse zurückzuführen.
DURCHFÜHRUNG DER MASSNAHME Verfahren 20. Die Entscheidung, eine Kumulierung der Funktionen der zuständigen nationalen Stellen und der Finanzmittler zuzulassen, wurde aus Gründen der Effizienz, die in der kurzen Einführungsphase des Systems das Hauptanliegen der Investitionsbank war, getroffen. In den von der Investitionsbank aufgestellten operativen Leitlinien waren entsprechende Bestimmungen vorgesehen. Mehrere nationale Stellen waren tatsächlich gleichzeitig Finanzmittler und erhielten unmittelbar zinsverbilligte Darlehen; das ist auf ihre besondere Erfahrung bei der Verwaltung derartiger Finanzierungsmechanismen, einschließlich anderer Gemeinschaftsregelungen (EGKS-Darlehen), zurückzuführen.
23. Die EIB hat zusammen mit der Kommission 90000 mehrsprachige Broschüren über das System herausgegeben, die an alle Beteiligten verteilt wurden. Darüber hinaus haben die Kommission, die Investitionsbank und die Vertreter der Zielgruppe zahlreiche Informationsveranstaltungen in den begünstigten Ländern organisiert. HAUSHALTSFÜHRUNG UND KONTENDARSTELLUNG Haushaltsführung 26. Die Kommission wird künftig in der Vermögensübersicht die Beträge ausweisen, die bis zur endgültigen Vergabe der Zinszuschüsse an die Endbegünstigten bei der EIB verbleiben. Kontendarstellung 27. In bezug auf die Führung des Kontos der Gemeinschaft durch die EIB im Rahmen des Mechanismus haben die Investitionsbank und die Kommission mit Schriftwechsel vom 6.
August 1998/ 7. September 1998 vereinbart, daß über 250000 ECU hinausgehende Beträge der Kommission am 31. Mai und am 30. November eines jeden Jahres zurücküberwiesen werden, so daß diese Haushaltsmittel nach der Auszahlungsphase nicht auf diesem Konto verbleiben. Bei diesen Beträgen handelt es sich derzeit um Zinsen und Erträge aufgrund vorzeitiger Rückzahlungen. Der Vorschlag für die Neufassung der Haushaltsordnung sollte Bestimmungen enthalten, nach denen alle öffentlichen oder privaten Finanzmittler verpflichtet sind, Informationen über die Höhe der Beträge auf dem von der EIB im Namen der Kommission geführten Konto, der Zinsen und der angefallen Bankkosten zu übermitteln.
Die Kommission zieht es vor, diese Zahlungen im Hinblick auf eine größere Haushaltstransparenz als Haushaltsausgaben, d. h. als "Vorschüsse" (Beträge, die Eigentum des zahlenden Organs bleiben), zu behandeln. Im Zusammenhang mit der Ausstellung der Einziehungsanordnungen für die Zinserträge stimmt die Kommission mit dem Rechnungshof darin überein, daß sie jährlich als Forderungen hätten festgestellt werden müssen. Die Vorschläge für die Neufassung der Haushaltsordnung sollten diesbezügliche Vorschriften enthalten. PRÜFUNG DER RECHTMÄSSIGKEIT UND DER ORDNUNGSMÄSSIGKEIT Ergebnisse der Prüfungen an Ort und Stelle Gesamtergebnis 28.
38 % des mit Fehlern behafteten Gesamtbetrags waren auf Fälle zurückzuführen, in denen Zuschüsse im Rahmen des KMU-Mechanismus und EFRE-Zuschüsse kumuliert wurden. Kumulierung mit anderen Gemeinschaftsbeihilfen 31 - 32. Die Kommission ist der Ansicht, daß der Mechanismus die Regionen des Ziels 1 ohne Kumulierung der Gemeinschaftszuschüsse nicht erreicht hätte. 33. Die Frage der Kumulierung mit EGKS-Zuschüssen wird von der Kommission und der EIB aufmerksam verfolgt. Die Kommission hat Prüfungen durchgeführt, um Doppelfinanzierungen aus Mitteln dieses Mechanismus und der EGKS festzustellen.
Diese Prüfungen ergaben eine geringfügige Anzahl potentieller Doppelfinanzierungen. Insgesamt wurden 317 Fälle mit derselben oder einer ähnlichen Bezeichnung ermittelt und analysiert. In 61 dieser Fälle lag möglicherweise eine Doppelfinanzierung vor; sie werden einzeln geprüft. Die Fälle können geklärt werden, sobald weitere Informationen vorliegen; zur Zeit sieht es danach aus, daß in 25 Fällen ein Kontrollbesuch oder eine Prüfung der Erklärungen notwendig sein wird, bevor eine endgültige Entscheidung getroffen werden kann. Je nachdem, welche zusätzlichen Informationen übermittelt werden, könnten gemeinsame Kontrollen (Kommission/EIB) in Betracht gezogen werden.
Nicht in Betracht kommende Begünstigte oder Darlehen 35 - 37. Im Rahmen der Überwachung anderer Mechanismen, bei denen Finanzmittlern Zuständigkeiten übertragen werden, wird die Kommission die Kontrolle der Zuschußfähigkeit verstärken, damit solche Fälle vermieden werden können. Systemschwächen 38 - 41. Das gewählte System beruhte im Hinblick auf eine größtmögliche Effizienz der Darlehensfazilität auf der Befugnisübertragung und der stärkeren Einbindung der nationalen Stellen und der Finanzmittler in die Verantwortung. Angesichts der Größe der Zielgruppe, der Zahl und der Art der Begünstigten (mehrere Tausend KMU) sowie des durchschnittlichen Zuschußbetrags (20000 ECU) wäre ein anderes System, das nicht durch ein schwerfälliges Verfahren ausgehöhlt worden wäre, nur schwer denkbar gewesen.
In den ehrenwörtlichen Erklärungen, die die Begünstigten ausgefuellt und die Finanzmittler übermittelt haben, wurde deutlich darauf hingewiesen, daß die Begünstigten im Fall einer falschen Erklärung mit zivilrechtlicher oder strafrechtlicher Verfolgung rechnen mußten. Die vom Rechnungshof aufgedeckten falschen Erklärungen wurden von der EIB weiterverfolgt; in den Fällen, die nicht stichhaltig begründet werden konnten, hat die EIB über die Finanzmittler das Einziehungsverfahren eingeleitet. 42 - 43. Die Banken sind im Einklang mit den Grundsätzen des Systems, das auf der Befugnisübertragung und der Einbindung in die Verantwortung der zuständigen nationalen Stellen und der Finanzmittler beruht, gehalten, die EIB über jede vorzeitige Rückzahlung eines Globaldarlehens zu unterrichten und die Zinszuschüsse zurückzuzahlen.
Die EIB kontrolliert diese Rückzahlungen anhand des Verzeichnisses der Darlehensbegünstigten. Besondere Aspekte Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge 44. Mit Einverständnis der Investitionsbank wurde unter bestimmten wirtschaftlichen und/oder administrativen Umständen in einigen Mitgliedstaaten vom Grundsatz der Chronologie abgewichen. Zugangsgleichheit 45. a) Im Ratsbeschluß war vorgesehen, daß die im Rahmen des Mechanismus verfügbare eine Milliarde ECU im Zuge von EIB-Globaldarlehen vergeben werden mußte. Angesichts der Dringlichkeit, mit der der Mechanismus gemeinschaftsweit umgesetzt werden mußte, hat die Investitionsbank fast ausschließlich auf ihr bestehendes Finanzmittlernetz zurückgegriffen.
Die Finanzmittler werden aufgrund operativer Kriterien, insbesondere im Zusammenhang mit ihrer Finanzkraft, der Art ihrer Tätigkeit und selbstverständlich ihrer Bereitschaft, sich an die von der Investitionsbank auferlegten Bedingungen hinsichtlich Projektmanagement und -überwachung zu halten, ausgewählt. Der Rat dürfte sich durchaus darüber im klaren gewesen sein, daß der Zeitplan nicht hätte eingehalten werden können, wenn ein Mechanismus gewählt worden wäre, dessen Umsetzung über das Netz der an den Globaldarlehen der EIB beteiligten Banken hinausgeht. Außerdem wäre ein solcher Versuch angesichts des begrenzten Volumens des Mechanismus wirtschaftlich nicht gerechtfertigt gewesen. b) Eine bestimmte Art der Auswahl der beteiligten Banken war nicht zu vermeiden, zumal die Dringlichkeitsvorgaben des Rates erfuellt werden mußten.
Außerdem haben bestimmte Banken und Finanzinstitute, die für Globaldarlehen Verträge mit der EIB geschlossen haben, wegen der absehbaren großen Arbeitsbelastung von einer Beteiligung abgesehen. c) Durch das in den genannten Ländern verfügbare geringe Mittelvolumen war "größere Publizität" nicht erforderlich. Sie hätte falsche Hoffnung geweckt und die Banken mit Anträgen, denen nicht hätte stattgegeben werden können, überlastet. In den betroffenen Ländern haben die Banken ihre Kunden, die die Kriterien erfuellten, über einschlägige Vorhaben unterrichtet. Die Tatsache, daß 92 % der Darlehen im Rahmen des Mechanismus vergeben wurden, obwohl die Zinssätze allgemein zurückgingen und eine Reihe von Darlehen deshalb wegen Nichteinhaltung des Kriteriums der Darlehensdauer zurückgezahlt werden mußten, zeigt, daß die Informationen angemessen verbreitet wurden und die Zugangsgleichheit sichergestellt war.
Auch der Umfang der Reserveliste in bestimmten Ländern deutet auf Zugangsgleichheit hin. Durchführungsfrist 46 - 48. "Die Beschlüsse zur Vergabe der zuschußbegünstigten Darlehen", die die Investitionsbank gemäß Artikel 1 des Ratsbeschlusses "binnen zwölf Monaten nach Inkrafttreten des Ratsbeschlusses faßt" waren Beschlüsse des EIB-Verwaltungsrates über die Vergabe von Globaldarlehen an die Finanzmittler. Der Beschluß enthält keinerlei Angaben über die Zuweisung der Globaldarlehen. Es wäre in der Praxis vollkommen unmöglich gewesen, sämtliche im Rahmen des Mechanismus verfügbaren Mittel den Endbegünstigten innerhalb einer Frist von zwölf Monaten zuzuweisen.
Die Kommission und die Investitionsbank hätten diese Frage bereits 1994 angesprochen, wenn sie der Ansicht gewesen wären, daß dieser Punkt doppeldeutig war. Die EIB ist der Aufforderung des Rates nachgekommen und hat den Mechanismus bei den Finanzmittlern (neue Verträge und Änderungen bestehender Verträge) innerhalb der Fristen umgesetzt. Die Auszahlungsphase ging über diesen Zeitraum hinaus, was bei Globaldarlehen vollkommen normal ist. BEURTEILUNG DER WIRKSAMKEIT Aufwirkungen auf die Investition und die Schaffung von Arbeitsplätzen 49 - 52. Der Europäische Rat hat den politischen Beschluß gefaßt, die Schaffung von Arbeitsplätzen zu fördern, und hat dafür bestimmte Parameter festgelegt.
Die Kommission und die EIB sind dem Ratsbeschluß nachgekommen. Solvenz der Kunden und Lebensfähigkeit der Vorhaben sind Eckpfeiler der Banktätigkeit. Es ist daher normal, daß die Banken ihre eigenen objektiven Kriterien zugrunde legen und aus den ihnen vorgelegten Vorhaben die Vorhaben auswählen, die ihnen tragbar und lebensfähig erscheinen. Die Kommission ist allerdings der Ansicht, daß ein Vorhaben nicht deshalb finanziert wird, weil es aufgrund der finanziellen Kriterien in bezug auf die Solvenz eines Unternehmens annehmbar erscheint. Vielmehr ist das Verhältnis zwischen der finanziellen Aufwendungen des Unternehmens und seinen operativen Ergebnissen (d. h. die Fähigkeit, seinen Verpflichtungen nachzukommen) ein Kriterium, das für den Beschluß der Bank, ein Darlehen zu gewähren, von ausschlaggebender Bedeutung ist.
Die Senkung der finanziellen Aufwendungen der Unternehmen aufgrund der Gemeinschaftsintervention ist daher ein Faktor, der der Vergabe von Darlehen an Unternehmen förderlich war. 53. Es ist richtig, daß zu Beginn des Programms bereits laufende Vorhaben finanziert wurden. Das läßt sich in der Anlaufphase eines Programms nur schwer vermeiden, und die Auswirkungen sind im Laufe der Zeit zurückgegangen. 54 - 57. Die Auszahlung des Zinszuschusses in einer einzigen Zahlung hatte zwei Vorteile: - einfachste und preisgünstigste Lösung aus der Sicht der Verwaltung; - größere Sichtbarkeit der Fazilität.
Außerdem hat die Senkung der finanziellen Aufwendungen der betroffenen Unternehmen das Niveau der gesamten finanziellen Aufwendungen der Unternehmen allgemein verringert, was bei der Vergabe von Darlehen eine wichtige Rolle spielte. Bei der Einleitung der Maßnahme war dies im übrigen immer ein Anliegen der Unternehmensleiter der KMU. Die Kommission würde nicht behaupten, daß ausschließlich die Zinszuschüsse für die Entscheidung der Begünstigten, arbeitsplatzbeschaffende Vorhaben durchzuführen, ausschlaggebend sind. Vielmehr sind Zinszuschüsse Teil eines Maßnahmenpakts, das auch Maßnahmen auf örtlicher, regionaler oder nationaler Ebene umfaßt, die alle zusammen ein günstiges Umfeld für die Verwirklichung der vorrangigen Ziele der Kommission schaffen.
Der Zinsvergütungsmechanismus sollte - und das war zweifelsohne auch die politische Absicht seiner Befürworter - den Unternehmensleitern auf europäischer Ebene zeigen, daß die öffentliche Verwaltung die Schaffung von Arbeitsplätzen unterstützt und fördert. Dieses Ziel wurde erreicht. Es handelte sich nur um eine von vielen Maßnahmen, die sich - wenngleich sie zwangsläufig begrenzt war - positiv auswirkte, da sie im Einklang mit den in den Erwägungsgründen des Ratsbeschlusses aufgeführten weit gefaßten Zielen dazu beigetragen hat, daß ein günstiges Umfeld für die Ankurbelung des Wachstums und die Schaffung von Arbeitsplätzen durch die KMU entstehen konnte.
Außerdem hat der Mechanismus zweifelsohne dazu beigetragen, daß die Umsetzung der von den Unternehmensleitern gefaßten Investitionsentscheidungen beschleunigt wurde. Ziel der KMU ist es, ihre Wettbewerbsfähigkeit durch Investitionen in den Bereichen Rationalisierung, Modernisierung und Kapazitätserweiterung zu verbessern. Die Schaffung von Arbeitsplätzen ist das Ergebnis von Markterfolgen und neuen Aufträgen, und zwar unabhängig davon, ob die KMU in einem Wachstumssektor oder einem rückläufigen Sektor tätig ist. Auf makroökonomischer Ebene ist der Zinssatz bekanntlich ein Faktor, der das Investitionsniveau beeinflußt.
Größe der begünstigten Unternehmen 58. Die Feststellung des Rechnungshofs ist ein Beweis für den Willen der Banken, sich an die Vorschriften für die Vergabe von Zuschüssen im Rahmen des Mechanismus zu halten (und sogar noch strengere Kriterien zugrunde zu legen). Geographische Aufteilung der Zuschüsse 60 - 61. Dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten wurde bereits von Anfang an Rechnung getragen. Bei der Berechnung wurde die für die Zuweisung der Beträge verbleibende Zeit berücksichtigt. 63. Eine weitgehende Koordinierung mit allen auf regionaler, nationaler oder gemeinschaftlicher Ebene möglichen Zuschüssen konnte nicht sichergestellt werden, da der Mechanismus gemeinschaftsweit angeboten und in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewendet werden mußte.
So überlagerte sich diese Maßnahme zwangsläufig mit anderen nationalen oder gemeinschaftlichen Maßnahmen (insbesondere in den Zuschußgebieten), was dem Subsidiaritätsprinzip nach Ansicht der Kommission jedoch nicht zuwiderläuft. Wettbewerbsaspekte im Bankenmarkt 67. Die EIB arbeitet gemäß Artikel 16 ihrer Satzung in allen Ländern, in der sie tätig ist, mit einem umfangreichen Netz von Banken und Finanzinstitutionen (mehr als 130 in der EU) zusammen. Der Rat trägt dieser Tatsache Rechnung, wenn er der Bank Aufträge, einschließlich ggf. die Vergabe von Zinszuschüssen innerhalb und außerhalb der Union, erteilt.
Die EIB wählt ihre Finanzmittler anhand objektiver Kriterien wie Solvenz und Qualität. Für eine unbegrenzte Anzahl Finanzmittler in Europa wäre es unmöglich gewesen, die in begrenzter Höhe und für einen begrenzten Zeitraum verfügbaren Zinszuschüsse der Gemeinschaft für KMU zu vergeben. Außerdem waren aus verschiedenen Gründen nicht alle Banken, die die Kriterien der EIB erfuellten, bereit, Globaldarlehen oder Zinszuschüsse zu verwalten. So war eine bestimmte Art der Auswahl der teilnehmenden Banken unvermeidlich, zumal die Dringlichkeitsvorgaben des Rates erfuellt werden mußten. 68.
Es stand nicht zu erwarten, daß die Umsetzung des Mechanismus die jeweiligen Marktanteile der teilnehmenden Banken widerspiegeln würde. Wie bei allen derartigen Mechanismen läßt sich, sofern den teilnehmenden Banken keine Quoten zugeteilt werden und der Grundsatz "wer zuerst kommt, mahlt zuerst" anwendet wird, eine unterschiedlich große Motivation der teilnehmenden Institutionen feststellen. Der verhältnismäßig große Anteil eines Finanzmittlers bei der Vergabe von Zinszuschüssen spiegelt seine traditionelle Bedeutung als Finanzmittler für Globaldarlehen der EIB im Vereinigten Königreich wider.
Der Zinsvergütungsmechanismus war Gegenstand kommerzieller Vorstöße und war weiteren Banken im Vereinigten Königreich zugänglich. Dieser Finanzmittler war zugleich auch beauftragte nationale Stelle, da er über die notwendigen Erfahrungen (einschließlich mit anderen Gemeinschaftsmechanismen, beispielsweise EGKS) sowie das erforderliche Personal verfügte und bereit war, diese Aufgabe zu übernehmen. SCHLUSSFOLGERUNG 70. Es ist hinreichend bekannt, daß sich auf mikroökonomischer Ebene der Kausalzusammenhang zwischen Zinszuschüssen und Investitionsausgaben nicht ohne weiteres feststellen läßt.
Auf makroökonomischer Ebene ist der tatsächliche Zinssatz ein Faktor, der sich bekanntermaßen auf die Investitionshöhe auswirkt. Darüber hinaus hat der Mechanismus den Unternehmensleitern auf europäischer Ebene gezeigt, daß die öffentliche Verwaltung die Schaffung von Arbeitsplätzen unterstützt und fördert. Es handelte sich nur um eine von vielen Maßnahmen, die sich - wenngleich sie zwangsläufig begrenzt war - positiv auswirkte, da sie im Einklang mit den in den Erwägungsgründen des Ratsbeschlusses aufgeführten weit gefaßten Zielen dazu beigetragen hat, daß ein günstiges Umfeld für die Ankurbelung des Wachstums und die Schaffung von Arbeitsplätzen durch die KMU entstehen konnte.
Es ist richtig, daß zu Beginn des Programms bereits laufende Vorhaben finanziert wurden. Angesichts der Dringlichkeit, mit der der Mechanismus umgesetzt werden mußte, ließ sich dies in der Anlaufphase nur schwer vermeiden, und die Auswirkungen sind im Laufe der Zeit zurückgegangen. Weiterhin hat sich die Senkung der finanziellen Aufwendungen der Unternehmen positiv auf die Darlehensvergabe der Banken ausgewirkt, da das Verhältnis zwischen finanziellen Aufwendungen der Unternehmen und ihren operativen Ergebnissen verbessert wurde. Dieses Verhältnis spielt bei der Vergabe von Darlehen eine wichtige Rolle.
71. Die Kommission begrüßt, daß der Rechnungshof ihre jüngsten Initiativen befürwortet. 72. Die Kommission wird die vom Rechnungshof angeführten Fälle aufmerksam verfolgen. 73. Angesichts der damaligen wirtschaftlichen Gegebenheiten wurde im Ratsbeschluß auf einer "vordringlichen" und "raschen" Umsetzung des Mechanismus bestanden. Die Ausarbeitung eines umfassenden Regelwerks wäre mit dem Dringlichkeitskarakter nicht vereinbar gewesen. Angesichts der Größe der Zielgruppe, der Anzahl und der Art der Begünstigten (mehrere Tausend KMU) sowie der durchschnittlichen Höhe der Zinszuschüsse (20000 EUR) wäre ein anderes System, das nicht durch ein schwerfälliges Verfahren ausgehöhlt worden wäre, nur schwer denkbar gewesen.
74. Für eine unbegrenzte Anzahl Finanzmittler in Europa wäre es unmöglich gewesen, die in begrenzter Höhe und für einen begrenzten Zeitraum verfügbaren Zuschüsse zu vergeben. Eine bestimmte Art der Auswahl war daher unumgänglich. Außerdem sind bestimmte Banken nicht bereit, Globaldarlehen oder Zinszuschüsse zu verwalten.