Informe especial nº 16/2000 relativo a los procedimientos de licitación de los contratos de servicios de los programas Phare y Tacis, acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 350 de 06/12/2000 p. 0001 - 0028 Informe especial no 16/2000 relativo a los procedimientos de licitación de los contratos de servicios de los programas Phare y Tacis, acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE) (2000/C 350/01) ÍNDICE >SITIO PARA UN CUADRO> INTRODUCCIÓN 1. El examen de las operaciones del ejercicio 1998 en el marco de la DAS permitió descubrir insuficiencias en la aplicación de algunos procedimientos de licitación de los contratos correspondientes a los programas Phare y Tacis.
Al mismo tiempo, basándose en un informe del departamento de intervención sobre este tema, el ponente de la aprobación de la gestión relativa al ejercicio 1997 solicitó al Tribunal de Cuentas que examinase los procedimientos de adjudicación de contratos de ambos programas. En este contexto se emprendió una fiscalización de 120 contratos de asistencia técnica (80 correspondientes al programa Phare y 40 al programa Tacis), celebrados en su mayoría tras una licitación restringida entre 1996 y 1998(1). 2. La muestra del programa Phare comprende 31 operaciones gestionadas por los servicios centrales de la Comisión y 49 operaciones efectuadas en el marco del sistema de ejecución descentralizada (DIS) en cuatro Estados Phare (Polonia, Letonia, Bulgaria y Rumanía).
La muestra de Tacis se refiere principalmente a operaciones efectuadas por los servicios centrales de la Comisión en Rusia. La naturaleza de la muestra no permite efectuar una extrapolación estadística de los resultados del control al conjunto del ámbito Phare y Tacis. En cambio, permite mostrar la existencia de riesgos reales en la adjudicación de los contratos de servicios de los programas Phare y Tacis, así como poner de relieve las debilidades de los sistemas elegidos en su momento por la Comisión indicando el número de problemas hallados (véase el cuadro en la página 6). 3. En junio de 1999, la Comisión adoptó un nuevo manual de instrucciones sobre los contratos de servicios, suministros y obras celebrados en el marco de la cooperación comunitaria en favor de los terceros países.
Este manual tiene la intención de instaurar prácticas más coherentes y rigurosas en el conjunto de las ayudas exteriores, sin distinción de programas. La aplicación rigurosa de sus disposiciones debería remediar distintas insuficiencias señaladas en este Informe, y debe ser considerado un instrumento valioso para la mejora de la gestión de las ayudas a los terceros países. BASES JURÍDICAS Y REGLAMENTARIAS 4. La adjudicación de los contratos examinados se rige fundamentalmente por los artículos 112 a 119 del Reglamento financiero, y los reglamentos específicos Phare (artículo 7)(2) y Tacis (artículo 6 y anexo III del Reglamento)(3).
El Reglamento financiero (artículo 117) exige que se elija la oferta más ventajosa económicamente, y autoriza el concurso restringido para la adjudicación de los contratos de servicios y las acciones de cooperación técnica (apartado 1 del artículo 118). 5. El Reglamento Phare especifica (artículo 7) que, para intervenciones superiores a 50000 euros, la participación en convocatorias de ofertas, adjudicaciones y contratos estará abierta, en igualdad de condiciones, a todas las personas físicas y jurídicas de los Estados miembros y de los países Phare. Las modalidades prácticas de adjudicación de estos contratos aparecen en el Manual de procedimientos de ejecución descentralizada (DIS).
6. Por su parte, el Reglamento Tacis considera que: a) deberá garantizarse la más amplia participación posible en iguales condiciones en los contratos de suministros, obras y servicios; b) la Comisión deberá garantizar la transparencia y rigor necesarios en la aplicación de los criterios de selección, esforzándose por diversificar dicha selección; c) con la base más amplia posible y con la ayuda de los medios de comunicación más modernos, es preciso incitar a los interesados a manifestar su interés para que se les invite a presentar una oferta. 7. El artículo 6 de ese mismo Reglamento establece en 200000 euros el importe mínimo a partir del cual se celebrarán los contratos de servicios, en general, a partir de una licitación restringida.
PRINCIPALES ETAPAS DE LA LICITACIÓN RESTRINGIDA 8. Tanto para Phare como para Tacis, los procedimientos restringidos de licitación se desarrollan en cuatro etapas: a) convocatoria de expresiones de interés para el proyecto; b) constitución de la lista de empresas preseleccionadas que serán invitadas a participar; c) invitación a licitar y comunicación de las modalidades de licitación; d) evaluación de las ofertas presentadas que conduce a la elección de la mejor oferta. La convocatoria de expresiones de interés y la constitución de las listas restringidas son esenciales en cuanto al respeto de los principios de igualdad de trato para la participación en los contratos (artículo 114 del Reglamento financiero).
Asimismo, la elección de la oferta más ventajosa económicamente se basa en los criterios elegidos para evaluar las ofertas (artículo 117 del Reglamento financiero) comunicados en el momento de la invitación a licitar. 9. Los servicios centrales de la Comisión son directamente responsables del desarrollo de los procedimientos cuando las operaciones se gestionan centralizadamente, como en el caso de los programas Tacis y de las acciones plurinacionales del programa Phare, o de las realizadas en su momento en los Estados bálticos. Cuando las operaciones se efectúan en el marco del sistema de ejecución descentralizada, los procedimientos DIS son aplicados, esencialmente, por las autoridades del país beneficiario, ayudadas la mayoría de las veces por asistencias técnicas occidentales, y bajo la supervisión de las delegaciones sobre el terreno de la Comisión.
En todos los casos, la Comisión conserva la responsabilidad general del buen uso de los créditos presupuestarios. Convocatoria de expresiones de interés 10. Esta etapa, que pretende garantizar una competencia lo más amplia posible, consiste en informar a toda empresa u organización interesada de la proximidad de la adjudicación de un contrato. Dicha información se difunde a través del Diario Oficial o de Internet (desde octubre de 1996 en el caso de contratos de servicios superiores a 200000 euros). Constitución de las listas restringidas 11. Basándose en las expresiones de interés y en sus registros de contratistas, los servicios de la Comisión o las PMU(4) elaboran una lista restringida de empresas en la que sólo figuran las consideradas más aptas para la realización de la operación prevista.
Los elementos seleccionados en la elaboración de la lista restringida se consignan en un informe incluido en el expediente de licitación. 12. Para garantizar una competencia suficiente, ambos programas establecieron un número mínimo de empresas que deberían aparecer en la lista restringida: siete para las licitaciones que no superen 1 millón de euros, y diez en los casos restantes. El apartado 11 del anexo II del Reglamento Tacis también especifica que se propondrá la formación de consorcios entre las empresas para los proyectos muy complejos. Invitación a licitar 13. Las empresas seleccionadas al término de la preselección son invitadas a presentar una oferta de servicios.
Para ello, reciben un expediente completo que incluye los documentos siguientes: a) lista de las empresas invitadas a licitar; b) instrucciones para los licitadores; c) normas aplicables a las licitaciones y a la adjudicación de los contratos de servicios financiados por Phare y Tacis; d) modelo de contrato y sus anexos, entre los que figura el pliego de condiciones específico del contrato de que se trate. 14. Las instrucciones especifican la estructura, contenido, condiciones y plazos de presentación de las ofertas, así como los criterios elegidos para la adjudicación del contrato. Éstos son los elementos a partir de los cuales el licitador elabora su oferta.
15. El proceso de selección siempre se divide en dos fases: una evaluación técnica seguida de una evaluación financiera, que constituyen, respectivamente, el 70 y el 30 % de la evaluación final. Evaluación de las ofertas Comité de evaluación 16. Un comité específico se encarga de la evaluación de las ofertas de los licitadores. Cuando se trata de contratos adjudicados bajo la autoridad directa de la Comisión, los comités de evaluación están formados, desde octubre de 1996, por un presidente (sin derecho a voto) miembro del personal estatutario de la Comisión, y por cinco evaluadores (dos representantes de la Comisión, un representante del beneficiario final, y dos expertos externos o pertenecientes al personal de la Comisión).
En el caso de los contratos Phare de adjudicación descentralizada, el ordenador de pagos local determina la composición del comité, que puede incluir un experto externo. 17. En la apertura de las ofertas, el comité de evaluación se cerciora de que cada oferta se haya recibido dentro del plazo, y de que las propuestas técnica y financiera se hallen por separado. Después, en las evaluaciones técnica y financiera, comprueba que se ha entregado adecuadamente la documentación, de conformidad con las normas establecidas. En cada una de estas etapas, el comité levanta acta de sus actividades.
Evaluación técnica 18. La apreciación de las propuestas técnicas constituye la primera parte de la evaluación misma y, en general, se compone de dos etapas: a) examen de las propuestas escritas; b) entrevista con los principales agentes (jefe de proyecto, expertos a largo plazo, etc.). 19. Las ofertas técnicas son evaluadas según distintos parámetros, enunciados, en principio, en las instrucciones para los licitadores. Se tiene en cuenta la organización propuesta, la experiencia del licitador y la calidad del personal propuesto, así como la contratación de expertos locales que, en principio, debe favorecer la transferencia de conocimientos y el carácter permanente de los resultados.
Sólo se evalúan financieramente aquellas empresas cuya evaluación técnica supera el 65 % (véase el apartado 15). Evaluación financiera 20. Las instrucciones enviadas a los licitadores especifican siempre que los honorarios propuestos deben situarse dentro de los límites razonables del mercado, y que el importe total de la oferta no puede superar el presupuesto señalado para cada licitación. 21. En los contratos del programa Tacis, las informaciones referentes a la evaluación financiera no contienen más detalles, mientras que las instrucciones internas de la Comisión (4 de octubre de 1996) solicitan que se indique el método utilizado para la evaluación financiera cuando se trate de contratos Phare, para los cuales, en principio, se elige uno de estos dos métodos: a) comparación de los precios totales sin incluir los gastos con derecho a devolución; b) comparación de los precios unitarios (precio total menos gastos con derecho a devolución, dividido por el número de personas-día propuesto).
22. La puntuación concedida a la propuesta financiera se añade a la de la parte técnica para formar la nota final. La oferta que obtiene la mejor nota total es considerada entonces como la más ventajosa económicamente y, en principio, obtiene el contrato. OBSERVACIONES SOBRE LAS LICITACIONES RESTRINGIDAS 23. Los controles revelaron la existencia de dificultades en las distintas fases del procedimiento de licitación. No obstante, los problemas más importantes están relacionados con la evaluación de las ofertas y la gestión de los expedientes. Dichas insuficiencias afectan a 47 de los 80 expedientes Phare, y a 21 de los 40 expedientes Tacis examinados.
24. Entre los 68 casos en los que los problemas hallados son considerados importantes (véase el cuadro), ocho afectaron directamente a la adjudicación final del contrato, y 12 podrían haberlo hecho. En estos últimos casos, la ausencia de justificantes no permite emitir un juicio. Cuadro Problemas considerados importantes en la muestra de 120 contratos examinados >SITIO PARA UN CUADRO> Listas restringidas Calidad de la preselección 25. Todos los contratos examinados tuvieron la publicidad exigida, excepto cuatro contratos Phare, cuya documentación no pudo presentarse. 26. La forma de los informes de preselección y su contenido varían sensiblemente dependiendo de los programas y los gestores.
En el marco de la ejecución descentralizada Phare, se utiliza una plantilla de evaluación formada por criterios determinados de antemano que dan como resultado una nota total. Por tanto, sólo pasan a la etapa siguiente las empresas que obtuvieron una nota superior a un umbral, que se ha fijado en el 65 %. Tras la entrada en vigor de la última versión de los procedimientos de ejecución descentralizada (septiembre de 1997), esta preselección es realizada por un comité específico formado por tres personas designadas por el ordenador de pagos local. 27. En el caso del programa Tacis, la elaboración de la lista restringida se basa, esencialmente, en una apreciación del gestor de la Comisión, avalada por el ordenador de pagos.
28. En 34 expedientes Phare y 7 Tacis falta la documentación que debería justificar la elaboración de la lista restringida para garantizar una auténtica competencia. 29. Sea cual fuere el número de empresas invitadas, la proporción de las que superan la fase de evaluación técnica constituye un indicador del interés que dan al contrato y, al mismo tiempo, del grado de competencia obtenido mediante la lista restringida. En 13 contratos Phare y 3 Tacis (anexo I), sólo un licitador superó la selección técnica y, al mismo tiempo, se le adjudicó el contrato. Competencia reducida 30. De hecho, el establecimiento de un número mínimo de empresas que deben figurar en las listas restringidas tuvo escasa repercusión, pues a menudo se autorizó la formación de consorcios y las subcontrataciones entre empresas incluidas en la misma lista restringida, lo que redujo la competencia entre licitadores (véase el recuadro n° 1).
El manual de instrucciones al que se ha hecho referencia en el apartado 3 prohíbe en adelante este tipo de agrupaciones. 31. Así, 34 de las 80 licitaciones Phare y 31 de las 40 licitaciones Tacis examinadas fueron objeto de agrupaciones entre empresas que figuraban en la lista restringida. Por otra parte, en 38 casos Phare y 11 Tacis, el número de ofertas recibidas no superaba la mitad del de invitaciones enviadas, debido, principalmente, a las agrupaciones (anexo II). Además, en un expediente Tacis, los trámites efectuados por un licitador para formar un consorcio presentaban elementos discutibles (véase el apartado 35 del recuadro n° 1).
Recuadro n° 1 Phare 32. N° 105: 1 millón de euros. La lista restringida para la adjudicación de un contrato en el ámbito de la energía en Rumanía incluía once empresas. Tras las agrupaciones, sólo se presentaron tres ofertas. 33. N° 110: 2,3 millones de euros. Las instrucciones enviadas a los licitadores para una operación de desarrollo institucional en Rumanía exigían, por una parte, la formación de consorcios entre las empresas que figuraban en la lista restringida y deseaban, por otra parte, que se pudiese mantener un contexto de competencia normal. Como consecuencia, de las 16 empresas invitadas a licitar, sólo se recibieron dos ofertas, que agrupaban a seis socios.
Tacis 34. N° 24: 2 millones de euros. Pese a que inicialmente se había invitado a licitar a ocho empresas, sólo se recibieron dos ofertas para un contrato en el ámbito del transporte. Estas dos ofertas asociaban a cinco empresas preseleccionadas. 35. N° 27: 2,5 millones de euros. Para la adjudicación de un contrato referente a la arquitectura de un sistema de pagos mediante tarjeta bancaria en Rusia, se contactó dos veces con uno de los licitadores (primero, directamente, y después, mediante un intermediario) para que participase en un consorcio con una de las empresas preseleccionadas.
El intermediario aseguró poder obtener el contrato si se aceptaba su propuesta: participación en el consorcio y pago de una comisión. Se rechazó la propuesta y el licitador, con el que se pusieron en contacto de dicha manera, comunicó a los servicios de la Comisión lo ocurrido. Pese a que estos hechos fueron confirmados por dos funcionarios de la Comisión, se adjudicó el contrato al consorcio del que formaba parte la empresa en cuestión. 36. Los informes de evaluación Tacis mencionan claramente qué integrantes del consorcio figuraban inicialmente en la lista restringida. En cambio, esta información no siempre aparece en los expedientes Phare.
Informaciones proporcionadas a los licitadores Normas de formación de los consorcios 37. Las instrucciones especifican, en general, que se admiten los consorcios y los subcontratos entre empresas que figuran en la lista restringida, pero también se da el caso de que dichas asociaciones no sean autorizadas (cuatro casos Phare, seis casos Tacis). Se permiten las colaboraciones según distintas normas, pero como nunca se motiva la opción seleccionada, es difícil juzgar las razones para ello. Mención de los criterios de evaluación financiera 38. No se menciona ningún método concreto para los contratos Tacis, lo que no se ajusta a las disposiciones del artículo 117 del Reglamento financiero, ni es la mejor manera de proceder.
Ésta exige que, cuando el contrato deba adjudicarse a la oferta económicamente más ventajosa (frente a una adjudicación), el pliego de condiciones o el anuncio de licitación debe mencionar los criterios de adjudicación seleccionados. 39. En 34 de los 80 expedientes Phare, no se proporcionó dicha información. Además, en el caso de 12 expedientes Phare, las instrucciones a los licitadores no aparecían en los expedientes de la Comisión. Recurso a expertos externos 40. Los expertos externos intervienen, por una parte, en la redacción de los pliegos de condiciones y, por otra, en la evaluación de las ofertas.
Son contratados mediante contratos marco que abarcan la mayoría de los sectores de intervención (13 en el caso de Phare y 6 en el de Tacis) (véase el apartado 70). Pueden utilizarse dos sistemas: a) el gestor de la Comisión propone a un experto que conoce. Después, se regulariza la situación administrativa integrando al experto, tras una negociación, en los equipos del contrato marco; b) el gestor de la Comisión envía el perfil deseado al contratante, quien propone un experto incluido en sus listas. Este procedimiento sigue siendo poco transparente, y la protección contra posibles conflictos de interés se basa en un sistema formal de declaraciones juradas (véase el recuadro n° 2).
41. A partir de 2000, la aplicación de los nuevos contratos marco (mínimo de tres por sector de intervención) debería permitir mejorar la situación. Los gestores ya no deberían proponer candidatos y los perfiles deseados serían enviados paralelamente a tres adjudicatarios del contrato marco del sector de que se trate. 42. Para reforzar la eficacia de los sistemas, la Comisión debería crear una base de datos para los programas de ayudas exteriores que recogiese las informaciones esenciales acerca de los expertos. Dicha herramienta permitiría: a) limitar, desde el inicio, los riesgos de confusión de intereses.
En dos casos, unos beneficiarios de contratos marco expresaron oficialmente su interés por contratos de servicio en sus sectores de actividad, pese a que sus contratos no se lo permiten (n° 35: 0,9 millones de euros; n° 51: 2,8 millones de euros); b) difundir mejor, en la Comisión, los perfiles y, sobre todo, las actuaciones de los expertos. Habida cuenta de la importante rotación de personal en los servicios de la Comisión y de que se recurre en gran medida a los expertos, esta difusión resulta indispensable. Desde octubre de 1996, se ha recurrido a más de 2000 expertos mediante los contratos marco Phare.
43. Se hallaron conflictos de intereses en siete casos Phare y dos casos Tacis. Las ofertas presentadas en dichas condiciones fueron adecuadamente rechazadas en tres ocasiones en el caso de Phare, y una vez en el caso de Tacis, pero no en el resto de los casos (véase el recuadro n° 2). Recuadro n° 2 Phare 44. N° 101: 1,5 millones de euros. El redactor del pliego de condiciones referente a un proyecto piloto para el catastro regional de Bulgaria fue propuesto como experto a largo plazo en la oferta de uno de los licitadores. Dicha empresa, que disponía de esa manera de una ventaja decisiva, pudo obtener el contrato.
Este conflicto de intereses no se menciona en las actas del comité de evaluación, sino en un informe de seguimiento presentado posteriormente. No sólo se firmó el contrato con la empresa acusada, sino que además se mantuvo al experto en el equipo de asistencia técnica. Tacis 45. N° 80: 2,9 millones de euros. En el caso de un contrato Tacis referente al sector medioambiental, los servicios de la Comisión consultaron a una persona para la elaboración del pliego de condiciones del proyecto. Dicha persona fue presentada como coordinador en una de las ofertas presentadas para ese mismo proyecto.
El conflicto de intereses no acarreó la exclusión del experto ni de la empresa implicada, a la que se adjudicó el contrato debido a que poseía una nota técnica muy alta. Evaluación de las ofertas Funcionamiento de los comités de evaluación 46. Pese a que los miembros del comité deben asistir a las reuniones de evaluación, en el caso de cinco expedientes Phare y uno Tacis, los evaluadores no asistieron a todas las reuniones. En un caso, se consideró al evaluador ausente como un simple observador, y no se tuvo en cuenta su evaluación. En el caso de Phare, el comité aceptó soluciones controvertidas: especialmente la sustitución de evaluadores durante el procedimiento, la concesión de notas correspondientes a fases de la evaluación en las que dichos evaluadores no habían participado, y el que los ausentes firmasen las hojas de asistencia de las reuniones en las que no habían participado (véase el recuadro n° 3).
Recuadro n° 3 Phare 47. N° 104: 0,9 millones de euros. En un caso relativo al sector del turismo en Polonia, las notas dadas por el evaluador presente en algunas fases de la evaluación simplemente se repitieron en las fases en las que éste no participó. Además, las ausencias no impidieron al evaluador firmar las hojas de asistencia de las reuniones en las que no había participado. 48. N° 29: 1,8 millones de euros. En el caso de un contrato en el ámbito de la comercialización de productos agrícolas, el experto independiente envió a la Comisión un informe que ponía en duda la competencia, independencia y seriedad del resto de miembros del comité en la evaluación de las ofertas.
Llegó a la conclusión de que dicha evaluación no se había efectuado con seriedad. 49. N° 109: 1,4 millones de euros. En el caso de un proyecto de formación, uno de los evaluadores externos mencionó en su informe las frecuentes ausencias de otros miembros del comité, hasta el punto de que en una de las entrevistas se encontró solo. No obstante, cada evaluador dio una nota para cada una de las entrevistas. Notas concedidas a las propuestas técnicas 50. Teniendo en cuenta su importancia (70 %), la evaluación técnica resulta determinante, y cualquier diferencia significativa de calificación entre los licitadores constituye una dificultad seria para las fases posteriores.
Por tanto, conviene dedicarle la máxima atención: de todos los expedientes examinados, sólo se celebraron tres contratos con una empresa que no ocupaba el primer puesto a raíz de la evaluación técnica. 51. En el caso de 16 expedientes Phare y 12 expedientes Tacis, las notas de los evaluadores locales presentaban grandes diferencias con las concedidas por los demás miembros del comité, y provocaron diferencias significativas entre las empresas evaluadas. En dos casos Phare y uno Tacis, dichas divergencias causaron la anulación de la evaluación de las ofertas por parte de los servicios de la Comisión.
En otros casos, se mantuvieron los resultados y se continuó con el procedimiento (véase el recuadro n° 4). Estas actitudes dispares deberían motivarse cuidadosamente, pues es precisamente debido a esas diferencias que la decisión resulta favorable a un licitador (tres casos Phare y tres Tacis). Recuadro n° 4 Phare 52. N° PL05: 0,4 millones de euros. Las notas concedidas por un miembro del comité de evaluación orientaron la adjudicación de un contrato en Polonia (asistencia técnica a la privatización) a uno de los licitadores. Tacis 53. N° 94: 3,9 millones de euros. Se adjudicó un contrato Tacis para el desarrollo de los recursos humanos a la empresa clasificada en segundo lugar después de la evaluación técnica, gracias a que el único experto ruso concedió una nota exagerada.
La diferencia entre las notas concedidas por este experto a las dos primeras empresas era cuatro veces mayor que la que separaba a las notas de los demás evaluadores respecto a los mismos licitadores. Si no se hubiesen tenido en cuenta las notas de ese experto, se habría adjudicado el contrato a otra empresa. 54. Ninguna regla permite distinguir en qué casos debe interrumpirse el procedimiento y en cuáles éste puede ser continuado. En un contexto semejante, sería preferible excluir del cálculo de la media la notas extremas (por ejemplo, las que presentan una diferencia respecto a la media que exceda un umbral predeterminado), o bien, dado el caso, hacer que otro comité retome la evaluación.
Entrevistas 55. Las entrevistas forman parte de la evaluación técnica y los puntos concedidos contribuyen a la nota técnica final. En el caso de Phare, la oferta escrita supone, muy a menudo, el 80 % de la evaluación técnica, y las entrevistas, el 20 %. No obstante, sucede que, o bien las entrevistas cuentan por más del 20 % (12 expedientes Phare), o bien el comité de evaluación no organiza entrevista alguna (18 casos Phare). En 16 casos Phare y todos los casos Tacis, no se especifica ninguna ponderación respecto a la entrevista, y el ajuste depende de una apreciación general de carácter discrecional.
56. Ningún elemento de los expedientes Phare explica la elección de las opciones seleccionadas. Por otra parte, al no especificar en las instrucciones a los licitadores si tendrán lugar entrevistas, ni señalar su importancia, los servicios de la Comisión no respetan lo establecido en el artículo 117 del Reglamento financiero (véase el apartado 4). Finalmente, contrariamente a lo indicado en las instrucciones a los licitadores, a menudo ya se ha realizado una selección basándose en la propuesta escrita. En efecto, sólo se invitan a las entrevistas a las empresas que obtienen más del 65 % en el examen técnico de su expediente.
No obstante, en la práctica, muchos licitadores vieron aumentada su nota técnica a raíz de las entrevistas. Al no indicarse nunca la existencia de ese primer filtro, las informaciones proporcionadas a los licitadores son incompletas. Métodos de evaluación financiera 57. El examen de los expedientes reveló la utilización, en el caso de Phare, de once métodos distintos de evaluación de las propuestas financieras, así como seis en el caso de Tacis (anexo IV). Estos métodos se clasifican en dos grupos: en el primero, las comparaciones se basan en importes totales, mientras que en el segundo se comparan los costes medios unitarios.
Algunos métodos del segundo grupo generan efectos contrarios a las políticas anunciadas por la Comisión. 58. Así sucede cuando, para calcular el coste medio de los expertos, el coste total de éstos, europeos o locales, se divide sólo por las prestaciones de los expertos de la Unión Europea (personas/día). Este método beneficia a las ofertas que favorecen la contratación de expertos europeos, en perjuicio de las que recurren a expertos locales. Este sistema es contrario a las intenciones que figuran en las instrucciones enviadas a los licitadores y a las instrucciones internas de la Comisión (4 de octubre de 1996), que tienden a favorecer la contratación de expertos locales para dar carácter permanente a los resultados obtenidos (véase el apartado 19).
59. En la muestra examinada, no se tomó en cuenta la participación de expertos del Este en 6 contratos Phare y 9 contratos Tacis. Sólo en un caso (n° 62: 4,8 millones de euros), un funcionario de la Comisión solicitó que se modificaran los elementos del cálculo para que todos los licitadores partieran de la misma base. Cambio de los métodos de evaluación financiera 60. En el caso de los contratos Phare, aunque se facilitan los criterios de evaluación a los licitadores, el comité de evaluación a veces utiliza otros. Así, las evaluaciones de 12 de los 80 contratos Phare examinados se realizaron en condiciones discutibles.
Esta práctica puede inducir a error a los licitadores que elaboran su oferta en función de los criterios anunciados. En 2 de los 12 contratos de que se trata, el respeto de los criterios facilitados habría supuesto la adjudicación del contrato a otro licitador. La falta de las ofertas financieras en otros 2 expedientes no permite decir si se hubieran adjudicado los contratos a los mismos licitadores en caso de que se hubiese aplicado el método previsto inicialmente (véase el recuadro n° 5). Recuadro n° 5 Phare 61. N° 33: 11,7 millones de euros. Las instrucciones entregadas a los licitadores especificaban que la evaluación de las propuestas financieras se basaría en el coste unitario medio de los expertos, es decir, el precio total menos los gastos con derecho a devolución, dividido entre los servicios de los expertos calculados en personas/día.
Dichas instrucciones señalaban, además (apartado C.2.1), que una distribución incorrecta entre costes directos y gastos con derecho a devolución podía provocar el rechazo de la oferta, y que cualquier gasto de apoyo al proyecto debía aparecer en la rúbrica de los costes directos. Sin embargo, no se aplicó ninguna de estas disposiciones. Así, las evaluaciones financieras se hicieron basándose en los costes globales, con exclusión de los gastos con derecho a devolución y sin tener en cuenta el número de expertos, lo que favorece, a igual precio, a las ofertas que contratan a pocos expertos.
Además, la oferta seleccionada incluye entre los gastos con derecho a devolución varias acciones de apoyo, especialmente 288000 euros referentes a las sucursales locales que deberían haber aparecido en los costes directos. En la apertura de las ofertas, debería haberse rechazado esta propuesta por distribución incorrecta de los costes. Finalmente, el examen de las propuestas financieras muestra que la composición de los gastos con derecho a devolución varía dependiendo de las ofertas, sin que se realice corrección alguna antes de la evaluación financiera para permitir la comparación de datos de la misma naturaleza.
Así, se deduce que, si se hubiesen aplicado los criterios de evaluación comunicados a los licitadores, se habría escogido a otra empresa, ya que la seleccionada figuraría en la última posición de la clasificación. Elementos del cálculo - Evaluación efectuada sin respetar los criterios anunciados: >SITIO PARA UN CUADRO> - Evaluación realizada respetando los criterios anunciados >SITIO PARA UN CUADRO> 62. N° 56: 4 millones de euros. Las instrucciones enviadas a los licitadores para un contrato de asistencia técnica en Letonia indicaban que se evaluarían las propuestas financieras basándose en el coste medio unitario de los expertos.
Por tanto, a los licitadores les convenía mantener ese coste medio lo más bajo posible, sobre todo contratando en mayor medida a expertos locales, cuyos honorarios, en principio, son inferiores. En realidad, se alteró el resultado de la evaluación utilizando los elementos del cálculo. En efecto, el coste total de los expertos, tanto europeos como locales, fue dividido sólo entre la duración de los servicios de los expertos europeos. Así, se seleccionó la oferta que favorecía el empleo de expertos europeos (costosos) en perjuicio de un mayor número de expertos locales (más baratos). Si no se hubieran tratado de esta forma los elementos del cálculo, otra empresa habría obtenido el contrato.
Elementos del cálculo - Evaluación efectuada sin respetar los criterios anunciados: >SITIO PARA UN CUADRO> - Evaluación realizada respetando los criterios anunciados: >SITIO PARA UN CUADRO> 63. En tres casos Tacis, también se observaron contradicciones entre los criterios inicialmente aprobados por el comité de evaluación y la manera en que se aplicaron efectivamente, incluso si no se proporcionó la información a los licitadores. No obstante, los cambios no afectaron a los resultados de la evaluación. Gestión de los expedientes 64. Pese a que los expedientes Tacis son más completos y de mejor calidad que los expedientes Phare, la gestión de los expedientes de la Comisión presenta tres tipos de deficiencias: a) dispersión de los documentos; b) documentación incompleta o extraviada; c) identificación difícil, o incluso imposible, del gestor del proyecto (debido a que algunos gestores en situación estatutaria precaria habían abandonado la Comisión).
65. En 27 expedientes Phare y 15 expedientes Tacis, no se puede apreciar si los procedimientos de adjudicación de contratos fueron totalmente regulares, debido a que faltan las ofertas no seleccionadas o los informes de evaluación. Además, no siempre se dispone de la información necesaria para la buena comprensión del desarrollo del procedimiento. En los expedientes, no se incluyeron elementos importantes de la correspondencia, ni figuran sistemáticamente todos los informes elaborados por los expertos evaluadores, incluso en el caso de gestión centralizada. 66. Se confió la gestión de los expedientes del programa Tacis a una oficina de asistencia técnica, mientras que las autoridades locales contratantes y los servicios de la Comisión se encargaron de la gestión de los informes del programa Phare.
Tras haber sido gestionados de manera centralizada, los expedientes Phare de los programas nacionales fueron transferidos a partir del segundo semestre de 1998 a las delegaciones, y al Servicio Común RELEX (SCR) los correspondientes a los programas plurinacionales. 67. Las condiciones en que se realizaron estas transferencias no fueron satisfactorias. En primer lugar, la mayor parte de los expedientes enviados a las delegaciones resultaron estar incompletos. Además, se enviaron dichos expedientes sin una auténtica estructura y sin una notificación precisa de su contenido. En junio de 1999, cuando se efectuaron las fiscalizaciones sobre el terreno, las delegaciones aún no habían recibido directrices sobre el archivado (contenido y estructura) de los expedientes.
68. Respecto a Tacis, resulta poco prudente confiar a un operador privado informaciones tan delicadas como las vinculadas a la adjudicación de contratos, en cuya licitación pueden participar empresas del mismo grupo al que pertenece dicho operador. 69. Esta situación se debe a debilidades administrativas, subrayadas más de una vez en los informes del Tribunal: rotación excesiva de los gestores, unida a una ausencia de normas claras sobre la gestión de los expedientes, su estructura y archivado. Dichas insuficiencias de gestión no permiten garantizar la continuidad de las funciones en los servicios gestores (memoria institucional).
Respecto a la documentación contractual, de la que la Comisión puede ser considerada responsable, sería deseable un mayor rigor administrativo. OBSERVACIONES SOBRE LOS CONTRATOS MARCO 70. Para acelerar la ejecución de los programas Phare y Tacis, y reducir el número de procedimientos de licitación (anexo V), la Comisión celebró contratos marco en distintos sectores (13 en el caso de Phare y 6 en el de Tacis). Dichos contratos marco fueron adjudicados tras una licitación abierta. Los expedientes de los contratos Phare examinados han sido extraviados por los servicios de la Comisión. 71.
La Comisión exige la utilización de contratos marco para cualquier contrato de servicios por un importe inferior a 300000 euros y una duración inferior a 18 meses. Estos contratos sirven, en particular, para la contratación de los expertos encargados de la redacción de los pliegos de condiciones y de la evaluación de las ofertas (véase el apartado 40). 72. En cuanto a Phare, se firmaron dichos contratos en septiembre y octubre de 1996. Entonces, se había previsto que su duración se limitaría a dos años improrrogables. Posteriormente, se prorrogaron tres veces todos esos contratos, por lo que su duración total fue de casi tres años y medio.
El valor acumulado de dichos contratos alcanza los 106 millones de euros (anexo V). 73. En el caso de Tacis, se firmaron seis contratos marco en mayo de 1998. De las 45 ofertas recibidas referentes a los seis sectores correspondientes, se rechazaron 26 debido a que no presentaban el número mínimo de expertos que se exige (70). 74. El requisito del número mínimo de expertos, que redujo seriamente la competencia, parece discutible. En efecto, frecuentemente son los gestores mismos de la Comisión quienes proponen a los expertos, a los que se inscribe posteriormente en la lista del contratante (véase el apartado 40).
En el caso concreto del sector de los recursos humanos, se excluyeron nueve de las diez ofertas recibidas por dicha razón, lo que suprimió así cualquier competencia auténtica. En cuatro de los seis sectores, sólo una empresa llegó a la fase de la evaluación financiera, de modo que consiguió al mismo tiempo el contrato. 75. Finalmente, los nuevos principios que rigen la utilización de oficinas de asistencia técnica (OAT)(5), aprobados en junio de 1999, especifican que los contratos referentes a las OAT deben someterse al dictamen previo de la Comisión consultiva de compras y contratos (CCCC).
Al igual que en el caso de las OAT, los nuevos contratos marco deberían someterse también, en el futuro, al dictamen de la CCCC. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 76. La investigación descubre distintos problemas en la adjudicación de los contratos de servicios. Los más importantes están relacionados con la evaluación de las ofertas y la existencia de justificantes. Estas observaciones afectan a más de la mitad de los expedientes Phare y Tacis examinados (véase el cuadro en la página 6). Competencia entre licitadores 77. Aunque la utilización de la licitación restringida no implica necesariamente una restricción de la competencia, algunas decisiones han supuesto la limitación de la misma, como en el caso de la autorización para la formación de consorcios y la subcontratación entre empresas que figuran en la misma lista restringida (véanse los apartados 25 a 36).
78. En adelante, quedan prohibidas las asociaciones entre empresas que figuran en la misma lista restringida, con el fin de evitar acuerdos cuyo efecto principal consiste en la reducción de la competencia. No obstante, se podrían autorizar asociaciones con otras empresas, especialmente con aquellas que hubieran expresado su interés en el proyecto pero que no hubiesen resultado incluidas en la lista restringida. Transparencia de los procedimientos 79. En las instrucciones enviadas a los licitadores, no siempre se indican o detallan los criterios y modalidades de adjudicación del contrato (Phare).
A veces, éstos se omiten (Tacis). Las omisiones se refieren en primer lugar a las entrevistas, que pueden celebrarse o no, y que pueden tener una importancia variable según el contrato (véanse los apartados 55 y 56). Sobre todo, son preocupantes cuando se trata de los criterios utilizados para la evaluación financiera (véanse los apartados 38 y 39). La mayoría de los expedientes no incluyen las ofertas financieras rechazadas, lo que perjudica la comprobación del procedimiento (véanse los apartados 64 a 69). 80. En este contexto, los procedimientos de adjudicación de contratos son discutibles cuando las evaluaciones se desarrollan según modalidades distintas de las indicadas a los licitadores (véanse los apartados 57 a 63).
81. Si la Comisión desea alcanzar los objetivos de transparencia que ella misma se ha fijado para la adjudicación de contratos, convendría que en el futuro: a) llamase la atención de los licitadores sobre la importancia dada a las entrevistas y les señalase los métodos elegidos para las evaluaciones técnica y financiera; b) se cerciorase de que los comités de evaluación no se apartan de las modalidades y criterios de evaluación indicados a los licitadores, y que motivan siempre cuidadosamente sus decisiones e iniciativas; c) implantase un sistema normalizado de archivado, que recogiese en un mismo expediente todas las informaciones referentes a la licitación (ofertas recibidas, informes detallados de los expertos evaluadores, correspondencia, documentos relativos a las negociaciones); d) diese instrucciones de archivado claras y comunes a todas sus delegaciones, y controlase su aplicación efectiva; e) en beneficio de la transparencia, documentase de forma precisa y completa el seguimiento dado a las quejas e irregularidades.
Eficacia de los procedimientos 82. La continuidad del servicio público y el conocimiento suficiente de los procedimientos no se aseguran eficazmente ni mediante las personas (importante rotación de personal), ni a través de los expedientes, a menudo incompletos, ni mediante unas disposiciones reglamentarias carentes de claridad (véanse los apartados 4 a 7, y 64 a 69). Responsabilidad de las partes que intervienen en los procedimientos 83. Las ausencias de los evaluadores y la concesión de notas con diferencias excesivas pueden reflejar una falta de rigor e independencia de los evaluadores (véanse los apartados 40 a 45, y 50 a 54).
84. Sería deseable que se mejorasen las normas referentes a los intervinientes y se eliminase desde el principio cualquier riesgo de confusión de funciones. Para ello, es necesario, sobre todo, la creación de una base de datos en la que figuren todos los expertos externos y sus actuaciones en el marco de sus sucesivos contratos. Podrían reducirse las discordancias observadas en la concesión de notas eliminando algunas notas extremas del cálculo de la media. Además, se mejoraría el funcionamiento de los comités de evaluación si un agente de la Comisión estuviese presente en los comités de evaluación convocados por las autoridades contratantes descentralizadas (véase el apartado 16).
Conclusión general 85. Aunque la licitación abierta es el medio más seguro de garantizar una participación amplia y diversificada en los contratos, su aplicación generalizada aumentaría tanto el precio de las operaciones (personal, expertos, costes), como sus plazos. Además, más que al tipo de licitación, debe prestarse especial atención al rigor de los procedimientos de preselección, información y, sobre todo, de evaluación. 86. Ninguna razón justificaba la existencia de tantas diferencias en los procedimientos de Phare y Tacis para la adjudicación de contratos de servicios. En este contexto, la armonización de los procedimientos de adjudicación de los contratos de servicios en la Comisión constituye un medio poderoso de introducir el rigor que, hasta ahora, ha faltado.
A este respecto, la creación del SCR y la unificación de los procedimientos aplicables a los contratos adjudicados en el marco de la cooperación en favor de los terceros países sólo es un primer paso, pues es en el Reglamento financiero aplicable al presupuesto comunitario donde debería efectuarse la deseable armonización. Los problemas observados no hacen más que acentuar la urgencia de dicha armonización y la necesidad de dar carácter permanente a normas más sencillas. Por otra parte, sería necesario que se asignase un personal más estable a tareas que, en su mayor parte, pertenecen al ámbito de la función pública.
El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 12 y 13 de julio de 2000. Por el Tribunal de Cuentas Jan O. Karlsson Presidente (1) Cinco contratos Tacis examinados en el contexto de la DAS son anteriores a 1996. (2) Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989 (DO L 375 de 23.12.1989), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 1268/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999 (DO L 161 de 26.6.1999). (3) Reglamento (CE) n° 1279/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996 (DO L 165 de 4.7.1996). (4) Unidad de gestión de los programas.
(5) Comunicación del Sr. Liikanen a la Comisión, SEC(1999) 981, de 23.6.1999. Anexo I Contratos Phare en los que sólo una empresa superó la selección técnica >SITIO PARA UN CUADRO> Contratos Tacis en los que sólo una empresa superó la selección técnica >SITIO PARA UN CUADRO> Anexo II Evolución del número medio de ofertas en trámite >SITIO PARA UN CUADRO> Anexo III Incumplimiento de la norma de limitación de los contratos Tacis (1996, 1997 y 1998) >SITIO PARA UN CUADRO> Anexo IV Métodos de evaluación financiera Phare >SITIO PARA UN CUADRO> Métodos de evaluación financiera Tacis >SITIO PARA UN CUADRO> Anexo V Lista de los contratos marco >SITIO PARA UN CUADRO> Respuestas de la Comisión INTRODUCCIÓN 1.
El Tribunal examina en este Informe un tema importante para la gestión de la ayuda exterior comunitaria. Las dificultades planteadas por el desarrollo de los dos programas Phare y Tacis durante el período 1990 - 1997 y la heterogeneidad de los procedimientos que se aplicaban a los programas de la Comisión en las distintas regiones geográficas fueron desde finales de 1998 objeto de modificaciones sustanciales a nivel de estructuras de los servicios de la Comisión y de los procedimientos básicos, en particular en el marco de la reforma anunciada en mayo de 2000. Los objetivos de esta reforma se orientan hacia los resultados.
Tienen por objeto mejorar, por una parte, la calidad de las intervenciones gracias a una programación reforzada y, por otra, reducir los plazos de ejecución de los proyectos. Numerosas evaluaciones han confirmado la insuficiencia de los recursos humanos y la complejidad de los procedimientos, que constituyen los obstáculos principales para una ejecución rápida y satisfactoria de los programas en cuestión. La reforma pretende aportar soluciones realistas a estos problemas. La Comisión concede la máxima importancia al cumplimiento de los procedimientos de adjudicación de los contratos y se han adoptado numerosas medidas en el marco de los programas Phare y Tacis, en particular desde 1997, para hacer que esta competencia sea más rigurosa y más transparente.
El programa Phare, la mayoría de cuyos beneficiarios son países candidatos a la adhesión, tiene una naturaleza esencialmente descentralizada y desconcentrada, mientras que el programa Tacis, cuyos beneficiarios son los Estados de la antigua Unión Soviética, está completamente centralizado, puesto que sus beneficiarios no aspiran a la adhesión. En el caso de Phare, las autoridades nacionales asumen generalmente la responsabilidad de los procedimientos, convocan y dirigen las licitaciones y firman los contratos, mientras que, en el caso de los contratos Tacis, son los servicios de la Comisión quienes efectúan el conjunto de las operaciones.
El programa Phare se caracteriza por contextos nacionales relativos a países en curso de adhesión, cuyo nivel de madurez y cultura administrativa es muy diferente de un país a otro. Por consiguiente, la dirección de los procedimientos no puede ser completamente homogénea y satisfactoria en todos los casos, cualesquiera que sean los esfuerzos realizados por la Comisión para formar a las numerosas autoridades contratantes interesadas y publicar guías y manuales (en particular, el Manual del sistema de ejecución descentralizada, "SED") destinados a lograr la coherencia y claridad de los procedimientos.
Por lo que se refiere a Tacis, la Comisión ha realizado también múltiples esfuerzos para disponer de instrumentos de gestión operativos y claros (por ejemplo, el Manual de operaciones Tacis). Se abandonaron algunos procedimientos utilizados en un período dado y la Comisión aprobó contratos de servicios normales y normas de adjudicación de contratos que presentan numerosas modificaciones y mejoras. OBSERVACIONES SOBRE LAS LICITACIONES RESTRINGIDAS 23. El Tribunal señala la presencia de insuficiencias en 47 de los 80 expedientes Phare y 21 de los 40 expedientes Tacis examinados. La Comisión hace constar que, para 21 de los casos Phare y 15 de los casos Tacis, las insuficiencias se refieren exclusivamente al modo de llevar los expedientes.
24. Sin poner en tela de juicio el fondo de los argumentos del Tribunal, la Comisión no comparte las conclusiones por lo que respecta a 3 de los 8 casos mencionados. Listas restringidas Calidad de la preselección 28. Por lo que se refiere a Phare, en la época a que nos referimos la lista restringida se elaboraba directamente a partir de una base de datos interna, el Central Consultant Register (CCR). Todas las sociedades interesadas en participar en licitaciones tenían la posibilidad de inscribirse en esta base de datos, aportando la prueba de su experiencia en un ámbito dado. En el momento de convocarse una licitación, las autoridades contratantes utilizaban esta lista para seleccionar a los licitadores.
Ésta es la razón por la cual las justificaciones detalladas de la composición de las listas restringidas no se insertaban en los expedientes. En el programa Tacis, la elaboración de la lista restringida era objeto de un control a varios niveles, en particular por el Jefe de la unidad geográfica de que se tratase, el Jefe de la unidad horizontal responsable del control, el Director y, en su caso, el Director General adjunto, en función de la cuantía del contrato. Cada lista restringida iba acompañada en principio de informaciones detalladas que incluían la lista completa de las manifestaciones de interés recibidas por parte de los distintos agentes para el proyecto en cuestión, la justificación de la selección propuesta, la lista y la cuantía de los contratos obtenidos anteriormente por los operadores seleccionados, y los proyectos para los cuales se había inscrito a estos operadores en la lista restringida.
El proceso de control de las listas restringidas iba acompañado de garantías en materia de transparencia. Si bien es cierto que ciertos documentos no figuran en algunos casos en los archivos de 1994 - 1998 debido a los traslados sucesivos y a los cambios de estructura, los expedientes son objeto de un archivado sistemático desde finales de 1998. 29. La primera fase de selección se destina a comprobar que las sociedades disponen de la capacidad económica y financiera necesaria, así como de experiencia general y referencias apropiadas. Esta primera fase no puede prejuzgar de ningún modo la cantidad y calidad de las ofertas que se presenten.
Esta calidad depende de la inversión realizada por la sociedad para la licitación en cuestión, del interés que tiene en el proyecto en función del pliego de condiciones y de muchos otros factores técnicos. La escasa proporción de empresas que pasan la evaluación técnica demuestra que los miembros del Comité de evaluación examinan profunda y exigentemente los aspectos cualitativos de las ofertas. Por otra parte, la finalidad misma de una licitación es elegir una única oferta entre las que se presentan. Competencia reducida 30. La constitución de consorcios entre licitadores es una práctica que se fomentaba explícitamente en el marco de los programas Phare y Tacis con el fin de favorecer la presentación de ofertas con una amplia base europea, mejorar la capacidad técnica y las posibilidades de transferencia de conocimientos técnicos de los licitadores y responder a las características particulares del entorno prevaleciente en los países beneficiarios y a la amplitud de los problemas locales.
Esta complementariedad se consideraba una ventaja importante y era consecuencia de una política deliberada, llevada a cabo de acuerdo con el Consejo. Por lo demás, esta disposición es legal y figura explícitamente en el Reglamento Tacis. A medida que se desarrollaban los programas y en función de la evolución de la situación prevaleciente entre nuestros socios, esta política fue siendo reducida progresivamente y acabó por ser abandonada. 31. Los cuadros anejos al Informe del Tribunal demuestran que la competencia relativa a las licitaciones era amplia y real (por término medio, en el caso de Phare, hubo 27,2 manifestaciones de interés, 9,5 sociedades en la lista restringida, 4,7 ofertas recibidas y 2,4 ofertas que llegaron a la fase de evaluación financiera y, en el caso de Tacis, hubo 27,6 manifestaciones de interés, 8,4 sociedades en la lista restringida, 5,2 ofertas recibidas y 2,7 ofertas que llegaron a la fase de evaluación financiera).
Recuadro n° 1 Phare 32. Es sumamente corriente en una licitación de servicios, cualquiera que sea el programa y la región en cuestión (en este caso, la autoridad contratante es rumana), que el número de ofertas recibidas sea del mismo orden de magnitud (más o menos el 25 %). Por otro lado, las 3 ofertas recibidas agrupaban a 9 sociedades. 33. En este caso, la autoridad contratante rumana consideró que el carácter sumamente específico del ámbito de este proyecto y la complejidad de las condiciones exigían la formación de consorcios entre sociedades de al menos dos Estados miembros. El número inicial de sociedades invitadas (16) demuestra la existencia de una amplia base de competencia, y finalmente 6 sociedades participaron en las 2 ofertas presentadas.
Tacis 34. Tal como ya se ha mencionado, esta práctica se ajustaba totalmente a las disposiciones del Reglamento en vigor, y las 2 ofertas recibidas agrupaban a 5 empresas de las 8 inicialmente invitadas. 35. En este caso, la acusación se refería a la sospecha de que el representante del país beneficiario pudiera ser parcial en la evaluación. Dado que la Comisión fue informada de estas alegaciones, la evaluación fue objeto de una atención muy especial. Debido al elevado número de miembros (cinco) con que cuentan los Comités de evaluación Tacis, es muy difícil que un único miembro del Comité modifique una evaluación.
Tras la evaluación se puso claramente de manifiesto que el voto del representante del país beneficiario no tuvo ninguna influencia en el sentido indicado por el Tribunal en la elección final, en la medida en que el beneficiario concedió su mejor nota al denunciante, y que el resultado de la evaluación habría sido el mismo si no se hubieran tenido en cuenta sus notas. Al no haberse detectado indicios de irregularidad en la evaluación, la Comisión procedió a la adjudicación del contrato. Informaciones proporcionadas a los licitadores Normas de formación de los consorcios 37. Tanto por lo que respecta a Phare como a Tacis, los licitadores son sistemáticamente informados en los casos en que no se admite la constitución de consorcios.
Esta opción se deriva de la naturaleza técnica del proyecto, detallada en las condiciones. Mención de los criterios de evaluación financiera 38. La lista de los criterios generales de evaluación figuraba en las instrucciones a los licitadores sistemáticamente adjuntas al expediente de licitación Tacis. 39. Las instrucciones a los licitadores se incluyen en principio en el expediente de licitación enviado a los licitadores. Recurso a expertos externos 40. Es cierto que el hecho de emplear sistemáticamente expertos externos para proceder a evaluaciones de licitaciones, tratándose de trabajos asociados a tareas de poder público, puede presentar riesgos.
La Comisión, al carecer de personal estatutario suficiente, por una parte, y de cualificaciones técnicas avanzadas que sólo pueden obtenerse en el mercado, por otra, lamenta no tener más elección que recurrir al sector privado para efectuar dichas tareas. No obstante, hay que señalar que los expertos externos no tienen poder de toma de decisiones y que sólo presentan recomendaciones al órgano de contratación a través de las conclusiones del jurado. Si bien es cierto que existen estos riesgos potenciales, la selección de los expertos es totalmente transparente. Los contratos marco se asignaron mediante una licitación internacional y se eligió a las sociedades seleccionadas tras una convocatoria de licitación muy amplia.
Por otra parte, está formalmente prohibido a estas sociedades participar en licitaciones en los ámbitos relativos a su contrato marco. En cuanto a la declaración jurada, responsabiliza personalmente al evaluador, por lo que se atiene a los principios modernos de buena gestión. 42. La Comisión lamenta no poder poner en práctica la sugerencia del Tribunal por lo que se refiere a la difusión de información sobre el perfil de los expertos y sus actuaciones, por falta de recursos humanos y materiales (particularmente recursos informáticos). 43. Por lo que se refiere a Phare, la Comisión reconoce que las autoridades locales contratantes cometieron errores en dos países respecto de cuatro casos.
Por lo que se refiere a Tacis, la Comisión considera que no ha habido confusión de intereses (véase el apartado 45). Recuadro n° 2 Phare 44. En este caso, es cierto que la autoridad contratante búlgara debería haber prohibido a la sociedad proponer al experto en cuestión, o incluso eliminar la oferta de esta sociedad. Tacis 45. En este caso, la Comisión empleó a tres personas para la elaboración del pliego de condiciones, las cuales no tuvieron ninguna implicación en ninguna oferta. La cuarta persona, a la que se refiere el Tribunal, no participó en la elaboración del pliego de condiciones ni desempeñó ningún papel en el procedimiento de licitación.
Por lo tanto, el contrato se adjudicó en condiciones totalmente regulares. Evaluación de las ofertas Funcionamiento de los comités de evaluación 46. Por lo que se refiere a Phare, a veces sucede que en el último momento algunos evaluadores se ven imposibilitados de participar en las sesiones por razones de fuerza mayor (enfermedad, desplazamientos, impedimentos, etc.). Al ser el objetivo de la autoridad contratante lograr una evaluación equitativa hecha por personas competentes, dicha autoridad acepta en tales casos la sustitución por otros evaluadores competentes. El caso en que un evaluador firme la lista de asistencia de una sesión a la cual no haya asistido realmente constituye un caso extraordinario (véase la respuesta detallada en el apartado 47).
Por lo que se refiere a Tacis, se trata de un caso único. Recuadro n° 3 Phare 47. En este caso, la autoridad contratante polaca admite la ausencia del evaluador en la última reunión del Comité de evaluación. Por lo demás, este evaluador envió al Presidente del Comité una carta que justificaba su ausencia. La firma de la lista de asistencia es probablemente consecuencia de un error de fecha. En cualquier caso, tanto si estuvo ausente como si no, las notas de este evaluador no modificaron en ningún caso el resultado final ni falsearon el resultado del concurso. 48. Todos los evaluadores firmaron el informe de evaluación, reconociendo así la validez del procedimiento (autoridad contratante búlgara).
49. Como consecuencia de la observación del Tribunal, la Delegación de la Comisión en Rumania pidió explicaciones al Presidente del Comité de evaluación de la autoridad contratante local. El Presidente explicó que las observaciones del evaluador citado por el Tribunal se deben a que algunos evaluadores terminaron su evaluación individual más rápidamente que otros y que todos estaban presentes en las entrevistas. Todos los miembros estaban también presentes en la fase final de la evaluación, durante la cual tuvieron lugar los debates y la conclusión sobre la recomendación final del Comité.
Por lo demás, todos los evaluadores cumplimentaron correctamente sus fichas y cuadros de evaluación, y el procedimiento se desarrolló en condiciones normales de confidencialidad, en la sala en que las ofertas se guardaban permanentemente. Notas concedidas a las propuestas técnicas 50. Con el fin de lograr una adecuada relación coste-beneficio en proyectos que absorben millones de euros, hay que evitar realizar ahorros inadecuados en la asistencia técnica, lo que se traduce en una menor calidad. El hecho de que prácticamente en todos los casos se hayan seleccionado las mejores ofertas técnicas se ajusta totalmente a los objetivos de los programas Phare y Tacis.
51. Tanto en el caso de Phare como en el de Tacis, la escala de las notas puede resultar considerablemente diferente en función de las sensibilidades y culturas diferentes. En efecto, los evaluadores trabajan con total independencia, y debe justificarse toda divergencia importante. Sólo puede decidirse la anulación de un procedimiento si se constatan notaciones aberrantes, y no sobre la base de una simple dispersión de notas, que puede justificarse totalmente, y ser luego aceptada por el Comité de evaluación y la autoridad contratante. Recuadro n° 4 Phare 52. En este caso (la autoridad contratante es polaca), si bien es cierto que las notas otorgadas por uno de los evaluadores divergieron de las concedidas por los otros miembros del Comité de evaluación, esta misma persona asignó sus mejores notas a licitadores a los que no se adjudicó el contrato.
Con ello se descarta toda sospecha de parcialidad. Tacis 53. En este caso, los resultados de la evaluación financiera llevaron a desempatar las ofertas y permitieron elegir la sociedad a la que se adjudicó el contrato. Por ello, las notas técnicas del representante del beneficiario no ejercieron ninguna influencia en la adjudicación del contrato. 54. La sugerencia del Tribunal sobre la exclusión de notas extremas es muy difícil de llevar a la práctica, puesto que conduciría a convocar sistemáticamente a cinco miembros de un Comité de evaluación para descartar las notas de dos de ellos.
Por otra parte, los Presidentes de los Comités de evaluación comprueban si las divergencias significativas de notas eventualmente registradas son consecuencia de la parcialidad de un evaluador. En este caso se cancela la evaluación, que se encomienda a otro Comité, o bien no se tienen en cuenta las notas de este evaluador. Entrevistas 55. Tanto por lo que respecta a Phare como a Tacis, el hecho de atribuir un porcentaje preciso a la entrevista no presenta inevitablemente ventajas metodológicas. En efecto, las entrevistas se llevan a cabo cuando los evaluadores ya han examinado las propuestas técnicas escritas.
Su objeto es profundizar en algunos puntos de estas propuestas y hacerse una idea exacta de las capacidades del equipo propuesto. Una vez han terminado, los evaluadores indican si estas entrevistas pueden modificar, favorable o desfavorablemente, su opinión inicial, y en qué medida pueden hacerlo. Llegado el caso, modifican en consecuencia algunas de sus notas. Es normal que las notas técnicas finales sean reconsideradas después de celebrar entrevistas en las que todo indica que, a pesar de la calidad de la oferta escrita, no se confirman la calidad ni la adecuación de los expertos. En función del proyecto en cuestión, de la complejidad de las tareas a realizar y del papel que se confiará a cada experto, la entrevista reviste una importancia diferente de una licitación a otra.
56. Las alternativas se escogen en función del carácter del proyecto y de los perfiles buscados. La posibilidad de llevar a cabo entrevistas se menciona sistemáticamente en las instrucciones a los licitadores. El Comité de evaluación es quien decide sobre la oportunidad de llevarlas a cabo. La práctica de no convocar a las empresas cuya oferta, en la fase de evaluación técnica escrita, no muestra una calidad mínima es un procedimiento comparable a un examen, realizado en dos fases, la primera escrita y la segunda oral. Este procedimiento evita imponer gastos injustificados a los licitadores que no tienen ninguna oportunidad de que les sea adjudicado el contrato.
Métodos de evaluación financiera 57. Tanto en el caso de Phare como en el de Tacis, hubo dos métodos de evaluación de las ofertas financieras durante el período de referencia: a) precio total: método utilizado en los proyectos cuyo resultado esperado se definía claramente, en términos de un producto final o de un número exacto de hombres/día de competencia profesional específica; b) precio total dividido por el número de expertos: método utilizado en los proyectos cuyo resultado esperado se definía en términos de objetivos, mientras que correspondía al licitador especificar en su metodología el tipo y la duración de la asistencia técnica que movilizaría para lograr estos objetivos.
Estos dos métodos eran aplicados de forma graduada, en función de la contabilización de los gastos reembolsables o del coste del equipo, y de la especificidad de la licitación. No es posible ni deseable definir de una vez por todas los detalles de aplicación de métodos que llegarían a ser inmutables. Al contrario, la graduación concreta de los métodos de evaluación permite tener en cuenta el carácter específico consustancial de cada caso, lo que lleva a la elección más adecuada posible. De este modo, sucede, por ejemplo, que el coste de algunos componentes del contrato es fijo y se define en el pliego de condiciones (por ejemplo, el coste del equipo).
Por esta razón, no sirve de nada tenerlo en cuenta en la evaluación financiera. 58 y 59. En relación con un equipo de expertos con una composición y un número dado de participantes, una sociedad privada correría un gran riesgo si propusiera una proporción de expertos europeos superior al número necesario para cumplir las prescripciones técnicas, habida cuenta de la considerable diferencia de coste que existe entre el precio de coste de un experto de la Unión Europea y un experto local (de 3 a 1). La ventaja así concedida a los expertos de la Unión Europea es muy discutible. Con todo, este método de evaluación financiero se abandonó debido a los inconvenientes que presentaba a nivel político y a su complejidad.
Cambio de los métodos de evaluación financiera 60. En el caso de Phare, la Comisión reconoce que las autoridades contratantes interesadas no deberían haber aplicado métodos diferentes de los anunciados. No obstante, hay que señalar que en todos los casos de que se trata, el método de evaluación financiero se decidió antes de la apertura de las ofertas técnicas y financieras, lo que excluye toda discriminación o favoritismo en la adjudicación de estos contratos. Recuadro n° 5 Phare 61 y 62. Se trata aquí de dos casos en que efectivamente se cometieron algunos errores. 63. En los casos Tacis citados por el Tribunal, se aplicó efectivamente un criterio financiero diferente del que se había decidido antes de la apertura de las ofertas, por razones debidamente justificadas.
En cualquier caso, los cambios efectuados no tuvieron ninguna influencia en el resultado de las adjudicaciones de las tres licitaciones mencionadas. Gestión de los expedientes 64. Por lo que se refiere a Phare, la dispersión de los documentos es inherente a la naturaleza descentralizada y desconcentrada del programa, cuyos beneficiarios son los países candidatos a la adhesión. La Comisión reconoce que, en algunos casos, dada la situación local, la documentación no es llevada de manera uniforme. La naturaleza descentralizada de Phare implica que es extremadamente difícil conseguir que las autoridades contratantes locales presenten los expedientes de manera uniforme, completa y sistemática.
No obstante, en junio de 1999 la Comisión dio instrucciones precisas a las Delegaciones sobre el modo de llevar los expedientes. Por lo que se refiere a Tacis, la Comisión comprueba que, sin ser irreprochable, la manera de llevar los expedientes es aceptable. 65. Por lo que se refiere a Phare, la Comisión reconoce que, durante el período estudiado por el Tribunal, el archivado de los expedientes experimentó problemas. A raíz de ello se tomaron medidas para atenuar estos problemas. En cuanto a Tacis, si bien en aquella época el conjunto de ofertas financieras no figuraba en los expedientes, los informes de evaluación, incluida el acta exhaustiva de los procedimientos endosados por los miembros de los Comités, se incorporaban a ellos de manera sistemática.
Por lo que se refiere a los informes de actividad de los expertos, se trata de documentos que se incorporan al expediente relativo al contrato del evaluador, y no al expediente de licitación en el cual participó. 67. Por lo que se refiere a Phare, el 3 de junio de 1999 se dieron algunas instrucciones de archivado. 68. La gestión de la información sobre los contratos por un operador privado se debe a la carencia de personal estatutario suficiente. La Comisión no tiene actualmente más opción que confiar estas tareas al exterior. Sin embargo, la Comisión siempre ha procurado minimizar el riesgo de conflictos de intereses potenciales.
Así pues, desde el principio del programa Tacis, jamás se encomendó al contratante de laprocurement unit (PU) la gestión de licitaciones en las que participasen sus socios. Desde 1997, el contrato de la PU incluye una cláusula de exclusión del contratante, y de quienes trabajan bajo su control, de todos los contratos y financiaciones en el marco del programa Tacis. 69. La Comisión aprueba totalmente la observación relativa a la rotación excesiva de los gestores. En ausencia de personal estatutario suficiente, tanto en la sede como en la delegación, el recurso al personal precario era y sigue siendo la única solución posible.
La rotación periódica de este personal precario producida al término de los contratos genera una pérdida de memoria histórica de los expedientes que hace difícil llevarlos adecuadamente. OBSERVACIONES SOBRE LOS CONTRATOS MARCO 72. Ha finalizado la licitación relativa a los nuevos contratos marco destinados al conjunto de la ayuda exterior. Estos contratos entraron en vigor en abril de 2000. Entretanto, los contratos marco Phare existentes en aquella época se han prorrogado hasta el final de marzo de 2000. 74. Por lo que se refiere a Tacis, la Comisión no comparte la opinión expresada sobre el carácter discutible de la condición relativa al número mínimo de expertos.
La autoridad contratante debe poder comprobar la capacidad de movilización de los licitadores tanto en términos de calidad como de cantidad. Ello no se ve en absoluto afectado por la posibilidad que tenían la Comisión y el beneficiario de proponer expertos, ya que las dos opciones estaban previstas en los contratos marco. El Comité de evaluación excluyó algunas ofertas sobre la base de un control de conformidad efectuado de manera objetiva, clara y transparente, siguiendo los criterios de selección indicados en el expediente de licitación. Por lo demás, ninguna sociedad se quejó de los procedimientos seguidos ni del resultado que se publicó en el Diario Oficial.
75. La Comisión no cuestiona la lógica de la propuesta del Tribunal; no obstante, en aras de la reforma administrativa que está llevando a cabo la Comisión, el enfoque considerado es más bien una descentralización de la responsabilidad a las Direcciones Generales ordenadoras de pagos, acompañada por una normativa más clara y un refuerzo de la auditoría. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 76. La Comisión concede una gran importancia al cumplimiento de los procedimientos de adjudicación de contratos. Desde 1997 se han tomado numerosas medidas para mejorar el marco de los contratos de servicios.
Sin negar la existencia de problemas durante el período de referencia, la Comisión destaca que, de los 68 casos contabilizados por el Tribunal, 36 se refieren exclusivamente al hecho de que los expedientes se llevaron de manera incompleta. De los otros 32, solamente 5 errores en casos Phare tuvieron una influencia real en el resultado del concurso. Competencia entre licitadores 77. La formación de consorcios era en aquella época una política deliberada dictada por razones operativas y, por lo que se refiere a Tacis, se trataba de una disposición del Reglamento aplicable. Transparencia de los procedimientos 79.
Por lo que se refiere a Phare, se menciona sistemáticamente la posibilidad de entrevistas y se precisan los métodos de evaluación financiera. Sin negar la realidad de los problemas específicos constatados en relación con la muestra examinada por el Tribunal, la Comisión destaca que los errores cometidos, globalmente hablando, tuvieron muy poca influencia en el resultado final de los concursos (5 de 80 casos). Por lo que se refiere a Tacis, los criterios de adjudicación, así como la posibilidad de llevar a cabo entrevistas, se anuncian en las instrucciones a los licitadores adjuntas al expediente de licitación; bien es verdad que las ofertas financieras de los licitadores no seleccionados no se conservaron sistemáticamente en los archivos durante el período de referencia examinado por el Tribunal (1994 - 1998).
A partir de ahora, los expedientes están completos. En cualquier caso, la Comisión constata que los errores concretos observados no tuvieron ninguna influencia en el resultado de los concursos. 81.a) En adelante, los métodos y criterios de evaluación técnica y financiera se precisan sistemáticamente en el expediente de licitación. 81.b) Por lo que se refiere a los Comités de evaluación, el manual SED contiene instrucciones detalladas que las autoridades contratantes nacionales deben cumplir. 81.c) y d) Antes del verano de 1999, las Delegaciones recibieron instrucciones sobre el archivado de los expedientes financieros y los contratos.
81.e) Se sigue sistemáticamente este procedimiento. Eficacia de los procedimientos 82. La Comisión acepta plenamente la observación del Tribunal relativa a la rotación excesiva del personal, y desearía disponer de suficientes recursos de personal estatutario para evitar esta situación y lograr una mayor continuidad, lo que no es posible conseguir con el personal precario. Responsabilidad de las partes que intervienen en los procedimientos 83. Los problemas experimentados tienen un carácter totalmente específico. Las ausencias de los evaluadores, en la medida en que se mantengan dentro de unos límites razonables, son un fenómeno inevitable y natural (enfermedades, impedimentos, etc.) en un Comité que reúne en principio a cinco miembros procedentes de contextos muy distintos.
Lo mismo ocurre por lo que respecta a la dispersión de las notas. 84. La recomendación destinada a capacitar más adecuadamente a los participantes y a eliminar el riesgo de confusión de los papeles ya se está poniendo en práctica con arreglo a los nuevos procedimientos aplicados en adelante. La eliminación sistemática de las notas extremas constituye una sugerencia inaplicable. Por último, el Tribunal recomienda que un agente de la Comisión esté presente en los Comités de evaluación reunidos por iniciativa de las autoridades contratantes descentralizadas. La aplicación de esta sugerencia requiere que las Delegaciones de la Comisión en los países beneficiarios dispongan de personal permanente suficiente, lo que no es el caso actualmente.
Conclusión general 85. Desde el período de referencia de la auditoría se han tomado o se están tomando numerosas medidas para mejorar la adjudicación de los contratos: - la elaboración de un nuevo manual de instrucciones aplicable a los programas Phare y Tacis a partir del año 2000 con el fin de armonizar los procedimientos, - la redacción de instrucciones para mejorar el sistema de archivado en las Delegaciones, - la creación de un sitio web del Servicio Común RELEX en que se publiquen todas las informaciones previas, los anuncios de contratos y las informaciones a posteriori para incrementar la transparencia, - la normalización de los documentos de licitación y de los contratos para la racionalización de los documentos.
86. La Comisión comparte plenamente las observaciones del Tribunal relativas a la necesidad de asignar el personal estatutario a las tareas relativas a las licitaciones. Sin embargo, en el contexto actual de escasez de recursos estatutarios, es imposible ajustarse a este imperativo, si se quiere garantizar el funcionamiento normal de programas de la importancia de Phare y Tacis.