Sonderbericht Nr. 14/2000 über die Ökologisierung der GAP, zusammen mit den Antworten der Kommission

Sonderbericht Nr. 14/2000 über die Ökologisierung der GAP, zusammen mit den Antworten der Kommission Amtsblatt Nr. C 353 vom 08/12/2000 S. 0001 - 0056 Sonderbericht Nr. 14/2000 über die Ökologisierung der GAP, zusammen mit den Antworten der Kommission (vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (2000/C 353/01) INHALT >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ZUSAMMENFASSUNG Die Intensivierung der landwirtschaftlichen Erzeugung, die teilweise durch die hohen Stützungszahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und teilweise durch agrartechnische Entwicklungstrends angereizt wurde, hat zu besorgniserregenden Umweltproblemen geführt.

Der vor kurzem von der Europäischen Umweltagentur veröffentlichte Bericht über die "Umwelt in der Europäischen Union an der Wende des Jahrhunderts" enthält eine detaillierte Analyse der durch bestimmte landwirtschaftliche Bewirtschaftungsmethoden entstandenen Umweltschäden. Im vorliegenden Bericht des Hofes werden die Unzulänglichkeiten der im Rahmen der GAP-Reform von 1992 vorgenommenen Änderungen der gemeinsamen Marktorganisationen (GMO) für Ackerkulturen und Nutzvieh unter Umweltgesichtspunkten untersucht. Außerdem wird auf Probleme eingegangen, die bei der Herbeiführung der mit den neuen "flankierenden Maßnahmen" (Agrarumweltverordnung (EWG) Nr.

2078/92 und Aufforstungsverordnung (EWG) Nr. 2080/92) angestrebten Umweltentlastungen entstanden. Mit der Kürzung der institutionellen Preise für Ackerkulturen (siehe Ziffern 10 - 16) wurde unter anderem das Umweltziel verfolgt, den Anreiz für die Intensivierung der Produktionsverfahren zu verringern. Die flächenbezogenen Beihilfezahlungen, durch die die Landwirte für Einkommensverluste durch Preiskürzungen entschädigt werden, die Abwertung einiger Landeswährungen gegenüber dem Ecu und die hohen Weltmarktpreise in den Jahren nach der Reform liefen jedoch der beabsichtigten Verringerung der Anreize für intensivere Produktionsverfahren zuwider.

Im Nutzviehsektor (siehe Ziffern 19 - 26) wurden durch die Reform mit Besatzdichtegrenzen verknüpfte Tierprämien eingeführt, doch wurde das Ziel einer Extensivierung der Erzeugung nicht erreicht. Die Landwirte beschränkten ihre Beihilfeanträge zwar auf die zuschussfähige Anzahl Tiere, hielten aber nach wie vor so viele Tiere, wie sie wollten. Durch die Senkung der Getreide- und damit auch der Futterpreise entstand außerdem ein Anreiz für die intensive Stalltierhaltung. Auch zur Lösung des Problems der gravierenden Nitratverunreinigung, die in Regionen mit intensiver Schweine- und Gefluegelhaltung durch unzulängliche Abfallbeseitigung verursacht wurde, sah die Reform keine Maßnahmen vor.

Erschwerend kommt hinzu, dass die Nitratrichtlinie der Gemeinschaft von den Mitgliedstaaten nicht zufriedenstellend angewandt wird. Ferner unterstützte die Gemeinschaft weiterhin einige landwirtschaftliche Produktionsverfahren mit für die Umwelt negativen Nebenwirkungen, z. B. bei der Erzeugung von Tabak, Zuckerrüben, Milch, Wein, Obst und Gemüse, Faserlein und künstlich getrockneten Futtermitteln (siehe Ziffern 27 - 30). Als Ergänzung zu den bei der Reform von 1992 vorgenommenen Änderungen der gemeinsamen Marktorganisationen wurden u. a. folgende "flankierenden Maßnahmen" beschlossen: eine Agrarumweltmaßnahme zur Entschädigung der Landwirte, die umweltfreundliche, aber kostenintensive Bewirtschaftungsmethoden anwenden, und eine Aufforstungsmaßnahme zur Entschädigung der Landwirte für die mit der Anpflanzung von Bäumen auf ihren Nutzflächen verbundenen Kosten und den resultierenden Einnahmenverlust.

Durch diese Maßnahmen wurden explizite Umweltziele in die GAP eingeführt: die Verringerung der umweltschädigenden Auswirkungen der Landwirtschaft, die Förderung der umweltfreundlichen Extensivierung der Erzeugung, die Förderung einer besser mit dem ökologischen Gleichgewicht zu vereinbarenden Bewirtschaftung des natürlichen Raums und die Bekämpfung des Treibhauseffekts. Weder die Gemeinschaft noch die Mitgliedstaaten setzten die Gemeinschaftsmittel jedoch gezielt in Übereinstimmung mit vorher festgelegten Umweltprioritäten ein (siehe Ziffern 37 - 69). Für die Genehmigung der Programme stellte die Kommission kein ausreichendes Personal zur Verfügung, was in einigen Fällen Unzulänglichkeiten bei der Genehmigung und bei der Programmverwaltung nach sich zog.

Folglich wurden die Mittel nicht den Gebieten mit den größten Umweltproblemen und/oder dem größten Umweltpotential zugewiesen. Durchführungsbestimmungen wurden für die Agrarumweltverordnung erst nach vier Jahren und für die Aufforstungsverordnung überhaupt nicht erlassen. Die Wirksamkeit einiger Programme wird durch eine unzulängliche Programmkonzeption beeinträchtigt. In einigen Fällen sind die Beihilfesätze zu niedrig, um die Landwirte für umweltfreundliche Produktionsverfahren zu gewinnen. In anderen Fällen erhalten die Landwirte Beihilfen, die weit über ihren tatsächlichen Kosten liegen, da für die Festlegung der Beihilfesätze die bei Befolgung der Programmanforderungen entstehenden Durchschnittskosten zugrunde gelegt werden.

Beihilfen sollten nur dann gezahlt werden, wenn sich die Landwirte zu Umweltleistungen verpflichten, die über das in der Nitratrichtlinie festgelegte Maß und das Grundniveau der guten landwirtschaftlichen Praxis hinausgehen. Da die Mitgliedstaaten die Nitratrichtlinie nicht in vollem Umfang anwenden und für einen großen Teil der landwirtschaftlichen Nutzflächen Europas keine angemessenen "Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft" vorhanden sind, besteht die Gefahr, dass die Agrarumweltmaßnahmen vor Ort in vielen Fällen nicht mit dem Verursacherprinzip des EG-Vertrags im Einklang stehen, d. h., dass Kosten, die normalerweise von den Landwirten getragen werden müssten, auf die europäischen Steuerzahler abgewälzt werden.

Außerdem sind die verschiedenen Gemeinschaftsregelungen, die die Leistung der Landwirtschaft für die Umwelt beeinflussen, nur schlecht aufeinander abgestimmt (siehe Ziffern 61 - 70). Im Hinblick auf Durchführung und Kontrolle der Programme (siehe Ziffern 71 - 81) ist festzustellen, dass insbesondere die Agrarumweltmaßnahmen hohe Ansprüche an die gemeinschaftliche und nationale Verwaltungsinfrastruktur stellen. Kontrollprobleme beruhen auf Schwachstellen bei der Koordinierung der Agrarumweltmaßnahmen mit dem integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) sowie darauf, dass die spezifischen Kontrollrisiken der Agrarumwelt- und Aufforstungsmaßnahmen nicht angegangen werden.

So lässt sich nur sehr schwer überprüfen, ob sich die Landwirte an die Beschränkungen des Düngemitteleinsatzes - in den meisten Programmen eine Voraussetzung für die Beihilfegewährung - gehalten haben. Da keine quantitativen Ziele festgelegt wurden und größtenteils weder auf Gemeinschaftsebene noch auf nationaler Ebene Grundlagenerhebungen über den Zustand der Umwelt vor Programmbeginn stattfanden, lassen sich die seit dem Anlaufen der Programme im Hinblick auf die Umweltziele gemachten Fortschritte nur sehr schwer anhand einheitlicher und messbarer Kriterien bewerten (siehe Ziffern 82 - 89).

Unter Schlussfolgerungen und Empfehlungen (siehe Ziffern 90 - 102) wird festgestellt, dass die Gemeinschaft noch keine größeren Fortschritte bei der "Ökologisierung" der Landwirtschaft erzielt hat. Angesichts der jüngst im Rahmen der Agenda 2000 vorgenommenen Änderungen der GAP, durch die der Trend zur vorrangigen Berücksichtigung der Umweltbelange im Rahmen der Agrarpolitik fortgesetzt wird, vertritt der Hof die Auffassung, dass die vorhandenen fakultativen Umweltauflagen in der gesamten EU hätten verbindlich gemacht werden sollen. In den Mitgliedstaaten sollten Konzeption, Durchführung, Kontrolle, Begleitung und Bewertung der Programme verbessert werden.

Die Kommission sollte die Genehmigung der Programme und ihre Weiterverfolgung an Ort und Stelle verbessern. Für die ordnungsgemäße Wahrnehmung ihrer Aufgaben benötigt sie genügend Mitarbeiter mit angemessenen Kenntnissen. Alle umweltrelevanten Maßnahmen, die sich auf die Landwirtschaft auswirken, sollten gründlich überprüft werden, um eine bessere Koordinierung der verschiedenen Gemeinschaftsinitiativen zu gewährleisten. Die zielgerichtete Zuweisung von Beihilfen der Gemeinschaft an vorrangige Gebiete und zur Bekämpfung umweltschädlicher Tätigkeiten ist verbesserungsbedürftig. EINLEITUNG 1.

In Artikel 33 (ehemaliger Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a)) des Vertrags von Rom(1) heißt es, Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik sei der bestmögliche Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte. Aufgrund der immer höheren Arbeitskosten und der im Zuge der Verstädterung steigenden Bodenpreise sind die Beschäftigungszahlen in der Landwirtschaft gesunken und intensivere Produktionsmethoden eingeführt worden. Bis in die 80er Jahre des 20. Jahrhunderts wurden diese Trends durch hohe Stützungspreise und andere produktionsbezogene Beihilfen noch verstärkt, so dass ein starker Anreiz zur Mechanisierung und zum ausgiebigen Einsatz von Agrochemikalien (Nitrate und Phosphatdünger, Herbizide, Insektizide und Fungizide) gegeben wurde.

Heutzutage erzeugen weniger als 5 % der EU-Bevölkerung die Nahrungsmittel für die restlichen 95 %. Der Preis ist die Konzentration einer intensiv betriebenen Landwirtschaft auf Gebiete mit vergleichsweise günstigen Rahmenbedingungen (z. B. fruchtbarer Boden, günstige Witterungsverhältnisse, geringe Entfernung zu Betriebsmittelquellen und Märkten) und die Tendenz zur Aufgabe der Landwirtschaft auf Grenzertragsflächen und/oder in abgelegenen Gegenden. Beide Trends sind für die Umwelt besorgniserregend. 2. Die Konzentration und die Intensivierung der Landwirtschaft sind inzwischen so weit vorangeschritten, dass sich der durchschnittliche Einsatz von Stickstoffdüngemitteln in Deutschland und im Vereinigten Königreich auf 34 Tonnen pro Quadratmeile beläuft - gegenüber 7,6 Tonnen in den USA(2) -, und das, obwohl der Einsatz von Stickstoffdüngern im Zeitraum 1988 - 1992 erheblich zurückging (siehe Tabelle 1).

Bei starkem Einsatz von Düngemitteln und fluessigem Stalldünger versickern große Mengen von Nitraten im Boden. Diese Nitrate gelangen durch natürliche Niederschläge und verstärkte Bewässerung sowohl in die Oberflächen- als auch in die Grundwassersysteme. Die dadurch verursachte Eutrophierung gefährdet den Lebensraum Wasser. Wasser mit einem Nitratgehalt von über 50 ml pro Liter, dem in der Trinkwasserrichtlinie der Gemeinschaft festgelegten Grenzwert, ist nicht für den menschlichen Verbrauch geeignet, denn es kann die menschliche Gesundheit gefährden. Die Gewässerverschmutzung ist insbesondere in Regionen mit Wasserknappheit ein gravierendes Umweltproblem.

Tabelle 1 Verbrauch von künstlichen Düngemitteln (Stickstoff-, Phosphat- und Kalidünger) im Zeitraum 1988 - 1997 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 3. Durch Überkultivierung, den Einsatz schwerer Maschinen u. a. wurden dem Boden in manchen Gegenden organische Stoffe und wertvolle Spurenelemente entzogen. Manchmal geht dies so weit, dass dieser Prozess unumkehrbar zu werden droht. Nach Angaben der Europäischen Umweltagentur (EUA) wird vielfach befürchtet, der Gehalt an organischen Stoffen könne so weit absinken, dass kein stabiler fruchtbarer und gesunder Boden erhalten bleibt. Die Agentur räumt allerdings ein, es gebe keine stichhaltigen Nachweise für derart kritische Werte(3).

Die Qualität der Böden verschlechtert sich durch zunehmende Bewässerung und daraus resultierende Bodenerosion noch weiter. Im Übrigen nehmen die landwirtschaftlichen Erzeugnisse selbst - hauptsächlich aus Pestiziden, aber auch aus Düngemitteln - toxische Stoffe auf, die für Mensch und Tier gesundheitsgefährdend sein können. In diesem Zusammenhang ist erwähnenswert, dass Spuren von DDT, dessen Einsatz vor nunmehr 30 Jahren verboten wurde, immer noch in der Umwelt, in tierischen Erzeugnissen und im menschlichen Körper nachgewiesen werden. 4. Im Vertrag über die Europäische Union werden sowohl die Landwirtschaft als auch die Umwelt zu den unter die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallenden Politikbereichen gezählt.

Außerdem ist im Unionsvertrag festgelegt, dass die Umweltprioritäten im Rahmen der anderen Gemeinschaftspolitiken berücksichtigt werden müssen. Ausgehend von den Vertragsvorschriften wurden im Jahr 1992 im Fünften Umweltaktionsprogramm der Gemeinschaft (5. UAP) mit dem Titel "Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung" spezifische umweltpolitische Ziele festgesetzt. Das 5. UAP enthält eine detaillierte Analyse der Herausforderungen, denen sich die EU im Umweltbereich gegenübersieht, und konzentriert sich auf fünf Schwerpunktbereiche für die Gemeinschaftspolitik, zu denen auch die Landwirtschaft gehört.

Die Bestimmung des EU-Vertrags, dass Umweltbelange bei allen Gemeinschaftsaktivitäten zu berücksichtigen sind, stellte für die Entscheidungsträger der GAP eine große Herausforderung dar, denn traditionell lag das Hauptgewicht der GAP auf den wirtschaftlichen Zielen. Im 5. UAP wird jedoch Folgendes klargestellt: "Politiken zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung sind letztendlich zum Scheitern verurteilt, wenn sie die Umweltfrage nicht als wesentlichen Bestandteil in ihre Konzepte einbeziehen. (...) Auch der Planet Erde (verlangt) bestimmte Arten von "Investitionen", um ein gesundes Ökosystem zu bleiben und eine langfristige und dauerhafte wirtschaftliche Entwicklung sichern zu können"(4).

5. Im 5. UAP wird ein vernichtendes Urteil über die heutigen landwirtschaftlichen Produktionsverfahren gefällt und folgende Schlussfolgerung gezogen: "(Die) landwirtschaftlichen Methoden in vielen Regionen der Gemeinschaft (haben) eine übermäßige Ausbeutung und Verarmung der natürlichen Ressourcen mit sich gebracht, von denen die Landwirtschaft letzten Endes abhängt: Boden, Wasser und Luft. (...) Angesichts all dieser Umstände ist es nicht nur unter Umweltgesichtspunkten wünschenswert, sondern auch aus landwirtschaftlichen und ökonomischen Gründen sinnvoll, ein dauerhafteres und umweltgerechteres Gleichgewicht zwischen landwirtschaftlichen Tätigkeiten und den natürlichen Ressourcen anzustreben"(5).

Zu diesem Zweck enthält das 5. UAP eine Reihe mittel- und langfristiger Zielvorgaben für die Gemeinschaftspolitik und führt an, wie und von wem diese Ziele erreicht werden sollten (siehe Anhang I). Das 5. UAP ist daher ein Maßstab für die späteren Umweltleistungen der Gemeinschaft. 6. Gleichzeitig mit der Ausarbeitung des 5. UAP wurde unter Leitung des damaligen EU-Landwirtschaftskommissars Ray Mac Sharry eine umfassende GAP-Reform durchgeführt. Die Reform wurde zwar hauptsächlich wegen der Überproduktion und der steigenden Ausgabenbelastung eingeleitet; zusammen mit der Nitratrichtlinie von 1991 sollte sie jedoch auch dazu dienen, einige der durch die unangemessene Intensivierung der landwirtschaftlichen Erzeugung hervorgerufenen Umweltprobleme zu beseitigen.

Durch die Reform wurden zweierlei Änderungen der GAP vorgenommen, die von ökologischer Bedeutung waren: Zum einen wurde die Preisstützung im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen (GMO) für Ackerkulturen und Nutzvieh reduziert, und zum anderen wurden neue umweltbezogene "flankierende Maßnahmen" eingeführt. 7. Durch die jüngere Reform "Agenda 2000" wurden weitere Änderungen der GAP eingeführt, mit denen dieser Trend zur vorrangigen Berücksichtigung der Umwelt im Rahmen der Agrarpolitik fortgesetzt wird. Der Europäische Rat, der am 24. und 25. März 1999 in Berlin zusammentrat, gelangte zu folgender Schlussfolgerung: "Mit dem Inhalt dieser Reform wird sichergestellt, dass die Landwirtschaft multifunktional, nachhaltig und wettbewerbsfähig ist und sich über den gesamten europäischen Raum (einschließlich der Regionen mit besonderen Schwierigkeiten) verteilt, dass sie in der Lage ist, die Landschaft zu pflegen, die Naturräume zu erhalten und einen wesentlichen Beitrag zur Vitalität des ländlichen Raums zu leisten, und dass sie den Anliegen und Erwartungen der Verbraucher in Bezug auf die Qualität und die Sicherheit der Lebensmittel, den Umweltschutz und den Tierschutz gerecht wird"(6).

Nach Ansicht der Europäischen Umweltagentur versprechen die Reformen im Rahmen der Agenda 2000 die Fortschritte in diesem Bereich voranzutreiben. Insgesamt sei hinsichtlich der Internalisierung im Bereich der Landwirtschaft die richtige Richtung eingeschlagen worden: Verringerung umweltschädlicher Subventionen und - allerdings langsame - Einführung ökonomischer Instrumente(7). Die Agentur stellt jedoch außerdem fest, dass die Marktlage im Sektor Landwirtschaft immer noch stark verzerrt sei und dadurch umweltschädigende Bewirtschaftungsmethoden vorangetrieben würden. Eine Integration der Umweltbelange mit tatsächlichen weit greifenden Auswirkungen sei immer noch nicht verwirklicht worden(8) (siehe Anhang II mit Auszügen aus dem Bericht der Agentur über den Zustand der Umwelt in Europa).

8. Im vorliegenden Bericht werden die Auswirkungen der im Rahmen der GAP-Reform von 1992 vorgenommenen Änderungen der gemeinsamen Marktorganisationen (GMO) unter Umweltgesichtspunkten untersucht (siehe Ziffern 10 - 31). Außerdem wird auf die Schwierigkeiten bei der Herbeiführung der mit den neuen "flankierenden Maßnahmen" angestrebten Umweltentlastungen eingegangen (siehe Ziffern 32 - 89). Im Rahmen der Prüfung untersuchte der Hof mit Unterstützung externer Sachverständiger Programme und Bewertungen der Mitgliedstaaten, Fachliteratur aus dem Forschungsbereich, Berichte der Europäischen Umweltagentur (EUA), Arbeiten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), Berichte der Kommission, im Auftrag der Kommission erstellte Studien externer Umweltfachleute sowie die Ergebnisse seiner eigenen früheren Wirtschaftlichkeitsprüfungen und Prüfungen im Hinblick auf die Zuverlässigkeitserklärung.

Die Prüfungsarbeiten vor Ort umfassten eine Reihe von Prüfbesuchen bei der Kommission, der EUA, der OECD, in Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien, Portugal, Österreich und Finnland. Dabei überprüfte der Hof die Durchführung der "flankierenden Maßnahmen" an Ort und Stelle und nahm Gegenkontrollen der aus anderen Quellen bei ihm eingegangenen Informationen vor. Außerdem wurden die Ergebnisse parallel durchgeführter Prüfungen der nationalen Rechnungskontrollbehörden Dänemarks, Finnlands, der Niederlande, Schwedens und des Vereinigten Königreichs berücksichtigt. 9. In Tabelle 2 werden die Ausgaben des EAGFL-Garantie analysiert.

Wie zu erkennen ist, nahm der Anteil der umweltbezogenen "flankierenden Maßnahmen" an den Haushaltsmitteln sowohl in absoluten Zahlen als auch proportional stetig zu. Fünf Jahre nach der Reform und nach dem 5. UAP entfallen auf sie - ungeachtet der Kofinanzierungsverpflichtung der Mitgliedstaaten, die bis zu 50 % der Gesamtausgaben ausmachen kann - 4,5 % der Gesamtausgaben des EAGFL-Garantie. Auch andere im Rahmen der großen gemeinsamen Marktorganisationen, der Strukturfonds und der Gemeinschaftsinitiativen eingesetzte Gemeinschaftsmittel beeinflussen die Leistungen der Landwirtschaft für die Umwelt, doch lassen sich deren Kosten nicht quantifizieren, da der für Agrarumweltmaßnahmen verwendete Anteil in den verschiedenen Rechnungsführungssystemen der Kommission nicht als solcher ausgewiesen ist.

Tabelle 2 Analyse der EAGFL-Ausgaben nach Sektoren, 1993 - 1997 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> UMWELTAUSWIRKUNGEN DER GEMEINSAMEN MARKTORGANISATIONEN NACH 1992 Ackerkulturen 10. Gemäß Artikel 10 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates treffen die Mitgliedstaaten "die erforderlichen Maßnahmen, um die Antragsteller darauf hinzuweisen, dass den geltenden Umweltschutzauflagen nachgekommen werden muss". Die Kommission hat jedoch nicht durch entsprechende Weiterverfolgung dafür gesorgt, dass diese Bestimmung von den Mitgliedstaaten eingehalten wurde. Italien traf keine einschlägigen Maßnahmen, und Belgien, Irland und Portugal teilten dem Hof nicht mit, wie die Gemeinschaftsbestimmung umgesetzt wird.

11. Im Sektor Ackerkulturen wurden die institutionellen Preise durch die Reform gesenkt und flächenbezogene Direktzahlungen eingeführt. Das Umweltziel bestand dabei darin, den durch die GAP-Maßnahmen gegebenen Anreiz für intensive Produktionsverfahren, bei denen große Mengen Agro-chemikalien eingesetzt werden, zu verringern(9). Diese Maßnahmen wurden jedoch durch andere Faktoren untergraben. Die beabsichtigten Auswirkungen der Senkungen der institutionellen Preise auf die Binnenmarktpreise traten wegen eines unvorhergesehenen Anstiegs der Weltmarkt-Getreidepreise nicht ein. In einigen Mitgliedstaaten wurde das Preisniveau durch die innerhalb des agromonetären Systems festgesetzten Wechselkurse für den grünen Ecu gefestigt.

Die Landwirte in Griechenland, Spanien, Italien und im Vereinigten Königreich erzielten daher zwischen 1992 und 1995 deutlich höhere Preise (ohne Berücksichtigung etwaiger höherer Kosten für eingeführte Betriebsmittel) (siehe Tabelle 3). Da die Kommission dieser Entwicklung nicht gegensteuerte, hatte die Reform keine nachhaltigen signifikanten Auswirkungen auf den Einsatz künstlicher Düngemittel in der Landwirtschaft, wie die Kommission mittlerweile selbst eingeräumt hat "Sieht man sich den Verbrauch an Stickstoffdünger in EU-15 genauer an, so zeigt sich zwischen 1985 und 1995 ein Rückgang sowohl im Volumen als auch in der Ausbringungsrate (kg/ha), mit dem stärksten Rückgang zwischen 1989 und 1992"(10).

Seitdem sind die eingesetzten Mengen relativ stabil geblieben (siehe Tabelle 1). In ihrem Bericht stellt die EUA sogar einen allmählichen Anstieg des Stickstoffdüngemitteleinsatzes nach 1992 fest(11). Tabelle 3 Trends bei der Entwicklung der Marktpreise für Ackerkulturen in ausgewählten Mitgliedstaaten im Zeitraum 1992 - 1995 Wie aus der folgenden Tabelle hervorgeht, war in einigen Mitgliedstaaten zwischen 1992 und 1995 ein Anstieg der Marktpreise für Ackerkulturen zu verzeichnen. Bei den Zahlen handelt es sich um die Marktpreise je Tonne in den Landeswährungen Griechenlands (Drachme), Spaniens (Peseta), Irlands (irisches Pfund), Italiens (Lira) und des Vereinigten Königreichs (Pfund Sterling).

In einigen Fällen stiegen die Marktpreise nach 1995 noch weiter an; in Griechenland beispielsweise stieg der Gerstepreis im Jahr 1996 auf 52680 Drachmen an und erreichte 199752970 Drachmen. >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 12. Ebenso ging das Gesamtgewicht der in der EU eingesetzten Pestizide bis 1995 stetig zurück, stieg aber 1996 erneut an. Ein lokal zu verzeichnender erheblicher Mindereinsatz schien oft auf eigenständigen Initiativen der Mitgliedstaaten zu beruhen. Ein Beispiel für eine solche Initiative ist Dänemarks Pestizid-Aktionsprogramm, das 1987 eingeleitet wurde und sich auf die Schulung der Landwirte im richtigen Einsatz von Pflanzenschutzmitteln konzentriert(12).

Ähnliche Programme werden in Finnland, den Niederlanden und Schweden durchgeführt. Außerdem hatten die von diesen Ländern eingeführten Steuern auf Pflanzenschutzmittel einen drastischen Rückgang des Verbrauchs zur Folge. 13. Da die Landwirte für bewässerte landwirtschaftliche Nutzflächen höhere Ausgleichszahlungen erhielten als für nicht bewässerte Flächen, entstand für sie ein Anreiz zur Bewässerung. Die bewässerten Flächen in der EU wuchsen in den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts jährlich um 123000 Hektar an(13). Nach Feststellungen der EUA ist die Landwirtschaft der größte Wasserverbraucher in Südeuropa, Tendenz steigend(14).

Die Agentur stellte überdies fest, dass in der EU durchschnittlich 21 % der regenerierbaren Wasserressourcen entnommen werden, ein ihrer Ansicht nach umweltverträgliches Ausmaß. An vielen Orten in Südeuropa hat der Wasserverbrauch in der Landwirtschaft unhaltbare Ausmaße angenommen. In einigen Gegenden Spaniens beispielsweise stellen Bewässerung und Wasserwirtschaft eine der größten Bedrohungen für die Erhaltung der Natur dar(15). Außerdem geht die Bewässerung oft mit intensiveren Produktionsverfahren einher, d. h. mit einem höheren Einsatz von Dünge- und Schädlingsbekämpfungsmitteln(16).

Auch die Maiserzeugung, die dadurch gefördert wird, dass höhere Ausgleichszahlungen zu erzielen sind als bei anderem Getreide, bringt oft Umweltbelastungen mit sich, denn für die Erzeugung von Mais werden mehr Wasser und Agrochemikalien benötigt als für die Getreidearten, die er ersetzt. Die Maiserzeugung konzentriert sich auf Südeuropa, wo die Wasserressourcen knapp sind und immer mehr Probleme durch Nitratverunreinigung auftreten, die allerdings immer noch unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegen. 14. Durch die Reform wurden auch hohe Beihilfesätze für Sonnenblumen und Hartweizen eingeführt, was deren Erzeugung förderte.

Beim Anbau von Sonnenblumen entstehen jedoch Nitratversickerungsprobleme, da der Boden lange Zeit - jährlich 250 Tage gegenüber einem Durchschnitt von jährlich 144 Tagen bei anderen Kulturen - keine Vegetation trägt(17). Der hohe Beihilfesatz für Hartweizen und die stetige Ausweitung der für die Zahlung dieser Beihilfe infrage kommenden Gebiete führten zum Verschwinden seltener Strauchsteppen in Spanien mit negativen Auswirkungen für die Tierwelt(18). 15. Außerdem war vorgesehen, dass Beihilfen nur für solche Flächen gezahlt würden, auf denen normalerweise schon vor der Reform Ackerkulturpflanzen angebaut worden waren.

Dies sollte zum einen die Gemeinschaftsausgaben beschränken und zum anderen die Umwandlung von ökologisch wertvollem extensivem Grünland in Ackerland verhindern. Es wurde jedoch sehr viel Grünland für Ackerkulturbeihilfen zugelassen - mit der Begründung, es werde traditionell im Rahmen langer Rotationszyklen für Ackerkulturen verwendet. Bei einer offiziellen Bewertung in Schweden wurde festgestellt, dass durch die Einführung der Ackerkulturbeihilfen die Erzeugung von Getreide zu Lasten der Gründlandnutzung gefördert wurde, was sich negativ auf die Umwelt auswirkte(19). In Spanien gelangte man zu ähnlichen Ergebnissen.

Die ökologischen Auswirkungen der Umwandlung von Grünland in Ackerland sind im Allgemeinen negativ, da für den Anbau von Getreide größere Mengen von Schädlingsbekämpfungsmitteln eingesetzt werden als bei der Grünlandnutzung und mehr Pflanzennährstoffe versickern. 16. Eine umweltbelastende Auswirkung der neuen Regelung liegt darin, dass bei der Zuweisung der Unterstützungen Regionen mit hohen Erträgen bevorzugt und Regionen mit niedrigen Erträgen benachteiligt werden. Die vor der Reform erzielten hohen Erträge beruhten auf bestimmten intensiven Produktionsverfahren, die im 5. UAP nun förmlich als nicht umweltverträglich bezeichnet werden.

Die benachteiligten Regionen mit niedrigen Erträgen dagegen sind oft unter Umweltgesichtspunkten sehr wertvoll, da dort extensive Bewirtschaftungsmethoden eingesetzt werden, die für eine größere Artenvielfalt sorgen, als dies bei einer Aufgabe der Bewirtschaftung möglich wäre. In solchen Regionen bestehen bei niedrigen flächenbezogenen Beihilfesätzen fortgesetzt schlechte Aussichten auf langfristige Lebensfähigkeit der Landwirtschaft. Bei Marginalisierung oder Aufgabe landwirtschaftlicher Flächen drohen auch die unter ökologischen Gesichtspunkten positiven Auswirkungen bestimmter Bewirtschaftungssysteme wegzufallen.

In der Region Kampanien (Italien) beispielsweise liegen die Beihilfesätze für Ackerkulturen zwischen 446 ECU/ha im fruchtbaren Bezirk Neapel Pianura und 88 ECU/ha im wenig ertragsreichen Bezirk Salerno Montagna Interna (1995/96). Flächenstilllegung 17. Bei der Reform wurde eine Flächenstilllegungsregelung eingeführt, nach der die Landwirte einen Teil ihrer Flächen nicht mehr für die Erzeugung nutzen dürfen. Die Flächenstilllegung kann sehr positive Auswirkungen auf die Umwelt haben(20). 18. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2293/92 des Rates müssen die Mitgliedstaaten "geeignete Vorschriften zum Schutz der Umwelt (erlassen), die den Besonderheiten der stillgelegten Flächen Rechnung tragen"(21).

Die Kommission hätte durch Weiterverfolgungsmaßnahmen dafür sorgen müssen, dass diese Bestimmung von den Mitgliedstaaten eingehalten wurde. Während einige Mitgliedstaaten das Umweltpotential der Flächenstilllegung erkannten, war dies bei anderen nicht der Fall (siehe Tabelle 4). So erließ Dänemark detaillierte und umfassende Vorschriften für die Pflege der stillgelegten Flächen, während Umwelterwägungen in Frankreich bisher noch nicht besonders berücksichtigt wurden(22). Als Beispiel lässt sich anführen, dass bei Schwarzbrache oft das Problem der Nitratversickerung auftritt, diese Art der Brache jedoch im Rahmen der ursprünglichen französischen Flächenstilllegungsregelung erlaubt war.

Selbst in der Neufassung war ein pflanzlicher Bewuchs nicht vor dem 1. Mai vorgeschrieben, obwohl Nitratversickerung besonders in den Wintermonaten stattfindet. In Spanien sind die Landwirte verpflichtet, ihre Flächen regelmäßig zu pfluegen oder zu spritzen. Diese Verfahren können zur Bodenerosion und zur Verunreinigung durch Pestizide beitragen. Tabelle 4 Von den Mitgliedstaaten erlassene und durchgesetzte Vorschriften für die Pflege der stillgelegten Flächen >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Nutzvieh 19. Ziel der Reform im Rindfleischsektor war die "Förderung extensiver Haltungsformen durch höhere Prämien, jedoch bei gleichzeitiger Einführung strenger Besatzvorschriften"(23).

Durch Beschränkung der Zahl der je Hektar gehaltenen Tiere, für die Grundprämien gezahlt werden(24), wollte die Gemeinschaft sowohl die Ausgaben eindämmen als auch den immer deutlicheren Trend zur Intensivierung der Erzeugung bekämpfen(25). Der Landwirt erhält bei einer Besatzdichte, die zwei Großvieheinheiten (GVE) je Hektar nicht übersteigt, Pro-Kopf-Tierprämien; eine zusätzliche "Extensivierungsprämie" wird bei einem Besatzdichtefaktor von weniger als 1,4 GVE/ha gezahlt. 20. In der Praxis ermöglichen die Gemeinschaftsvorschriften dem Landwirt jedoch die Haltung einer beliebigen Zahl Tiere, solange er sich in seinen Anträgen auf die zuschussfähige Zahl beschränkt.

Von den Erzeugerorganisationen wurde diese Schwachstelle schnell erkannt. Eine Organisation gab ihren Mitgliedern folgenden Rat: Wenn Sie bei Ihrer Berechnung feststellen, dass der Besatzdichtefaktor knapp über 1,4 GVE/ha liegt, zahlt es sich womöglich aus, wenn Sie einige Tiere nicht angeben, um für die restlichen Tiere die Sonderprämie zu erhalten(26). 21. Im Hinblick auf Kleinerzeuger ist in der Verordnung (EWG) Nr. 2066/92 des Rates Folgendes festgelegt: "Der (Besatzdichtefaktor) gilt (...) nicht für einen Erzeuger, wenn die Zahl der in seinem Betrieb gehaltenen und für die Bestimmung der Besatzdichte zu berücksichtigenden Tiere 15 GVE nicht übersteigt."(27) Durch diese Einschränkung wird die Auswirkung der Maßnahme untergraben, denn damit sind beispielsweise in Portugal 90 % der Rinderhaltungsbetriebe ausgenommen(28).

Obwohl der Rat dieses Zugeständnis auf die Kleinerzeuger zugeschnitten hatte, lassen die Kommissionsvorschriften auch Großerzeuger mit intensiver Viehwirtschaft in den Genuss der Regelung kommen(29) Unabhängig von der Größe seines Betriebs kann jeder Erzeuger für die ersten 15 GVE Prämienzahlungen erhalten, selbst wenn er über keine Weide- oder Futterflächen verfügt. 22. Die Besatzdichtebeschränkungen hatten daher im Allgemeinen nur geringe Auswirkungen. Beispielsweise hatten nach einer im Vereinigten Königreich durchgeführten Studie lediglich 20 % der befragten Rinderzüchter die Absicht, ihre Bewirtschaftungsverfahren infolge dieser Vorschriften zu ändern(30).

Außerdem hatten die Vorschriften über die Besatzdichte einige für die Umwelt negative Folgen. Im Ebrotal in Aragón (Spanien), in dem die meisten Rindermasteinheiten angesiedelt sind und die Besatzdichtefaktoren deutlich über zwei GVE/ha liegen, kamen die Erzeuger durch Pacht von Weideland in den nahe gelegenen Pyrenäen dennoch in den Genuss der Rindfleischprämien. Die Umwelt wurde folglich nicht nur durch die weitere Intensivierung der Erzeugung im Ebrotal, sondern auch noch durch die Aufgabe von Almen belastet(31). 23. Im Schaf- und Ziegensektor führte die Einrichtung der gemeinsamen Marktorganisation im Jahr 1980 zu einem erheblichen Anwachsen des Tierbestands: von 81 Millionen Tieren im Jahr 1970 (Projektion für EU-12) auf 113 Millionen Tiere im Jahr 1990.

Durch die Einführung von Quoten für die einzelnen Landwirte im Jahr 1991 stabilisierte sich der Tierbestand der Gemeinschaft, lag jedoch in einigen Gegenden auf einem nicht umweltverträglichen Niveau(32). Dies hat Überweidung - d. h. Ausreißen und Vernichtung der Vegetation - zur Folge, was wiederum einen Verlust der Artenvielfalt und die Erosion des Bodens nach sich zieht. Das Problem der Überweidung tritt in Teilen Griechenlands, Irlands und des Vereinigten Königreichs immer noch auf(33). 24. Die Verordnungen lassen den Mitgliedstaaten sowohl im Bereich der GMO für Rindfleisch als auch im Bereich der GMO für Schaf- und Ziegenfleisch die Möglichkeit, "Umweltauflagen" vorzusehen, d. h. den Landwirten angemessene, auf die jeweilige GMO abgestimmte Umweltschutzbeschränkungen aufzuerlegen und Landwirten, die sich nicht an diese Vorgaben halten, keine Gemeinschaftsbeihilfe zu zahlen.

Diese Maßnahmen waren jedoch noch nicht sehr wirksam(34). Bislang haben lediglich Griechenland und das Vereinigte Königreich solche Maßnahmen eingeführt (siehe Tabellen 5 und 6). Tabelle 5 Umweltauflagen im Rahmen der GMO für Rindfleisch >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Tabelle 6 Umweltauflagen im Rahmen der GMO für Schaf- und Ziegenfleisch >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 25. Die durch hohe Gemeinschaftsunterstützungen geförderte Erzeugung von Futtermais und die Senkung der Futtermittelpreise aufgrund seit 1992 zurückgegangener Getreidepreise ließen die intensive Stalltierhaltung gegenüber der Weidehaltung vorteilhaft erscheinen.

Wie die Kommission und Eurostat, das Statistische Amt der Europäischen Gemeinschaften, einräumten, hatten einige "Elemente der Reform negative Effekte auf die Umwelt. (...) Ein gutes Beispiel (...) war die Ausdehnung von Getreidehilfen auf Silomais (...). Dies unterstützte den komparativen Vorteil intensiver Tierhaltung, insbesondere der Milchkuhhaltung, zum Schaden einer extensiven Viehhaltung"(35). 26. Außerdem gehört es zu den gravierendsten Schwachstellen der Gemeinschaftspolitik nach der Reform, dass die durch die intensive Viehhaltung in Europa hervorgerufenen ernsthaften Umweltprobleme nicht angegangen werden.

Schätzungen zufolge entspricht die potentielle Schadstoffbelastung durch einen modernen (relativ kleinen) landwirtschaftlichen Betrieb mit einer Fläche von 40 Hektar und einem Tierbestand von 50 Milchkühen und 50 Sauen der Schadstoffbelastung durch eine Stadt mit 1000 Einwohnern(36). Der europäische Steuerzahler zahlt die Kosten der "Ausfuhrerstattungsregelung" (Ausfuhrsubventionsregelung), mit der in ihrer gegenwärtigen Form indirekt die intensive Schweineerzeugung in groß angelegten Stallbetrieben mit Tausenden von Tieren gefördert wird(37). Diese Produktionsmethoden können zu ernsthaften Nitratverunreinigungsproblemen durch tierische Abfälle führen(38) und gravierende tiergesundheitliche Auswirkungen haben.

Wenn in diesem Bereich nichts unternommen wird, drohen sich die Möglichkeiten einer wirksamen Bekämpfung von Tierkrankheiten zu verschlechtern(39). Das Problem der Verunreinigung durch Nitrate tritt insbesondere im gesamten Gebiet der Niederlande und Belgiens und in Frankreich (Bretagne), Deutschland (Nordrhein-Westfalen) und Italien (Lombardei) auf(40). Nicht in die Mac-Sharry-Reform einbezogene gemeinsame Marktorganisationen 27. Mehrere der nicht in die Mac-Sharry-Reform einbezogenen gemeinsamen Marktorganisationen sind mittlerweile in der letzten Zeit reformiert worden. Die zukünftigen Umweltauswirkungen dieser Änderungen hängen jedoch davon ab, wie zügig, umfassend und streng die neuen Regelungen von den Mitgliedstaaten angewandt werden.

Bei der Tabakerzeugung, die sich auf Südeuropa konzentriert, nimmt die Umwelt durch hohen Pestizid- und Düngemitteleinsatz Schaden. Umweltüberlegungen wurden weder in die Milchregelung noch in die Zuckerregelung einbezogen: Bei der Milchproduktion tragen intensive Arbeitsverfahren erheblich zur Verunreinigung durch Nitrate und andere landwirtschaftliche Abfälle bei, und die Erzeugung von Zuckerrüben erfordert große Mengen Wasser und Herbizide. In Gegenden mit intensivem Gartenbau und auch in einigen Weinbaugegenden werden große Mengen Pestizide eingesetzt(41). Der Hof hat bereits früher darauf hingewiesen, dass durch die Vernichtung großer Mengen Obst durch Unterpfluegung (aus dem Handel gezogenes Obst, für das die Erzeuger Gemeinschaftsunterstützungen erhalten hatten) das Grundwasser verschmutzt wird(42).

28. Selbst bei jüngeren Entwicklungen in einigen gemeinsamen Marktorganisationen wurden die Umweltbelange nicht angemessen berücksichtigt. Beispielsweise wird die zur Beseitigung der Überproduktion von Wein gezahlte Beihilfe zur Rodung von Rebstöcken nur dann an umweltbezogene Bedingungen geknüpft, wenn der Mitgliedstaat dies für erforderlich hält. Das Fehlen solcher Vorschriften ist eine gravierende Schwachstelle, da die gerodeten Flächen anfälliger für Bodenerosion sind. In Griechenland handelt es sich bei 80 % der gerodeten Rebflächen um traditionelle Weinbaugebiete auf Kreta und auf dem Peloponnes, in denen es infolge der Rodung zu Erosion, zur Aufgabe der Bewirtschaftung und zu Bränden kam(43).

Die Rodung von Rebflächen hatte negative Auswirkungen in Spanien und auf Sizilien (Italien), wo seit 1992 über 15000 Hektar Rebflächen gerodet wurden (Kosten für die Gemeinschaft: 111 Millionen ECU). 29. Die gemeinsame Marktorganisation für Faserlein führt eindeutig zu lokalen Umweltschäden. Im Rahmen dieser GMO werden flächenbezogene Beihilfen gezahlt; anders als bei den Beihilfen für Ackerkulturen wird die Gemeinschaftsunterstützung jedoch auch dann gezahlt, wenn die Flächen vorher nicht für den Anbau von Faserlein genutzt wurden. Durch den Anbau von Lein können die Landwirte daher selbst für Flächen wie Wiesen und extensives Weideland, die sich für den Ackerbau wenig eignen, aber ökologisch wertvoll sind, Beihilfezahlungen erhalten.

Die Ausklammerung von Faserlein aus der Beihilferegelung für Ackerkulturen bietet sogar einen Anreiz, dieses Erzeugnis auf vorher nicht bestellten Flächen anzubauen. Im Vereinigten Königreich wurden mehrere Flächen, die offiziell als Gelände von besonderem wissenschaftlichem Interesse ausgewiesen waren, durch den Anbau von Faserlein geschädigt oder zerstört. 30. Die ungenügende Berücksichtigung von Umweltaspekten in einigen Bereichen der GAP lässt sich vielleicht am besten anhand der nicht im Rahmen der Reform geänderten Stützungsregelung für die Erzeugung von Trockenfutter veranschaulichen.

Die Regelung sieht zwei Beihilfesätze vor: einen niedrigen Satz für natürlich in der Sonne getrocknetes Futter und einen hohen Satz für maschinengetrocknetes Futter, mit dem die zusätzlichen Kraftstoffkosten ausgeglichen werden sollen. Solche Zuschüsse für den Energieverbrauch sind nicht mit der Energiepolitik der Gemeinschaft in Einklang zu bringen(44). Der Unterschied zwischen den Beihilfesätzen hatte massive Auswirkungen auf die Art der Futtertrocknung. Zum Zeitpunkt des spanischen Beitritts zur Gemeinschaft im Jahr 1986 wurden jährlich lediglich 61000 Tonnen Futter künstlich getrocknet;

1996/97 wurden dagegen 1414000 Tonnen auf diese Art und Weise getrocknet, da der höhere Beihilfesatz den Erzeugern gewinnbringender erschien. Die pro Jahr allein in Spanien für diese Regelung benötigte Energie entspricht dem Stromverbrauch einer Stadt von der Größe Alicantes (285000 Einwohner). Zur Absorption des durch das Trocknungsverfahren zusätzlich erzeugten Kohlendioxids bedarf es einer Waldfläche von 200000 Hektar. 31. In einem Bericht wird folgendes Resümee gezogen: Es wird zwar immer wieder behauptet, die GAP sei "reformiert" worden, doch beruht das ganze System der europäischen Landwirtschaft immer noch auf hohen Preisen und hohen Zuschüssen, durch die die Erzielung möglichst hoher Erträge aktiv gefördert wird.

(...) Bei der GAP-Reform von 1992 sind Umweltbelange nur in geringfügigem Maße berücksichtigt worden. Die Europäische Kommission macht geltend, die Kürzungen der Preise für einige wichtige Erzeugnisse hätten die Umweltbelastungen durch die Landwirtschaft verringert. Insbesondere wurde eine weniger intensive Verwendung von Pestiziden und Nährstoffen im Sektor Ackerbau und eine Verringerung der vor allem bei der Tierhaltung entstehenden Emissionen (Methan, Ammoniak, Nitrate) erwartet. Tatsächlich ist kaum ein Unterschied feststellbar(45). UMWELTAUSWIRKUNGEN DER "FLANKIERENDEN MASSNAHMEN" 32.

Durch die "flankierenden Maßnahmen", d. h. die Verordnungen (EWG) Nr. 2078/92, (EWG) Nr. 2079/92 und (EWG) Nr. 2080/92 des Rates vom 30. Juni 1992, wurden Beihilfen für umweltfreundliche Produktionsverfahren, den Vorruhestand in der Landwirtschaft und die Aufforstung landwirtschaftlicher Nutzflächen eingeführt(46). In der Praxis hatte die "Vorruhestandsregelung" nur geringfügige ökologische Auswirkungen: Obwohl die Mitgliedstaaten frei werdende Anbauflächen gemäß Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2079/92 zur Schaffung von "Naturschutzgebieten" nutzen können, hat bisher nur Irland von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht.

Für die von diesem Mitgliedstaat zu Naturschutzgebieten erklärten Flächen von insgesamt 54 Hektar beliefen sich die jährlichen Kosten zu Lasten des EU-Haushalts auf 54000 ECU. Angesichts ihrer beschränkten Umweltauswirkungen wird die "Vorruhestandsregelung" in diesem Bericht nicht weiter analysiert. 33. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92, die gewöhnlich als "Agrarumweltverordnung" bezeichnet wird, werden folgende allgemeine Ziele verfolgt: Abstützung der im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen vorgesehenen Änderungen, Leistung eines Beitrags zur Verwirklichung der Ziele der Agrar- und Umweltpolitik der Gemeinschaft und Sicherung eines angemessenen Einkommens für die Landwirte.

Die "Aufforstungsverordnung" (EWG) Nr. 2080/92 wurde verabschiedet, um die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen vorgesehenen Änderungen abzustützen, zu einer langfristigen Verbesserung der Waldressourcen beizutragen, zu einer Bewirtschaftung des natürlichen Raums beizutragen, die mit dem ökologischen Gleichgewicht besser vereinbar ist, und gegen den Treibhauseffekt vorzugehen und die Kohlendioxidabsorption zu unterstützen(47). 34. Mit diesen Maßnahmen wurde innerhalb des EAGFL-Garantie eine neue Richtung eingeschlagen, indem die Mitgliedstaaten erheblich an der Entwicklung und Umsetzung der Gemeinschaftspolitik beteiligt wurden.

Dies entspricht dem Subsidiaritätsprinzip, das im Vertrag von Maastricht verankert ist. Gemäß der Agrarumweltverordnung müssen die Mitgliedstaaten konkrete Programmentwürfe erstellen, die auf ihre spezifischen landwirtschaftlichen und ökologischen Gegebenheiten zugeschnitten sind. Diese Entwürfe werden der Kommission zur Prüfung und späteren Annahme in Form einer Entscheidung vorgelegt. Für die detaillierte Prüfung ist ein Referat der Generaldirektion (GD) Landwirtschaft zuständig; andere Generaldirektionen, u. a. die GD Umwelt und die GD Finanzkontrolle, werden während des Genehmigungsverfahrens konsultiert.

Über die Programme wird dann vor einer förmlichen Genehmigung durch das für Landwirtschaft zuständige Kommissionsmitglied im " STAR-Ausschuss" abgestimmt(48). Die Landwirte beteiligen sich an den Programmen, indem sie mit den nationalen Verwaltungen Fünfjahresverträge abschließen, die ihre Betriebe ganz oder teilweise erfassen. Die Landwirte verpflichten sich, die in den Verträgen festgelegten landwirtschaftlichen Arbeitsweisen anzuwenden. Trotz der wichtigen Rolle, die den Mitgliedstaaten bei der Entwicklung und Umsetzung der Programme zukommt, liegt jedoch die endgültige Verantwortung für die wirtschaftliche Verwaltung der Gemeinschaftsmittel gemäß der Haushaltsordnung der Gemeinschaft nach wie vor bei der Kommission.

35. Die Beihilfen werden in Form von Prämien je Hektar (ha) oder Großvieheinheit (GVE) gezahlt. Sie sollen die Landwirte für die zusätzlichen Kosten, die aufgrund der Beteiligung an den Programmen entstehen, und/oder für Ertragsverluste entschädigen. Die Programme werden von den nationalen Behörden verwaltet und kontrolliert. Von den Beihilfezahlungen gehen in armen Gemeinschaftsregionen (Ziel-1-Regionen) 75 % zu Lasten der Gemeinschaft und 25 % zu Lasten des Mitgliedstaates, während das Verhältnis in wohlhabenderen Regionen 50 zu 50 beträgt. Bis Oktober 1998 wurden 158 Agrarumweltprogramme genehmigt, auf deren Grundlage Verträge für rund 23 Millionen ha, 17 % der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche der Gemeinschaft, abgeschlossen wurden.

Das im 5. UAP festgesetzte Ziel, wonach bis zum Jahr 2000 ein Anteil von 15 % der europäischen Nutzflächen unter die Agrarumweltmaßnahmen fallen sollte, wurde also vorzeitig erreicht. Hohe Beteiligungsraten sind jedoch nur ein erster Schritt in Richtung Erfolg. Sie garantieren an sich noch keine erheblichen Umweltauswirkungen. Selbst wenn von sieben Hektar ein Hektar "nachhaltig" bewirtschaftet wird, lassen sich die übrigen Ziele des 5. UAP nicht erreichen, wenn die übrigen sechs Hektar in nicht nachhaltiger Weise bewirtschaftet werden. 36. Die Forstpolitik an sich gehört zu den Politikbereichen, für die die Mitgliedstaaten zuständig sind.

Die Aufforstung landwirtschaftlicher Nutzflächen ist jedoch ein Politikbereich der Gemeinschaft, und die Aufforstungsverordnung ist ähnlich angelegt wie die Agrarumweltverordnung. Die Gemeinschaft kofinanziert die Aufforstungskosten, beteiligt sich fünf Jahre lang an den Kosten für die Pflege der aufgeforsteten Flächen und leistet den Landwirten 20 Jahre lang Ausgleichszahlungen für die Einkommensverluste, die ihnen durch die Umwandlung ihrer landwirtschaftlichen Nutzflächen in Aufforstungsflächen entstehen. Derzeit laufen in der Gemeinschaft 43 Programme, auf deren Grundlage 700000 ha aufgeforstet wurden.

Planung Planung bei der Kommission 37. Um mit knappen Mitteln größtmögliche Wirkung zu erzielen, ist ein gezielter Mitteleinsatz unabdingbar. Die Kommission nahm jedoch auf Gemeinschaftsebene keine umfassende Analyse vor, wo und wie die Gemeinschaftsmittel eingesetzt werden sollten, um größtmögliche Umweltauswirkungen zu erzielen. Diese Feststellung trifft auch auf die Aufforstungsmaßnahmen zu. Folglich hing die Absorption der Gemeinschaftsmittel in erster Linie von der Kofinanzierungsbereitschaft der Mitgliedstaaten ab. In Regionen, in denen Umweltfragen eine vorrangige Behandlung erfahren und lokale Finanzierungsmittel verfügbar sind, waren die Gemeinschaftsausgaben relativ hoch; in ärmeren Regionen und/oder in Regionen, in denen Agrarumwelt- und Aufforstungsmaßnahmen als weniger wichtig angesehen werden, waren die Gemeinschaftsausgaben gering.

38. Das Ergebnis war eine sehr ungleiche Verteilung der EU-Mittel (siehe Tabellen 7 und 8). Beispielsweise zeigt die Analyse der Unterschiede zwischen Österreich und Griechenland bzw. Deutschland und Spanien, dass die jeweiligen Länder über ungefähr die gleiche landwirtschaftliche Nutzfläche verfügen, jedoch höchst unterschiedliche Beträge für Umweltprogramme erhalten. Während in Spanien und Griechenland nachweislich drängende Probleme wie Gewässerverschmutzung, Überweidung und Bodenerosion auftreten, werden in Deutschland und Österreich wesentlich mehr Mittel für in großem Stil angelegte Maßnahmen verausgabt, die keine einschneidenden Veränderungen der etablierten landwirtschaftlichen Arbeitsweisen erfordern.

Österreich verfügte bereits lange vor seinem EU-Beitritt im Jahr 1995 über Umweltschutzgesetze; der Düngemittelverbrauch lag unter dem Durchschnitt der Zwölfergemeinschaft, und die Viehbesatzdichte lag mit 0,7 GVE/ha nur knapp über der Hälfte des Durchschnitts der Zwölfergemeinschaft von 1,3 GVE/ha. Obwohl nur 2 % der landwirtschaftlichen Nutzflächen der Gemeinschaft zu Österreich gehören, entfielen auf diesen Mitgliedstaat 21 % der gesamten Gemeinschaftsausgaben für Agrarumweltmaßnahmen. Tabelle 7 Ausgaben für Agrarumweltmaßnahmen, 1993 - 1997 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Tabelle 8 EAGFL-Ausgaben für Aufforstungsmaßnahmen im Zeitraum 1993 - 1997 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 39.

Es ist zu folgern, dass nicht etwa die Verbesserung umweltschädlicher intensiver Verfahren im Vordergrund der Agrarumweltausgaben der Gemeinschaft steht, sondern die Aufrechterhaltung bestehender Bewirtschaftungsmethoden zum Hauptziel geworden ist. Obwohl die Mittel damit im Sinne der Agrarumweltverordnung rechtmäßig und ordnungsgemäß verwendet werden, ergibt sich bei der Unterstützung bestehender Verfahren nur dann ein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis, wenn sich nachweisen lässt, dass diese Verfahren bei ausbleibender Unterstützung eingestellt würden, d. h., dass landwirtschaftliche Nutzflächen aufgegeben oder die Bewirtschaftungsmethoden intensiviert würden.

Die Kommission genehmigte jedoch Programme, ohne den Mitgliedstaaten angemessene Nachweise für das Vorhandensein solcher Risiken abzuverlangen. 40. Angesichts der wichtigen Rolle, die dem 5. UAP bei der Eindämmung der durch intensive Bewirtschaftungsmethoden verursachten Schäden zukommt, ist es vom Grundsatz her ineffizient, die Zuteilung der Gemeinschaftsmittel auf der Grundlage der Fähigkeit und/oder der Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Kofinanzierung und nicht etwa auf der Grundlage objektiver Bedarfseinschätzungen vorzunehmen. Die Kommission hat mittlerweile (im Zusammenhang mit ihrer Forderung nach besserer Evaluierung der Agrarumweltprogramme) eingeräumt, dass eine effektivere und bedarfsgerechtere Umsetzung der den Agrarumweltprogrammen zugrunde liegenden Ziele im gesamten Gebiet der EU erforderlich ist(49).

Das Subsidiaritätsprinzip, das ein unerlässlicher Bestandteil der Verordnungen (EWG) Nr. 2078/92 und (EWG) Nr. 2080/92 ist, sollte die Kommission nicht daran hindern, die Bemühungen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft auf der Grundlage der auf europäischer Ebene ermittelten Agrarumwelt- und Aufforstungsprioritäten besser miteinander zu koordinieren. 41. Wie die Kommission inzwischen feststellte, "entfallen 86 % der Ausgaben auf nur fünf Mitgliedstaaten. Die Inanspruchnahme der Programme ist in hochproduktiven, intensiv bewirtschafteten Agrarregionen in der Regel gering. In diesen Gebieten kann die Artenvielfalt unter immer stärkeren Druck geraten"(50).

Die neue Verordnung für die Entwicklung des ländlichen Raums (Verordnung (EG) Nr. 1257/1999) enthält genauere Bestimmungen zur Begründung der Programme und zur Entwicklung von Strategien zur Behebung der durch die Landwirtschaft verursachten Umweltprobleme(51). 42. Die Steuerung des Mitteleinsatzes weist nicht nur in geographischer Hinsicht Schwachstellen auf. So wurde auch das wichtige Umweltproblem der durch die Landwirtschaft verursachten Luftverschmutzung nicht wirksam angegangen. Auf die Landwirtschaft entfallen 9 % aller Treibhausgase in Europa; sie ist die Hauptquelle der Emissionen von Methan (48 %) und Distickstoffoxid (52 %) in der EU(52).

Außerdem stammen in Europa 95 % der Ammoniakemissionen aus der Landwirtschaft. Diese Emissionen tragen zur Versauerung bei(53). Das 5. UAP enthält Zielvorgaben zur Verringerung dieser Verunreinigungen, doch wurden entsprechende Gemeinschaftsmaßnahmen noch nicht eingeleitet. Die Kommission stellte fest, dass "die Verantwortung der Landwirtschaft für die Luftbelastung verstanden wird, (...) jedoch bislang keine besondere Agrar-Umweltstrategie entwickelt (wurde), um diese Folgen abzufangen"(54). 43. Wenn die Kommission den Mitgliedstaaten detaillierte Anweisungen gemacht hätte, wie sie ihre Programme konzipieren sollten, hätte sie ihr Versäumnis, vor Einleitung der flankierenden Maßnahmen keine Analyse der wichtigsten Umwelterfordernisse der Gemeinschaft vorgenommen zu haben, teilweise berichtigen können.

Da die Kommission es unterließ, den Umweltaspekt der Aufforstungspolitik zu unterstreichen, konnten einige Mitgliedstaaten Programme vorlegen, bei denen kommerzielle Erwägungen zu sehr im Vordergrund stehen. 44. Die Kommission hätte die fehlende prioritäre Berücksichtigung von Umwelterfordernissen zum Teil auch noch anders berichtigen können, wenn sie die Genehmigung der Programme von der Erreichung spezifischer erheblicher Umweltentlastungen abhängig gemacht hätte. Im Evaluierungsbericht der Kommission zu den Agrarumweltmaßnahmen werden Schwächen eingeräumt: "In vielen Programmen sind die Ziele genauer zu spezifizieren"(55).

Stattdessen genehmigte sie anfänglich Agrarumweltprogramme, bei denen die Umwelt nicht angemessen im Vordergrund stand. Dies gilt für die französische Maßnahme "prime à l'herbe" (Grünlandprämie)(56) aus dem Jahr 1993, die von der Kommission genehmigt wurde, obwohl ihre Dienststellen wegen der unzureichenden Begründung der Maßnahme Vorbehalte geäußert hatten(57). Einige Schwachstellen dieser Maßnahme wurden jedoch im Jahr 1998 durch eine Programmanpassung beseitigt. Ein weiteres Beispiel ist das finnische Aufforstungsprogramm. Obwohl der sich durch dieses Programm für die Umwelt ergebende Nutzen nicht nachgewiesen war, erteilte die Kommission vorbehaltlich einschlägiger Erläuterungen der nationalen Behörden dennoch ihre Genehmigung.

Die nationalen Behörden kamen dieser Auskunftsverpflichtung nicht nach, doch leitete die Kommission keine Abhilfemaßnahmen ein, um die Einhaltung der Vorschriften zu gewährleisten. 45. Ein Grund für die oben genannten Schwachstellen, die sich auch negativ auf die Begleitung und Kontrolle der Maßnahmen auswirkten, sind die sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht unzulänglichen Humanressourcen des für Umweltschutz in der Landwirtschaft zuständigen Referats. Die Kommission wies diesem Bereich nicht genügend Personal zu. Die Probleme wurden noch dadurch verschärft, dass wesentlich mehr Programme bearbeitet werden mussten als erwartet und dass die Programme hinsichtlich der Ziele, Verwaltungsverfahren, bezuschussten landwirtschaftlichen Arbeitsweisen und Kosten sehr uneinheitlich waren.

So beziehen sich die Programme einiger Mitgliedstaaten auf das gesamte Hoheitsgebiet (z. B. Schweden), während andere Verwaltungsgebiete (z. B. Italien) oder geographische Gebiete wie einzelne Flusstäler (z. B. Vereinigtes Königreich) abdecken. Die große Anzahl und Vielfalt der Programme hätte von der Kommission vorhergesehen werden müssen, denn mit der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 setzte der Rat ein sehr flexibles Instrument ein, das den Mitgliedstaaten ein hohes Maß an Autonomie gewährt, um die Programmkonzeption ihren besonderen nationalen, regionalen und lokalen Strukturen, Systemen und Umweltbedingungen anzupassen.

46. In den Verordnungen (EWG) Nr. 2078/92 und (EWG) Nr. 2080/92 ist vorgesehen, dass die Kommission Durchführungsvorschriften für die Agrarumwelt- und Aufforstungsmaßnahmen erlässt. Die Kommission erließ zwar Vorschriften, die ihr die Haushaltsvorausschätzungen erleichtern sollten, verabschiedete jedoch nicht sofort Durchführungsvorschriften für die Mitgliedstaaten, die sich auf die Konzeption, Durchführung, Kontrolle und Bewertung der Programme bezogen. Die Durchführungsverordnung für die Agrarumweltmaßnahmen wurde erst vier Jahre nach Inkrafttreten der Grundverordnung des Rates verabschiedet(58).

Zu diesem Zeitpunkt waren die meisten Programme der Mitgliedstaaten bereits angenommen und eingeleitet. 47. Zu den Aufforstungsmaßnahmen hat die Kommission immer noch keine Durchführungsvorschriften erlassen. Zwar hat sie genaue Anforderungen ausgearbeitet, doch sind diese nicht rechtsverbindlich. Dieser unterschiedliche Ansatz, den die Kommission bei den Agrarumwelt- und bei den Aufforstungsmaßnahmen verfolgt hat, führte zu Unstimmigkeiten bei der Durchführung der Gemeinschaftspolitiken. Bei den Agrarumweltmaßnahmen beispielsweise müssen die Mitgliedstaaten zur Begründung der vorgeschlagenen Beihilfesätze der Programme genaue Nachweise erbringen.

Diese Beihilfesätze werden dann von der Kommission genehmigt. Bei den Aufforstungsmaßnahmen dagegen brauchen die nationalen Behörden solche Angaben nicht vorzulegen. Die Kommission genehmigt lediglich Hoechstbeihilfesätze, überlässt die Festsetzung der Beihilfesätze jedoch den Mitgliedstaaten. 48. Im Hinblick auf die Personalausstattung unterschätzte die Kommission den Arbeitsaufwand der "flankierenden Maßnahmen" für ihr eigenes Personal. Insbesondere beruhte die Personalausstattung des für die Agrarumweltmaßnahmen zuständigen Referats auf der Annahme, dass die meisten Mitgliedstaaten nur einen Programmentwurf zur Genehmigung vorlegen würden.

Tatsächlich schlugen die meisten Mitgliedstaaten jedoch mehrere gebietsspezifische Programme sowie "horizontale" Maßnahmen für ihr gesamtes Hoheitsgebiet vor. Viele dieser Programmentwürfe wurden aufgrund von Änderungswünschen der Kommission abgeändert; einige wurden als für eine Gemeinschaftsförderung ungeeignet abgelehnt. Beispielsweise wurde ein Vorschlag Belgiens, den Landwirten mit dem Ziel einer Verringerung der Nitratverunreinigungen für eine Reduzierung ihres Düngemitteleinsatzes Ausgleichszahlungen zu zahlen, abgelehnt, da Belgien die Nitratrichtlinie nicht umgesetzt hatte. Bis Ende 1998 hatte die Kommission insgesamt 158 Programme und mehr als 270 Programmänderungen genehmigt, die insgesamt mehr als 2500 unterschiedliche und in vielen Fällen komplexe Maßnahmen umfassten.

49. Die Kommission änderte die Personalausstattung des Referats auch dann nicht, als offensichtlich wurde, dass sie den Arbeitsaufwand unterschätzt hatte. Im Jahr 1998 verwaltete das Referat mit einer Personalausstattung, die lediglich 4,75 vollzeitig tätigen A-Bediensteten entsprach, Ausgaben von jährlich über 1500 Millionen ECU. Das Problem der personellen Unterbesetzung verschärfte sich noch dadurch, dass freie Stellen nicht unverzüglich besetzt wurden und das Personal allzu häufig wechselte. Von den zwölf Bediensteten des Referats von Oktober 1994, die mit einer Reihe von Maßnahmen, u. a. den Agrarumweltmaßnahmen, befasst waren, war im Juni 1996 nur noch ein Bediensteter übrig.

Die als Ersatz für die ausgeschiedenen Bediensteten hinzugekommenen Mitarbeiter sind mittlerweile größtenteils auch schon wieder abgelöst worden. Selbst der Dienstposten des Referatsleiters blieb zwischen September 1997 und Mai 1998 unbesetzt. Außerdem führt ein Mangel an C- und B-Bediensteten dazu, dass A-Bedienstete Büroarbeiten übernehmen müssen. 50. Es sind außerdem "qualitative" Schwachstellen zu verzeichnen. Nur einer der Referatsbediensteten verfügt über eine agrarwissenschaftliche Berufsausbildung, und kein einziger Bediensteter verfügt über eine Ausbildung im Umweltbereich.

Das letzte gezielte Einstellungsverfahren der Kommission für Agronomen liegt mehr als zwölf Jahre zurück, und das Referat hat nicht die Möglichkeit, Umweltfachleute als Experten heranzuziehen. Erst 1997 erhielt das Referat eine förmliche Mittelzuweisung für Beraterdienste, und in den letzten fünf Jahren bestand die einzige fachliche Schulung seines Personals in zwei halbtägigen Kursen über Analysetechniken. Die Durchführung der neuen Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums bringt für die Kommission erneut zusätzliche Aufgaben mit sich. Die Kommission sollte den mit dieser neuen Arbeitsbelastung verbundenen Personalbedarf angemessen quantifizieren.

Planung in den Mitgliedstaaten 51. Die Mittelzuweisung auf der Grundlage von Umweltprioritäten scheiterte nicht nur auf Gemeinschaftsebene, sondern setzte sich größtenteils auf nationaler und regionaler Ebene in den Mitgliedstaaten fort. Wie die Kommission feststellte, zeigen die Agrarumweltmaßnahmen "in Gebieten mit intensiver Landwirtschaft (...) kaum Wirkung"(59). Im Allgemeinen wird der Mitteleinsatz weder von der Umweltpriorität der Gebiete noch von der umweltschädigenden Wirkung der landwirtschaftlichen Tätigkeiten abhängig gemacht. Dies gilt für Deutschland, Frankreich, Italien, Finnland, Portugal, Österreich, Schweden und das Vereinigte Königreich (siehe Kasten 1).

Kasten 1 In Deutschland wird vom Bundesumweltministerium anerkannt, dass in Nordrhein-Westfalen, dessen Gebiet 9 % der landwirtschaftlichen Nutzflächen Deutschlands umfasst, wegen intensiver landwirtschaftlicher Arbeitsweisen ein dringender agroökologischer Bedarf besteht. Dennoch wurden nur 0,7 % der in Deutschland ausgezahlten Agrarumweltmittel der Gemeinschaft dieser Region zugewiesen. In Sachsen führen intensive Produktionsverfahren zur Verunreinigung durch Nitrate und zur Bodenerosion, doch sind dem sächsischen Landwirtschaftssektor, der die Umwelt am meisten schädigt, nämlich den großen intensiv bewirtschafteten Viehzuchtbetrieben der ehemaligen DDR, nur wenige Maßnahmen gewidmet.

In Bayern stellten die Prüfer des Hofes fest, dass nur wenige am Kulturlandschaftsprogramm beteiligte Landwirte ihre Produktionsverfahren änderten, um die Zuschussfähigkeitskriterien des Programms zu erfuellen. Die anderen Landwirte erhielten eine Unterstützung für ihre normalen, bereits vorher praktizierten extensiven und umweltfreundlichen Bewirtschaftungsmethoden (d. h., es kommt zu Mitnahmeeffekten). Die Beihilfe war nur dann gerechtfertigt, wenn eine Einstellung dieser Bewirtschaftungsmethoden drohte (d. h. entweder Intensivierung oder Aufgabe der Betriebsflächen). Die meisten geprüften Landwirte erklärten jedoch, sie würden diese Bewirtschaftungsmethoden auch bei Einstellung der Beihilfezahlungen fortsetzen.

Im Übrigen wurde bei der offiziellen bayerischen Evaluierung festgestellt, dass diese Bewirtschaftungsmethoden bei einigen Maßnahmen bereits von den meisten Teilnehmern angewandt wurden und dass sich die Umweltverträglichkeit der Produktionsverfahren der teilnehmenden und der nicht teilnehmenden Landwirte nur geringfügig unterschied. In Baden-Württemberg (Deutschland) werden mit dem MEKA-Programm einige gravierende lokale Umweltprobleme, die durch intensive Produktionsverfahren verursacht wurden, z. B. die Pestizid- und Düngemittelverschmutzung in der Region Kaiserstuhl, im Kraichgau und südlich von Stuttgart, nicht angemessen angegangen.

In Frankreich beruhte die Verteilung der Mittel auf die einzelnen Regionen auf rein agronomischen Kriterien, d. h. auf der Zahl der Landwirte und den Hektarflächen der jeweiligen Region, ohne dass Umweltprobleme oder -risiken berücksichtigt wurden. Folglich wurde Gebieten mit dringlichem Handlungsbedarf im Umweltbereich - wie z. B. der Bretagne, in der wegen intensiver Schweinehaltung eine erhebliche Verunreinigung durch Nitrate zu verzeichnen ist - nicht die erforderliche Priorität eingeräumt. In Italien waren Umweltprioritäten zwar bei der ursprünglichen regionalen Mittelzuweisung von Belang, doch wurde dieser Ansatz in der Folge durch einen nachfrageorientierten Ansatz ersetzt, d. h., die Regionen, die die höchsten Ausgaben getätigt hatten, erhielten im nächsten Jahr die höchste Mittelausstattung.

Das regionale Programm für Sizilien enthält zwar eine Aufstellung der Gebiete mit der höchsten Umweltpriorität, doch verteilen sich die Mittel unterschiedslos auf die gesamte Region. Im Übrigen fallen die wichtigsten Agrarumweltprobleme in die Bereiche Wasserwirtschaft und Bodenerosion. Statt diese Probleme direkt anzugehen, fördert das Programm ökologische Produktionsverfahren, für deren Erzeugnisse es keine Absatzmöglichkeiten gibt, und die Verringerung des Einsatzes chemischer Betriebsmittel. Im Programm für Finnland wird zwar angeführt, dass die durch die Landwirtschaft verursachten Umweltverschmutzungsprobleme geballt im Südwesten des Landes auftreten, doch entfallen nur 20 % der Gesamtausgaben auf diese Region.

Außerdem hatten die Landwirte im Rahmen des finnischen Programms die Möglichkeit, unter bestimmten Umständen einen über das wirtschaftliche Optimum hinausgehenden Düngemitteleintrag vorzunehmen. Ein Hauptproblem in ganz Portugal ist die Versalzung der Süßwasserreserven. Salzwasser kann ins Grundwasser eindringen, weil zu viel Grundwasser für landwirtschaftliche Zwecke entnommen wird. Dieses Problem wird durch das Programm nicht angegangen. Im Übrigen kommen nur Landwirte mit einer Nutzfläche von weniger als 50 Hektar und/oder weniger als 50 GVE für Beihilfen im Rahmen der Agrarumweltmaßnahmen in Frage.

Dies bedeutet eine Halbierung der potentiell unter die Regelung fallenden Flächen und eine Aushöhlung ihres Umweltpotentials. In Spanien wurde die landesweite Maßnahme zur Bekämpfung der Bodenerosion - eines der beiden größten Agrarumweltprobleme in Spanien - in den ersten beiden Programmjahren nicht durchgeführt, da nationale Mittel für die Kofinanzierung fehlten. In Österreich wurden die Mittel nach Regionen zugewiesen, doch waren die nationalen Behörden nicht in der Lage, die Verteilung dem Hof gegenüber zu begründen. Im Übrigen stellten die Prüfer des Hofes fest, dass die mit den Agrarumweltbeihilfen geförderte Viehbesatzdichte auf den Grünflächen für einen erheblichen ökologischen Nutzen, d. h. eine größere Artenvielfalt und eine größere Anzahl von Wildpflanzen und wild lebenden Tieren, immer noch zu hoch war.

Die im Rahmen des Programms zulässige hohe Besatzdichte stellte für bislang extensive Erzeuger sogar einen Anreiz dar, ihre Erzeugung zu intensivieren, um die Beihilfemöglichkeiten auszuschöpfen. Der Tierbestand in österreich wurde daher durch die Agrarumweltmaßnahmen nur geringfügig reduziert (0,1 %). Außerdem hatten in diesem Mitgliedstaat nur wenige Landwirte ihre gewohnte Praxis umzustellen, um den Programmanforderungen zu entsprechen. In Schweden zog die nationale Rechnungskontrollbehörde das Fazit, dass mit den Beihilfen wesentlich größere Auswirkungen auf die Umwelt hätten erzielt werden können, wenn sie sich beispielsweise stärker auf die Provinzen Skåne oder Halland konzentriert hätten, wo eine ausgeprägte Nitratverunreinigung zu verzeichnen ist.

Im Vereinigten Königreich wies die nationale Rechnungskontrollbehörde darauf hin, dass innerhalb der Programmgebiete ein gezielterer Einsatz der Beihilfen möglich ist und der Unterstützung umweltfreundlicher Anbauverfahren höhere Priorität eingeräumt werden sollte. 52. Auch bei der Verwaltung der Aufforstungsmaßnahmen stehen Umwelterfordernisse nicht im Vordergrund. Die EUA stellte in Bezug auf die Aufforstungsmaßnahmen fest, dass in vielen Fällen schnell wachsende Arten, einschließlich exotischer Arten, angepflanzt wurden, wodurch oft Lebensräume mit großer Artenvielfalt verschwanden(60).

In einer irischen Studie hieß es: Gewöhnlich wird davon ausgegangen, dass die Anpflanzung von Bäumen gut für die Umwelt ist... In Irland, wo hauptsächlich kommerzielle Wälder mit 80 % nicht einheimischen Nadelbäumen angepflanzt werden, geben jedoch die externen Kosten der Aufforstung (Kosten, die nicht von den Eigentümern der Wälder getragen werden) Anlass zu erheblichen Bedenken. Besonders bedenklich sind die potentiellen negativen Auswirkungen der Forstwirtschaft auf die Landschaft, die Gewässer und das Tierleben(61). Auch in Spanien, Österreich, Deutschland, Portugal und Italien werden Umwelterfordernisse nicht genügend in den Vordergrund gerückt (siehe Kasten 2).

Kasten 2 Im nationalen Aufforstungsprogramm für Spanien gehört die Bekämpfung der Bodenerosion und Desertifikation zu den wichtigsten Zielen, doch richtet sich die regionale und lokale Verteilung der Mittel eher nach landwirtschaftlichen und kommerziellen Faktoren als nach Umwelterfordernissen. Die Prüfer des Hofes wiesen bei einem Begünstigten nach, dass Umwelterfordernisse von den landwirtschaftlichen Behörden nicht ausreichend berücksichtigt wurden. Obwohl die Bediensteten einer Umweltagentur eine gemischte Anpflanzung verschiedener Eichensorten empfohlen hatten (95 % "Quercus rotundifolia" und nur 5 % "Quercus suber"), genehmigten die Landwirtschaftsbehörden die ausschließliche Anpflanzung der Sorte "Quercus suber".

In Österreich sieht das von der Kommission genehmigte Programm vor, dass mit 70 % der für die "Aufforstung" gezahlten Gesamtbeihilfen der Bau von forstwirtschaftlichen Betriebswegen bezuschusst wird: Bei einem Budget von 53 Millionen ECU für den Zeitraum 1995 - 1997 entfallen 37 Millionen ECU auf diesen Bereich(62). Obwohl die österreichischen Behörden als Argument für den Wegebau anführten, er würde eine bessere Pflege der Waldflächen und eine umweltfreundliche Fällung und Beseitigung der Bäume ermöglichen, ist der für auf diese Maßnahmen entfallende Anteil des Aufforstungsbudgets doch sehr hoch.

Überdies stellt die Europäische Umweltagentur (EUA) fest, dass selbst schmale, nicht asphaltierte Betriebswege zur Zerstückelung von Lebensräumen führen und den Zugang zu vorher entlegenen Gebieten erleichtern können, was den Erhalt der Ökosysteme langfristig ernsthaft gefährden kann(63). In Deutschland (Bayern) stellten die Prüfer des Hofes fest, dass der Bau von Betriebswegen den Zugang zu bisher abgelegenen Hochalpinwäldern erleichterte. In Portugal stellten die Prüfer des Hofes vor Ort bei einigen Begünstigten fest, dass diese erwachsene Bäume gerodet hatten, um Beihilfen für Neuanpflanzungen zu erhalten.

Das dadurch verursachte Problem der Bodenerosion wurde durch eine übermäßige Aufwühlung des Bodens bei der Anpflanzung der jungen Bäume noch verschärft. In Italien wurden auf regionaler Ebene lediglich 0,001 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche der Region Emilia-Romagna aufgeforstet. Die dabei verwendeten Baumarten wurden eher wegen ihres kommerziellen als wegen ihres ökologischen Werts ausgewählt. 53. Im Übrigen erscheint es manchmal zweifelhaft, ob die in den Programmen vorgesehenen Mittel tatsächlich einen effizienten Weg zur Erreichung der Umweltziele darstellen. In Kastilien-La Mancha (Spanien), wo das Programmziel darin besteht, den Wasserverbrauch zu reduzieren, gab es bereits vor der Einführung der Agrarumweltmaßnahmen ein nationales Gesetz zur Reduzierung des Wasserverbrauchs.

Durch dieses Gesetz wurde großen landwirtschaftlichen Betrieben pro Hektar ein geringerer Wasserverbrauch zugestanden als kleinen Betrieben. Im Agrarumweltprogramm wird von einem hektarbezogenen regionalen Durchschnittswasserverbrauch im Zeitraum vor Einführung des Programms ausgegangen, der als Maßstab für die individuelle Verringerung des Wasserverbrauchs dient. Die Landwirte erhalten eine Ausgleichszahlung, wenn sie sich verpflichten, ihren Wasserverbrauch gegenüber dem hektarbezogenen regionalen Durchschnittswasserverbrauch im Zeitraum vor Einführung des Programms um 50 %, 70 % oder 100 % zu reduzieren.

Zusätzlich sind sie von den im nationalen Gesetz vorgesehenen Beschränkungen hinsichtlich des Wasserverbrauchs befreit. 54. Ein solches Programm ist für Landwirte attraktiv, deren Wasserverbrauch und/oder Wasserverbrauchsrechte bereits unter den regionalen Durchschnittswerten liegen. Diese Landwirte können selbst dann unter die Regelung zur Verringerung des Wasserverbrauchs um 50 %, 70 % oder 100 % fallen, wenn sie ihren tatsächlichen Wasserverbrauch um weniger als 50 %, 70 % bzw. 100 % verringern. Landwirte, deren Wasserverbrauch/Wasserverbrauchsrechte vorher unter der Marke 50 % oder 70 % des regionalen Durchschnitts lag/lagen, konnten ihren Wasserverbrauch sogar erhöhen und dennoch in den Genuss von Beihilfezahlungen kommen.

Die Regelung ist auch für die Landwirte attraktiv, die überhaupt nicht über Wasser oder Wasserverbrauchsrechte verfügen. In einer lokalen Studie für Kastilien-La Mancha wurde die unsinnige Lage festgestellt, dass die meisten der 570 Betriebe, die für ihren Verzicht auf Bewässerung Agrarumweltbeihilfen erhielten, ihre Flächen ohnehin nicht bewässern konnten. Andererseits ist die Agrarumweltregelung für Kleinerzeuger, die bereits über erhebliche Bewässerungsrechte verfügen und daher einen entsprechend hohen Wasserverbrauch haben, unattraktiv, da sie durch die Beihilfe nicht genügend für Ertragseinbußen entschädigt werden.

55. Der Hof stellte in Kastilien-La Mancha noch ein weiteres Problem fest: Für stillgelegte Flächen werden Beihilfen gezahlt, obwohl die Programmbedingungen für die Flächenstilllegung nicht über die bereits im Rahmen der Ackerkulturregelung festgesetzten Bedingungen hinausgehen. Gemäß Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 746/96 der Kommission kommt eine Zahlung von Agrarumweltbeihilfen unter diesen Umständen nicht in Frage. Da es sich bei rund 30 % der Programmflächen um stillgelegte Flächen handelt, werden Gemeinschaftsmittel in erheblicher Höhe verschwendet. Dieses Problem hätte vermieden werden können, wenn die Programmunterlagen vor der Genehmigung gründlicher untersucht worden wären.

56. Die Wirksamkeit der Programme hängt auch von der richtigen Berechnung der Beihilfesätze ab. Nach der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 erhalten die Landwirte die Agrarumweltbeihilfen zum Ausgleich von Nettoeinkommensverlusten, die sich aus der Inkaufnahme spezifischer Beschränkungen ihrer landwirtschaftlichen Arbeitsweisen ergeben. Bei zu niedriger Bemessung der Beihilfesätze nehmen nur wenige Landwirte an der Maßnahme teil, d. h., die Programme haben kaum Auswirkungen auf die Umwelt. Wenn die Beihilfesätze zu hoch festgesetzt werden, entstehen höhere Programmkosten als nötig. 57. Die Prüfer des Hofes stellten fest, dass sich die von gebietsbezogenen Durchschnittsbeteiligungskosten abgeleiteten Beihilfesätze oft erheblich von den tatsächlich durch eine Beteiligung an dem Programm entstehenden Kosten unterschieden.

Einer offiziellen Bewertung in Finnland zufolge entstanden den finnischen Landwirten im Jahr 1997 durch Beteiligung an dem Programm Bruttokosten von insgesamt 773 Millionen FIM (110 Millionen ECU); die gezahlten Beihilfen beliefen sich jedoch auf insgesamt 1372 Millionen FIM (195 Millionen ECU), d. h., sie lagen um fast 600 Millionen FIM (85 Millionen ECU) über den Gesamtbeteiligungskosten der finnischen Landwirte(64). Für den Zeitraum 1995 - 1997 schätzt der Hof die Differenz zwischen den berechneten Gesamtkosten zu Lasten der finnischen Landwirte und den an sie geleisteten Zahlungen auf 422 Millionen ECU.

In Schweden gelangte die nationale Rechnungskontrollbehörde zu dem Schluss, dass die für Dauergrünflächen gezahlten Agrarumweltbeihilfen erheblich über den tatsächlichen Kosten lagen, die den Landwirten durch ihre Teilnahme entstanden(65). Die nationale Rechnungskontrollbehörde des Vereinigten Königreichs stellte fest, dass die Beihilfesätze einiger Maßnahmen über den durchschnittlichen Kosten lagen, die den Landwirten durch ihre Teilnahme entstanden, dass die Beihilfesätze bei den meisten Maßnahmen jedoch geringer waren als die durchschnittlichen Beteiligungskosten. Ähnliche Probleme wurden in Deutschland, Österreich, Portugal und Spanien ermittelt (siehe Kasten 3).

Kasten 3 In Deutschland wurde im Rahmen einer offiziellen Bewertung des nationalen Programms festgestellt, dass die Beihilfesätze nicht hoch genug waren, um die Umstellungskosten der Landwirte auszugleichen. In Baden-Württemberg (Deutschland) hieß es in der offiziellen Bewertung des MEKA-Programms, die Beihilfesätze einiger Maßnahmen, z. B. die Beihilfen zum Schutz der Grünflächen, seien zu hoch. In Österreich fehlt anders als bei allen anderen im nationalen Programm angeführten Maßnahmen eine quantifizierte Begründung des Beihilfesatzes für die "Elementarförderung". Die nationalen Behörden räumten in der Folge ein, dass dieser Beihilfesatz zu hoch war und nahmen eine Kürzung vor.

Die Beihilfesätze mehrerer weiterer Maßnahmen - z. B. der Maßnahmen zur Förderung der Fruchtwechselwirtschaft und zur Aufgabe der Maiserzeugung - sind auf der Grundlage der vorhandenen Belege ebenfalls übermäßig hoch. Demgegenüber erhalten die an den Maßnahmen zur Bekämpfung der Erosion teilnehmenden Landwirte zu niedrige Ausgleichszahlungen. In Portugal liegen die Beihilfezahlungen an die Landwirte um mehr als 25 % unter ihren tatsächlichen Kosten. In Spanien stellten die Prüfer des Hofes fest, dass die spanischen Behörden die Beihilfesätze ohne entsprechende Belege erhöht hatten.

58. Die Beihilfesätze für Agrarumweltmaßnahmen sind möglicherweise ebenfalls nicht immer richtig bemessen, wenn das Programmgebiet entgegen Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 in Bezug auf den natürlichen Lebensraum und die Umwelt nicht homogen ist. Bei uneinheitlichen Gebieten führen auf der Grundlage durchschnittlicher Ertragseinbußen berechnete Beihilfesätze dazu, dass die Landwirte in Niedrigertragsgebieten viel zu hohe und die Landwirte in Hochertragsgebieten zu niedrige Zahlungen erhalten. Nach Feststellungen des Hofes sind viele Programmgebiete weder in Bezug auf die landwirtschaftlichen Bedingungen noch in Bezug auf die Umwelt homogen.

Beim "Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleichsprogramm (MEKA)" in Baden-Württemberg (Deutschland) beispielsweise erstreckt sich das Programmgebiet über die gesamte Region. Diese umfasst jedoch so unterschiedliche Gebiete wie die fruchtbaren, intensiv bewirtschafteten Felder der Oberrheinischen Tiefebene und die extensiv genutzten subalpinen Weideflächen des Schwarzwalds. Die Landwirte mit ertragsarmen Flächen beteiligen sich an dem Programm, um Einkünfte zu erzielen, während von den Landwirten mit ertragsreichen Flächen nur diejenigen mit starkem Umweltbewusstsein teilnehmen. Folglich ist die Beteiligung am MEKA in den extensiv bewirtschaftenden Gegenden der Region höher als in den belasteten intensiv bewirtschaftenden Gegenden.

Der Hof stellte in Frankreich (bei der allgemeinen Grünlandmaßnahme "prime à l'herbe") und in Bayern ähnliche Schwachstellen fest (siehe Kasten 4). Kasten 4 Wie die GD Umwelt bereits während des Genehmigungsverfahrens für die landesweit durchgeführte französische Grünlandmaßnahme "prime à l'herbe" zu bedenken gab, ist die Prämie zu niedrig angesetzt, um die Aufgabe karger Weideflächen zu verhindern, während sie für Besitzer fruchtbarer Weideflächen lediglich eine Einkommensbeihilfe darstellt. In Bayern (Deutschland) schwankt die Qualität der Nutzflächen erheblich (Pachtpreise zwischen 206 und 874 DEM je Hektar).

In kargen Gebieten ist die Beteiligung hoch, in fruchtbaren Gebieten, in denen oft die intensivsten Bewirtschaftungsmethoden angewandt werden und die höchste Umweltbelastung auftritt, jedoch niedrig. 59. Der Kommission ist dieses Problem bekannt: "Bewertungen und Untersuchungen haben gezeigt, dass eine Gebietseinteilung auf der Grundlage der Verwaltungsgliederung die Abstimmung zwischen den Programmen innerhalb eines Mitgliedstaates beeinträchtigen kann. Ein Beispiel hierfür ist die Durchsetzung der Maßnahmen zur Reduzierung des Einsatzes chemischer Substanzen im Rahmen von Regionalprogrammen in Italien.

(...) Einige Studien haben gezeigt, dass sich bei einer pauschalen Anwendung die Effizienz der Maßnahmen verringert. So kommt es in Gebieten, in denen die Maßnahmen weniger Anstrengungen seitens der Landwirte erfordern, zu einer gewissen Überkompensation, während in fruchtbareren Gebieten mitunter zu wenig gezahlt wird, so dass eine entsprechend geringere Beteiligung zu verzeichnen ist"(66). 60. Ähnliche Feststellungen sind hinsichtlich der Aufforstungsmaßnahmen zu treffen. In Spanien wurde die offizielle Berechnung zur Festsetzung der Beihilfesätze für die Erstattung von Anpflanzungskosten, Pflegekosten und Einkommensverlusten von einem wissenschaftlichen Beirat vorgenommen.

Dem Hof konnten jedoch keine schriftlichen Aufzeichnungen über die Beratungen des Beirats oder Belegunterlagen, auf deren Grundlage die Beihilfesätze festgesetzt wurden, zur Prüfung vorgelegt werden. Damit ist es praktisch unmöglich, die Richtigkeit der Beihilfesätze zu überprüfen. In Portugal ließ sich nicht begründen, wieso die Anpflanzungskosten je Hektar mit der Größe der landwirtschaftlichen Betriebe anstiegen. Die Kommission stellte in Italien und Frankreich ähnliche Probleme fest, traf jedoch keine Korrekturmaßnahmen. Auf regionaler Ebene ermittelte der Hof in Extremadura (Spanien) Unstimmigkeiten zwischen den genehmigten Beihilfesätzen und den tatsächlich angefallenen Kosten der Landwirte Beispielsweise erhielt ein Landwirt je Schößling 185 ESP, obwohl er für die Pflanzen jeweils weniger als 60 ESP bezahlt hatte.

61. Bei der Planung sollten die Programme mit anderen einschlägigen Gemeinschaftsinitiativen koordiniert werden und umgekehrt, damit Umwelterfordernisse umfassend berücksichtigt und Doppelarbeit und Verschwendung vermieden werden. Im Rahmen der Strukturfonds werden Beihilfen für agroökologische Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben bereitgestellt, und im Rahmen der Programme LIFE und Leader werden lokale Umweltvorhaben im ländlichen Raum unterstützt. Die Kommission stellte selbst fest, dass "Untersuchungen (...) eine mangelhafte Abstimmung zwischen den Begleitmaßnahmen sowie zwischen ihnen und Politiken zur ländlichen Entwicklung" belegen(67).

Der Hof hat zahlreiche Fälle ermittelt, in denen die Koordinierung in der Praxis unzulänglich war. 62. So werden in Spanien Aufforstungsbeihilfen für die Umwandlung von landwirtschaftlichen Nutzflächen in Waldflächen gezahlt, während gleichzeitig im Rahmen der Strukturfonds Wiederaufforstungsbeihilfen für die Anpflanzung von Bäumen auf nicht landwirtschaftlich genutzten Flächen vorgesehen sind. Die nationalen Behörden haben jedoch nicht angemessen definiert, was unter "landwirtschaftlichen Nutzflächen" zu verstehen ist. Die verwendete Definition, dies seien Flächen "mit Produktionsfunktion, die dem Landwirt zu Einkünften verhelfen", ist nicht anwendbar, da selbst die ertragsärmsten Flächen (die für Aufforstungsbeihilfen im Rahmen der Strukturfonds infrage kommen) jedes Jahr für einige Tage als Magerweiden dienen können.

Folglich kann es zu erheblichen Überschneidungen zwischen den beiden Gemeinschaftsprogrammen kommen, so dass die Gefahr von Doppelzahlungen besteht. Dasselbe Problem tritt in Portugal auf. 63. Die Koordinierung verschiedener Agrarumweltprogramme innerhalb der Mitgliedstaaten oder zwischen den Mitgliedstaaten ist ebenfalls unzulänglich. In Bayern führen das Landwirtschaftsministerium und das Umweltministerium jeweils ein eigenes unabhängiges Programm durch: das "Kulturlandschaftsprogramm (KULAP)" und das "Vertragsnaturschutzprogramm (VNP)". Diese beiden Programme behandeln dieselben Probleme an denselben Standorten und konkurrieren manchmal miteinander (z.

B. Maßnahmen zur Unterstützung eines umweltfreundlichen Weinbaus). Nach der Prüfung des Hofes haben die bayerischen Behörden die Verfahren auf Ersuchen der Kommission harmonisiert, um die Kohärenz der Agrarumweltmaßnahmen zu gewährleisten. 64. Die in Italien im Einzugsgebiet des Po auftretenden Umweltprobleme sind allen Verwaltungsregionen, die der Fluss durchfließt, gemeinsam, doch hat jede Region ihr eigenes Programm aufgestellt. Ähnlich unterstützen sowohl Luxemburg als auch Deutschland umweltfreundliche Weinbaumethoden an den sich gegenüberliegenden Ufern der Mosel; trotz ähnlicher agroökologischer Bedingungen handelt es sich um verschiedene Programme.

65. Ein ähnliches Problem wurde in Bezug auf ökologische Produktionsverfahren festgestellt. Einige Mitgliedstaaten unterstützen lediglich die Umstellung von konventionellen zu ökologischen Arbeitsweisen, während andere auch die Beibehaltung der ökologischen Arbeitsweisen nach der Umstellung unterstützen (siehe Kasten 5). Kasten 5 Die Mitgliedstaaten wenden für die Zahlung von Agrarumweltbeihilfen zur Förderung des ökologischen Landbaus unterschiedliche Kriterien an. In Frankreich, Griechenland, Portugal und im Vereinigten Königreich werden Agrarumweltbeihilfen lediglich für die Umstellung von der konventionellen auf die ökologische Produktion gezahlt.

Bereits vorhandene ökologische Erzeuger erhalten in diesen Mitgliedstaaten keine Unterstützung. Demgegenüber zahlen Österreich, Finnland, Italien und Deutschland neben den Beihilfen für die Umstellung auf ökologische Produktionsverfahren auch Beihilfen für deren Beibehaltung. Folglich werden bereits vorhandene ökologische Erzeuger in Griechenland, Frankreich, Portugal und im Vereinigten Königreich gegenüber den Landwirten in anderen Mitgliedstaaten benachteiligt. Dies kann innerhalb der Gemeinschaft zu Wettbewerbsverzerrungen führen. 66. Auch die Agrarumwelt- und die Aufforstungsmaßnahmen werden nicht ausreichend miteinander koordiniert.

So sind in Bayern in der subalpinen Region mit gemischten Grünflächen und Waldflächen ökologisch wertvolle extensive Grünflächen, die für Agrarumweltbeihilfen infrage kamen, im Rahmen der Aufforstungsmaßnahmen aufgeforstet worden. Die zur "Auffuellung von Lücken" in den Waldflächen vorgenommene Anpflanzung von Bäumen hat in solchen natürlichen Räumen negative Auswirkungen auf die Artenvielfalt. Ähnliche Praktiken sind in Frankreich, Portugal, Finnland und Österreich zu verzeichnen (siehe Kasten 6). Kasten 6 In Frankreich stellte der Hof bei seiner Prüfung der lokalen Maßnahme für Millevaches im Limousin fest, dass Grünflächen der Hochebene, die im Rahmen der Agrarumweltmaßnahmen zuschussfähig waren, auch für Aufforstungsmaßnahmen mit Aufforstungsbeihilfen vorgesehen waren.

In Portugal ist die Beteiligung an den Agrarumweltmaßnahmen im Hochland gering, da die Aufforstungsmaßnahmen einen wesentlich höheren finanziellen Anreiz bieten. In Finnland wird ernsthaft bezweifelt, dass die Aufforstung landwirtschaftlicher Nutzflächen ökologisch sinnvoll ist. Nach Ansicht des Umweltministeriums sollten landwirtschaftliche Parzellen grundsätzlich nicht aufgeforstet werden; für eine maximale Artenvielfalt sollte die Beibehaltung offener landwirtschaftlicher Flächen Vorrang haben. In Österreich ist die Lage ähnlich: Da Österreich über einen großen Waldbestand verfügt, ist die Aufforstung landwirtschaftlicher Nutzflächen aus ökologischer Sicht nicht erforderlich.

67. Die im Rahmen der Agrarumwelt-/Aufforstungsmaßnahmen gezahlten Beihilfen und die Beihilfen für Ackerkulturen sind ebenfalls nicht ausreichend miteinander koordiniert. Die EUA verwies darauf, dass die Agrarumweltmaßnahmen mit den üblichen Erzeugungsstützungszahlungen (z. B. der Maisprämie) konkurrieren(68). In Schweden gelangte die nationale Rechnungskontrollbehörde zu der Feststellung, dass die Umweltzuschüsse für Dauergrünflächen durch die höheren Zahlungen für landwirtschaftliche Nutzflächen in den Hintergrund gedrängt zu werden drohen(69). Ähnliche Probleme wurden in Portugal und Spanien ermittelt (siehe Kasten 7).

Kasten 7 In Portugal korrigieren einige Agrarumweltmaßnahmen die umweltschädlichen Auswirkungen der GAP. So erhalten die Obsterzeuger mit lokalen Obstbaumsorten Agrarumweltbeihilfen, um zu verhindern, dass sie diese Bäume durch neue Sorten mit höheren Erträgen ersetzen, für die im Rahmen der GMO für Obst und Gemüse höhere Preise zu erzielen sind, bei denen aber größere Mengen Agrochemikalien zum Einsatz kommen. Agrarumweltbeihilfen werden auch zur Unterstützung der extensiven Viehhaltung gewährt, die durch die mit der GAP-Reform von 1992 eingeführten hohen Viehhaltungsprämien gefährdet ist.

Andere Agrarumweltmaßnahmen zur Beibehaltung von Grasflächen, die anders nur zeitlich begrenzt als solche erhalten bleiben würden, stehen im Wettbewerb mit den höheren Beihilfen für Ackerkulturen, die für diese Flächen gezahlt werden können. In Spanien werden Agrarumweltbeihilfen gezahlt, um den Wasserverbrauch zu verringern. Im Rahmen der Beihilferegelung für Ackerkulturen werden jedoch für bewässerte Flächen höhere Beihilfesätze gezahlt als für nicht bewässerte Flächen, was für die Landwirte einen Anreiz zur Bewässerung darstellt. Folglich wurden die Beihilfesätze der Agrarumweltmaßnahmen erhöht, um das Programm für Ackerbau betreibende Landwirte attraktiver zu machen.

In ihren Vorschlägen im Rahmen der Agenda 2000 räumte die Kommission ein, dass "der Umfang der nach wie vor über die Preise gewährten Stützung und die produktionsspezifischen Zahlungen (z. B. Maissilage und Flachs) manchen Landwirt davon abhalten (mögen), extensivere Produktionsverfahren einzusetzen oder sein Land zu Zwecken des Umweltschutzes zu nutzen" (KOM(97) 2000 endg., S. 26). 68. Außerdem weisen die Vorschriften für die Flächenstilllegung ungerechtfertigte Unterschiede auf. Im Vereinigten Königreich erhalten die Landwirte im Rahmen der Regelung für Ackerkulturen Flächenstilllegungsbeihilfen für stillgelegte Flächen, wenn sie für einen pflanzlichen Bewuchs und für dessen Pflege sorgen.

In Sachsen dagegen können für stillgelegte Flächen, die mit pflanzlichem Bewuchs versehen und gepflegt werden, zusätzlich zu den Flächenstilllegungsbeihilfen Agrarumweltunterstützungen gezahlt werden. 69. Offenbar findet auch keine Koordinierung zwischen den Agrarumweltmaßnahmen und der gemeinschaftlichen Umweltschutzregelung statt. So entfällt beispielsweise ein erheblicher Anteil der Agrarumweltbeihilfen auf Ausgleichszahlungen, die die Landwirte zur Bekämpfung der Verunreinigung durch Nitrate unter der Bedingung erhalten, dass sie geringere Mengen Düngemittel einsetzen. Gleichzeitig müssen sich derzeit 12 Mitgliedstaaten (B, D, EL, E, F, IRL, I, L, NL, A, P und UK) wegen Nichtumsetzung und/oder unrichtiger Anwendung der Nitratrichtlinie der Gemeinschaft vor dem Europäischen Gerichtshof verantworten.

In dieser Richtlinie ist vorgesehen, dass die Landwirte ihren Düngemitteleinsatz ohne Ausgleich beschränken. Eine jüngst veröffentlichte Studie gelangte zu dem Ergebnis, dass hauptsächlich wegen der Abwässer aus der Landwirtschaft zur Zeit schätzungsweise 5 bis 6 % der europäischen Bevölkerung mit Trinkwasser versorgt werden, dessen Nitratgehalt über dem in der EU zulässigen Hoechstwert von 50 mg/l liegt, und dass das Trinkwasser von 25 % der Bevölkerung einen Nitratgehalt aufweist, der den optimalen Wert von 25 mg/l übersteigt(70). Die Nitratrichtlinie, deren mangelhafte Befolgung Gegenstand eines früheren Berichts des Hofes ist(71), wurde von keinem Mitgliedstaat in wirklich zufriedenstellender Weise umgesetzt (siehe Tabelle 9).

Bei der Umsetzung der für den natürlichen Lebensraum und für den Naturschutz relevanten Richtlinien "wild lebende Vogelarten" und "Habitate" gab es ebenfalls Probleme. Die EUA gelangte zu der Feststellung, dass bisher zwischen den Rechtsvorschriften für den Naturschutz und der GAP auf EU-Ebene noch keine angemessene Verbindung hergestellt wurde(72). Tabelle 9 Durchführung der Nitratrichtlinie in den Mitgliedstaaten >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 70. Im Übrigen gibt es Unstimmigkeiten zwischen den europäischen und nationalen Maßnahmen im Bereich Landwirtschaft und Umwelt. Die EUA hat festgestellt, dass einige Mitgliedstaaten, insbesondere im Süden, den Wasserverbrauch der Landwirte subventionieren, während die Landwirte gleichzeitig EU-Zuschüsse für eine Reduzierung ihres Wasserverbrauchs erhalten.

Im Bericht der EUA heißt es: Auf einzelstaatlicher Ebene ergeben sich durch die Zuschüsse für die landwirtschaftliche Bewässerung in Südeuropa wohl die größten Umweltauswirkungen. In der Po-Ebene in Italien müssen die Gemeinden das an die landwirtschaftlichen Betriebe gelieferte Wasser kostendeckend in Rechnung stellen, doch werden in der Praxis zahlreiche Befreiungen gewährt. In Spanien fällt für die Wasserentnahme zur landwirtschaftlichen Bewässerung eine Abgabe an, die nicht von der verwendeten Wassermenge, sondern von der Größe der Nutzfläche abhängt; außerdem wird die Wasserversorgung nicht kostendeckend in Rechnung gestellt.

In anderen Ländern wird der Wasserverbrauch durch die Befreiung von Abgaben subventioniert: In Portugal wird eine neue, 1995 eingeführte Steuer nicht für Bewässerungswasser erhoben, und in den Niederlanden sind die Landwirte von der Steuer auf Grundwasserentnahmen befreit(73). Durchführung und Kontrolle Durchführung und Kontrolle durch die Kommission 71. Die Durchführung einiger Agrarumweltmaßnahmen ist möglicherweise nicht mit dem Verursacherprinzip des EU-Vertrags vereinbar(74). Während dieses Prinzip vorsieht, dass die Kosten zur Vermeidung oder Beseitigung der Umweltbelastungen wirtschaftlicher Tätigkeiten vom Verursacher getragen werden, scheint die Agrarumweltpolitik die Umweltkosten der Landwirtschaft von den Landwirten auf die Steuerzahler abzuwälzen.

Der agroökologische Ansatz lässt sich nur dann mit dem Verursacherprinzip vereinbaren, wenn die Landwirte Zahlungen für Umweltleistungen erhalten, die über die "gute landwirtschaftliche Praxis" hinausgehen. In weiten Teilen Europas sind jedoch Standards für normale Umweltleistungen - beispielsweise "Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft" - entweder nicht vorhanden oder nicht ausreichend entwickelt. In der Praxis kann die Kommission daher oft nicht gewährleisten, dass mit den Gemeinschaftsbeihilfen tatsächliche Verbesserungen der Umweltleistungen der Landwirte erzielt und nicht nur die landwirtschaftlichen Einkommen verbessert werden.

72. Im Hinblick auf die Kontrolle ist festzustellen, dass die Kommission keine Routinekontrollen in den Mitgliedstaaten durchführt, um die von den Mitgliedstaaten zur Unterstützung der Programmentwürfe vorgelegten Angaben oder Analysen zu überprüfen; ebenso wenig wird durch routinemäßige Prüfbesuche des Agrarumwelt- bzw. des Aufforstungsreferats kontrolliert, ob sich in der Praxis ein gutes Verhältnis zwischen den Kosten der Programme und dem ökologischen Nutzen ergibt. Die Inspektoren der Kommission führen Prüfbesuche an Ort und Stelle durch, bei denen sie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen überprüfen; die Bewertung der ökologischen Wirksamkeit der Agrarumwelt- bzw.

Aufforstungsmaßnahmen gehört jedoch nicht zur Aufgabe dieser Bediensteten. Die derzeit praktizierte Programmverwaltung von Brüssel aus erlaubt keine wirksame praktische Kontrolle. Die Untätigkeit der Kommission in diesem Bereich ist beunruhigend, wo sie doch weiß, dass die Kritik des Hofes berechtigt ist. In ihrem eigenen Evaluierungsbericht schreibt die Kommission: "Bei bestimmten Maßnahmen hat sich die Kontrolle als schwierig erwiesen"(75). Durchführung und Kontrolle durch die Mitgliedstaaten 73. Vor allem die Agrarumweltpolitik stellt hohe Anforderungen an die Verwaltungsinfrastruktur der Mitgliedstaaten.

Insbesondere müssen die Mitgliedstaaten Agronomen und Umweltexperten damit beauftragen, Agrarumweltprobleme zu ermitteln und praktische Lösungsmöglichkeiten vorzulegen. Sodann ist zur Umsetzung der theoretischen Überlegungen der Wissenschaftler in detaillierte Programmerfordernisse der Einsatz von Verwaltungsbediensteten erforderlich. Für die Überprüfung der Begünstigten brauchen die Mitgliedstaaten überdies Inspektoren und zur Begleitung und Bewertung der Programmauswirkungen entsprechendes Fachpersonal. 74. Die nationale Rechnungskontrollbehörde des Vereinigten Königreichs (National Audit Office, NAO) stellte bei ihren Arbeiten fest, dass im Vergleich mit den Zuschüssen an die Landwirte sehr hohe Verwaltungskosten anfallen(76).

Dem NAO zufolge beliefen sich die Verwaltungskosten für das größte Agrarumweltprogramm im Vereinigten Königreich in der frühen Durchführungsphase im Zeitraum 1995 - 96 auf 13 Millionen ECU, was 46 % des Wertes der an die Landwirte gezahlten Zuschüsse entspricht (siehe Schaubild 1). Es handelt sich um eine komplizierte Regelung, deren Verwaltung viele verschiedene Verfahren umfasst. Die jährlichen Verwaltungskosten belaufen sich auf insgesamt 8 Millionen ECU und die Kosten für die Umweltüberwachung und die Forschung auf 5 Millionen ECU (siehe Schaubild 2). Davon ausgehend, dass für die ordnungsgemäße Verwaltung und Kontrolle der Programme solch hohe Kosten anfallen, lassen sich die allen Mitgliedstaaten zusammen bei der Durchführung der Agrarumweltpolitik entstehenden Kosten mit jährlich 700 Millionen ECU veranschlagen.

Eine andere detaillierte Untersuchung der Tätigkeiten der nationalen Verwaltungen führte sogar zu dem Ergebnis, dass sich die direkten Kosten für die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 (ohne die Kosten für die Umweltüberwachung) im Zeitraum 1992 - 1996 EU-weit auf insgesamt 1000 bis 2000 Millionen ECU beliefen(77). Trotz dieser hohen Kosten stellte die EUA fest, in vielen Regionen mangele es an ausreichender Verwaltungskapazität und Erfahrung zur Umsetzung dieser neuen Politik(78). Schaubild 1 Regelung für Gebiete mit gefährdeter Umwelt Zuschusszahlungen und Verwaltungskosten, 1991 - 1992 bis 1996 - 1997 >PIC FILE= "C_2000353DE.002701.EPS"> Anmerkungen:

1. Die vor 1993 - 1994 angefallenen Kosten beinhalten nicht die Forschungsprogrammkosten, da diese nicht getrennt zu ermitteln sind. 2. Bei den Angaben für 1996 - 1997 handelt es sich um Schätzungen; sie beinhalten einige Forschungs- und Entwicklungskosten für das Landschaftspflegeprogramm. 3. Angaben zu den Verwaltungskosten für 1991 - 1992 waren nicht verfügbar; es wurde ein ähnlicher Betrag wie 1992 - 93 angenommen. Quelle: Bericht des National Audit Office über den Schutz von Gebieten mit gefährdeter Umwelt, S. 33. Schaubild 2 Verwaltungskosten der Regelung für Gebiete mit gefährdeter Umwelt, 1995 - 1996 >PIC FILE= "C_2000353DE.002702.EPS"> (79)Quelle:

Bericht des National Audit Office über den Schutz von Gebieten mit gefährdeter Umwelt, S. 34. 75. Der Hof stellte in Deutschland, in Portugal, im Vereinigten Königreich, in Österreich, in Spanien, in Frankreich, in Finnland und in Schweden erhebliche Durchführungsschwierigkeiten fest, die dazu führten, dass sich nur wenige Landwirte an den Maßnahmen beteiligten und die Umweltauswirkungen folglich gering waren (siehe Kasten 8). Kasten 8 In Bayern (Deutschland) ist die Beteiligung an einigen Maßnahmen des KULAP so gering, dass sich nur minimale Umweltauswirkungen ergeben. Bei der zwanzigjährigen Flächenstilllegung beispielsweise kommen nur knapp 100 Hektar zusammen.

Ähnliche Probleme gibt es bei einigen Maßnahmen des baden-württembergischen MEKA-Programms. In Sachsen besteht bei 85 % der landwirtschaftlichen Nutzflächen Erosionsgefahr, doch fallen nur 30 % der landwirtschaftlichen Nutzflächen unter Maßnahmen zur Erosionsbekämpfung. An den am meisten gefährdeten Standorten fallen sogar nur 3 % der Flächen unter die wichtigste Erosionsbekämpfungsmaßnahme ("Mulchsaat"). In Portugal hatten die Maßnahmen zur Verhinderung intensiver Produktionsverfahren und zur Wiederumwandlung von Ackerflächen in Grünland keine Umweltauswirkungen, da sie nicht angewandt wurden.

Im Vereinigten Königreich stellte das NAO in einigen Regionen eine wesentlich geringere Beteiligung fest als geplant Beispielsweise waren in den Cotswolds lediglich 1600 Hektar Ackerflächen in Grünland umgewandelt worden - gegenüber einem Ziel von 6000 Hektar. Der für die Prüfung der nationalen Ausgaben zuständige parlamentarische Ausschuss des Vereinigten Königreichs machte geltend, dass die Regelung wesentlich stärkere Auswirkungen hätte haben können, wenn das Ministerium aktiver dafür geworben hätte. In Österreich stellten die Prüfer des Hofes fest, dass die erhebliche Zahl der verfügbaren Maßnahmen - von denen sich einige miteinander kombinieren ließen, andere nicht - für die Landwirte verwirrend war und zu einer hohen Fehlerquote in den Beitragsanträgen führte.

In Spanien stellten die Prüfer des Hofes fest, dass der nationale Beitrag den Begünstigten sowohl bei den Agrarumwelt- als auch bei den Aufforstungsmaßnahmen verspätet ausgezahlt wurde. Diese Praxis ist vorschriftswidrig und untergrub das in das Programm gesetzte Vertrauen und die Beteiligung daran. Die Kompliziertheit der Verwaltungsvorgänge ist auch in Frankreich ein Problem: Die Verwaltungs- und Kontrollfunktionen wurden auf viele Stellen aufgeteilt. In Finnland fanden die Landwirte das Antragsverfahren so kompliziert, dass sie sich gezwungen sahen, Fachleute mit der Ausfuellung ihrer Antragsformulare zu beauftragen.

Nach Feststellungen der schwedischen nationalen Rechnungskontrollbehörde nahmen die Landwirte manchmal wegen des Verwaltungsaufwands nicht an den schwedischen Agrarumweltmaßnahmen teil. 76. Ein wichtiges Instrument für die auf der Ebene der Mitgliedstaaten durchgeführte Kontrolle der Gemeinschaftsausgaben ist das von der Gemeinschaft unterstützte Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS), mit dem in allen Mitgliedstaaten bei den meisten Ausgaben des EAGFL-Garantie überprüft wird, ob die Begünstigten die vom EAGFL-Garantie vorgegebenen Bedingungen eingehalten haben. Im Rahmen der Prüfung des Hofes wurden in Portugal, Deutschland, Österreich, Italien und Frankreich Schwachstellen bei der Kontrolle von Agrarumwelt- und Aufforstungsmaßnahmen festgestellt, da die Kontrollen dieser Maßnahmen nicht dem InVeKoS-Standard entsprachen (siehe Kasten 9).

So sind in Sachsen viele der zur Überprüfung der Beihilfeanträge verwendeten offiziellen Karten mehr als 75 Jahre alt und daher ungenau, ein Problem, das in allen Gebieten der ehemaligen DDR auftritt. Wie die Kommission selbst berichtete, wurden "in einem Mitgliedstaat bis 1995 keine Vor-Ort-Inspektionen landwirtschaftlicher Betriebe vorgenommen, und in mehreren Mitgliedstaaten erfolgte so gut wie kein Kontrollabgleich mit den im Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) enthaltenen Daten"(80). Kasten 9 In Portugal war das InVeKoS zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs des Hofes im Januar 1998 immer noch nicht vollständig eingerichtet.

Im Norden wurde das Problem durch das Fehlen von Grundbüchern noch verschärft. Bei Prüfungen an Ort und Stelle ermittelten die Prüfer in den 16 geprüften landwirtschaftlichen Betrieben Abweichungen gegenüber den meisten Beihilfeanträgen. Ein Vergleich zwischen den Beihilfeanträgen für Ackerkulturen, Olivenöl und Weinbauerzeugnisse zeigte, dass die Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen oder andere Maßnahmen zu hoch waren. In Österreich ist das offizielle Verzeichnis der Hangneigungen noch nicht fertiggestellt, so dass die von den Landwirten in ihrer Beihilfeerklärung gemachten Angaben über die Neigungen, eine Bedingung für die Zahlung einiger Agrarumweltbeihilfen, von den Verwaltern nicht überprüft werden können.

In Italien wurden im Rahmen des InVeKoS aufgedeckte Unstimmigkeiten nicht ausreichend weiterverfolgt und nicht immer die im Gemeinschaftsrecht vorgeschriebenen Sanktionen verhängt. Da keine detaillierte Aufstellung der Überprüfungsergebnisse vorgenommen wird, können bei der Auswahl der zu kontrollierenden Stichproben nicht die in den EU-Verordnungen vorgeschriebenen Risikoanalysetechniken angewandt werden. In Frankreich wurden die Felder, für die Agrarumweltbeihilfen gezahlt wurden, nicht im selben EDV-System eingetragen wie die Felder, für die Beihilfen für Ackerkulturen gezahlt wurden, so dass kein EDV-Abgleich vorgenommen werden konnte.

77. Darüber hinaus gibt es noch weitere Kontrollprobleme. Die meisten Programme umfassen eine Maßnahme, bei der die Landwirte Ausgleichszahlungen für reduzierten Düngemitteleinsatz erhalten (siehe Kasten 10). Die Befolgung solcher Maßnahmen lässt sich jedoch nicht überprüfen. Die finnische nationale Rechnungskontrollbehörde stellte fest, es sei mit den derzeitigen Kontrollmethoden schwierig, einige Programmbedingungen zu überwachen. Als besonders schwierig betrachtet werde die Überwachung der Düngemitteleinträge. In entsprechenden Studien werde die zuverlässige Überprüfung des Düngemitteleinsatzes als nahezu unmöglich bezeichnet(81).

Die visuelle Prüfung, die Entnahme von Bodenproben und die Untersuchung der betrieblichen Aufzeichnungen können bei sorgfältiger Durchführung eine gewisse Kontrolle ermöglichen, doch keine dieser Methoden führt zu einem definitiven Ergebnis. Obwohl dieses Problem auch den Prüfern der Kommission bekannt ist, werden die genannten Maßnahmen weiterhin von der Kommission bewilligt. Kasten 10 In Frankreich wurden im Rahmen der Grünlandregelung ("prime à l'herbe") keine routinemäßigen Boden- oder Wasseruntersuchungen durchgeführt, obwohl die Landwirte verpflichtet sind, auf ihrem Grünland nicht mehr als 70 kg/ha Düngemittel auszubringen.

Die nationalen Behörden halten es in der Praxis nicht für möglich, die Einhaltung der Düngemittelbeschränkungen durch die Begünstigten zu überprüfen. Bei den Kontrollen handelt es sich daher oft in erster Linie um eine Nachfrage beim Landwirt, welche Düngemittelmengen er eingesetzt hat. Wenn mit der angegebenen Düngung die Beschränkungen der Regelung eingehalten werden, wird die Beihilfe ausgezahlt. Beim rheinland-pfälzischen Steillagenprogramm (Weinbau) (Deutschland) blieb es den Begünstigten überlassen, Standorte für Bodenproben zu ermitteln, Proben zu entnehmen und diese Proben den amtlich zugelassenen Labors vorzulegen, die den Boden zur Überprüfung der Einhaltung der Düngemittelvorgaben untersuchten.

In Sachsen (Deutschland) sollte zwar grundsätzlich während jeder "vertieften Überprüfung" eine Bodenuntersuchung durchgeführt werden, doch war in der Praxis an dem von den Prüfern besuchten Ort seit Einführung der Regelung erst eine solche Überprüfung vorgenommen worden, bei der jedoch keine Bodenproben entnommen worden waren. Beim bayerischen VNP (Deutschland) wurden Bodenuntersuchungen zwar grundsätzlich empfohlen, in der Praxis jedoch nicht durchgeführt. Beim bayerischen KULAP stellten offizielle Bewerter fest, dass die Inspektoren nur sehr schwer überprüfen konnten, ob die Begünstigten einige Maßnahmen eingehalten hatten.

In Baden-Württemberg (Deutschland) fand keine Untersuchung der betrieblichen Aufzeichnungen statt, um das Fehlen routinemäßiger Bodenuntersuchungen auszugleichen und die Ergebnisse der visuellen Prüfung durch Unterlagen zu erhärten. Im Vereinigten Königreich stellten die Inspektoren der Kommission Folgendes fest: Die Düngemittelkontrolle ist sehr fragwürdig. Es werden lediglich die Merkmale des Grünlands berücksichtigt (z. B.. Art der vorgefundenen Grassorten und ihre Farbe), jedoch keine Boden- oder Grasanalysen durchgeführt (Europäische Kommission, Prüfbericht der GD VI A. I.3 zu den "flankierenden Maßnahmen" im Vereinigten Königreich, 19.11.1998, Ziffer 7.2).

Als Ergänzung zu den Sichtkontrollen werden die Düngemittelverzeichnisse überprüft, die die Teilnehmer der Regelung führen müssen. 78. In der Praxis gelangten einige Mitgliedstaaten (z. B. Dänemark) zu der Auffassung, zu hohe Nitratbelastungen ließen sich am wirksamsten durch Planung und Überprüfung des Düngemitteleinsatzes in den landwirtschaftlichen Betrieben verhindern. Dabei vereinbaren die nationalen Behörden mit dem jeweiligen Landwirt einen Betriebsplan, in dem festgelegt ist, welche Stickstoffmengen zu welchen Zeitpunkten auf den einzelnen Feldern ausgebracht werden. Dies soll zum einen Umweltbelastungen vorbeugen und zum anderen die Rentabilität der Felder sichern.

Ein feldbezogener Ansatz ist insofern angemessen, als die Stickstoffaufnahmefähigkeit der Böden von ihren spezifischen Merkmalen abhängt, d. h. von der Zusammensetzung des Bodens, der Stickstoffaufnahmefähigkeit der jeweiligen Pflanzen, der Fruchtfolge, der Neigung und der Nähe zu Wasserläufen. Eine solche Planung des Düngemitteleinsatzes ist sowohl für die nationalen Behörden als auch für die Landwirte mit hohem verwaltungstechnischem Aufwand verbunden, doch hat sie sich als praktische und wirksame Methode zur Bekämpfung der Verunreinigung durch Nitrate erwiesen. 79. Einige Kontrollprobleme treten anscheinend nur bei bestimmten Programmen auf, sind aber symptomatisch dafür, welch große Schwierigkeiten es den nationalen Verwaltungen bereitet, Kontrollsysteme zu entwickeln, die den Anforderungen der Agrarumweltpolitik gerecht werden.

In Kastilien-La Mancha stützen sich die Behörden zur Kontrolle des Wasserverbrauchs auf theoretische agronomische Wasserverbrauchstabellen, aus denen hervorgeht, wie viel Wasser die einzelnen Pflanzen normalerweise verbrauchen (siehe Ziffern 54 - 55). Die Landwirte dürfen sogar Wasserverbrauchsraten angeben, die unter den Raten der theoretischen agronomischen Tabellen liegen, und erhalten dann zusätzliche Agrarumweltbeihilfen. Obwohl im Programm festgelegt ist, dass der Landwirt in diesem Fall einen Durchflussmesser installieren muss, um die Richtigkeit seiner Angaben nachzuweisen, wurde diese Vorschrift in der Praxis während der ersten Jahre des Programmzeitraums nicht immer befolgt.

Es besteht die Gefahr, dass der Landwirt zur Maximierung seiner Erträge mehr Wasser verwendet, als in den Tabellen angegeben ist. Aufgrund solcher Unzulänglichkeiten bei der Kontrolle verlangte die Kommission von den spanischen Behörden eine finanzielle Berichtigung für dieses Programm. 80. Ähnliche "spezifische" Kontrollprobleme wurden in Finnland festgestellt, wo 80 % der "Kontrollen" durch Untersuchung von Satellitenfotos vorgenommen werden, ein Verfahren, mit dem viele Arten der Nichteinhaltung agroökologischer Vorschriften, z. B. der Einsatz von Pestiziden, nicht aufgedeckt werden können.

Die finnische oberste Rechnungskontrollbehörde ermittelte erhebliche Schwachstellen in den Verwaltungskontrollverfahren. So fehlten nach Angaben der Behörde im Jahr 1998 bei einer Gesamtzahl von rund 77000 landwirtschaftlichen Betrieben für rund 3000 Betriebe Umweltmanagementprogramme und für fast 5000 Betriebe Bewirtschaftungspläne. Die erforderlichen Verwaltungskontrollen, mit denen vor einer Unterstützungszahlung sichergestellt würde, dass die Landwirte die entsprechenden Bedingungen erfuellen, seien nicht durchgeführt worden. Die nationale Kontrollbehörde stellte außerdem erhebliche regionale Unterschiede bei den Überprüfungsquoten fest sowie regionale Unterschiede im Hinblick auf die Strenge der im Fall einer Nichteinhaltung der Programmvorschriften gegen die Landwirte verhängten Sanktionen(82).

81. Auch bei den Aufforstungsmaßnahmen stellte der Hof Kontrollprobleme fest. Obwohl beispielsweise im finnischen Programm festgelegt ist, dass vor Erteilung der Anpflanzungsgenehmigung ein Inspektionsbesuch stattfinden muss, fand der Hof bei einigen Begünstigten keinerlei Belege für solche Besuche. Außerdem hatte in einem Forstwirtschaftszentrum keiner der Begünstigten sein Vorhaben entsprechend der behördlichen Genehmigung durchgeführt. In einem Fall stellte der Hof fest, dass eine Pflanzung, die für Laubbäume genehmigt worden war, ausschließlich aus Nadelbäumen bestand. In Extremadura (Spanien) erhielt ein Begünstigter Zahlungen für den Bau von Forstwegen von 25 km Länge.

Er baute jedoch lediglich Wege von 17 km Länge und besserte weitere 3 km aus. Im selben Fall wurden nicht zuschussfähige Flächen - einschließlich eines Flusses - von den Behörden nicht von der gemeldeten Fläche abgezogen. Außerdem wurde Grünland ohne Bäume im Antrag auf Ausgleichszahlungen wegen "nicht erzielter Einkünfte aus landwirtschaftlichen Tätigkeiten" fälschlicherweise als wertvolles "bewaldetes Grünland/Ackerflächen" eingestuft. Die Prüfer stellten fest, dass keine Belegunterlagen verwahrt wurden, aus denen hervorging, dass die Anträge vor der Zahlung geprüft worden waren oder wie die Inspektoren die Einhaltung der Vorschriften in der Praxis überprüft hatten.

Die Kommissionsinspektoren ermittelten 1997/98 in Kastilien-León und Kastilien-La Mancha ähnliche Probleme. Kontrollprobleme wurden ebenfalls in Italien (Emilia-Romagna) und Österreich festgestellt. Weiterverfolgung 82. Gemäß Artikel 2 der Haushaltsordnung der Gemeinschaft hat die Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass die Gemeinschaftsausgaben im Rahmen von Programmen mit spezifischer Zielsetzung getätigt werden und dass ihre Wirkung anhand von Zielen gemessen wird. Wie bereits erwähnt, wurde die Bewertungsarbeit jedoch von Anfang an dadurch untergraben, dass bei der Aufstellung der Programme und der Festsetzung der Ziele weder auf Gemeinschaftsebene noch auf nationaler Ebene eine Grundlagenerhebung über den Zustand der Umwelt durchgeführt wurde.

In dem vor kurzem veröffentlichten Bericht der EUA heißt es: Zwischen der Landwirtschaft und der Umweltbelastung besteht eine vielfältige und komplexe Wechselbeziehung. Auf europäischer Ebene sind verhältnismäßig wenige Angaben vorhanden, so dass es schwierig ist, sich ein objektives Bild von den sich wandelnden Belastungen des ländlichen Raums zu machen. Innerhalb der EU, auf der Ebene der OECD und auf nationaler Ebene sind zwar Fortschritte bei der Festlegung von Agrarumweltindikatoren erzielt worden, doch sind solche Indikatoren noch nicht systematisch angewandt worden(83). 83. Die Bewertungsarbeit wurde auch dadurch erschwert, dass keine Umweltindikatoren entwickelt wurden, auf deren Grundlage die Auswirkungen der Programme quantifiziert werden könnten.

Dieses Problem wurde von Kommission und Mitgliedstaaten klar erkannt. In ihrem zusammenfassenden Bericht über die Bewertungen der Mitgliedstaaten stellt die Kommission Folgendes fest: "Bei der Entwicklung von Indikatoren, die für die Bewertung von Agrarumweltpolitiken geeignet sind, wurden bisher vergleichsweise geringe Fortschritte erzielt. (...) Abschließend lässt sich sagen, dass die Auswahl von Indikatoren zur Überwachung der Umweltauswirkungen für den Erfolg eines jeden Bewertungsprogramms von entscheidender Bedeutung ist. Dabei müssen die Indikatoren für das Programm und dessen Anwendungsgebiet relevant sein.

Eine Voraussetzung für die Auswahl brauchbarer Indikatoren ist die Festlegung konkreter und eindeutiger Programmziele, da die Überwachung der Auswirkungen bei unklaren Zielsetzungen wahrscheinlich mit großen Schwierigkeiten verbunden ist."(84) 84. Die Entwicklung angemessener Indikatoren ist eine unerlässliche Voraussetzung für ein gutes Kosten/Nutzen-Verhältnis der künftigen Umweltausgaben im Rahmen des Politikbereichs Landwirtschaft. In seinem für den Haushaltskontrollausschuss des Europäischen Parlaments erstellten Bericht gelangte Professor Stefan Tangermann zu folgender Schlussfolgerung:

Zur Behandlung dieser Fragen werden Indikatoren benötigt: für den Schutz der Ressourcen Boden, Wasser und Luft, für das Ausmaß und den Zustand der natürlichen und naturnahen Lebensräume, für die Artenvielfalt auf landwirtschaftlichen Nutzflächen, in Feldrainen und im die landwirtschaftlichen Flächen umgebenden Gebiet, für Landschaftsmerkmale und Landschaftsveränderung sowie für historische und kulturelle Merkmale(85). Die umweltbezogenen Aspekte der Landwirtschaft sind derzeit nur äußerst lückenhaft bekannt. So ist es beispielsweise gegenwärtig "durch das Fehlen von geeigneten Analysen (...) nicht möglich, die Rückstände von zahlreichen Pestiziden mit möglicherweise negativen gesundheitlichen Auswirkungen qualitativ und quantitativ zu erfassen"(86).

85. Auf einzelstaatlicher Ebene zeigte sich das "Public Accounts Committee" im Parlament des Vereinigten Königreichs auf der Grundlage von Belegen des NAO bestürzt, dass das Landwirtschaftsministerium zehn Jahre nach Einführung der Regelung immer noch keine adäquaten messbaren Zielvorgaben zur Beurteilung ihres Erfolgs entwickelt hatte(87). In Schweden gelangte die oberste Rechnungskontrollbehörde auf der Grundlage ihrer Prüfungen zu dem Ergebnis, dass im Hinblick auf den Schutz der Artenvielfalt nur eine sehr beschränkte Bewertung der Auswirkungen der Umweltzuschüsse vorgenommen werden kann.

Dies bedeute, dass die Regierung größtenteils nicht über die grundlegenden Angaben verfüge, die sie für die Wahl zwischen verschiedenen Umweltmaßnahmen benötige(88). Die EUA stellte fest, eine Schwachstelle bei der Umsetzung der Agrarumweltmaßnahmen liege darin, dass keine umfassende Bewertung stattfinde und die Ergebnisse nicht überwacht würden(89). Es gab allerdings auch einige Ausnahmen zu den geschilderten allgemeinen Versäumnissen, wie z. B. das VN-Programm des Bayerischen Umweltministeriums, das sich auf eine gute Grundlagenerhebung stützte. Weiterverfolgung durch die Kommission 86.

Gemäß den Grundverordnungen für die Agrarumwelt- und Aufforstungsmaßnahmen war die Kommission verpflichtet, dem Rat und dem Europäischen Parlament innerhalb von drei Jahren nach Annahme und Umsetzung dieser Maßnahmen eine Bilanz vorzulegen(90). Die entsprechenden Berichte wurden ordnungsgemäß Ende 1997 vorgelegt(91). Keiner dieser "Berichte über die Anwendung" stellt jedoch eine Bewertung dar. 87. Im Hinblick auf die Agrarumweltmaßnahmen hat die Kommission sowohl eine eigene Studie über die Auswirkung der Maßnahmen durchgeführt als auch einen Bericht vorgelegt, in dem die Ergebnisse der Bewertungen der Mitgliedstaaten zusammengefasst sind.

In der Kommissionsstudie werden die Agrarumweltmaßnahmen in einem großen Teil der Mitgliedstaaten auf Programmebene untersucht. Die Studie wurde von externen Beratern für die Kommission erstellt und enthält viele Hinweise auf dieselben Schwachstellen, die auch der Hof im vorliegenden Bericht bemängelt. Der Hof begrüßt die Entwicklung einer auf die Agrarumweltprogramme bezogenen "Bewertungskultur" innerhalb der Kommission und in den Mitgliedstaaten. 88. Die ökologischen Auswirkungen der Aufforstungsinitiative wurden dagegen auf Gemeinschaftsebene nicht angemessen analysiert. Obwohl die in den 90er Jahren angepflanzten Bäume erst in einigen Jahrzehnten erwachsen sind, muss zum jetzigen Zeitpunkt eine Bewertung zur Überprüfung der planmäßigen Entwicklung der Aufforstung stattfinden.

Beispielsweise ist zu überprüfen, ob die Bäume dort angepflanzt werden, wo dies unter Umweltgesichtspunkten am nötigsten ist. Wird eine Bewertung unterlassen, werden ineffiziente Praktiken - z. B. die Verwendung von Schößlingsarten, die sich nach der Anpflanzung als für die örtlichen Bedingungen nicht geeignet erweisen - womöglich nicht ermittelt und berichtigt, so dass mit den Gemeinschaftsmitteln nicht der größtmögliche ökologische Nutzen erzielt wird. Weiterverfolgung durch die Mitgliedstaaten 89. Auf einzelstaatlicher Ebene wurden die Auswirkungen der Agrarumweltpolitik in unterschiedlichem Maße analysiert.

In Deutschland beispielsweise legten drei Regionen beeindruckende Bewertungsstudien vor; dagegen wurden 22 Programme noch nicht bewertet. In Italien müssen drei Regionen noch Umweltbewertungen vornehmen. In einigen Mitgliedstaaten ist die Qualität der Bewertungen unzulänglich. In Kastilien-La Mancha (Spanien) beispielsweise wird in der Bewertung nicht zwischen den Auswirkungen des Programms und den Auswirkungen anderer den Wasserstand beeinflussender Faktoren (z. B. jährliche Niederschlagsschwankungen) unterschieden. Für die Behauptung des Mitgliedstaats und der Kommission, das Programm habe zur Anhebung des Grundwasserspiegels geführt, gibt es keine empirischen Beweise.

Obwohl empirische Angaben über die Niederschlagsmengen vorliegen, werden diese nicht berücksichtigt. Tatsache ist nämlich, dass eine fünfjährige Dürre im Jahr 1996 zu Ende ging: Dies ist wohl der eigentliche Grund für den höheren Grundwasserspiegel. Außerdem stellte die Kommission in Luxemburg und in einigen Regionen anderer Mitgliedstaaten fest, dass "die Bemühungen um die Bewertung bei weitem noch nicht ausreichend zu sein" schienen(92). Auf einzelstaatlicher Ebene wurden keine Bewertungen über die Umweltaspekte der Aufforstung vorgelegt. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN 90. Die Bedeutung von Umwelterwägungen im Rahmen der Agrarpolitik wird mit der Zeit noch zunehmen.

In ihrem wichtigen Strategiedokument, "Agenda 2000 - Eine stärkere und erweiterte Union" stellt die Kommission Folgendes fest "Die Einbeziehung von Umweltzielen in die GAP und die Entwicklung der Rolle der Landwirte kann und sollte in Bezug auf die Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und der Pflege der Landschaft ein weiteres wichtiges Anliegen der GAP sein. (...) Zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums werden angesichts der immer stärkeren Nachfrage der Gesellschaft nach ökologischen Dienstleistungen Instrumente zur Förderung des Umweltschutzes in der Landwirtschaft in den kommenden Jahren herausragende Bedeutung erlangen.

Alle Maßnahmen, die die Erhaltung und Förderung der Umweltqualität zum Ziel haben, sollten unterstützt werden."(93) Derzeit wird der Mittelbedarf für die flankierenden Maßnahmen in der Agenda 2000 mit jährlich 2800 Millionen ECU veranschlagt(94). 91. Wenn die Gemeinschaft auch mit der Reform von 1992 eine "Ökologisierung" der GAP erreicht haben mag, so bedeutet dies noch keine Ökologisierung der Landwirtschaft. Die Umweltentlastungen, die man sich von den Änderungen der gemeinsamen Marktorganisationen (GMO) durch die Reform von 1992 versprochen hat, haben sich größtenteils noch nicht eingestellt, wie die Europäische Umweltagentur bei ihrer Bewertung des derzeitigen Zustands des ländlichen Raums verdeutlicht (siehe Ziffer 7).

Im Sektor Ackerkulturen wird durch flächenbezogene Beihilfezahlungen immer noch ein Anreiz für umweltschädigende Produktionsverfahren und Kulturen geschaffen (siehe Ziffern 10 - 16). Für bewässerte landwirtschaftliche Flächen und Maiskulturen wurden höhere Zuschüsse gezahlt, so dass ein intensiverer Einsatz von Wasser und Agrochemikalien gefördert wurde. Außerdem führten die flächenbezogenen Beihilfezahlungen zur Ausdehnung der kultivierten Flächen auf Kosten der Grünflächen und der Tierwelt. Das hohe Umweltpotential der Flächenstilllegung wurde ebenfalls nicht genutzt (siehe Ziffern 17 - 18).

92. Im Nutzviehsektor wurden die durch intensive Viehwirtschaft entstehenden Verunreinigungsprobleme durch die Reform nicht beseitigt (siehe Ziffern 19 - 26). Die Festsetzung der Besatzdichtegrenzen für Nutzvieh war kein geeignetes Mittel zur Erreichung der angestrebten Extensivierung der Produktionsverfahren, da die Landwirte die von ihnen gewünschte Anzahl Tiere halten durften und lediglich ihre Anträge auf die zuschussfähige Zahl beschränken mussten (siehe Ziffern 19 - 22). Im Übrigen wurde das Problem der Überweidung durch die Besatzdichtegrenzen für Schafe und Ziegen nicht wirksam angegangen, da die Quoten in vielen Fällen auf einem nicht umweltverträglichen Niveau lagen (siehe Ziffer 23).

Insbesondere sah die Reform überhaupt keine Abhilfe gegen das Problem der Nitratverunreinigung durch intensive Schweine- und Gefluegelhaltung vor (siehe Ziffer 26). In vielen Regionen Europas ist die Verunreinigung durch Nitrate immer noch ein gravierendes Problem, weil die Mitgliedstaaten die Nitratrichtlinie der Gemeinschaft nicht angemessen umgesetzt haben. Außerdem wurden bei den nicht unter die Mac-Sharry-Reform fallenden gemeinsamen Marktorganisationen Umweltbelange nicht ausreichend berücksichtigt; im Rahmen dieser GMO werden weiterhin umweltschädliche Verfahren finanziert (siehe Ziffern 27 - 30).

93. Die Agrarumweltmaßnahmen hatten einige positive Umweltauswirkungen: Insbesondere wurde den Landwirten damit ein Anreiz zur Beibehaltung ihrer extensiven Bewirtschaftungsmethoden gegeben und die Aufgabe landwirtschaftlicher Nutzflächen oder ihre Umwandlung in intensiv bewirtschaftete Flächen verhindert. Die Agrarumweltmaßnahmen führten jedoch nur sehr selten zur Umstellung von intensiven auf extensive Bewirtschaftungsmethoden. Dieses unbefriedigende Ergebnis ist insbesondere auf die Schwachstellen der Kommission und der Mitgliedstaaten bei der Mittelzuweisung und bei der Aufstellung, Genehmigung und Bewertung der Programme zurückzuführen.

Die Zuweisung der Mittel hing in erster Linie von den Prioritäten der Regierungen und regionalen Behörden ab sowie von ihrer Fähigkeit, nationale Beiträge bereitzustellen (siehe Ziffer 37). Dies führte zur Bereitstellung umfangreicher Finanzmittel in einigen Ländern und Regionen mit weniger dringlichen Umweltproblemen, während drängende ökologische Erfordernisse in Ländern ohne umfassende Programme unberücksichtigt blieben (siehe Ziffer 38). Außerdem entstanden bei der Durchführung der Programme hohe Verwaltungs- und Kontrollkosten (siehe Ziffern 72 - 73). 94. Bei den Aufforstungsmaßnahmen wurde in vielen Fällen die Anpflanzung von Arten unterstützt, die aus kommerzieller Sicht gewinnbringend sind, die aber - insbesondere im Hinblick auf die Artenvielfalt und den natürlichen Raum - negative Auswirkungen auf die Umwelt haben (siehe Ziffer 43).

Überdies wurde in manchen Ländern ein sehr hoher Anteil der Aufforstungsbeihilfen für den Bau von Forstwegen eingesetzt, die dem Erhalt der Ökosysteme langfristig schaden könnten (siehe Ziffer 52). Wie bei den Agrarumweltmaßnahmen standen auch bei der Mittelzuweisung für die Aufforstungsmaßnahmen die Umwelterfordernisse nicht gebührend im Vordergrund. 95. Mit der Einführung der Agrarumwelt- und Aufforstungsmaßnahmen verschärften sich die von Hof bereits früher(95) festgestellten Koordinierungsmängel zwischen den zahlreichen, den ländlichen Raum betreffenden Gemeinschaftsprogrammen (siehe Ziffern 61 - 69).

96. Zur Verbesserung der Lage sollten die im Rahmen einiger gemeinsamer Marktorganisationen vorhandenen fakultativen "Umweltauflagen" weiterentwickelt und in der gesamten EU verpflichtend gemacht werden. Die europäischen und nationalen Umweltbehörden sollten sich aktiv an der Ermittlung umweltschädlicher landwirtschaftlicher Produktionsverfahren und gefährdeter Gebiete sowie an der Entwicklung einer umfassenden Politik zur Bekämpfung dieser Bedrohungen beteiligen. Beispielsweise sollten die Beihilfen für Ackerkulturen nur unter der Bedingung gewährt werden, dass die Landwirte die europäischen und lokalen Umweltschutzvorschriften, z.

B. die Pestizidkontrollvorschriften und die Nitratrichtlinie, einhalten. Beihilfen für die Nutzviehhaltung sollten davon abhängig gemacht werden, dass die Landwirte echte Besatzdichtegrenzen sowie europäische und lokale Veterinär-, Tierschutz- und Umweltschutzvorschriften befolgen. 97. Außerdem sollte die Kommission eine gründliche Überprüfung aller umweltrelevanten Maßnahmen mit Auswirkungen auf die Landwirtschaft vornehmen, um festzustellen, ob diese Maßnahmen angemessen miteinander koordiniert sind, in eine Richtung zu zielen und sämtliche Umweltaspekte berücksichtigen. 98. Das für den Umweltschutz in der Landwirtschaft zuständige Referat sollte personell verstärkt werden, um sicherzustellen, dass seine Personalausstattung der finanziellen Bedeutung und technischen Komplexität der Agrarumweltpolitik entspricht.

Dies ist umso wichtiger, als die Arbeitsbelastung der Kommission durch die mit der Agenda 2000 eingeführte Initiative zur Entwicklung des ländlichen Raums erheblich zugenommen hat. Es ist unbedingt dafür zu sorgen, dass die für die Verwaltung und Kontrolle dieser Ausgaben zuständigen Kommissionsbediensteten über bessere Grundkenntnisse und ein besseres Verständnis der agroökologischen Zusammenhänge verfügen. Dies lässt sich durch Einstellung einschlägig qualifizierter Bediensteter, besondere Schulungen und/oder Inanspruchnahme von Beraterdiensten erreichen (siehe Ziffern 48 - 50). 99.

Es ist von wesentlicher Bedeutung, dass die EU-Beihilfen gezielt den Gebieten und Tätigkeiten mit dem besten Verhältnis zwischen Kosten und ökologischem Nutzen zugewiesen werden. Hierzu muss die Kommission energischer dafür sorgen, dass die Gemeinschaftsmittel für die Behandlung der auf europäischer Ebene als prioritär eingestuften Umweltprobleme verwendet werden. 100. Die Verfahren der Programmgenehmigung sollten verbessert werden, damit die Programme klar auf die Erreichung eines messbaren Nutzens für die Umwelt ausgerichtet sind. Die für das Programm für Kastilien-La Mancha erteilte Genehmigung sollte überprüft werden.

Die Kommission sollte durch Kontrollen an Ort und Stelle überprüfen, dass die Grundprämissen der Programmkonzeption stimmen (z. B., dass die vorgeschlagenen Beihilfesätze den Fakten vor Ort entsprechen) und dass die Programme so durchgeführt werden, wie sie genehmigt wurden. 101. Um das Überprüfungsproblem bei Maßnahmen zur Beschränkung des Stickstoffeinsatzes einzudämmen, sollten solche Maßnahmen nur durchgeführt werden, wenn die Mitgliedstaaten betriebsbezogene Pläne für den Düngemitteleinsatz aufstellen und den Landwirten einschlägige Richtlinien an die Hand geben. In Zukunft sollte die Kommission von den Mitgliedstaaten vorgelegte Programme, die keine solche Planung auf der Ebene der Betriebe und entsprechende Überprüfungen vorsehen, nicht mehr genehmigen, da sie keinen angemessenen Rahmen für die wirtschaftliche Verwaltung der Gemeinschaftsmittel darstellen.

102. Außerdem müssen die Mitgliedstaaten ihre Systeme zur fundierten Aufstellung von Programmen, zur Überprüfung der Einhaltung der Programmvorschriften durch die Begünstigten und zur Überwachung und Bewertung der Programmauswirkungen allgemein weiterentwickeln. Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 6. Juli 2000 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Jan O. Karlsson Präsident (1) Im ursprünglichen Vertrag handelt es sich um Artikel 31 Absatz 1 Buchstabe a); im durch den Vertrag von Amsterdam geänderten Vertrag von Rom handelt es sich um Artikel 33. (2) Agra Europe, "Agriculture and the Environment:

Development of European Agri-environment Policy", erstellt von B. Gardner, EPA Associates, Brüssel, 1999, S. 24. (3) Europäische Umweltagentur, "Die Umwelt in Europa: Der zweite Lagebericht", Kopenhagen, 1998, S. 242. (4) Entschließung des Rates (93/C 138/01), ABl. C 138 vom 17.5.1993, S. 96. (5) Ibidem, S. 15 und 37. (6) Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat Berlin, 24. und 25. März 1999, Ziffer 20, zitiert aus "Bulletin Quotidien Europe" vom 27.3.1999. (7) Europäische Umweltagentur: "Umwelt in der Europäischen Union - an der Wende des Jahrhunderts", Kopenhagen, 1999, S. 407.

(8) Europäische Umweltagentur: "Umwelt in der Europäischen Union - an der Wende des Jahrhunderts", Kopenhagen, 1999, S. 406 und 407. (9) KOM(91) 258 vom 11.7.1991, S. 16. (10) Eurostat und Europäische Kommission, "Landwirtschaft, Umwelt, ländliche Entwicklung: Zahlen und Fakten - Herausforderungen für die Landwirtschaft", Juli 1999, Kapitel "Stickstoff in der Landwirtschaft", S. 3. (11) Europäische Umweltagentur: "Umwelt in der Europäischen Union - an der Wende des Jahrhunderts", Kopenhagen, 1999, S. 57. (12) Siehe insbesondere A. J. Oskam, R. Vijftigschild und C. Graveland, "Additional EU Policy Instruments for Plant Protection Products", Wageningen Pers, Wageningen, 1998.

(13) Eurostat und Europäische Kommission, "Landwirtschaft, Umwelt, ländliche Entwicklung: Zahlen und Fakten - Herausforderungen für die Landwirtschaft", Juli 1999, Kapitel "Wasser und Landwirtschaft Beitrag zur Analyse einer wichtigen, aber schwierigen Wechselbeziehung", S. 4. (14) Europäische Umweltagentur, "Environment: in the EU at the turn of the century", Kopenhagen, 1999, S. 407. (15) BirdLife International, "Economic Appraisal and EU funds", Sandy, Bedfordshire, Vereinigtes Königreich, 1994, S. 3. (16) G. Tucker, "Priorities for bird conservation in Europe: The importance of the farmed landscape", zitiert aus:

Farming and birds in Europe, 1997, S. 105. (17) Institut Français de l'Environnement, "Indicateurs sur les relations entre agriculture et environnement au niveau national", Paris, 1996, S. 2. (18) Studie von F. Suárez und J. Oñate, 1994, zitiert von Tucker, "Farming and birds in Europe", 1997, S. 102. (19) Schwedisches Landwirtschaftsamt: "Proposals for a programme for monitoring and evaluating the environmental effects of the Common Agricultural Policy", 1997, S. 15. In Bezug auf Spanien siehe Tucker, S. 102. (20) Siehe insbesondere: Institute of Terrestrial Ecology, "Managing set-aside land for wildlife", Huntingdon, 1993.

Nach Angaben der OECD kann die Flächenstilllegung jedoch andererseits auch Umweltrisiken mit sich bringen, siehe "The environmental effects of agricultural land diversion schemes", Paris, 1997. (21) Verordnung (EWG) Nr. 2293/92 des Rates, Artikel 3 Absatz 3, ABl. L 221 vom 6.8.1992, S. 19. (22) D. J. Ansell und S. A. Vincent, "An evaluation of set-aside management in the European Union with special reference to Denmark, France, Germany and the UK", Centre for Agricultural Strategy, Universityof Reading,Reading, 1994, S. 79. (23) Europäische Kommission, KOM(91) 258, S. 27. (24) Europäische Kommission, "Hefte zur GAP:

Landwirtschaft und Umwelt", 1997, S. 22: "Als Anreiz für eine extensive Tierhaltung wurde im Rindfleischsektor die Gesamtzahl der prämienfähigen Tiere durch die Regelung der Besatzdichte begrenzt." (25) Einleitungsteil der Verordnung (EWG) Nr. 2066/92 des Rates, ABl. L 215 vom 30.7.1992, S. 49. (26) Ratschlag des nationalen Bauernverbands des Vereinigten Königreichs, zitiert in M. Winter, "Rural politics: policies for agriculture, forestry and the environment", London, 1996, S. 255. (27) Verordnung (EWG) Nr. 2066/92 des Rates, Artikel 4g Absatz 1. (28) J. C. Caldes im Kapitel über Portugal in F.

Brouwer und P. Lowe (Hrsg.): "CAP and the Rural Environment in Transition", Wageningen, 1998, S. 285 - 301. (29) Arbeitsdokument der Kommission PDW/601. (30) M. Winter und Gaskell, "The effects of the 1992 reform of the CAP on the countryside of Great Britain", 1997. (31) C. Varela-Ortega und J. M. Sumpsi, Kapitel über Spanien in "CAP and the Rural Environment in Transition", Wageningen, 1998, S. 201 - 239. (32) V. Clements, Macaulay Land Use Institute, "Sheep Economy: Rethinking the subsidy system", in: "Reforesting Scotland", Nr. 15, 1996, S. 27. (33) In Irland ist vielfach eine erhebliche Schädigung ausgedehnter Berggebiete festzustellen, die auf die Überweidung infolge der drastischen Zunahme des Schafbestands seit 1980 zurückzuführen ist.

Der Zustand der betreffenden Gebiete verschlechterte sich durch massive Zerstörung der Vegetation durch Erosion; dies führte zum Verlust der charakteristischen Fauna und Flora und wirkte sich auch negativ auf die Wasserqualität, den Fischfang und den Fremdenverkehr aus (B. Kearney, G. Boyle, J. Walsh, "Final Report on Evaluation of the Compensatory Allowances Scheme in Ireland", Dublin, 1995, S. 109). (34) Für Rindfleisch siehe die Verordnung (EG) Nr. 3611/93 des Rates, Artikel 1 Absatz 3 (ABl. L 328 vom 29.12.1993, S. 7). Für Schaf- und Ziegenfleisch siehe die Verordnung (EG) Nr. 233/94 des Rates, Artikel 1 Absatz 3 (ABl.

L 30 vom 3.2.1994, S. 9). (35) Eurostat und Europäische Kommission, "Landwirtschaft, Umwelt, ländliche Entwicklung: Zahlen und Fakten - Herausforderungen für die Landwirtschaft", Juli 1999, Kapitel "Aufschwung der Landwirtschaft und des Ernährungsgewerbes in Europa", S. 5. (36) Agra Europe, "Agriculture and the Environment: Development of European Union Agri-environment Policy", erstellt von B. Gardner, EPA Associates, Brüssel, 1999, S. 2 (Bezug auf einen Bericht der UK Royal Commission on Environmental Pollution, "Agriculture and Pollution", 7th Report, Command Paper 7644, HMSO, London, 1979).

(37) Im Jahr 1998 beliefen sich diese Ausfuhrerstattungen auf insgesamt 70 Millionen ECU (Angaben der GD VI). (38) Bericht der Kommission über die Umsetzung des Programms der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung - "Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung", KOM(95) 624 endg., S. 45. (39) Feststellung in einer von der Kommission finanzierten Studie, zitiert in Agra Europe, 7.8.1998, London S. EP/5. (40) Feststellungen in einer von der Kommission finanzierten Studie, zitiert in Agra Europe, 7.8.1998, S.

EP/5. (41) Siehe Brouwer, Terluin und Godeschal, "Pesticides in the EC", 1994, S. 15 und 16. (42) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994, Ziffern 2.118 - 2.120, ABl. C 303 vom 14.11.1995. (43) Louloudis und Beopoulous, "Agriculture, environment and the European Common Market", Nea Ecologia, 1995, in: D. Papaioannou, "Environment and Agriculture: Assessment of the Environmental Impact of the CAP in southern European Member States", Athen, 1996, S. 29 (unveröffentlicht). (44) Siehe 5. UAP, S. 33. (45) Agra Europe, "Agriculture and the Environment: Development of European Union Agri-environment Policy", erstellt von B.

Gardner, EPA Associates, Brüssel, 1999, S. 24 und 49. (46) ABl. L 215 vom 30.7.1992, S. 85, 91 und 96. (47) Verordnung (EWG) Nr. 2078/92, Artikel 1, Verordnung (EWG) Nr. 2080/92, Artikel 1. (48) Ein Gremium, das sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt. Den Vorsitz führt ein Kommissionsbeamter. (49) Eurostat und Europäische Kommission, "Landwirtschaft, Umwelt, ländliche Entwicklung: Zahlen und Fakten - Herausforderungen für die Landwirtschaft", Juli 1999, Kapitel "Die Auswirkungen der Agrarumweltmaßnahmen", S. 8. (50) KOM(1999) 22 endg. vom 27.1.1999, S. 17. (51) ABl. L 160 vom 26.6.1999, S.

80. (52) Eurostat und Europäische Kommission, "Landwirtschaft, Umwelt, ländliche Entwicklung: Zahlen und Fakten - Herausforderungen für die Landwirtschaft", Juli 1999, Kapitel "Landwirtschaft und Klimawandel", S. 1. (53) Eurostat und Europäische Kommission, "Landwirtschaft, Umwelt, ländliche Entwicklung: Zahlen und Fakten - Herausforderungen für die Landwirtschaft", Juli 1999, Kapitel "Landwirtschaft und Versauerung", S. 2. (54) KOM(1999) 22 endg. vom 27.1.1999, S. 14. (55) Europäische Kommission (GD VI. F. II.1), "Anwendungsstand der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92; Evaluation von Agrar-Umweltprogrammen", Arbeitsdokument VI/7655/98 vom 25.11.1998, S.

9. (56) Wichtigste Agrarumweltmaßnahme in Frankreich, "prime au maintien des systèmes d'élévage extensifs", auf die über 75 % der Agrarumweltausgaben in diesem Mitgliedstaat entfallen. (57) Schreiben der GD XI (Umwelt) an die GD VI (Landwirtschaft) vom 13.5.1993. (58) Verordnung (EG) Nr. 746/96 der Kommission, ABl. L 102 vom 25.4.1996, S. 19. (59) Europäische Kommission (GD VI. F. II.1), "Anwendungsstand der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92; Evaluation von Agrar-Umweltprogrammen", Arbeitsdokument VI/7655/98 vom 25.11.1998, S. 136. (60) Europäische Umweltagentur: "Umwelt in der Europäischen Union - an der Wende des Jahrhunderts", Kopenhagen, 1999, S.

286. (61) Siehe P. Clinch, Environmental Institute - University College Dublin, "Irish Forestry Policy: A Cost Benefit Analysis" in "Irish Banking Review", Frühjahr 1998, S. 35 und 36. (62) Kommissionsdokument 3634 vom 18.1.1995, Absatz 3; in 1000 ECU belaufen sich die entsprechenden Zahlen auf 36882 und 53141. (63) Europäische Umweltagentur, "Die Umwelt in Europa: Der zweite Lagebericht", Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, Luxemburg, 1998, S. 148. (64) Finnisches Landwirtschaftsministerium, Schlussbericht der Follow-up-Gruppe, Bericht Nr. 1998/5, Helsinki, 1998, S.

73. (65) Riksrevisionsverket (schwedische nationale Rechnungskontrollbehörde), "Jordbrukets miljöstöd - minskning av kväveläckage och bevarande av biologisk mångfald", Stockholm, 1998, S. 9 - 11. (66) Europäische Kommission (GD VI. F. II.1), "Anwendungsstand der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92; Evaluation von Agrar-Umweltprogrammen", Arbeitsdokument VI/7655/98 vom 25.11.1998, S. 92 und 96. (67) Europäische Kommission (GD VI. F. II.1), "Anwendungsstand der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92; Evaluation von Agrar-Umweltprogrammen", Arbeitsdokument VI/7655/98 vom 25.11.1998, S. 127. (68) Europäische Umweltagentur: "Umwelt in der Europäischen Union - an der Wende des Jahrhunderts", Kopenhagen, 1999, S.

306. (69) Schwedische nationale Rechnungskontrollbehörde, op. cit., S. 9 - 11. (70) Agra Europe, "Agriculture and the Environment: Development of European Union Agri-environment Policy", erstellt von B. Gardner, EPA Associates, Brüssel, 1999, S. 3. (71) Sonderbericht Nr. 3/98 des Rechnungshofes, ABl. C 191 vom 18.6.1998. (72) Europäische Umweltagentur: "Umwelt in der Europäischen Union - an der Wende des Jahrhunderts", Kopenhagen, 1999, S. 303. (73) Europäische Umweltagentur: "Umwelt in der Europäischen Union - an der Wende des Jahrhunderts", Kopenhagen, 1999, S. 409. (74) Artikel 174 (früher 130r) Absatz 2 des EG-Vertrags.

(75) Europäische Kommission (GD VI. F. II.1), "Anwendungsstand der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92; Arbeitsdokument VI/7655/98 vom 25.11.1998, S. 8." (76) Bericht des Comptroller and Auditor General, "Protecting environmentally sensitive areas", HC 120 session 1997 - 1998, London, 23.7.1997. (77) K. Falconer und M. Whitby, Forschungsbericht des Zentrums für Agrarwirtschaft, "Transaction and Administrative Costs in Countryside Stewardship Policies", Universität von Newcastle upon Tyne, 1999. (78) Europäische Umweltagentur: "Umwelt in der Europäischen Union - an der Wende des Jahrhunderts", Kopenhagen, 1999, S.

306. (79) ADAS: Dienststelle Agrarentwicklung und Beratung des Landwirtschaftsministeriums. (80) Europäische Kommission (GD VI. F. II.1), "Anwendungsstand der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92; Evaluation von Agrar-Umweltprogrammen", Arbeitsdokument VI/7655/98 vom 25.11.1998, S. 120. (81) Finnische nationale Rechnungskontrollbehörde, "Audit report on the administration and control of environmental support of agriculture", Helsinki, 18.6.1999, englische Zusammenfassung, S. 3. (82) Ibidem, S. 2. (83) Europäische Umweltagentur: "Umwelt in der Europäischen Union - an der Wende des Jahrhunderts", Kopenhagen, 1999, S.

58. (84) Europäische Kommission (GD VI, F. II.1), "Anwendungsstand der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92; Evaluation von Agrar-Umweltprogrammen", Arbeitsdokument VI/7655/98 vom 25.11.1998, S. 36 und 37. (85) Europäisches Parlament, "Zweck und Methodologie der Bewertung der EU-Landwirtschaftsausgaben", PE 168.019. BUDG 102-EN, S. 64. (86) Eurostat und Europäische Kommission, "Landwirtschaft, Umwelt, ländliche Entwicklung: Zahlen und Fakten - Herausforderungen für die Landwirtschaft", Juli 1999, Kapitel "Wasser und Landwirtschaft Beitrag zur Analyse einer wichtigen, aber schwierigen Wechselbeziehung", S.

7. (87) 39. Bericht des Public Accounts Committee des Vereinigten Königreichs: "Ministry of Agriculture, Fisheries and Food - Protecting Environmentally Sensitive Areas", Ziffer 2. Das Programm des Vereinigten Königreichs zum Schutz von Gebieten mit gefährdeter Umwelt wurde im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 797/85 des Rates (ABl. L 93 vom 30.3.1985, S. 1) aufgelegt, die für nationale Agrarumweltmaßnahmen eine beschränkte Kofinanzierung der Gemeinschaft aus dem EAGFL-Ausrichtung vorsah. (88) Schwedische nationale Rechnungskontrollbehörde, op. cit., S. 9 - 11. (89) Europäische Umweltagentur: "Umwelt in der Europäischen Union - an der Wende des Jahrhunderts", Kopenhagen, 1999, S.

306. (90) Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 für die Agrarumweltmaßnahmen und Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 2080/92 für die Aufforstungsmaßnahmen. (91) Für die Agrarumweltmaßnahmen KOM(97) 620 endg. vom 4.12.1997; für die Aufforstungsmaßnahmen KOM(97) 630 endg. vom 28.11.1997. (92) Europäische Kommission (GD VI, F. II.1), "Anwendungsstand der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92; Evaluation von Agrar-Umweltprogrammen", Arbeitsdokument VI/7655/98 vom 25.11.1998, S. 112. (93) Europäische Kommission, "Agenda 2000: Eine stärkere und erweiterte Union", Band I, KOM(97) 2000 endg., 15.7.1997, S.

27 und 33. (94) Europäische Kommission, KOM(97) 2000 endg. vom 15.7.1997, S. 82. (95) Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1996, Ziffer 8.54 Buchstabe b). Anhang I Auszug aus dem 5. UAP: Ziele für die Bereiche Land- und Forstwirtschaft, Zielvorgaben bis zum Jahr 2000, Aktionen, Zeitrahmen und Akteure >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Anhang II Von der Europäischen Umweltagentur ermittelte Umweltprobleme im Zusammenhang mit landwirtschaftlichen Produktionsverfahren: Ausgewählte Auszüge aus dem Bericht "Umwelt in der Europäischen Union - an der Wende des Jahrhunderts", 1999 ALLGEMEINES 1. "In vielen Gegenden der EU wird heute Landwirtschaft mit intensiven Produktionsverfahren großen Stils betrieben.

Dabei werden erhebliche Mengen Kunstdünger (hauptsächlich Stickstoff und Phosphat) ausgebracht und Pflanzenschutzmittel wie Herbizide, Insektizide und Fungizide eingesetzt. Da diese Stoffe nicht vollständig von den Pflanzen aufgenommen werden, trägt ein Teil der Düngemittel zur Eutrophierung des Bodens und der Wassersysteme bei, während die Pestizide den Boden, das Grund- und Oberflächenwasser und die Luft verschmutzen. Auch die Viehhaltung verursacht Eutrophierung und trägt zur Versauerung und zur Entstehung von Treibhausgasen bei. Die Landwirtschaft trägt in einigen Gegenden auch zur Bodendegradation, zur Erosion und zur Versalzung bei."(1) 2. "Sowohl auf der Ebene der EU als auch auf der Ebene der Mitgliedstaaten gibt es umfangreiche Subventionsprogramme, die sich auf in ökologischer Hinsicht wichtige Märkte [darunter auch die Landwirtschaft] auswirken.

(...) Solche Subventionen (...) haben manchmal nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt, da sie verschwenderische Produktionsweisen oder den übermäßigen Einsatz von umweltschädlichen Betriebsmitteln (z. B. Düngemittel, Pestizide) fördern. Im Allgemeinen sind die Subventionen zwar rückläufig, doch wird die Landwirtschaft [u. a.] im Rahmen der GAP immer noch in hohem Maße subventioniert. Dies kann für die Umwelt erhebliche negative Folgen haben."(2) 3. "Zwischen der Landwirtschaft und der Umweltbelastung besteht eine vielfältige und komplexe Wechselbeziehung. Auf europäischer Ebene sind verhältnismäßig wenige Angaben vorhanden, so dass es schwierig ist, sich ein objektives Bild von den sich wandelnden Belastungen des ländlichen Raums zu machen.

Innerhalb der EU, auf der Ebene der OECD und auf nationaler Ebene sind zwar Fortschritte bei der Festlegung von Agrarumweltindikatoren erzielt worden, doch sind solche Indikatoren noch nicht systematisch angewandt worden."(3) 4. "Subventionen mit potentiell negativen Auswirkungen (wie bei einem erheblichen Teil der Preisstützungszahlungen) sind immer noch allgemein gebräuchlich."(4) ARTENVIELFALT 5. "Die wild lebenden Arten in Europa sind ernsthaft gefährdet, und diese Gefährdung nimmt noch zu. (...) Hauptursachen sind die Aufgabe der traditionellen Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen - hierauf allein sind mehr als 40 % des Rückgangs der europäischen Vogelarten zurückzuführen -, unangemessene forstwirtschaftliche Methoden, die Infrastrukturentwicklung, die Inanspruchnahme von Wasserreserven und die Umweltverschmutzung."(5) 6. "Obwohl die Einbindung von Umweltschutzbelangen in die anderen sektorbezogenen Politiken in die Wege geleitet wurde, ist damit zu rechnen, dass die Intensivierung in der Landwirtschaft, die Aufgabe von Nutzflächen, die Monokulturen in der Forstwirtschaft (...) und die Einführung nicht heimischer (und möglicherweise genetisch veränderter) Arten weiterhin negative Auswirkungen auf die Artenvielfalt haben werden.

(...) Die Polarisierung (entweder Intensivierung oder Aufgabe) der landwirtschaftlichen Tätigkeit in Gebieten mit extensiver Landwirtschaft führt zu für den Naturschutz weniger günstigen Umweltbedingungen. (...) In der Land- und in der Forstwirtschaft haben sich die Erbmassen der Kulturpflanzen und der natürlichen Pflanzen vielfach miteinander vermischt. (...) Die aus verschiedenen Ländern vorliegenden Angaben über die gemeinsamen Marktorganisationen deuten darauf hin, dass die Gene von Kulturpflanzen in die natürlichen Populationen wild lebender Verwandter übertreten können, doch ist dieser Prozess auch bei Raps und Kohl (Brassica) beobachtet worden, deren Gene über die Artengrenzen hinweg in andere Arten wie z.

B.. weißen Senf (Sinapis alba) und Ackerrettich (Raphanus raphanistrum) gelangen können."(6) LANDSCHAFTEN 7. "(...) Die Landschaften sind hauptsächlich infolge von sechs Entwicklungstrends einem radikalen Wandel unterzogen. [Dazu gehören erstens und zweitens] die Intensivierung der Agrarlandschaften, bei der im Wege immer größerer Betriebsstrukturen und zunehmender Mechanisierung eine noch größere landwirtschaftliche Produktivität angestrebt wird, sowie die Aufforstung oder Brachlegung landwirtschaftlicher Flächen, deren Bewirtschaftung allmählich aufgegeben wurde."(7) 8. "In traditionellen Agrarsystemen wird eine erhebliche Anzahl von erfahrenen Arbeitskräften zur Verwaltung der Weidesysteme und zur Erhaltung von Landschaftselementen wie Steinmauern und Hecken benötigt.

Mit dem Rückgang der traditionellen Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Nutzflächen, dem Übergang zur Mechanisierung und zu intensiveren Produktionssystemen, durch die auch die Zahl der Arbeitskräfte in der Landwirtschaft abnimmt, gehen viele dieser 'kulturellen' Landschaftsmerkmale verloren."(8) WASSERRESSOURCEN 9. "Die Belastung des Wassers entsteht durch die Tätigkeiten in zwei Bereichen, die im 5. UAP als Schwerpunktbereiche eingestuft wurden - Landwirtschaft und Industrie. (...) Im Bereich Landwirtschaft wurden nur geringe Fortschritte erzielt. (...) Die Belastung der Wasserressourcen führt zu einer Verschlechterung der Süßwasserversorgung in quantitativer (Überstrapazierung der Grundwasserleiter, Austrocknung von Flüssen usw.) und in qualitativer Hinsicht (Eutrophierung, Verunreinigung mit organischen Substanzen, Salzintrusion usw.).

Dies kann gesundheitliche Probleme verursachen und negative Auswirkungen auf die Ökosysteme haben."(9) 10. "In den letzten Jahrzehnten war beim Wasserverbrauch in der Landwirtschaft im Allgemeinen ein ansteigender Trend zu verzeichnen, da immer mehr Wasserreserven für Bewässerungszwecke in Anspruch genommen wurden."(10) "Der Wasserverbrauch (hauptsächlich Evapotranspiration) in der EU wird auf 77 km3/Jahr oder rund 32 % der Gesamtentnahme geschätzt. Davon entfallen 80 % auf die Landwirtschaft (hauptsächlich Bewässerungswasser)."(11) 11. "Die Entwicklung und Sicherung der zunehmend belasteten Wasserressourcen im Mittelmeerraum wird in den nächsten Jahrzehnten eine große Herausforderung darstellen.

(...) Prognosen zufolge werden im Jahr 2025 mehr als 13 Länder mehr als 50 % ihrer regenerierbaren Wasserressourcen entnehmen und 6 Länder mehr als 100 %."(12)"In den Mittelmeerländern beruht die zu starke Ausbeutung der Wasserressourcen meist auf einer übermäßigen Inanspruchnahme für Bewässerungszwecke. Durch den resultierenden Produktivitätsanstieg und die veränderte Flächennutzung kann sich innerhalb einer Bewässerungsregion ein sozioökonomischer Entwicklungszyklus einstellen, der nicht umweltverträglich ist. Zusätzlich werden noch andere Ressourcen ausgebeutet, um den wachsenden Bedarf der Bevölkerung und der Landwirtschaft zu decken.

Dadurch wird die bereits stark angegriffene Umwelt noch weiter belastet. Der Grundwasserspiegel sinkt, und unter Umständen beschleunigt sich die Wüstenbildung. (...) Schätzungsweise 50 % der großen Feuchtgebiete Europas sind wegen übermäßiger Entnahme von Grundwasser gefährdet."(13)"Im Zeitraum 1990 - 1995 [lang anhaltende Dürre] waren eine Zeitlang 25 % der spanischen Bevölkerung insbesondere im Süden des Landes von Einschränkungen der Wasserversorgung der Haushalte betroffen."(14) 12. "Landwirtschaftliche Tätigkeiten tragen ebenfalls zur Phosphorbelastung bei. (...) In einigen Ländern erreichen die diffusen Phosphoreinleitungen aus der Landwirtschaft ein erhebliches Ausmaß.

Im Vereinigten Königreich beispielsweise stammen bis zu 43 %, in Deutschland 46 % (...) und in Dänemark 38 % aus der Landwirtschaft."(15) 13. "Die Wasserqualität ist ein wichtiger Faktor für das Ausmaß einer potentiellen Gesundheitsgefährdung. Im Allgemeinen ist die Gewässerverschmutzung in der EU zurückgegangen, doch geben lokale Qualitätsprobleme und insbesondere die Nitratbelastung der Grundwasserressourcen immer noch Anlass zur Sorge.(...) Eine europaweite Bewertung der Trinkwasserqualität und eine Beurteilung der damit verbundenen Gesundheitsrisiken ist äußerst schwierig, da kaum geeignete und vergleichbare Angaben vorliegen."(16) 14. "Die Umsetzung der Gemeinschaftsrichtlinie 91/414/EWG [zur Bekämpfung der Verunreinigung durch Pestizide] vollzieht sich im Schneckentempo:

Sieben Jahre nach der Verabschiedung liegt erst zu einer der rund 800 aktiven Substanzen eine vollständige Analyse vor."(17) 15. "Die Landwirtschaft ist die Hauptquelle der Stickstoffbelastung der Gewässer. Hohe Stickstoffeinträge in die Gewässer können erhebliche ökologische Veränderungen nach sich ziehen."(18)"Obwohl der Düngemitteleinsatz, der Tierbestand und die Erzeugung von Dung nachweislich zurückgegangen sind, führt die europäische Landwirtschaft dem Boden immer noch wesentlich mehr Stickstoff zu, als für das Pflanzenwachstum erforderlich ist. (...) Wenn dieser Stickstoff ausgewaschen wird und in ein Gewässer gelangt, können Probleme entstehen."(19)"Im Fall diffuser Quellen, z.

B. bei Nitratabschwemmungen aus der Landwirtschaft, ist nur selten eine wirksame Kontrolle erreicht worden. (...) In den meisten Mitgliedstaaten wurde die Nitratrichtlinie nicht zufriedenstellend umgesetzt."(20)"Die Nitratkonzentrationen in den Flüssen der EU haben sich seit 1980 wenig verändert; sie tragen zur Eutrophierung der Küstengewässer bei. Der Nährstoffeintrag aus der Landwirtschaft ist nach wie vor hoch. (...) Übernutzung und Versalzung des Grundwassers in den Küstenregionen sind nach wie vor kritisch."(21)"Der Stickstoffüberschuss, d. h. die Differenz zwischen den Stickstoffeinträgen und der Stickstoffaufnahme, variiert in den EU-Ländern erheblich.

In einigen Gebieten Belgiens, Dänemarks, Frankreichs, der Niederlande und des Vereinigten Königreichs ist dieser Überschuss sehr hoch. Schätzungen zufolge wird in rund 13 % (oder fast einer Million) der landwirtschaftlichen Betriebe (EU-12) eine Dungmenge hergestellt, die mehr als 170 kg Stickstoff pro Hektar enthält, der in der Nitratrichtlinie für durch Nitratversickerung gefährdete Gebiete festgelegten Obergrenze. Der Anteil schwankt zwischen 63 % in den Niederlanden und weniger als 10 % in Frankreich, Irland und Italien."(22)"Am schlimmsten war die Lage in Gebieten mit intensiver Viehzucht und Landwirtschaft (z.

B. Bretagne, Pariser Becken und Rhônetal)."(23) BODENRESSOURCEN 16. "Die intensive industriell betriebene Landwirtschaft bringt eine starke (und zunehmende) Belastung der Ackerböden mit sich, die rund 40 % der gesamten Bodenressourcen der EU ausmachen. Für die Böden ergeben sich folgende wichtigste Auswirkungen: stärkere Anfälligkeit für Wind- und Wassererosion als Folge landwirtschaftlicher Arbeitsweisen (lange Exponiertheit gepfluegter Böden, Verlust organischer Substanzen, Anbau auf Steilhängen usw.); Verlust des Grasbewuchses und Erosion infolge von Überweidung; Verlust der Fruchtbarkeit als Folge von Tiefpfluegen, der Entfernung organischer Rückstände, Monokultur und der Aufgabe der gemischten Bewirtschaftung mit Ackerbau und Viehzucht;

Bodenverdichtung durch Schwermaschineneinsatz mit erhöhter Abschwemmung. Diese Probleme, die sich in Europa ursprünglich auf Gebiete mit fruchtbaren Böden konzentrierten, sind nun auf dem ganzen Kontinent anzutreffen, da die industrielle Landwirtschaft auch in Regionen mit weniger fruchtbaren oder stärker gefährdeten Böden, z. B. in den Mittelmeerraum, vorgedrungen ist."(24) 17. "Die Landwirtschaft verursacht Säure bildende Emissionen (Ammoniak), und durch die Entwicklung in der Viehwirtschaft wird der Sektor im kommenden Jahrzehnt unter den Branchen, die zur Versauerung beitragen, an die Spitze rücken."(25) 18. "Diffuse Kontaminierung tritt besonders massiv in Gebieten mit intensiver Landwirtschaft auf.

(...) Weder auf europäischer noch auf nationaler Ebene wurden ausreichende Strategien für den Schutz des Bodens und Systeme zur Bodenüberwachung entwickelt."(26) 19. "Eine Hauptursache der Bodendegradation ist die Erosion, deren Auswirkungen zunehmen. Alle europäischen Länder sind in gewissem Maße betroffen: Auf rund 12 % der Landfläche Europas, hauptsächlich im ländlichen Raum, tritt Wassererosion auf und auf 4 % Winderosion."(27) "Die Hauptursachen der Erosion sind umweltschädliche landwirtschaftliche Bewirtschaftungsmethoden und Überweidung. (...) Durch den erosionsbedingten Verlust von Pflanzennährstoffen und organischen Substanzen verringert sich die Fruchtbarkeit und Produktivität des Bodens.

Dadurch entsteht ein Teufelskreis: Die Landwirte bringen größere Mengen Düngemittel aus, um die verlorene Fruchtbarkeit auszugleichen; da jedoch erodierter Boden anfälliger für weitere Erosion ist, wird der Teufelskreis immer auswegloser. Dieser Verlust an zugeführten Nährstoffen ist für die Landwirte mit enormen Kosten verbunden. Es wurde berechnet, dass in Österreich durch Erosion pro Jahr mehr als 150000 Tonnen organischer Substanzen in den Ackerböden und mehr als 15000 bzw. 8000 Tonnen Nährstoffe (Stickstoff bzw. Phosphor) verloren gehen könnten."(28) "In einigen Gebieten des Mittelmeerraums ist die Erosion nicht mehr reversibel, und an einigen Stellen hat die Bodenerosion praktisch aufgehört, weil kein Boden mehr vorhanden ist.

Angesichts der Langwierigkeit der Bodenbildung ist davon auszugehen, dass ein Bodenverlust von jährlich mehr als einer Tonne pro Hektar innerhalb eines Zeitraums von 50 bis 100 Jahren irreversibel ist. In der EU werden durch einzelne Stürme, die alle ein bis zwei Jahre einmal auftreten, regelmäßig Verluste von 30 bis 40 Tonnen pro Jahr verzeichnet. Bei besonders schlimmen Unwettern gehen sogar mehr als 100 Tonnen pro Hektar verloren. (...) Der Bodenverlust in Spanien ist hoch. Im Zeitraum 1990 - 1995 wurde ein Hoechstwert von jährlich durchschnittlich 28 Tonnen Ackerbodenverlust pro Hektar verzeichnet.

Insgesamt waren im Jahr 199518 % der Gesamtfläche betroffen. Erhebliche Verluste wurden auch für Österreich berechnet, wo auf ungefähr 8 % der Gesamtfläche jährlich durchschnittlich mehr als 9 Tonnen Ackerboden pro Hektar verloren gingen. (...) In den Mittelmeerländern der EU treten gravierende Bodenerosionsprobleme auf, die im Endstadium zur Wüstenbildung führen können. Bei den gegenwärtigen Erosionsraten droht letztendlich innerhalb von 50 bis 75 Jahren die physische Degradation erheblicher Gebiete im Mittelmeerraum und in den Alpen, die derzeit noch nicht gefährdet sind, bis hin zu einem Punkt, an dem es kein Zurück mehr gibt.

Einige kleinere Gebiete haben dieses Stadium bereits erreicht.."(29) 20. "Im Übrigen gibt es, abgesehen von dem breiten Rahmen, der durch das 5. UAP vorgegeben ist, auf EU-Ebene keine spezifischeren Rechtsvorschriften für den Bodenschutz."(30) 21. "Durch die modernen intensiven landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmethoden, die zu einer Spezialisierung auf Ackerbau oder Viehzucht geführt haben, ist der organische Gehalt der Böden in einigen ländlichen Gebieten zurückgegangen. Traditionelle Kreisläufe von organischen Substanzen und Nährstoffen, die mit gemischten Bewirtschaftungssystemen verbunden sind, wurden aufgegeben."(31) AGRARUMWELTMASSNAHMEN 22. "Die Agrarumweltregelungen sind zwar für den Erhalt der ökologisch wertvollen Kulturlandschaften, die Verbesserung der genetischen Vielfalt und den Schutz der Agrarökosysteme wichtig, doch weisen sie eine Reihe von Schwachstellen auf Sie konkurrieren mit den üblichen Erzeugungsstützungszahlungen; die vorhandene Verwaltungskapazität ist unzureichend; es steht nur ein beschränktes Budget zur Verfügung (im Jahr 1997 lediglich 3,7 % der Gesamtmittelausstattung für die GAP bzw.

5 % bei Einbeziehung der Beiträge der Mitgliedstaaten; in einigen Ländern erwies sich eine nationale Kofinanzierung von 25 % als schwierig); die Regelungen im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 bleiben nur durch zusätzliche Maßnahmen zugunsten der Landwirte durchführbar (z. B. Leader-Programme); eine Fortsetzung der Zahlungen in der Zukunft ist nicht gewährleistet, und es fand keine umfassende Bewertung und Überwachung der Ergebnisse statt."(32) 23. "In einer vor kurzem erschienenen Studie wurde die Schlussfolgerung gezogen, dass (...) die Agrarumweltmaßnahmen zwar ungünstige Entwicklungen verzögern und einige Schäden beheben mögen, eine Umorientierung der produktionsorientierten Systeme jedoch 'äußerst unwahrscheinlich' ist.

Der Schwerpunkt anderer landwirtschaftlicher Maßnahmen liege nicht auf Umweltentlastungen."(33). AUFFORSTUNGSMASSNAHMEN 24. "Die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 2080/92 eingeleiteten Aufforstungsprogramme wurden von den Mitgliedstaaten unterschiedlich durchgeführt. In vier EU-Ländern (Spanien, Vereinigtes Königreich, Irland und Portugal) wurden die Programme aktiv umgesetzt. Auf diese Länder entfallen über 80 % der insgesamt im Rahmen der o.g. Verordnung aufgeforsteten Flächen. In vielen Fällen wurden schnell wachsende Arten, darunter auch exotische Arten, angepflanzt. Dies ging oft zu Lasten der Artenvielfalt der Lebensräume."(34) 25. "Im Rahmen der Aufforstungsmaßnahmen werden in der EU 700000 Hektar neue Waldflächen geschaffen und 300000 Hektar Waldflächen verbessert.

Bei der Durchführung dieser Maßnahmen bleiben die Wahl der Baumarten und die Auswirkungen auf Boden, Wasser, Landschaftsbild und Artenvielfalt jedoch oft unberücksichtigt, so dass sie nicht unbedingt Umweltvorteile mit sich bringen. (...) In einer neueren Studie wurde festgestellt, dass auf die Anliegen gebietsspezifischer Aufforstungspläne, wie z. B. die Wahl von an die örtlichen Gegebenheiten angepassten Baumarten, nicht eingegangen wurde, so dass mit Auswirkungen auf Boden, Wasser und Biotope zu rechnen ist."(35) 26. "In Irland und Spanien entstanden bei den Bemühungen um rasche Ausdehnung der Waldbestände aus kommerziellen Gründen oder aus Gründen der Bewirtschaftung der Einzugsgebiete von Flüssen oft Konfliktsituationen wegen der Auswirkungen auf die Landschaft, die sich insbesondere durch den Verlust offener Felder oder Moorlandschaften und durch die Anpflanzung von Monokulturen oder Nadelbäumen ergeben."(36) PERSPEKTIVEN 27. "Trotz der Reformen der gemeinsamen Agrarpolitik und der damit verbundenen Einführung bestimmter umweltpolitischer Maßnahmen besteht weiterhin die Möglichkeit einer Polarisierung in der Landwirtschaft mit Intensivlandwirtschaft auf der einen und Aufgabe von Grenzertragsflächen auf der anderen Seite, die beide die Umwelt beeinflussen."(37) 28. "Umweltschädliche Subventionen, die ein weiteres Beispiel für die fehlende Integration von Umweltschutzkosten in Marktpreise [ein Ziel des 5.

UAP] darstellen, (...) sind in der Landwirtschaft nach wie vor hoch."(38) 29. "Möglicherweise werden die Getreideerzeuger infolge der Agenda-2000-Maßnahmen den Einsatz bestimmter Betriebsmittel wie Pflanzenschutzmittel und Kunstdünger verringern. (...) Im Sektor Rinderhaltung (...) steht zu befürchten, dass die Polarisierung zwischen Intensivierung und Marginalisierung weitergeht."(39) 30. "Bis zum Jahr 2010 ist im Wesentlichen mit folgenden zukünftigen Belastungen und Auswirkungen auf die Artenvielfalt zu rechnen: (...) Die Eutrophierung wird weiterhin eine erhebliche Belastung darstellen.

(...) Es ist davon auszugehen, dass die Intensivierung der Landwirtschaft auf dem Flachland, insbesondere am Atlantik, in großem Umfang weitergeht und in mehreren Gebieten örtlich intensive Bewirtschaftungsmethoden eingeführt werden. (...) In den nördlichen Ländern wird die Intensivierung der Forstwirtschaft und die Aufforstung fortgesetzt. (...) Die Aufgabe von Nutzflächen, die hauptsächlich Grünland-Ökosysteme betrifft, wird wahrscheinlich hauptsächlich in den südlichen Regionen stattfinden. Dies wird zu Bodenerosion und zu erhöhter Brandgefahr führen. Die Aufgabe von Nutzflächen und die Marginalisierung betreffen auch die kontinentalen und subkontinentalen Mittelgebirge."(40)"Selbst die Maßnahmen zur Schaffung von Naturschutzgebieten und zur Förderung umweltfreundlicher landwirtschaftlicher Produktionsverfahren können Einfluesse und Auswirkungen nicht verhindern, wenn die darunter fallenden Flächen nur klein sind."(41) 31. "Es wird erwartet, dass die GAP-Reform von 1999 sowohl positive als auch negative Auswirkungen auf die Artenvielfalt haben wird, doch lassen sich die Gesamtauswirkungen noch nicht absehen."(42) 32. "Die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums und insbesondere die Agrarumweltmaßnahmen können in hohem Maße zur Einbeziehung der Umweltbelange in die Agrarpolitik beitragen.

In diesem Rahmen lassen sich die tatsächlichen Auswirkungen der veränderten Politikgestaltung erkennen. Ein wichtiger Schritt in diese Richtung ist die Agenda 2000, mit der Politiken zur Entwicklung des ländlichen Raums, u. a. Agrarumweltmaßnahmen für den ländlichen Raum, und die Investition in umweltschonende Techniken als zweite Säule in die GAP aufgenommen werden."(43) 33. "Im Übrigen müssen geeignete Verfahren zur Überwachung der Auswirkungen der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und der Agrarumweltmaßnahmen eingerichtet werden, da zu den gegenwärtigen Maßnahmen nur sehr wenige Angaben verfügbar sind."(44) (1) Europäische Umweltagentur: "Umwelt in der Europäischen Union - an der Wende des Jahrhunderts", Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, Luxemburg, 1999, S.

56. (2) Ibidem, S. 403. (3) Ibidem, S. 29 und 58. (4) Ibidem, S. 397. (5) Ibidem, S. 347. (6) Ibidem, S. 285. (7) Ibidem, S. 345. (8) Ibidem, S. 344. (9) Ibidem, S. 155. (10) Ibidem, S. 161. (11) Ibidem, S. 159. (12) Ibidem, S. 161. (13) Ibidem, S. 162. (14) Ibidem, S. 163. (15) Ibidem, S. 165 und 166. (16) Ibidem, S. 267. (17) Ibidem, S. 156. (18) Ibidem, S. 164. (19) Ibidem, S. 165. (20) Ibidem, S. 178. (21) Ibidem, S. 24. (22) Ibidem, S. 57. (23) Ibidem, S. 176. (24) Ibidem, S. 186 und 187. (25) Ibidem, S. 31. (26) Ibidem, S. 183. (27) Ibidem, S. 346. (28) Ibidem, S. 188. (29) Ibidem, S. 189.

(30) Ibidem, S. 197. (31) Ibidem, S. 346. (32) Ibidem, S. 306. (33) Ibidem, S. 392. (34) Ibidem, S. 286. (35) Ibidem, S. 393. (36) Ibidem, S. 345. (37) Ibidem, S. 31. (38) Ibidem, S. 32. (39) Ibidem, S. 58. (40) Ibidem, S. 294. (41) Ibidem, S. 295 und 296. (42) Ibidem, S. 306. (43) Ibidem, S. 352. (44) Ibidem, S. 353. Antworten der Kommission ZUSAMMENFASSUNG Der Rechnungshof hat sich mit dem Thema "Stärkere Umweltausrichtung der GAP" befasst und damit ein sehr umfangreiches und äußerst vielschichtiges Thema in Angriff genommen. Die Kommission begrüßt den Bericht mit seinen zahlreichen Schlussfolgerungen, Bemerkungen und Empfehlungen als einen konstruktiven Beitrag zur Diskussion über die Auswirkungen der Landwirtschaft im Allgemeinen und des Instrumentariums der GAP im Besonderen auf die Umwelt.

Insbesondere begrüßt die Kommission die Tatsache, dass der Hof die Vielschichtigkeit der Interaktion zwischen Landwirtschaft und Umwelt anerkennt, vor allem die Abhängigkeit des Zustands der Umwelt in ländlichen Regionen von der Landwirtschaft, durch die sich die Landwirtschaft von anderen Wirtschaftszweigen unterscheidet. Die Kommission hatte bereits viele der Mängel festgestellt, auf die der Hof hinweist. Mit der jüngst erfolgten Reform der GAP im Rahmen der Agenda 2000 hat sie außerdem die erforderlichen Reformen auf den Weg gebracht. Damit unterstützt also der Bericht des Hofes die Maßnahmen und Aktionen im Zuge dieser Reform, die ja in gewisser Weise eine Fortschreibung der Reform von 1992 ist und Umweltbelangen ein größeres Gewicht innerhalb der GAP verschafft.

Die Stützpreise werden weiter gesenkt, einige Schwachstellen der ersten Reform werden beseitigt und die neue Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums ermöglicht ein kohärenteres Vorgehen bei der Bewältigung der Herausforderungen, die sich im ländlichen Raum stellen, auch im Umweltbereich. Es kann jedoch nicht ausbleiben, dass in einem Bericht des Hofes, in dem es um ein so umfangreiches Thema wie "Stärkere Umweltausrichtung der GAP" geht, der Hof Bemerkungen macht, die die Kommission als zu hart empfindet, auch wenn sie zutreffend sind, oder die sie nicht hinnehmen kann und denen sie daher widerspricht.

So haben es beispielsweise die Kommission (und die Mitgliedstaaten) nach Auffassung des Hofes versäumt, Agrarumwelthaushaltsmittel gezielt zur Lösung der dringlichsten Umweltprobleme in Zusammenhang mit der Landwirtschaft in Europa wie Nitratbelastung oder übermäßiger Wasserentzug usw. einzusetzen. In den Augen der Kommission besteht jedoch die Gefahr, dass die Bereitstellung von Mitteln zur Linderung der schwerwiegendsten Umweltprobleme dem Verursacherprinzip zuwiderliefe - einem Prinzip, das der Hof selber immer wieder verficht. Reform der Marktorganisationen Die Senkung der Stützpreise für Getreide, die eigentlich schon 1988 mit dem Stabilisatorensystem eingeleitet wurde, hat eine Extensivierung der Produktion zur Folge.

Bei niedrigeren Preisen für ein Erzeugnis sinkt auch die wirtschaftlich optimale Inputmenge. Ein Hauptzweck der Entwicklung von der Preisstützung hin zu direkten Zahlungen bestand gerade in der Förderung der Anwendung eines weniger intensiven Ackerbaus. Im Allgemeinen stützen sich die Marktpreise in der EU auf die institutionellen Preise. In manchen Jahren unterliegen die Marktpreise jedoch dem starken Einfluss noch anderer Faktoren. Mitte der 90er Jahre konnten sich die internen Marktpreise einige Jahre deutlich über den institutionellen Preisen halten. In der Folge fielen die Weltmarktpreise jedoch wieder und die EU-Landwirte haben erhebliche Einbußen bei den internen Marktpreisen hinzunehmen.

Im Sektor Viehzucht bestand nach Auffassung des Hofes einer der großen umweltpolitischen Schwachpunkte der Reform von 1992 darin, dass die Begrenzung der Besatzdichten im Hinblick auf den Erhalt von Tierprämien in der Praxis nicht voll zur Wirkung kam. In der neuen Gemeinsamen Marktorganisation für Rind- und Kalbfleisch (Verordnung (EG) Nr. 1254/1999, beschlossen als Bestandteil der Agenda 2000) heißt es, dass bei der Berechnung der Besatzdichte im Hinblick auf die Extensivierungsprämie alle in einem Betrieb weidenden Tiere zu berücksichtigen sind. Hierin liegt eine der spürbaren umweltpolitischen Verbesserungen durch die Agenda 2000.

Umweltprobleme in Zusammenhang mit der Schweine- und Gefluegelhaltung sollten in einigen Regionen der EU eher im Rahmen der Nitratrichtlinie und nicht im Rahmen der GAP angegangen werden. Bedauerlicherweise haben zwölf Mitgliedstaaten die Nitratrichtlinie nicht vollständig umgesetzt. Die Kommission verfolgt diese Angelegenheit vor dem Gerichtshof. Die GAP kann keine Probleme lösen, die durch Nichtanwendung wichtiger Umweltrechtsvorschriften entstanden sind. Auch in den Sektoren, die nicht Gegenstand der Reform von 1992 waren, konnte eine Reihe von Veränderungen vorgenommen werden, die sich auf die Umwelt durchaus positiv ausgewirkt haben.

So wurde beispielsweise der Sektor Obst und Gemüse 1996 - unter Berücksichtigung von Umweltbelangen wie z. B. strengerer Regeln für die Rücknahme - reformiert. Als Bestandteil der Agenda 2000 werden ab 2005 im Milchsektor neue direkte Prämien eingeführt: eine Prämie pro Tonne Milch innerhalb der Milchquote und eine Gebietsprämie für Dauerweideflächen. Gleichzeitig wird der Stützpreis für Milch um 15 % gesenkt. Mit diesen Maßnahmen wird die Extensivierung der Produktion ganz klar gefördert. Agrarumweltmaßnahmen Auf Ersuchen des Europäischen Parlaments erstellten die Dienststellen der Kommission 1998 ein umfangreiches Dokument über die Bewertung der Agrarumweltprogramme (Arbeitsdokument der Kommission 7655/98, Anwendung der Verordnung (EWG) Nr.

2078/92 - Bewertung der Agrarumweltprogramme). In diesem Dokument werden auf der Grundlage der Auswertung von 150 Berichten aus den Mitgliedstaaten und zahlreicher von der Gemeinschaft im Rahmen des Programms FAIR und seiner Vorläuferprogramme finanzierter Studien die wichtigsten Erfolge und Schwachstellen der Programmdurchführung dargestellt. Die Kommission hält fest, dass der Hof gelegentlich aus diesem Dokument zitiert hat. Wie der Hof richtig feststellt, wurde die Verordnung über die Agrarumweltprogramme im Zuge der Reform von 1992 als innovative Maßnahme eingeführt, mit der die Landwirte zum Einsatz landwirtschaftlicher Methoden ermuntert werden sollten, die über obligatorische Auflagen und normale landwirtschaftliche Methoden hinausgingen.

Die wichtigste rechtliche Neuerung hierbei war die Einführung eines dezentralen Ansatzes für die Umsetzung einer Gemeinschaftsverpflichtung. Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, die Maßnahmen je nach Bedarf auf ihrem gesamten Hoheitsgebiet durchzuführen. So hatte es der Rat beschlossen, und kein Mitgliedstaat und keine Region war befugt, unter Bezugnahme auf das Subsidiaritätsprinzip an dieser grundlegenden Verpflichtung etwas zu ändern. Die Genehmigung von Programmen erfolgte ausschließlich anhand der in der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 genannten Kriterien, zu denen allerdings nicht die Gewährleistung einer gleichmäßigen geografischen Verteilung der Ausgaben gehörte.

Die Kommission legt jedoch Wert auf die Feststellung, dass wegen fehlender Mittel nie ein Programm abgelehnt wurde, sondern nur wegen Unvereinbarkeit mit der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92, so z. B. wegen Nichterbringung von Nutzen für die Umwelt über die obligatorischen Anforderungen und bewährte Landbewirtschaftungsmethoden hinaus. Die neue Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 über die Entwicklung des ländlichen Raums, die auf der Grundlage der Erfahrungen der Kommission und der Stellungnahmen des Europäischen Parlaments abgefasst wurde, enthält präzisere Bestimmungen bezüglich der Programmbegründung und wird damit den meisten Bemerkungen des Hofes gerecht.

Die Mitgliedstaaten müssen nunmehr eine Strategie zur Bewältigung ihrer Umweltprobleme entwickeln. Sie werden ein vollständiges Bild ihres umweltpolitischen Bedarfs und Potentials vorzulegen und dabei auch auf die Themen einzugehen haben, die mit einzelstaatlichen oder gemeinschaftlichen Maßnahmen außerhalb der Agrarumweltmaßnahmen behandelt werden. Mit diesem neuen globalen Ansatz ergibt sich für die Kommission eine Möglichkeit zur Beeinflussung der Mittelverteilung innerhalb der Programme. Auch wenn im Zusammenhang mit den Agrarumweltmaßnahmen Probleme festzustellen waren, kann man sie doch als im Grunde erfolgreich bezeichnen.

Agrarumweltverträge betreffen ein Siebtel aller Landwirte, die auf fast 20 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche in Europa Dienste für die Umwelt erbringen. Das ist ein großer Schritt in Richtung Nachhaltigkeit. Damit wurde auch das im 5. Umweltaktionsprogramm vorgegebene Ziel von 15 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche im Jahr 2000 mehr als erreicht. Die Bemerkungen des Hofes zu Problemen bei der Kontrolle nimmt die Kommission zur Kenntnis. Sobald bei Prüfungen durch die Kommission jedoch Unregelmäßigkeiten festgestellt wurden, wurden die zuständigen Behörden um Abhilfe gebeten (z.

B. in Form häufigerer Kontrollen bei einem hohen Anteil von Unregelmäßigkeiten usw.). Auch beim Rechnungsabschlussverfahren werden Defizite allmählich abgebaut. Die Verordnung (EG) Nr. 746/96 sieht ein wichtiges Kontrollinstrument vor, denn sie fordert eine umfassende Überwachung durch die Verwaltung einschließlich - wo dies geboten ist - eines Abgleichs mit Daten aus dem Integrierten Kontroll- und Verwaltungssystem, das als ebenfalls neues Instrument gleichzeitig mit den Agrarumweltmaßnahmen eingeführt wurde. Zum Thema Humanressourcen in den Dienststellen der Kommission sei angemerkt, dass die Kommission 1999 die innerhalb der GD Landwirtschaft für ländliche Entwicklung zuständigen Direktionen umorganisiert hat und außerdem ein Referat Koordinierung eingerichtet hat, das für ein kohärentes Verfahren bei der Programmgenehmigung sorgen soll.

Bezüglich der Bemerkung des Hofes, die Gemeinschaft sei bei der "stärkeren Umweltausrichtung" der Landwirtschaft gescheitert, unterstreicht die Kommission nachdrücklich ihre Überzeugung, dass sich die Gemeinschaft auf dem richtigen Weg befindet und bereits positive Ergebnisse vorzuweisen hat. So belegt beispielsweise Tabelle 2 im Bericht des Hofes einen spürbaren Rückgang im Einsatz von Düngemitteln in der Gemeinschaft in den vergangenen zehn Jahren. Zusammenfassend zieht die Kommission aus diesem Bericht zwei Hauptschlussfolgerungen. Erstens: Dank der Reform im Zuge der Agenda 2000 liegt das Instrumentarium für die vollständige Einbeziehung von Umweltbelangen vor.

Sie würde in dieser Schlussfolgerung sogar noch weiter gehen und sagen, dass in der Rechtsetzung die Berücksichtigung von Umweltbelangen in der GAP bereits Wirklichkeit geworden ist. Damit ist die Landwirtschaft anderen Sektoren in dieser Frage weit voraus, was aber angesichts der symbiotischen Beziehung zwischen Landwirtschaft und Landschaft eigentlich nicht überraschen dürfte. Die zweite wichtige Schlussfolgerung besagt, dass der Weiterentwicklung und gezielten Durchführung der Agrarumweltprogramme und -maßnahmen im Hinblick auf die Erbringung eines echten und quantifizierbaren Nutzens für die Umwelt große Bedeutung zukommt.

EINLEITUNG 1.-9. Der Rechnungshof hat sich mit dem Thema "Stärkere Umweltausrichtung der GAP" befasst und damit ein sehr umfangreiches und äußerst vielschichtiges Thema in Angriff genommen. Der Hof hat in diesem Bericht nicht nur alle Marktordnungen der GAP und die flankierenden Maßnahmen behandelt - Ausgaben in Höhe von rund 40 Mrd. EUR pro Jahr -, sondern hat sich auch mit der vielschichtigen Wechselbeziehung zwischen Landwirtschaft und Umwelt in ländlichen Gebieten befasst. Die Kommission begrüßt den Bericht mit seinen zahlreichen Schlussfolgerungen, Bemerkungen und Empfehlungen, der einen konstruktiven Beitrag zur Diskussion über die Auswirkungen der Landwirtschaft im Allgemeinen und des Instrumentariums der GAP im Besonderen auf die Umwelt darstellt.

Insbesondere begrüßt die Kommission die Tatsache, dass der Hof die Vielschichtigkeit der Interaktion zwischen Landwirtschaft und Umwelt anerkennt und hier insbesondere die Abhängigkeit des Zustands der Umwelt in den ländlichen Regionen Europas von der Landwirtschaft. Die Kommission begrüßt und akzeptiert einige der mitunter sehr kritischen Äußerungen zu den politischen Erfolgen der Gemeinschaft bei der Berücksichtigung von Umweltbelangen als Ergebnis der Reform von 1992. Der Hof konzentriert sich in seinen Bemerkungen auf einige Hauptelemente wie cross-compliance ("Querschnittsaufgabe Umweltschutz"), die Anpassung aller GMO zwecks Abschwächung der Auswirkungen auf die Umwelt und das Erfordernis einer Straffung der Agrarumweltprogramme.

Dieser Handlungsbedarf wurde allerdings auch schon von der Kommission erkannt und mit der letzten GAP-Reform im Rahmen der Agenda 2000 in die Tat umgesetzt. Damit unterstützt also der Bericht des Hofes grundsätzlich die Maßnahmen und Aktionen im Zuge dieser Reform. Die Agenda 2000 ist ja in gewisser Weise eine Fortschreibung der Reform von 1992 und verschafft darüber hinaus Umweltbelangen ein größeres Gewicht innerhalb der GAP. Die Preisstützung wird weiter verringert, einige Schwachstellen der ersten Reform werden beseitigt. Die neue Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums gibt ein kohärenteres Vorgehen bei der Bewältigung der Herausforderungen auch im Umweltbereich vor, die sich im ländlichen Raum stellen.

Die GAP kann keine Probleme lösen, die durch Nichtanwendung wichtiger Umweltrechtsvorschriften entstanden sind. Bezugspunkt für den Hof ist das 5. Umweltaktionsprogramm. Wie der Hof unter Ziffer 34 anmerkt, lautet das einzige quantifizierte Ziel des 5. UAP für die Landwirtschaft, dass 15 % der Fläche von Verträgen über Agrarumweltmaßnahmen abgedeckt sein sollten. Diese Vorgabe ist mehr als erfuellt, denn es sind bereits Verträge für fast 20 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche in der EU unterzeichnet. UMWELTAUSWIRKUNGEN DER GEMEINSAMEN MARKTORGANISATIONEN NACH 1992 Ackerkulturen 10.

In der neuen Verordnung (EG) Nr. 1259/1999 (Artikel 3) ist im Einzelnen die Pflicht der Mitgliedstaaten zur Durchsetzung der erforderlichen Umweltmaßnahmen festgelegt. Die Kommission wird die Durchführung der Verordnung sorgfältig überwachen. 11.-12. Das Ergebnis der Senkung der Stützpreise für Getreide, die eigentlich schon 1988 mit dem Stabilisatorensystem begann, war die Extensivierung der Produktion. Bei niedrigeren Preisen für ein Erzeugnis sinkt auch die wirtschaftlich optimale Inputmenge. Ein Hauptzweck der Entwicklung von der Preisstützung hin zu direkten Zahlungen bestand gerade in Anreizen zu geringerer Intensivierung des Ackerbaus.

Im Allgemeinen stützen sich die Marktpreise in der EU auf die institutionellen Preise. In manchen Jahren unterliegen die Marktpreise jedoch dem starken Einfluss noch anderer Faktoren. Mitte der 90er Jahre konnten sich die internen Marktpreise einige Jahre deutlich über den institutionellen Preisen halten. Es überrascht daher nicht, dass sich der Rückgang im Einsatz von Dünge- und Schädlingsbekämpfungsmitteln in diesen Jahren verlangsamte. In der Folge sind die Weltmarktpreise jedoch wieder gefallen und die Landwirte in der EU haben erhebliche Einbußen bei den internen Marktpreisen hinzunehmen.

13.-14. Grundlage für die Grundflächen und die Hektarprämien sind Daten über Erträge und Bodennutzung in der Vergangenheit. Nachdem einer der Grundsätze der Reform darin bestand, dem Landwirt einen Ausgleich für seine durch den Preisrückgang entstandenen Einkommensverluste zu bieten, war es nur allzu geboten, für bewässertes Land einen höheren Ausgleich zu gewähren als für nicht bewässertes Land, da der erlittene Verlust wegen des höheren Hektarertrags auch größer war. Es sei erwähnt, dass in einigen Teilen Südeuropas Landwirtschaft größtenteils überhaupt erst durch Bewässerung möglich wird.

In der Agenda 2000 wurde die Differenzierung bei den Prämien beibehalten. Die Grundflächen haben sich seit ihrer Festlegung nicht geändert. Die Prämiendifferenzierung trägt durchschnittlichen Ertragspotentialen Rechnung, sie enthält jedoch keine Verpflichtung für Landwirte, mit der Bewässerung fortzufahren oder diese einzuführen. Die Einführung der Direktzahlungen sollte keinen Anreiz zu einer Vergrößerung der bewässerten Fläche bieten. Die Tatsache, dass die Ausgleichszahlungen nicht für alle Erzeugnisse gleich ausfielen, mag die Entscheidung der Landwirte über die Nutzung des Bodens in gewisser Weise beeinflusst haben, doch hat es generell in Südeuropa keine Vergrößerung der Maisanbaufläche gegeben.

Mit der Agenda 2000 sind die Beträge pro Tonne für alle Getreidearten und Ölsaaten gleich hoch, womit etwaige Auswirkungen der differenzierten Zahlungen neutralisiert werden. Es lässt sich nicht vermeiden, dass die hohe Prämie für Hartweizen einen Anreiz für den Anbau dieser Getreideart bietet. In der Vergangenheit war der Anbau allerdings auf einzelne in Betracht kommende Gebiete beschränkt; heute sind für diese Beschränkung in den jeweiligen Mitgliedstaaten garantierte Hoechstflächen festgesetzt. 15. Die Kommission stimmt der Auffassung zu, dass es trotz eindeutiger Regeln bezüglich des Anspruchs auf Beihilfen für Ackerbau in der Praxis zu Problemen gekommen ist.

Es ist nicht auszuschließen, dass sich bei der Festlegung der Grundflächen einige Flächen "hereingeschlichen" haben, die zuvor anders genutzt worden waren, z. B. war Weideland so lange in der Fruchtfolge, dass es das Kriterium des Bezugszeitraums nicht erfuellte. Ein weiteres Beispiel wäre Weideland, das im Grundbuch als "Ackerland" ausgewiesen ist, womit in der Praxis fast nicht mehr nachzuweisen ist, dass es nicht förderfähig ist. Die Kritik, nach der die Reform Anreize für eine andere Bodennutzung bot, ist jedoch allenfalls für die Anlaufphase zulässig, denn nach Erstellung des Parzellenregisters bieten direkte Zahlungen keine weiteren Anreize für eine andere Nutzung des Bodens.

Nach den der Kommission vorliegenden Informationen hat sich das Problem nicht sehr häufig gestellt und hat auch die Festlegung der förderfähigen Gebiete nicht wesentlich beeinflusst. 16. Wie schon in der Antwort zu Ziffer 13 und 14 ausgeführt, wurden die Ackerbauprämien als Ausgleich für die Einkommensverluste der Landwirte aufgrund des Rückgangs der Stützpreise eingeführt. Die Entscheidung des Landwirts über die Inputmenge wird normalerweise vom Verhältnis zwischen Input- und Outputpreisen bestimmt, also den Preisen für Düngemittel, Agrarchemikalien usw. auf der einen und dem Preis des Endprodukts (Getreide) auf der anderen Seite.

Die Ausgleichszahlung variiert nicht und beeinflusst daher auch nicht die Entscheidung des Landwirts über die Inputmenge. Einer der Hauptgründe für die Einführung der direkten Zahlungen war gerade der Wunsch, den Anreiz zur Intensivierung der Produktion durch hohe Preise zu mindern. Abgesehen davon sei festgehalten, dass eine intensive Produktionsweise der Umwelt nicht notwendigerweise schadet. Sie kann sich vielmehr sowohl im Ackerbau als auch in der Viehzucht als durchaus nachhaltig erweisen. Dies gilt insbesondere in den Fällen, in denen ein höherer Wirkungsgrad (Emissionen pro Outputeinheit) die Auswirkungen eines größeren Inputs mehr als ausgleicht.

Flächenstillegung 17. Die Flächenstillegung wurde als Maßnahme zur Kontrolle der Produktion und nicht als Umweltmaßnahme eingeführt, auch wenn sie bei sachgerechter Anwendung durchaus positive Auswirkungen auf die Umwelt haben kann. 18. Vgl. Antwort zu Ziffer 10. Nutzvieh 19.-21. Die vom Hof herausgestellte Schwachstelle wurde mit der Agenda 2000 beseitigt. Nach der neuen GMO für Rind- und Kalbfleisch (Verordnung (EG) Nr. 1254/1999) sind bei der Berechnung der Besatzdichte für die Extensivierungsprämie alle in einem landwirtschaftlichen Betrieb weidenden Tiere mitzuzählen. Hierin liegt eine der großen Verbesserungen für die Umwelt durch die Agenda 2000.

Je nach Mitgliedstaat gestalten sich die Auswirkungen der Beschränkungen beim Dichtefaktor natürlich sehr unterschiedlich. Das Vereinigte Königreich verfügt beispielsweise über große Flächen für den Anbau von Futterpflanzen, und viele Viehzuchtbetriebe erfuellen bereits die mit den Rechtsvorschriften geförderten Voraussetzungen bezüglich der Dichte. In anderen Mitgliedstaaten hat sich die Anwendung der Obergrenze für die Tierdichte von 2 GVE/ha ganz eindeutig nachteilig auf die Intensivtierhaltung ausgewirkt. In der Hauptsache aufgrund der Existenz des Dichtefaktors liegt in mehreren Mitgliedstaaten die Prämienzahl weit unter der regionalen Obergrenze für die Sonderprämie und für den potentiellen Anspruch auf die Mutterkuhprämie.

Das gilt vor allem für Italien, die Niederlande, Belgien und Dänemark. Die Auswirkungen dieser Maßnahmen auf die Intensivtierhaltungssysteme hielt der Rat der Europäischen Union für so wichtig, dass er im November 1996 die Kommission aufgefordert hat, "geeignete Lösungen für die spezifischen Probleme der traditionell von der Intensivproduktion abhängigen Regionen zu prüfen". Im Fall Spanien hat die Kommission den vom Hof erwähnten Missbrauch aufgedeckt und die spanischen Behörden aufgefordert, die entsprechenden Maßnahmen zu ergreifen. 20. Die Begrenzung der Besatzdichte ist eine Umweltmaßnahme, mit der ein nachhaltiges Verhältnis zwischen Nahrungsfläche und Vieherzeugung gefördert werden soll.

Dies ist vor allem für Großbetriebe mit vielen Tieren von Bedeutung. Die Ausnahmeregelung für kleine landwirtschaftliche Betriebe wurde aus sozialen und verwaltungstechnischen Gründen eingeführt. In einigen Ländern wie z. B. Portugal erwirtschaften zahlreiche Landwirte ihren Lebensunterhalt mit einer nur kleinen Viehzucht. Viele dieser Bauern könnten die Grenze für die Besatzdichte nur schwer einhalten, wenn sie noch von der Tiererzeugung leben wollten. Aus diesem Grund wurde die Ausnahmeregelung in der Agenda 2000 beibehalten. 22. Die Kommission erkennt an, dass die Überweidung in manchen Gebieten zum Problem geworden ist.

Derzeit wird eine Studie zur Evaluierung der Gemeinsamen Marktorganisation für Schaffleisch durchgeführt, bei der auch deren Auswirkungen auf die Umwelt untersucht werden. Nach der für das Frühjahr 2000 vorgesehenen Vorlage dieser Studie wird die Kommission ihre Schussfolgerungen ziehen. 23. Die Einhaltung der Umweltauflagen ist Gegenstand der Verordnung (EWG) Nr. 805/68, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 3611/93, dem Mitgliedstaat als Option angeboten. Die Agenda 2000 geht noch einen Schritt weiter, denn eine gleichlautende Bestimmung findet sich nunmehr als verbindlich in der Verordnung (EG) Nr.

1259/1999 des Rates über die direkten Fördersysteme. 24. Die Verbesserungen am System der Zahlungen für Extensivierung durch die Agenda 2000 betreffen aber nicht nur die Berücksichtigung aller derzeit lebenden Rinder (vgl. Ziffer 20), sondern auch die einbezogenen Futterflächen. Die in Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 aufgeführten Kulturen (Beihilfe für den Anbau bestimmter Ackerkulturen) gelten bezüglich Extensivierungsprämien nicht mehr als "Futterflächen". Im Übrigen müssen die berücksichtigten Futterflächen zu mindestens 50 % aus Weideflächen bestehen. 26. Wie schon in der Antwort zu Ziffer 16 angedeutet, führen niedrigere Stützpreise im Ackerbausektor normalerweise zu einer Extensivierung in diesem Sektor.

Im Tiersektor, in dem Getreide ein sehr wichtiger Input ist, können niedrigere Getreidepreise jedoch genau den gegenteiligen Effekt haben. Niedrigere Inputpreise stärken die Wettbewerbsfähigkeit intensiver Produktionssysteme. Das macht deutlich, dass eine Senkung oder völlige Beseitigung der Preisstützung nicht auf jeden Fall positive Auswirkungen auf die Umwelt hat. Wie bereits in der Antwort auf die Einleitung festgestellt, sollten die Umweltprobleme durch die Schweine- und Gefluegelproduktion besser mit Hilfe der Nitratrichtlinie gelöst werden. Nicht in die Mac Sharry - Reform einbezogene gemeinsame Marktorganisationen 27.-28.

Nach der Reform des Obst- und Gemüsesektors unterliegen Rücknahmen nunmehr strengeren Vorschriften für die Beseitigung der Früchte. Nach der Verordnung (EG) Nr. 2200/96 haben die Mitgliedstaaten jeweils ihre eigenen Voraussetzungen für die Bewältigung der Umweltaspekte bei operationellen Programmen und Rücknahmen zu schaffen, und Erzeugerorganisationen sind aufgefordert, den einzelstaatlichen Behörden ihre möglichst umweltverträglichen Maßnahmen in Verbindung mit Rücknahmen zu melden. Im Zuge der Reform des Milchsektors werden ab 2005 neue Direktprämien eingeführt, nämlich eine Prämie pro Tonne Milch innerhalb der Milchquote und eine Gebietsprämie für Dauerweideland.

Gleichzeitig wird der Stützpreis für Milch um 15 % gesenkt. Mit solchen Maßnahmen wird die Extensivierung der Produktion eindeutig gefördert. Der Tabakanbau mag nicht unbedingt die umweltfreundlichste Form der Landwirtschaft sein. Trotzdem sind in Artikel 40 der Verordnung (EG) Nr. 2848/98 spezifische Beihilfen für Umweltschutzmaßnahmen vorgesehen. Ferner ist zu bedenken, dass dieser Sektor ein wichtiger Wirtschaftsfaktor für Bauern und Gemeinden (häufig in entlegenen Regionen der EU) ist. 29. Erst kürzlich hat die Kommission einen Vorschlag zur Reform der Gemeinsamen Marktorganisation für Flachs und Hanf vorgelegt.

Beide Kulturen werden ab 2002/03 mit der gleichen Förderung wie für Getreide in das allgemeine Fördersystem für Ackerbau aufgenommen. Der zweite Teil des Vorschlags enthält eine Zusatzförderung für die Verarbeitung von für die Faserherstellung angebautem Flachs und Hanf. Mit Hilfe der Einführung nationaler Garantiemengen sollte die in den letzten Jahren aufgetretene beträchtliche Überproduktion von Flachs im Vergleich zur Aufnahmekapazität des Marktes gebremst werden können. Abschließend noch der Hinweis, dass Flachs und Hanf durchaus umweltfreundlich sind, da sie weder viele Düngemittel noch große Mengen Pflanzenschutzmittel benötigen.

30. Der Sektor Trockenfutter wurde in den 70er Jahren eingerichtet, als die Gemeinschaft in Anbetracht des amerikanischen Soja-Embargos beschloss, die Eigenerzeugung hochwertiger Proteine zu fördern. 1995 verabschiedete der Rat eine Reform des Sektors. Die Haushaltsausgaben wurden erheblich gekürzt und vor allem mit einem Hoechstbetrag festgeschrieben. - 1999 wurde die Beihilfe pro Tonne zum ersten Mal gesenkt, nachdem die garantierte Hoechstmenge für die Gemeinschaft überschritten worden war. Bei ihrer fortlaufenden Bewertung der verschiedenen Beihilfesysteme und ihrer jeweiligen Vorteile für Wirtschaft, Landwirtschaft, Gesellschaft und Umwelt wird die Kommission die Bemerkungen des Hofes zur Kenntnis nehmen und darüber befinden, ob sie dem Rat eine erneute Reform des Sektors vorschlagen soll, wobei die Möglichkeit einer Aufgabe des Schemas nicht auszuschließen ist.

31. Mit der Feststellung wird, im Gegensatz zur allgemeinen Auffassung der Wirtschaftswissenschaftler, nicht zwischen den Auswirkungen der Preisstützung und der Direktzahlungen unterschieden. Während die Preisstützung eine Intensivierung begünstigt, handelt es sich bei den Direktzahlungen um einen festen, den Aufwand der Landwirte nicht beeinflussenden Bestandteil der Kostenrechnung. Auch wenn die Direktzahlungen in Maschinen und Geräte reinvestiert werden, bleiben geänderte Kosten dieser Maschinen und Geräte ohne Auswirkung auf die Kosten des Aufwands in der Landwirtschaft, sie ändern also die Aufwandsintensität nicht.

In dem zweiten Bewertungsbericht der Europäischen Umweltagentur sind auf Seite 407 die niedrigeren Emissionswerte der Landwirtschaft ausgewiesen. Ein noch günstigeres Bild der erheblich verbesserten Öko-Effizienz ergibt sich, wenn die Entwicklung der Emissionen mit der der Gesamterzeugung verglichen wird (s. S. 33 des genannten Berichts). Die Kommission weist überdies besonders darauf hin, dass die Bedeutung des Reformprozesses darin deutlich wird, dass die Garantiepreise innerhalb von acht Jahren bei Getreide und Rindfleisch um insgesamt 45 bzw. 40 % gesenkt worden sind. UMWELTAUSWIRKUNGEN DER "FLANKIERENDEN MASSNAHMEN" 1998 erstellten die Dienststellen der Kommission, GD Landwirtschaft, ein Arbeitsdokument über die Bewertung der Agrarumweltprogramme(1) (im Folgenden als "Arbeitsdokument 1998" bezeichnet).

Dieses mit 200 Seiten sehr umfangreiche Dokument wurde auf Ersuchen des Europäischen Parlaments veröffentlicht (und auch ins Internet gestellt); es enthält eine auf mehr als 150 Berichten aus den Mitgliedstaaten fußende detaillierte Analyse der Auffassung der Kommission zu den Erfolgen und Misserfolgen der Agrarumweltmaßnahmen. Die Kommission hält fest, dass der Hof gelegentlich dieses Dokument zitiert; in ihrer Antwort werden weitere Verweise darauf erfolgen. Unter Ziffer 8 sagt der Hof, er habe sich bei seiner Untersuchung auf die Schwierigkeiten bei der Umsetzung konzentriert, daher müssten diese Aspekte auch im Mittelpunkt dieser Antwort stehen.

Eine ausgewogenere Analyse der negativen und der positiven Auswirkungen der Agrarumweltprogramme findet sich im Arbeitsdokument 1998. 34. Die Subsidiarität fand ihren Eingang in die Politik der Gemeinschaft durch Artikel 2 des Vertrags von Maastricht, nach dem dieser Grundsatz so greift, wie es in Artikel 5 des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft (Vertrag von Rom) festgelegt ist. Dieser Artikel beschränkt die Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes auf die Entscheidungsprozesse in den Bereichen, die nicht unter die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen.

Die gemeinsame Agrarpolitik, zu deren Bestandteilen auch die flankierenden Maßnahmen und hier vor allem die Agrarumweltmaßnahmen gehören, gehören in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft. Aufgrund des Vertrags greift also hier die Subsidiarität nicht. Zu Recht weist der Hof jedoch darauf hin, dass das mit den flankierenden Maßnahmen eingeführte Managementsystem eine Neuerung darstellte. Diese Neuerung bestand in der Einführung eines dezentralen Ansatzes bei der Umsetzung einer Verpflichtung der Gemeinschaft. Im Fall der Agrarumweltverordnung waren die Mitgliedstaaten aufgefordert, je nach Bedarf die Maßnahmen auf ihrem Hoheitsgebiet durchzuführen.

So hatte es der Rat beschlossen, und kein Mitgliedstaat und keine Region war befugt, unter Bezugnahme auf das Subsidiaritätsprinzip an dieser grundlegenden Verpflichtung etwas zu ändern. 35. Es sei betont, dass die vom Hof zitierte Vorgabe des UAP, für 15 % der Landwirtschaftsfläche der EU sollten Verträge über die Erbringung von Umweltdienstleistungen abgeschlossen sein, die einzige Verpflichtung ist, die ausschließlich der GAP zuzuschreiben ist - und die Einzige, die voll erfuellt worden ist. Der Hof erwähnt noch, dass die Zugehörigkeit zu diesem System allein noch keine Gewähr für spürbare Auswirkungen gibt; darauf hatte auch die Kommission in ihrem Arbeitsdokument 1998 unter Ziffer 18.3 hingewiesen.

Planung Planung bei der Kommission In diesem Abschnitt geht der Hof von der Annahme aus, dass begrenzte Haushaltsmittel auf die verschiedenen Programme verteilt wurden. Demnach hätte bei Vergabe eines bestimmten Betrags an Mitgliedstaat X Mitgliedstaat Y entsprechend weniger erhalten müssen. Dies trifft jedoch nicht zu. Im Rahmen des Garantiesystems wurden Haushaltsmittel nur für bereits genehmigte Programme bereitgestellt. Die Genehmigung von Programmen erfolgte ausschließlich anhand der in der Verordnung (EWG)Nr. 2078/92 genannten Kriterien, zu denen allerdings nicht die Gewährleistung einer gleichmäßigen geografischen Verteilung der Ausgaben gehörte.

Die Kommission kann ganz klar bestätigen, dass wegen fehlender Mittel nie ein Programm abgelehnt wurde, sondern nur wegen Unvereinbarkeit mit der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92. Verglichen mit den hochgesteckten Zielen der Haushaltsbehörde wurden nämlich in vielen Jahren die Agrarumweltprogramme enttäuschend oft den veranschlagten Ausgaben nicht gerecht. Haushaltstechnische Erwägungen sowie der Einfluss der Mitgliedstaaten auf den Programmumfang wurden ausführlich in Abschnitt 18.1.3 des Arbeitsdokuments 1998 diskutiert. 37.-38. Die Kommission weist ausdrücklich darauf hin, dass diese Maßnahmen nach dem in den Rechtstexten festgelegten dezentralen Programmmanagement weitgehend in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen.

Darüber hinaus werden diese Maßnahmen von der Gemeinschaft kofinanziert, und das bedeutet unausweichlich, dass die Bewilligung von Gemeinschaftsmitteln weitgehend von den Mitgliedstaaten, ihren regionalen Prioritäten und ihren umweltpolitischen Wünschen abhängt. In den genannten Fällen von Mitgliedstaaten mit unverhältnismäßig niedrigen Ausgaben (Spanien und Griechenland) hat sich die Kommission in beiden Ländern um eine schnellere Programmgenehmigung bemüht. Zahlreiche stichhaltige Argumente sprechen allerdings für eine langsamere Programmkonzeption, vor allem die Kapazitäten in Verwaltung und Kontrolle.

Unter Ziffer 99 schlägt der Hof eine Bedingung vor, die, wäre sie denn von der Kommission angewandt worden, die Disparitäten noch ernsthaft verstärkt hätte, die der Hof in Ziffer 36 kritisiert. In den neuen Mitgliedstaaten bestanden die Voraussetzungen für eine breitgefächerte Anwendung: Erfahrung, Umweltbewusstsein bei den Landwirten und in der Öffentlichkeit, Gespür für politische Prioritäten und gut ausgebildete Berater. 39. Während der Hof in Absatz 37 das Versäumnis kritisiert, Gelder zielgerichtet zur Verbesserung "umweltschädlicher Methoden der Intensivbewirtschaftung" einzusetzen, spricht er sich in Ziffer 69 eindeutig für das "Verursacherprinzip" aus.

Zum Teil aufgrund der Erfahrungen bei der Durchführung der Agrarumweltmaßnahme ist die Kommission zu der Ansicht gelangt, dass Landwirte keine Gelder aus den Agrarumweltprogrammen erhalten sollten, nur um den Anforderungen "bewährter landwirtschaftlicher Methoden" entsprechen zu können. Dazu gehört zumindest die Einhaltung verbindlicher Rechtsvorschriften und der Normen, an die sich ein "vernünftiger Landwirt" in der betreffenden Region zu halten hätte. Solche Normen haben allerdings nicht ewig Bestand, sondern ändern sich im Zeitverlauf, und es bestehen auch nicht in allen Regionen für alle Sektoren festgeschriebene bewährte landwirtschaftliche Methoden.

Die Kommission ist der Meinung, dass die "bewährten Methoden" die einzige solide und kohärente Grundlage für Agrarumweltprogramme sind und hat daher diese "Grundnorm" in das Kapitel "Landwirtschaft und Umwelt" der Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums aufgenommen. 41. Die Kommission schließt sich der Auffassung an, die Durchführung sei in einigen Mitgliedstaaten zu schleppend verlaufen. 42. Zur Bekämpfung von Treibhausgasemissionen wurde hauptsächlich deshalb kein Programm aufgelegt, weil in diesem Zusammenhang in erster Linie eine ineffiziente extensive Viehhaltung durch effiziente Systeme der Intensivhaltung abgelöst werden müssten.

Bei der extensiven Haltung liegen die Treibhausgasemissionen pro Einheit Output (Milch, Fleisch) um bis zu 50 % über denen in einem Intensivsystem. In der Hauptsache ging es bei den Agrarumweltprogrammen darum, extensive Bewirtschaftungssysteme zu erhalten, Schaden durch Aufgabe abzuwenden und - ungeachtet der niedrigeren Emissionen - zumindest die Intensivierung der Viehhaltung nicht zu fördern. Im Hinblick auf angemessene Maßnahmen sollte der Luftverschmutzung jedoch größere Aufmerksamkeit gewidmet werden. 43. Die Kommission bestreitet den Vorwurf, der dringlichste umweltpolitische Handlungsbedarf der EU sei nicht geprüft worden; gerade zu diesem Zweck wurden die verschiedenen Umweltaktionsprogramme und hier vor allem das 5.

UAP konzipiert. Die Kommission gibt zu, dass bezüglich der Festlegung der Aufgaben der Agrarumweltprogramme nur unzureichende Bedarfsanalysen durchgeführt worden sind (vgl. auch Kapitel 18 im Arbeitsdokument 1998), doch sei noch einmal betont, dass Agrarumweltmaßnahmen nur bei den Problemen angewandt werden können, zu deren Lösung am besten ein freiwilliges Instrument eingesetzt wird. Die großen umweltpolitischen Probleme Europas wie z. B. die Nitratbelastung lassen sich mit Agrarumweltmaßnahmen nicht lösen. 46. Die Kommission stimmt zwar dem Hof zu, doch brachte es der innovative Charakter des Agrarumweltinstruments mit sich, dass viele Schwierigkeiten, die dann in der Durchführungsverordnung der Kommission (Verordnung (EG) Nr.

746/96) aufgegriffen wurden, überhaupt erst nach ein oder zwei Jahren der Durchführung zutage traten. Bereits laufende Programme wurden an deren Bestimmungen angepasst. Die Kommission kann mit ziemlicher Sicherheit feststellen, dass die Bestimmungen der Verordnung weitgehend erfolgreich waren, da mit ihnen die meisten der in der Verordnung (EG) Nr. 746/96 aufgeführten Probleme mit ihrer Hilfe vollständig gelöst werden konnten. Bei dem - vor der Programmdurchführung erfolgten - Erlass der Durchführungsverordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums hat sich die Kommission weitgehend auf diese Verordnung gestützt.

48.-50. Der Hof weist hin auf den Mangel an Mitarbeitern in den Dienststellen der Kommission, ein Phänomen, das sich leider nicht auf den in diesem Bericht behandelten Politikbereich beschränkt. Aufgrund dieser allgemeinen Lage konnten keine weiteren Mitarbeiter für die Referate Umweltschutz in der Landwirtschaft und Aufforstung eingestellt werden. Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass trotz dieser Situation bei der Genehmigung von Programmen gute Arbeit und damit ein Beitrag zu einer im Allgemeinen erfolgreichen, wenn auch nicht vollkommenen Durchführung der beiden Verordnungen geleistet wurde.

In diesem Zusammenhang scheint dem Hof bei seinen Bemerkungen zum Mangel an Experten entgangen zu sein, dass ein großer Beitrag von abgeordneten Sachverständigen der Mitgliedstaaten erbracht wurde, die in vielen Fällen qualifizierte Umweltexperten und Agronomen waren. 1999 nahm die Kommission eine Umorganisation der in der GD Landwirtschaft für ländliche Entwicklung zuständigen Direktionen vor und richtete unter anderem eine Referat Koordinierung ein, das für ein kohärentes Verfahren zur Genehmigung der Programme sorgen soll. Wie der Hof zu Recht feststellt, wird mit den neuen Programmen eine erhebliche Arbeitsbelastung auf die Kommissionsdienststellen zukommen.

Das Problem der Verzögerungen beim Besetzen freier Stellen soll auch bei der von der neuen Kommission eingeleiteten allgemeinen Umstrukturierung der Dienststellen der Kommission behandelt werden. Planung in den Mitgliedstaaten 51. Bezüglich de Festlegung der Programmziele weist die Kommission nachdrücklich darauf hin, dass Agrarumweltprogramme häufig nicht geeignet sind, gegen die "umweltschädlichsten" Aktivitäten vorzugehen, da nach dem Verursacherprinzip häufig der Landwirt die Kosten für eine Eindämmung des Schadens zu tragen hätte. Antwort auf Textbox 1 DEUTSCHLAND Nordrhein-Westfalen In Deutschland betreiben die Länder ihre eigene Umwelt- und Agrarpolitik.

Neben der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 gibt es noch andere Möglichkeiten, um in ländlichen Gebieten Positives für die Umwelt zu bewirken. Der Rechnungshof hat nun festgestellt, dass im Vergleich zur gesamten Landwirtschaftsfläche in NRW EU-Mittel nur in geringem Umfang in Anspruch genommen wurden; dies ist Ausdruck der oben genannten Tatsache, aber auch der Tatsache, dass die Länder über eigene Finanzmittel verfügen. Zu keiner Zeit war allerdings ein Zusammenhang zwischen der geringen Inanspruchnahme von EU-Mitteln in NRW und einem stärkeren Fluss von EU-Geldern in andere Länder festzustellen.

Sachsen Das Agrarumweltprogramm für Sachsen sieht u. a. eine Maßnahme bezüglich der Ausbringung von Stickstoff vor, die auch eine freiwillige Verringerung des Einsatzes von Stickstoffdünger um 20 % umfasst. Eine erste Auswertung dieser Maßnahme zeigt, dass die Stickstoffkonzentration im Boden spürbar gesunken ist. Eine ähnliche (entsprechende) Verringerung der Stickstoffkonzentration im Wasser lässt sich allerdings noch nicht nachweisen. Hierzu wäre ein längerer Zeitraum von beispielsweise 10 bis 15 Jahren erforderlich. Durchgeführt wurde diese Maßnahme 1996/97 auf einer Fläche von fast 140000 ha (Tendenz steigend).

Gegen die vom Rechnungshof erwähnten Umweltprobleme (Bodenerosion) wird mit Maßnahmen im Zuge des Programms der Verordnung (EWG) 2078/92 (mit Säen unter einer Mulchschicht) sowie mit Maßnahmen vorgegangen, die nicht zu diesem Programm gehören. Die Anwendung des "richtigen Beihilfeschemas" zur Bekämpfung von Umweltproblemen fällt in die ausschließliche Zuständigkeit des Mitgliedstaats. Die Kommission möchte hier keinesfalls ihre Auffassung der korrekten Auslegung des Festlegung von Prioritäten bei der Anwendung von Beihilfeschemata in Sachsen oder einer anderen Region durchsetzen. Bayern Nach Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr.

2078/92 dürfen die Mitgliedstaaten Maßnahmen durchführen, die "Beihilfen für Landwirte umfassen dürfen, die früher eingeführte extensive Bewirtschaftungsmethoden beibehalten". Die Frage, ob Landwirte tatsächlich auch ohne finanzielle Beihilfen umweltfreundliche Anbaumethoden anwenden würden, ist vor folgendem Hintergrund zu beantworten: 1) Wie repräsentativ sind solche Erklärungen? 2) Wie relevant sind solche Erklärungen auf lange Sicht (z. B. nachhaltige Bewirtschaftung)? Vor kurzem hat das bayerische Programm im Hinblick auf die Grundprämie die Anforderungen für umweltfreundliche Bewirtschaftungsmethoden verschärft.

Dies hatte zur Folge, dass 30000 Landwirte aus der Maßnahme ausgeschieden sind. Darüber hinaus hat Kulap A in der Ende 1997 geänderten Fassung die Zahl der stärker zielgerichteten Maßnahmen erhöht, weshalb im Ergebnis ein erheblicher Betrag für stärker zielgerichtete Maßnahmen bereitgestellt wurde. Baden-Württemberg Nach der Verordnung sind horizontale Programme mit einer oder mehreren der verfügbaren Maßnahmen sowie Programme für bestimmte Gebiete ausdrücklich zulässig. So enthält das Programm MEKA auch tatsächlich nicht nur horizontale Maßnahmen, sondern auch viele zielgerichtete Maßnahmen für eine Art Biotop oder für abgegrenzte Gebiete.

FRANKREICH Auch wenn es wünschenswert wäre, die Mittel an die Regionen je nach umweltpolitischen Prioritäten zu vergeben, bleibt doch festzuhalten, dass in der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 kein Verteilungsschlüssel vorgegeben ist. Darüber hinaus gestaltet sich ein Vergleich der Umweltsituation in verschiedenen Regionen aufgrund der Heterogenität der Lage mitunter schwierig. So lassen sich z. B. die Auswirkungen der Schweinezuchtindustrie in der Bretagne, die großes öffentliches Interesse genießen, nicht mit der Aufgabe von Tausenden von Hektar in der Auvergne vergleichen. Schließlich sind einige Umweltprobleme teilweise das Ergebnis einer ungenügenden Umsetzung von Vorschriften und sollten daher nicht mit zusätzlichen Mitteln für Agrarumweltmaßnahmen bekämpft werden.

Um auf das bereits genannte Beispiel der Schweinezucht in der Bretagne zurückzukommen: Hier kann mit Agrarumweltmaßnahmen kein Ausgleich für die unzureichende Anwendung der Nitratrichtlinie in dieser Region geschaffen werden. ITALIEN Die Agrarumweltprogramme fanden ein unterschiedliches Echo, nicht zuletzt aufgrund ihres innovativen Charakters und der Komplexität ihrer Verwaltung: In Italien waren das klassische Innovationsmuster (einige Frühadepten ziehen die Mehrheit hinter sich her) bzw. die klassische Lernkurve zu beobachten. Außerdem waren die ursprünglichen Schätzungen der Regionen nicht immer zutreffend.

Schließlich erwies sich in einigen Fällen die Prämienhöhe als unangemessen, insbesondere in hochrentablen Gebieten mit Intensivbewirtschaftung. Dank der neuen Mittelverteilung war es den Regionen, in denen die Agrarumweltprogramme besonders erfolgreich und auf ein positives Echo gestoßen waren, möglich, auch die Ausgaben zu finanzieren, die über den ursprünglichen Haushaltsansatz hinaus gingen. Wenn auch hier vielleicht umweltpolitische Zielsetzungen nicht im Mittelpunkt standen, so konnten doch dank dieser "Flexibilitätsklausel" mehr Mittel dort untergebracht werden, wo die vorgeschlagenen Maßnahmen gute Erfolgsaussichten hatten und konnte auf jeden Fall ein Beitrag zu einer stärkeren Verbreitung umweltfreundlicher Produktionsmethoden geleistet werden.

Speziell im Hinblick auf Sizilien sind die Kommissionsdienststellen der Auffassung, dass biologischer Landbau und integrierte Produktion durch ihre positiven Auswirkungen auf die Umwelt tatsächlich einen Beitrag zur Lösung des Problems Bodenerosion leisten. Das Phänomen Erosion, das ja auf eine Kombination mehrerer Faktoren zurückzuführen ist (sowohl auf durch den Menschen verursachte Erosion als auch auf die spezifischen Gegebenheiten des Bodens - Topografie, Vegetation, Niederschläge usw.), wird durch unangemessene Bodennutzung wie Intensivlandwirtschaft, Überweidung und Abholzung noch verstärkt.

Mit den Methoden des biologischen Landbaus lassen sich die physikalischen und chemischen Eigenschaften des Bodens verbessern, weil sie den Gehalt an organischen Bestandteilen steigern, die Fähigkeit zum Kationenaustausch und die Wasserrückhaltefähigkeit verbessern und damit auf unterschiedlichste Weise die Erosion verringern. Die Kommission hat die Bemerkungen des Hofes zu den zu geringen Absatzchancen für Produkte des biologischen Landbaus zur Kenntnis genommen. Es handelt sich hierbei um ein ernstzunehmendes Problem, auf das die Kommissionsdienststellen in einem STAR Arbeitsdokument über Maßnahmen für den biologischen Landbau eingegangen sind.

Eine Lösung wäre der Abbau von Hindernissen für die Vermarktung der Erzeugnisse, und hierbei könnte der integrierte Ansatz, wie er in der neuen Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums unterstützt wird, einen Beitrag leisten. Beim Lesen der Bemerkungen des Hofes könnte man allerdings zu der Überzeugung gelangen, dass fehlende Absatzgarantien den Wert der Agrarumweltmaßnahme untergraben. Dieser Ansicht können sich die Kommissionsdienststellen nicht anschließen; sie weisen vielmehr darauf hin, dass de facto nach der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 Einführung und Fortführung des biologischen Landbaus möglich sind, und zwar wegen dessen positiver Auswirkungen auf die Umwelt, und nicht wegen der Bestimmung der Erzeugnisse.

FINNLAND Umweltprobleme im Zusammenhang mit Landwirtschaft bestehen in Finnland im Süden des Landes, aber auch in hohem Maße entlang der Küsten sowie in den Binnenwasserläufen und Seen im ganzen Land. Auf die sogenannten A- und B-Gebiete (Südfinnland) entfielen rund 60 % der Gaeps-Unterstützung (allgemeine Fördermaßnahme) sowie ungefähr 50 % des Ackerlands mit Verträgen über Agrarumweltmaßnahmen. Die Feststellung, die Landwirte dürften nach dem finnischen Programm mehr Düngemittel als wirtschaftlich geboten verwenden, ist unzutreffend. PORTUGAL 1998 billigte die Kommission eine Änderung des portugiesischen Agrarumweltprogramms, mit der die Obergrenzen für Hektarzahl und Vieheinheiten abgeschafft wurden.

ÖSTERREICH Das österreichische Programm enthält Maßnahmen, die auf einige Regionen beschränkt sind. Es handelt sich hierbei um Maßnahmen für bestimmte Standorte/Gebiete, für die keine umfangreichen Mittel benötigt werden. Es könnte daher schwierig sein, die Verteilung der Mittel auf die Regionen nachzuvollziehen. Alljährlich legt Österreich einen Bericht über die tatsächliche Aufteilung der Mittel auf Maßnahmen und Bundesländer vor. Auch wenn nicht bekannt ist, aufgrund welcher Datenlage der Rechnungshof zu dem Schluss gekommen ist, dass die Agrarumweltmaßnahmen den Viehbestand in Österreich nur geringfügig verkleinern konnten (0,1 %), ist Folgendes festzuhalten: - Die Artenvielfalt, also die Sorten und Mengen wildlebender Pflanzen und Tiere, wird nicht nur von der Besatzdichte beeinflusst, sondern auch und in viel stärkerem Maße durch den geringeren Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln sowie durch eine Festlegung der Weidegangszeit; dies alles ist Teil des österreichischen Programms OPUL. - Die geforderte Besatzdichte von 2 GVE/ha ist so niedrig angesetzt, dass die Artenvielfalt erhalten bleibt.

Schon bei Aufrechterhaltung dieser Besatzdichte sind die Anforderungen der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 erfuellt. SCHWEDEN Verschiedene Maßnahmen des schwedischen Programms heben bereits auf die Teile des Landes mit besonderen Umweltproblemen ab. Aufgrund der Ergebnisse und Empfehlungen von Evaluierungsberichten hat Schweden sein Programm regelmäßig geändert. Der letzte Bericht enthielt Empfehlungen im Sinne der Bemerkungen des Hofes, und höchstwahrscheinlich wird Schweden in seinem neuen Programm Maßnahmen vorschlagen, mit denen noch zielgerichteter vorgegangen werden kann. 52. Antwort auf Textbox 2 ÖSTERREICH Der große Anteil von Waldwegebaumaßnahmen im österreichischen Aufforstungsprogramm ist vor dem Hintergrund der spezifischen Probleme der österreichischen Alpenwälder zu sehen.

Österreich verfügt über rund 4 Mio ha Wald (46,8 % der Gesamtfläche), im Wesentlichen im Hochgebirge. Im Hinblick auf Bodenerosion, Lawinen und Wasserregulierung üben diese Wälder eine wichtige Schutzfunktion aus. Das Hauptproblem dieser Gebiete besteht häufig darin, dass die Wälder aus überalterten Nadelbaumbeständen bestehen, die über kein natürliches Regenerationspotential mehr verfügen. Vordringlichste Aufgabe sind daher Regenerationsmaßnahmen mit dem Ziel des Aufbaus ungleichmäßiger Mischbestände, die größere ökologische Stabilität und gleichzeitig größere Artenvielfalt sichern.

Solche forstwirtschaftlichen Maßnahmen sind allerdings nur mit einem Mindestmaß an Straßeninfrastruktur in den Wäldern möglich, insbesondere bei Anwendung umweltverträglicher forstwirtschaftlicher Methoden (z. B. Schlagen alleinstehender Bäume). Das Aufforstungsprogramm leistete also einen Beitrag zum Aufbau einer soliden Grundlage für eine umweltverträgliche Waldbewirtschaftung in diesen Regionen. Die Bemerkung des Hofes über die Umweltauswirkungen von Straßen scheinen eher auf normale öffentliche Straßen und weniger auf Waldwirtschaftswege zuzutreffen. Nach Auffassung der Kommission hat ein schmaler, nicht asphaltierter Wirtschaftsweg durch einen Wald nur sehr geringe Auswirkungen auf das dortige Tierleben.

BAYERN Auf den Bau von Waldwegen entfielen nur 5 % der aus dem EAGFL stammenden Haushaltsmittel. Die Auswirkungen von Waldwegen auf die Umwelt, insbesondere in Waldregionen, in denen sie eine äußerst wichtige Rolle als Schutz gegen Erosion und Lawinen spielen sind in diesem Zusammenhang nicht zu kritisieren. Ferner sei darauf hingewiesen, dass in Bayern nicht ein Hektar ohne die Zustimmung der zuständigen Umweltbehörden aufgeforstet wurde, die die Auswirkungen von forstwirtschaftlichen Maßnahmen sehr genau geprüft haben. ITALIEN Wie in anderen Mitgliedstaaten zielt auch in Italien das Programm auf die Förderung der wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Funktion der Wälder ab und ist nicht auf einen dieser Aspekte beschränkt.

53.-55. Über das Agrarumweltprogramm für Castilla - La Mancha haben Kommission und Rechnungshof mehrfach einen Meinungsaustausch geführt. Dessenungeachtet bestehen nach wie vor Meinungsunterschiede bezüglich der Auswirkungen auf den Wasserverbrauch. Die Kommission gestattet sich den Hinweis, dass aufgrund dieses Programms der Wasserbedarf für Bewässerungszwecke zurückgegangen ist, wie unter anderem am Anstieg des Grundwasserspiegels zu erkennen ist. Bezüglich der Pflichten der Landwirte im Rahmen dieses Agrarumweltprogramms sei noch betont, dass diese Pflichten weit über die hinausgehen, die in der Ackerbauverordnung für die Umweltbedingungen auf stillgelegten Flächen vorgesehen ist, denn dort wird nur die einfache Bewirtschaftung des Bodens gefordert.

Die Kommission stimmt jedoch dem Hof darin zu, dass wie in anderen Fördersystemen auch einige Landwirte vielleicht aufgrund des unterschiedlichen Wasserverbrauchs der Betriebe höhere Ausgleichszahlungen erhalten als andere. Selbst wenn eine übervorsichtige Vorgehensweise zu einer unverhältnismäßig geringeren Teilnahme am spanische Programm führen sollte, wird sich die Kommission um bessere Kontrollen im neuen Programmzeitraum (2000 - 2006) bemühen. 56.-57. Bezüglich falsch festgesetzter Zahlungen (zu hoch und zu niedrig) hat die Kommission in den vom Hof zitierten Unterlagen Fehler aufgedeckt, die ein Hinweis darauf sein könnten, dass nicht alle Faktoren berücksichtigt worden sind.

So hat sich die Annahme als problematisch erwiesen, dass sich an der wirtschaftlichen Situation des Landwirtes ohne die Zahlung nichts geändert haben würde. Diese Frage wird in Abschnitt 19.4.1 des Arbeitsdokuments 1998 vertieft. In dem Beispiel aus Schweden steht die Feststellung, dass ein Überzahlung erfolgt sei, im Widerspruch zu der in Abschnitt 67 zitierten Behauptung der nationalen Prüfbehörde, die Zahlung reiche als Ausgleich für entgangene Einkommen nicht aus. Antwort auf Textbox 3 DEUTSCHLAND Es ist außerordentlich schwierig, anhand von Einkommensverlusten, zusätzlichen Kosten und eines notwendigen Anreizelements, das 20 % des Betrags nicht übersteigen darf, die richtige Beihilfehöhe für Umstellung zu ermitteln.

Außerdem wird die Bereitschaft der Landwirte zur Teilnahme an einer solchen Maßnahme deutlich von den künftigen wirtschaftlichen Erfolgsaussichten einer solchen Umstellung beeinflusst. ÖSTERREICH Bezüglich der Höhe der Prämie in Zusammenhang mit der Elementarförderung hat Österreich Rechtfertigungen für entgangenes Einkommen, zusätzliche Kosten und eventuell erforderliche Anreizkomponenten (max. 20 %) vorgelegt. Nach der jüngst erfolgten Anpassung des Programms wurden auch die Prämien angepasst. So wurde insbesondere die Möglichkeit zur Kombination verschiedener Maßnahmen eingeschränkt.

Der Kritik des Hofes an den Beträgen für Fruchtfolge und Einstellung des Maisanbaus kann sich die Kommission nicht anschließen. Da im Bewertungsbericht von fehlenden Maßnahmen gegen Erosion die Rede war, wird Österreich dies bei seiner Fortschreibung des Programms berücksichtigen. PORTUGAL Das portugiesische Programm wurde in Anlehnung an die Bemerkung des Hofes dahingehend geändert, dass die Beihilfebeträge anhand eines Bewertungsberichts auf den neuesten Stand gebracht werden. Zu diesem Zweck verwendete Portugal eine neue Berechnungsmethode (neue technische und wirtschaftliche Indikatoren) und schaffte die Begrenzungen pro Betrieb ab.

58.-60. Bei der Festsetzung der Zahlungsbeträge berechnen die Programmmanager den Nettoeffekt der Verpflichtungen auf das Einkommen eines von der Maßnahme betroffenen Landwirtes. In allen Programmen werden Durchschnittswerte verwendet und bei den Berechnungen wird die übliche Praxis als Vergleichsbasis verwendet. In Anbetracht der Unterschiede zwischen Umweltvorhaben dürften auch die Kosten für die Einhaltung der Vorschriften schwanken. Sollte die Maßnahme in verschiedenen Landschaftsstrichen oder Anbausystemen angewandt werden, kann diese Spanne recht groß ausfallen. Die Höhe der Zahlungen wird anhand regionaler Durchschnitte festgelegt.

Nach der Wirtschaftstheorie wäre die optimale Prämie so hoch wie die Kosten des "Grenzlieferanten", also des Lieferanten mit den höchsten Kosten für die Einhaltung der Vorschriften, dessen Teilnahme erwünscht ist. Lieferanten mit niedrigeren Kosten für die Einhaltung der Vorschriften als dem Prämienbetrag sind dann im Vorteil und kommen in den Nutzen der sogenannten "Erzeugereinkommen". Dessenungeachtet begrüsst die Kommission die Bemerkungen über die Ausrichtung der Maßnahmen. Dieses Thema wird ausführlich in Kapitel 18 des Arbeitsdokuments 1998 behandelt. In den Schlussfolgerungen wird die Auffassung der Kommission zitiert, nach der "nicht alle Maßnahmen ungeachtet der örtlichen Voraussetzungen generell verfügbar sein sollten".

Zum Thema Aufforstungskosten sei daran erinnert, dass die Verordnung lediglich Förderhöchstbeträge festlegt und den Mitgliedstaaten einen gewissen Spielraum bei der Festlegung des tatsächlichen Förderbetrags einräumt. Grundlage für die Beträge sind die tatsächlich entstandenen Kosten, die je nach sozioökonomischen und ökologischen Gegebenheiten von Region zu Region erheblich schwanken können. Gestützt auf die Verordnung hat die Kommission der Vielfalt der Situationen bei der Programmgenehmigung Rechnung getragen und hat für die Einhaltung der Verordnung gesorgt. Die höhere Prämie für umfangreiche Aufforstungsprojekte in einigen Programmen (wie in Portugal) wird gewährt, wenn sich die Begünstigten zwecks Aufforstung einer größeren Fläche zusammentun.

Damit soll die Anpflanzung möglichst zusammenhängender Wälder gefördert werden. 61.-67. Wie der Hof sehr richtig bemerkt, besteht ein Mangel an Koordinierung zwischen Programmen nicht nur im Agrarumweltbereich. Dieses Thema wurde ausführlich in Kapitel 23 des Arbeitsdokuments 1998 diskutiert. Eigentlich hat die Kommission dieses Problem der Überschneidung von Programmen schon 1996 in der Durchführungsverordnung behandelt, als das Problem deutlich geworden war. Damals war es eine rechtliche Neuerung, dass in der Durchführungsverordnung festgelegt wurde, dass grundsätzlich keine Doppelfinanzierung aus dem Agrarumweltprogramm und einem anderen Programm erfolgen dürfe.

Bis dahin war man davon ausgegangen, dass dieses Ziel durch die unabhängige Durchführung der einzelnen, sich möglicherweise überschneidenden Programme erreicht worden sei. Die für die Entwicklung des ländlichen Raums geltenden Bestimmungen bezüglich Kohärenz und Konsistenz bauen auf dieser Rechtsvorschrift auf und sind zu einem Kernbestandteil des Programmierungsprozesses in der Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums geworden. Mit einer weiteren Maßnahme aus der Durchführungsverordnung sollten die Konsultation mit den Umweltbehörden sichergestellt und damit Unstimmigkeiten schon in einer frühen Phase herausgefunden werden.

68. Das Agrarumweltprogramm für Sachsen wurde überarbeitet. Das neue Programm wurde am 18. Dezember 1998 von der Kommission genehmigt; die vom Hof angesprochene Maßnahme wird nicht mehr durchgeführt. 69. Zwischen den Agrarumweltprogrammen und der Nitratrichtlinie erfolgte eine Abstimmung, da nach den Agrarumweltprogrammen keine Mittel für die Beseitigung der Folgen umfassender Nitratbelastung bereitgestellt werden dürfen. Mit den Zahlungen zur Verringerung des Einsatzes von Stickstoffdünger sollen die Landwirte veranlasst werden, mehr zu tun, als es die bewährten landwirtschaftlichen Methoden erfordern.

Dazu würden auch Verpflichtungen oder freiwillige Beratung im Zuge der Umsetzung der Nitratrichtlinie gehören. Erheblich verschärft wurden die Probleme bei der Koordinierung durch die Tatsache, dass diese Richtlinie noch nicht überall umgesetzt ist. 70. Probleme der Wassernutzung werden derzeit von der Kommission in einer Studie untersucht, die vermutlich noch im Jahr 2000 vorgelegt werden wird. Damit erhält die Kommission vielleicht Hinweise für eine Lösung der komplexen Probleme in Zusammenhang mit der Wassermenge. Durchführung und Kontrolle Durchführung und Kontrolle durch die Kommission 71.

(Vgl. auch Bemerkung zu Ziffer 37) Die Kommission vertritt die Auffassung, dass Agrarumweltmaßnahmen nur in die Kategorie der freiwilligen Maßnahmen fallen. Damit ist es nicht angebracht, große Beträge für die Finanzierung von Agrarumweltmaßnahmen zur Lösung der dringlichsten Umweltprobleme zu verwenden; dies sollte eher besser auf dem Wege von Vorschriften oder über cross compliance geschehen. Die Kommission schließt sich zwar der Meinung an, dass es häufig keine Kodizes bewährter landwirtschaftlicher Methoden gibt, man daraus jedoch nicht den Schluss ziehen darf, es gäbe in einer Region ohne Kodex keine bewährten Methoden.

Bei der Programmgenehmigung hat sich die Kommission in ihren Erkundungen im Wesentlichen mit den der Berechnung der Zahlungen zugrundeliegenden agronomischen Daten befasst, ausgehend von den "üblichen bewährten Methoden". 72. Der Kommission standen nicht die Mittel zur Verfügung, die zur Durchführung von Ex-ante-Kontrollen vor der Programmgenehmigung erforderlich waren. Dagegen war es möglich, die notwendigen Nachkontrollen, auch durch die für den Rechnungsabschluss zuständige Abteilung, vorzunehmen. Es sei ferner erwähnt, dass 1997 innerhalb des Referats Rechnungsabschluss der Kommission ein Spezialteam für die flankierenden Maßnahmen eingesetzt wurde.

Die Kommission legt besonderen Wert auf den Unterschied zwischen Kontrolle und Bewertung. Eine Bewertung kann nicht an die Stelle einer Kontrolle oder Buchführung treten, sie kann darüber hinaus erst vorgenommen werden, wenn vorher eine korrekte Kontrolle erfolgt ist. Durchführung und Kontrolle durch die Mitgliedstaaten 73.-75. Die Kommission stimmt dem Hof darin zu, dass die Agrarumweltpolitik für die Mitgliedstaaten eine erhebliche Mehrbelastung bei Verwaltung und Kontrolle bedeutet. Erklärt wird dies durch mehrere Faktoren. Erstens sind die regionalen/lokalen landwirtschaftlichen und ökologischen Gegebenheiten zusammen mit dem öffentlichen Bewusstsein für Agrarumweltprobleme für die große Programmvielfalt verantwortlich.

Dann können die Maßnahmen eines Programms allgemein orientiert sein und betreffen dann alle in Frage kommenden Betriebe, oder sie sind spezifisch und zielgerichtet. Und schließlich sind Agrarumweltmaßnahmen von ihrer Art her etwas Neues und können vielschichtige Systeme beinhalten. Aus dem Bericht der nationalen Prüfstelle des Vereinigten Königreiches lässt sich allgemein folgern, dass die Anlaufkosten hoch sind, dass außerdem in der Anlaufphase der Aufwand für die Verwaltung unvermeidlich groß ist. Eine gründliche Diskussion über die Kapazitäten der Verwaltung findet sich in Kapitel 18 des Arbeitsdokuments 1998.

76. Seit Erlass der Durchführungsverordnung besteht auch das Erfordernis einer Kontrolle von Agrarumweltmaßnahmen durch IACS; hierbei konnten schon wesentliche Fortschritte erzielt werden. Weitere Anmerkungen zum Thema Kontrollen finden sich in Kapitel 21 des Arbeitsdokuments 1998. Es sei darauf hingewiesen, dass mit der Agenda 2000 die Grundsätze des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems in alle Maßnahmen zur Förderung der ländlichen Entwicklung aufgenommen wurden. Antwort auf Textbox 9 PORTUGAL Die Schwierigkeiten der portugiesischen Behörden bei der Integration der Agrarumweltmaßnahmen in das IACS sind dem Referat Rechnungsabschluss seit langem bekannt.

Sie sind zurückzuführen auf die technischen Grundlagen der von den für die Verwaltung des IACS und der Begleitmaßnahmen verantwortlichen Stellen (INGA bzw. Ifadap) verwendeten Datenbanken und Dateien. Bis zum Ende des Wirtschaftsjahrs 1997 wurden finanzielle Berichtigungen vorgeschlagen. Aufgrund der Empfehlungen der A.1.3. haben die portugiesischen Behörden die erforderlichen Maßnahmen ergriffen, um ab dem Wirtschaftsjahr 1998 Abhilfe schaffen zu können. ÖSTERREICH Das Gebirgskataster wird derzeit erstellt und soll noch im Jahr 2000 fertiggestellt werden. Derzeit werden die Neigungen bei Besuchen an Ort und Stelle mit Hilfe eines Neigungsmessers überprüft.

ITALIEN Auch die Kommission hatte Lücken in der Übermittlung der Inspektionsergebnisse von IACS an die Umweltmaßnahmen festgestellt; derzeit läuft noch das Rechnungsabschlussverfahren. FRANKREICH Seit 1998 unterliegt die Maßnahme prime à l'herbeder Verwaltung durch das IACS. Zuvor aufgetretene Fehler werden im Rechnungsabschlussverfahren behandelt. 77. Antwort auf Textbox 10 FRANKREICH Diese Mängel waren der Kommission bereits aufgefallen; bei der Programmverlängerung 1998 wurden sie beseitigt. RHEINLAND-PFALZ Nach dem Verständnis der Kommission werden in Rheinland-Pfalz Bodenproben hauptsächlich zur Ermittlung der optimalen Düngemittelmenge in einem Betrieb entnommen, nicht zur Kontrolle der Verringerung des Düngemitteleinsatzes.

Mit der Aufforderung an den Landwirt zur Probenentnahme überträgt man ihm einen Teil der Verantwortung. VEREINIGTES KÖNIGREICH Es wäre vielleicht angebracht, eine kurze Anmerkung zu der kurzen Bemerkung im Missionsbericht der Kommissionsinspektoren zu machen, da es nicht nur um Weideland geht. Zu einem umfassenden wissenschaftliche Überwachungs- und Evaluierungsprogramm für das "Nitrate Sensitive Areas Scheme" gehören: - Die Überwachung von Stickstoffableitungen (Probennahme von Ableitungswasser), - Messung von Ablagerungen und Emissionen von Stickstoff in der Luft, - Entnahme von Grasproben zur wissenschaftliche Abklärung der Auswirkungen auf die Fruchtbarkeit des Bodens.

78. Die Kommission stellt zunächst einmal fest, dass das dänische System zur Stickstofferfassung Bestandteil des dänischen Agrarumweltprogramms ist (ein gutes Beispiel für Kohärenz), und dass zweitens das System in seiner Anwendung außerordentlich komplex ist. Das Kosten-Nutzen-Verhältnis rechtfertigt vielleicht eine solche Vorgehensweise nicht in einer Region, die im Gegensatz zu Landwirten in Teilen Dänemarks Stickstoffbeseitigungsprobleme nicht kennen. 80. Auf die unzureichenden Satellitenaufnahmen zur Kontrolle der Betriebe wurde bereits in Kapitel 21 des Arbeitsdokuments 1998 hingewiesen.

Auf die vom Hof erwähnten Lücken in den Kontrollen war auch die Kommission bereits aufmerksam geworden, und bezüglich Spaniens und Finnlands wurden im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens finanzielle Berichtigungen verlangt. Im Hinblick auf die Aufforstungsmaßnahme in Finnland bemerkt der Hof, einige Begünstigte seien nicht kontrolliert worden. Im Verlauf einer Inspektion der Kommission in 1998 ergab die Prüfung der von den finnischen Behörden vorgelegten Inspektionsstatistiken für 1997, dass je nach Maßnahme der Anteil der inspizierten Betriebe zwischen 7,2 % und 27,3 % lag. Da die Verordnung keine strengeren Bestimmungen enthält, galt dies als annehmbares Maß für Inspektionen.

Bei anderen Fällen aus Finnland, in denen es um Änderungen an den Aufforstungsplänen ging, schließt sich die Kommission der Kritik des Hofes an Unterlagen und sonstigen Verwaltungsverfahren an, weist jedoch darauf hin, dass die Mängel nicht so schwerwiegend sind, als dass sie eine finanzielle Berichtigung rechtfertigten. Auch die Kommission bemängelte den Informationsgehalt der Inspektionsberichte aus Österreich; der Mitgliedstaat wurde darüber in Kenntnis gesetzt. Der Punkt gilt jedoch nicht als so schwerwiegend, dass er eine finanzielle Berichtigung rechtfertigte. Aufgrund von Mängeln im Verwaltungs- und Kontrollsystem haben Spanien und Italien finanzielle Berichtigungen angekündigt.

Weiterverfolgung 82.-85. Die Schwierigkeiten bei der Auswahl von Indikatoren werden leicht unterschätzt. Ausführlichere Äußerungen zu diesem Thema finden sich in Kapitel 10 des Arbeitsdokuments 1998. Mit der Übernahme der Kritik am Vereinigten Königreich und an Schweden hat der Hof gerade die beiden Mitgliedstaaten ausgewählt, die bei der Erarbeitung von Agrarumweltindikatoren an vorderster Front stehen. Das wirft in der Tat ein Licht eher auf die Komplexität der Aufgabe als auf unzureichende Bemühungen. Wie schon im Arbeitsdokument 1998 ausgeführt, besteht die große Gefahr darin, dass zu einfache Indikatoren ausgewählt werden, die der Besonderheit des Ortes nicht gerecht werden - die vielleicht gerade den Wert der Umwelt ausmacht.

Weiterverfolgung durch die Kommission 86.-87. Weitere Diskussionsbeiträge zum Thema Evaluierung sind in Kapitel 19 des Arbeitsdokuments 1998 zu finden. 88. Derzeit wird eine umfassende Evaluierung der Aufforstung vorgenommen, die über den bereits vorgelegten Durchführungsbericht hinausgeht. Weiterverfolgung durch die Mitgliedstaaten 89. Die Kommission stimmt dem Hof darin zu, dass mehrere Programme zusammen analysiert wurden. Generell sind die vorliegenden Evaluierungsergebnisse jedoch zufriedenstellend und geben gut die Strategie von Artikel 16 der Durchführungsverordnung wieder, nach der die Mitgliedstaaten hier Verantwortung zu übernehmen haben.

Allerdings scheinen die Bemühungen in vielen Regionen und in einigen Mitgliedstaaten eher spärlich ausgefallen zu sein. In anderen Mitgliedstaaten steckt die Evaluierung noch in den Kinderschuhen, und erste Ergebnisse werden erst in 2000 erwartet. Nach der neuen Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums können die Mitgliedstaaten für Ex-post-Evaluierungen Kofinanzierung beantragen. In Deutschland wurden nicht nur mehrere sehr beeindruckende Studien erstellt, sondern läuft die Evaluierung auch in allen Bundesländern. Seit der Prüfung durch den Hof haben die meisten Regionen in Italien ihre ersten Evaluierungsberichte erstellt und an die Kommission übermittelt.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN 90. Die GAP-Reform von 1992 war ein großer Schritt in Richtung Einbeziehung von Umweltbelangen in die GAP. Niedrigere Stützpreise zusammen mit den neuen direkten Beihilfen boten klare Anreize für die Anwendung weniger intensiver Produktionsmethoden. Ein weiterer bedeutender Schritt waren die Agrarumweltmaßnahmen, mit denen landwirtschaftliche Methoden gefördert werden, die über vorgeschriebene Verpflichtungen und normale bewährte landwirtschaftliche Methoden hinausgehen. Die Agenda 2000 setzt diese Linie fort. Die Stützpreise werden weiter gesenkt, und mit der neuen Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums verfolgt die Gemeinschaft eine kohärentere Vorgehensweise bei der Bewältigung der Herausforderungen, vor denen Landschaften und Umwelt stehen.

91. Bezüglich der "stärkeren Umweltausrichtung" der GAP ist die Kommission der festen Überzeugung, dass sich die Gemeinschaft auf dem richtigen Weg befindet und dass bereits positive Ergebnisse vorzuweisen sind. Bestätigt wird diese Sichtweise durch die Ergebnisse der Europäischen Umweltagentur (EUA), die in ihrem jüngsten Bericht zu dem Schluss kommt, die Einbeziehung von Umweltbelangen in die GAP "ziele in die richtige Richtung" und "die Reformen der Agenda 2000 gäben Anlass, weitere Fortschritte in diesen Bereichen zu erwarten" (EUA, "Die Umwelt in der Europäischen Union an der Jahrhundertwende" - Bericht zur Lage der Umwelt Nr.

2, Kopenhagen 1999; S. 407). Außerdem prognostiziert die EUA Verbesserungen bei den Auswirkungen von Düngemitteln auf die Umwelt (EUA, 2. Bericht zur Lage der Umwelt, S. 33). Im Ackerbau sind die Prämienzahlungen eigentlich keine Umweltmaßnahmen, sondern sollen den Landwirten einen wirtschaftlichen Ausgleich für die niedrigeren Preise bieten. Sie sind notwendiger Bestandteil einer Reform, die erhebliche höhere Anreize für die Anwendung extensiverer landwirtschaftlicher Methoden bietet. Die höheren Ausgleichszahlungen pro Hektar bewässerten Landes sind zurückzuführen auf die dort höheren Erträge und die dadurch höheren Einkommensverluste aufgrund der niedrigeren Stützpreise.

Vollkommen zu Recht und gerechterweise wurden daher für bewässertes Ackerland höhere Ausgleichszahlungen festgelegt. Aus demselben Grund fallen auch die Ausgleichszahlungen in Regionen mit hohen Erträgen höher aus als in Regionen mit einem niedrigeren Durchschnittsertrag. Grundlage für die Berechnung der Zahlungen sind Daten aus der Vergangenheit. Für die Landwirte wird die Gebietsbeihilfe damit zu einem festen Bestandteil seines Einkommens, das seine Entscheidung über den Einsatz von Input wie Düngemitteln oder Agrarchemikalien nicht beeinflusst. Beeinflusst wird diese Entscheidung lediglich vom Preisverhältnis zwischen Input und Endprodukt (Getreide).

Aus diesem Grund bedeutet der Übergang zu niedrigeren Stützpreisen, die durch eine Direktbeihilfe ausgeglichen werden, einen großen Schritt in Richtung Anwendung weniger intensiver landwirtschaftlicher Methoden im Ackerbau. Zu einer durch höhere Prämien möglicherweise ausgelösten Intensivierung bei den bewässerten Flächen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Grundflächen seit ihrer Einführung nicht geändert worden sind. Da aber ein Teil der Grundflächen bei der Einführung der Prämien noch nicht bewässert gewesen ist, könnte die Bewässerung durch diese Prämien begünstigt worden sein.

Mit der Agenda 2000 werden die Beihilfen für Mais an die für Getreide angepasst; damit besteht kein besonderer Anreiz mehr für den Maisanbau. Die Flächenstillegung ist zuallererst eine Maßnahme zur Steuerung der Produktion, auch wenn sich eine fachgerecht vorgenommene Flächenstillegung durchaus positiv auf die Umwelt auswirken kann. 92. Nach der neuen GMO für Rind- und Kalbfleisch (Verordnung (EG) Nr. 1254/1999) sind bei der Berechnung der Besatzdichte für die Extensivierungsprämie alle Rinder eines landwirtschaftlichen Betriebs mitzuzählen. Die vom Hof herausgestellte Schwachstelle wurde also mit der Agenda 2000 beseitigt.

Hierin liegt eine der großen Verbesserungen für die Umwelt durch die Agenda 2000. Die Kommission erkennt an, dass die Überweidung im Schaf- und Ziegensektor zum Problem geworden ist. Derzeit wird eine Evaluierungsstudie durchgeführt, in der auch Umweltaspekte geprüft werden. Nach Vorlage dieser Studie wird die Kommission ihre Schussfolgerungen bezüglich der dann erforderlichen Maßnahmen ziehen. Die Umweltprobleme in Zusammenhang mit der Schweine- und Gefluegelzucht in einigen Regionen der EU sollten eher im Rahmen der Nitratrichtlinie und nicht im Rahmen der GAP angegangen werden. Die GMO für Schweinefleisch und Gefluegel sind sehr marktorientiert und enthalten keine Maßnahmen wie beispielsweise Direktbeihilfen, auf die die cross-compliance Anwendung finden könnte.

Das eigentliche Problem besteht darin, dass zwölf Mitgliedstaaten die Nitratrichtlinie nicht vollständig umgesetzt haben. Die Kommission verfolgt diese Angelegenheit bei den Mitgliedstaaten über den Gerichtshof. Die GAP kann keine Probleme lösen, die durch Nichtanwendung wichtiger Umweltrechtsvorschriften entstanden sind. Auch in den Sektoren, die nicht Gegenstand der Reform von 1992 waren, konnte eine Reihe von Veränderungen vorgenommen werden, die sich auf die Umwelt durchaus positiv ausgewirkt haben. So wurde beispielsweise der Sektor Obst und Gemüse 1996 - unter Berücksichtigung von Umweltbelangen wie z.

B. strengerer Regeln für die Rücknahme - reformiert. Nach der jüngst erfolgten Reform des Weinsektors besteht die Möglichkeit, das Roden von Rebstöcken von Umweltmaßnahmen abhängig zu machen. 93. Zu den Mängeln bei der Durchführung der Agrarumweltmaßnahmen insgesamt besagt eine für die Kommission angefertigte unabhängige Evaluierung Folgendes: "... überrascht es nicht, dass die Durchführung [der Agrarumweltprogramme] nicht völlig reibungslos verlief und in mehreren Mitgliedstaaten mit erheblichen Verzögerungen zu kämpfen hat. Bei einer Betrachtung der eher enttäuschenden Aspekte der Durchführung ist zu bedenken, dass die Verordnung viele Neuerungen mit sich bringt und in vielen Regionen für die Verwaltung eine relativ große Arbeitsbelastung darstellt.

Die Verordnung sollte als ein Experiment angesehen werden, das im Laufe der Zeit angepasst und verbessert werden kann." Bezüglich der Bemerkung des Hofes, Agrarumweltmaßnahmen sollten gegen "dringliche Umweltprobleme" eingeleitet werden, rät die Kommission zur Vorsicht. Das wesentliche Element der Agrarumweltmaßnahmen ist deren Freiwilligkeit. Falls ein dringliches Problem durch eine freiwillige Maßnahme gelöst werden kann, wie z. B. der Erhalt der Artenvielfalt durch den Erhalt wenig intensiver Weidesysteme, kann sich die Kommission der Haltung des Hofes nur anschließen. Damit jedoch beispielsweise bei der auf ungeeignete Anbauverfahren zurückzuführenden Belastung der Böden durch Nitrate kein Widerspruch zu dem Verursacherprinzip entsteht, sollten bei einigen der wichtigsten Anliegen des Umweltschutzes in Europa Schutzmaßnahmen vorgeschrieben werden (z.

B. wie im Fall der Nitrat-Richtlinie der Gemeinschaft vorgesehen) und nicht freiwillig anwendbar sein. Natürlich wies die Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 Lücken auf. Daher äußert sich auch die neue Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 über die Entwicklung des ländlichen Raums sehr viel genauer zum Thema Programmberechtigung. Die Mitgliedstaaten müssen eine Strategie zur Bewältigung ihrer Umweltprobleme entwickeln. Sie werden ein vollständiges Bild ihres umweltpolitischen Bedarfs und Potentials vorzulegen und dabei auch auf die Themen einzugehen haben, die mit einzelstaatlichen oder gemeinschaftlichen Maßnahmen außerhalb der Agrarumweltmaßnahmen behandelt werden.

Mit diesem neuen globalen Ansatz ergibt sich für die Kommission eine Möglichkeit zur Beeinflussung der Mittelverteilung innerhalb der Programme. Die Agrarumweltmaßnahmen gehen sehr ins Detail und sind äußerst umfassend; daher werden vor allem in der Anfangsphase die Verwaltungskosten hoch sein. 94. Es ist der großen Bedeutung der ökologischen, ökonomischen und sozialen Funktion des Waldes Rechnung zu tragen. Die Tatsache, dass eine Baumart von wirtschaftlichem Interesse ist, bedeutet nicht, dass sie nicht auch für die Umwelt wichtig ist. Die bezüglich der Auswirkungen von Straßen auf die Umwelt zitierten Bemerkungen des Europäischen Umweltamtes beziehen sich nach Auffassung der Kommission auf normale öffentliche Straßen und nicht auf Waldwirtschaftswege.

Nach Auffassung der Kommission hat ein schmaler, nicht asphaltierter Wirtschaftsweg durch einen Wald nur sehr geringe Auswirkungen auf das dortige Tierleben. 95. Die Kommission weist noch einmal darauf hin, dass versucht wurde, mit innovativen gesetzgeberischen Mitteln in der Durchführungsverordnung zu den Agrarumweltmaßnahmen für Kohärenz zwischen den Maßnahmen zu sorgen. 96. Artikel 3 der neuen Verordnung (EG) Nr. 1259/1999 gibt Auskunft über die Pflichten der Mitgliedstaaten bei der Durchsetzung der erforderlichen Umweltmaßnahmen in allen Sektoren, die Gemeinsamen Marktorganisationen (GMO) unterliegen.

Die Kommission wird die Durchführung der Verordnung sorgfältig beobachten. 97. Das Programm der Kommission für die Evaluierung ihrer Politiken trägt auch Umweltaspekten Rechnung. 98. Die Kommission nahm 1999 eine Umorganisation der in der GD Landwirtschaft für die Entwicklung des ländlichen Raums zuständigen Direktionen vor, bei der auch ein Referat Koordinierung eingerichtet wurde, das für ein kohärentes Verfahren der Programmgenehmigung sorgen soll. 99. Die Kommission schließt sich der Auffassung an, dass auf europäischer Ebene Prioritäten zu setzen sind. Innerhalb des Agrarumweltsystems sind solche Schwerpunkte von den Durchführungsbehörden je nach Bedarf zu setzen (natürlich innerhalb des rechtlich Zulässigen).

Dazu können auch europäische Zielsetzungen gehören, die aber in den einzelstaatlichen oder regionalen Kontext eingebettet sein können. 100. Im neuen Programmzeitraum hat die Kommission die Möglichkeit, die Qualität der Kontrollen des Wasserverbrauchs in Castilla - La Mancha zu verbessern. 101. Der Vorschlag des Hofes bezüglich einer Begrenzung der Stickstoffmenge kommt zum rechten Zeitpunkt. In die neue Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums hat der Rat eine Agrarumweltmaßnahme "Betriebsplanung" aufgenommen, mit der bei solchen Aktionen Hilfestellung geleistet werden soll.

Außerdem hat die Kommission in den Durchführungsbestimmungen vorgesehen, dass Mittel für Maßnahmen zur Verringerung der Stickstoffbelastung nur dann bereitgestellt werden, wenn die Verringerung messbar ist. Die Kommission weist jedoch darauf hin, dass in der Vergangenheit die Ablehnung aller Maßnahmen zur Verringerung der Stickstoffbelastung ohne eine solche Planung zu einem noch größeren Ungleichgewicht bei der Verteilung der Mittel auf die einzelnen Mitgliedstaaten geführt hätte und wie sie in Ziffer 38 kritisiert wird, als sie derzeit besteht. 102. Auch die Kommission ist der Meinung, dass die Evaluierung zu verbessern ist.

(1) Bewertung von Agrarumweltprogrammen, Arbeitsunterlage der GD Landwirtschaft Nr. VI/7655/98.