Tätigkeitsbericht Juli 1999-Juli 2000

Tätigkeitsbericht Juli 1999-Juli 2000 Amtsblatt Nr. C 360 vom 14/12/2000 S. 0001 - 0034 Tätigkeitsbericht Juli 1999-Juli 2000 (2000/C 360/01) Mitglieder des OLAF-Überwachungsausschusses Mireille DELMAS-MARTY Vorsitzende Professorin an der Universität Panthéon-Sorbonne (Paris I) Edmondo BRUTI-LIBERATI Stellvertretender Generalstaatsanwalt beim Berufungsgericht Mailand José Narciso DA CUNHA RODRIGUES Generalstaatsanwalt der Republik Portugal Raymond KENDALL Generalsekretär von Interpol Harald NOACK Staatssekretär in der Landesregierung Nordrhein-Westfalens INHALT >PLATZ FÜR EINE TABELLE> EINLEITUNG Die Phase der Einrichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) ist noch nicht abgeschlossen.

Bestimmte Vorgänge wie die Einstellung neuer Bediensteter erfordern Zeit, und die Haushaltsbehörde hat eine Staffelung über zwei Jahre vorgesehen. Andere Operationen konnten wegen der Schwerfälligkeit der eingesetzten Verfahren noch nicht zum Abschluss gebracht werden. Insbesondere die Überlegungen über die Reform der operationellen Strukturen des OLAF sind aufgrund der verspäteten Amtsübernahme des Generaldirektors am 1. März 2000 noch nicht zu Ende geführt worden, und die Leitungsstruktur ist noch nicht vorhanden. Die Verfahren der dezentralen Verwaltung, mit denen die Unabhängigkeit des Amtes gestärkt werden soll, sind noch nicht formell festgelegt worden, was ebenfalls dazu beiträgt, die Schaffung der einschlägigen Strukturen hinauszuzögern.

Sogleich sieht sich der Überwachungsausschuss veranlasst, die Aufmerksamkeit der politischen Instanzen auf die Tatsache zu richten, dass das Instrumentarium, das sie innerhalb von vier Monaten (von Januar bis Mai 1999) hätten festlegen können, über ein Jahr nach der Verabschiedung (im Wege der Mitentscheidung von Parlament und Rat) der Verordnung (EG) Nr. 1073/99(1) vom 25. Mai 1999 (nachstehend "die Verordnung") gemäß dem Beschluss vom 28. April 1999 ("der Beschluss") noch nicht definitiv vorhanden ist. Diese Feststellung, die sich aus dem politischen Kontext erklären lässt, der zur Errichtung des OLAF führte, bestimmte die Organisation und die Abwicklung der Tätigkeiten des Überwachungsausschusses, über die in diesem Bericht berichtet wird.

Zum einen brachte die Schaffung des OLAF den Willen der politischen Instanzen zum Ausdruck, bei der Einheit, die mit der Bekämpfung von Betrügereien und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft betraut ist, nicht nur die Aufgabenstellung, sondern vor allem die Natur dieser Einheit zu ändern, um die operationelle Unabhängigkeit des Amtes sicherzustellen. Nach der von der Kommission am Anfang vorgeschlagenen Formel sollte es sich um ein neues interinstitutionelles Organ handeln, das absolut unabhängig ist. Diese Formel ist weder vom Parlament noch vom Rat akzeptiert worden, und zwar im wesentlichen deshalb, weil damit dem neu geschaffenen Organ die Kontroll- und Untersuchungsbefugnisse der Kommission während der Periode entzogen worden wären, die für die Übertragung dieser Befugnisse an das neue Organ notwendig ist.

Die Formel, die schließlich mit der Verordnung gefunden wurde, erlaubte es, einen solchen Bruch bei der operationellen Tätigkeit zu vermeiden: Da das OLAF formell zur Kommission gehört, kann es Befugnisse der Kommission ausüben, aber das Amt verfügt dabei über die Haushaltsautonomie und administrative Eigenständigkeit, die seine operationelle Unabhängigkeit erfordert. Im Bemühen, einen Bruch zu vermeiden, hat die Kommission somit beschlossen, dem OLAF ab Inkrafttreten der Verordnung den gesamten Personalbestand der UCLAF zu übertragen, und hat den Direktor der UCLAF beauftragt, die Funktionen des Generaldirektors des OLAF bis zur Amtsübernahme des designierten Amtsinhabers nach Maßgabe des in der Geschäftsordnung vorgesehenen Verfahrens auszuüben.

In der Praxis wurden jedoch nicht allein das Personal der UCLAF auf das OLAF übertragen, sondern auch ihre Strukturen und Methoden. Der Sektor Finanzielle Vorausschau ist, nachdem die Stellungnahmen des Überwachungsausschusses die Situation geklärt haben, der einzige, in dem sich die Beziehungen zwischen der Kommission und dem OLAF von Anfang an auf einer Grundlage gestalten konnten, die mit den vom Gesetzgeber festgelegten Grundsätzen in Einklang steht. Im Gegensatz dazu wurden während dieses Zeitraums die Beziehungen zwischen den Dienststellen des OLAF und den Dienststellen der Kommission nicht an die neue Lage der Eigenständigkeit angepasst und die Grundsätze, die für diese Beziehungen zwischen den Dienststellen der Kommission galten, sind die gleichen geblieben, insbesondere hinsichtlich Personalverwaltung und Haushaltsführung, was zu einer Reihe von Missverständnissen, Schwierigkeiten und Verzögerungen geführt hat.

Zum anderen wurde der Überwachungsausschuss mit der gleichen Verordnung eingesetzt, zur Verstärkung und Gewährleistung der Unabhängigkeit des OLAF: "Das Amt muss bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben unabhängig sein. Zwecks Sicherstellung dieser Unabhängigkeit unterliegt das Amt der regelmäßigen Kontrolle der Untersuchungstätigkeit durch einen Überwachungsausschuss aus unabhängigen externen Persönlichkeiten, die in den Zuständigkeitsbereichen des Amtes über besondere Qualifikationen verfügen. Ferner unterstützt dieser Ausschuss den Direktor des Amtes bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben" (Erwägung 17).

Als Folge dieser Erwägung heißt es in der Verordnung: "Der Überwachungsausschuss stellt durch die regelmäßige Kontrolle, die er bezüglich der Ausübung der Untersuchungstätigkeit vornimmt, die Unabhängigkeit des Amtes sicher. Der Überwachungsausschuss gibt von sich aus oder auf Ersuchen des Direktors an diesen gerichtete Stellungnahmen zu den Tätigkeiten des Amtes ab, greift jedoch nicht in den Ablauf der Untersuchungen ein" (Artikel 11 Absatz 1). Ferner ist in Artikel 11 Absatz 8 vorgesehen: "Der Überwachungsausschuss nimmt mindestens einen Tätigkeitsbericht pro Jahr an und übermittelt ihn den Organen".

Dieser erste Tätigkeitsbericht des Überwachungsausschusses, in dem die Ausführung seines Auftrags dargelegt werden soll, hat ferner zum Ziel, auf die aufgetretenen Schwierigkeiten aufmerksam zu machen. Dieser Bericht legt die vom Überwachungsausschuss unter den gemäß der Geschäftsordnung erforderlichen Bedingungen, d. h. in elf Sitzungen (die Verordnung sieht mindestens zehn Sitzungen jährlich vor) geleisteten Arbeiten dar. Er wurde auf der Grundlage der anlässlich jeder dieser Sitzungen geführten Protokolle verfasst. Vorbehaltlich der für die Ausarbeitung und die Weiterbehandlung dieser Protokolle, in Verbindung mit dem Sekretariat, aufgewendeten Zeit haben die Mitglieder des Überwachungsausschusses ihre Tätigkeiten tatsächlich im wesentlichen auf ihre monatlichen Sitzungen konzentriert.

Es sei hier darauf hingewiesen, dass der Überwachungsausschuss sich aus "fünf externen unabhängigen Persönlichkeiten zusammen(setzt), die in ihren Ländern die Voraussetzungen erfuellen, um hochrangige Aufgaben im Zusammenhang mit dem Tätigkeitsbereich des Amtes wahrzunehmen" (Artikel 11 Absatz 2) und dass diese fünf Persönlichkeiten in keiner Weise von den Aufgaben, die ihnen in ihren jeweiligen Ländern obliegen, entlastet wurden. Im Verlauf dieses ersten Jahres, des Übergangs von der UCLAF zum OLAF, waren die Tätigkeiten des Überwachungsausschusses weitgehend der Schaffung der neuen Strukturen (Kapitel I) gewidmet.

Aus diesem Grund werden in dem Bericht die Beratungen des Überwachungsausschusses hinsichtlich der Fragen der Organisation und der Funktionsweise des Amtes dargelegt. Demgegenüber musste der Überwachungsausschuss im Hinblick auf die über die operationellen Tätigkeiten ausgeübte Kontrolle den Zwängen und Hindernissen Rechnung tragen, die sich aus der Nichtanpassung der bisherigen Strukturen der UCLAF an die dem OLAF übertragenen neuen Aufgaben ergeben. Unter Berücksichtigung dieser vorübergehenden Schwierigkeiten wurde unter Bezugnahme auf die in der Verordnung festgelegten Ziele eine erste Bilanz erstellt (Kapitel II).

Schließlich ist der Bericht darum bemüht, über die durch die derzeitige Entwicklungsphase eines Übergangszeitraums bedingten Schwierigkeiten hinaus die auf die neuen Strukturen zurückzuführenden Begrenzungen aufzuzeigen und hierzu Verbesserungsvorschläge zu unterbreiten (Kapitel III). KAPITEL I SCHAFFUNG DER NEUEN STRUKTUREN Es wird zunächst die Einsetzung des Überwachungsausschusses (A), sodann die Begleitung des Übergangs von UCLAF zu OLAF (B) und schließlich die Organisation der Beziehungen zwischen dem Überwachungsausschuss und dem OLAF (C) behandelt. A. EINRICHTUNG DES ÜBERWACHUNGSAUSSCHUSSES Schon vor ihrer offiziellen Amtsübernahme am 1.

August 1999 sind die Mitglieder des Ausschusses, die einvernehmlich von Parlament, Rat und Kommission benannt worden waren, am 12. und 13. Juli 1999 in Brüssel zusammengekommen, um (in Anwesenheit von Vertretern der drei Institutionen) einen ersten Meinungsaustausch über Aufgabenstellung und Prioritäten des Ausschusses, über seine Arbeitsmethoden und über die materiellen Voraussetzungen seiner Unabhängigkeit zu führen. Seit dieser Sitzung wird unterstrichen, dass der Ausschuss kein "Direktorium" ist, welches in die Verwaltung des Amtes eingreift, seine Aufgabe besteht vielmehr, nach dem genannten Artikel 11 darin, die Unabhängigkeit des Amtes durch eine regelmäßige und im Grundsatz a posteriori erfolgende Kontrolle der Untersuchungsfunktion zu stärken.

Nachdem er in seinen Sitzungen eine erste Bewertung der Tätigkeiten des OLAF und seiner Methoden vorgenommen hat, legte der Ausschuss seine eigenen Arbeitsmethoden fest, wobei für die Sitzungen ein Monatsrhythmus vorgesehen wurde, und unter Beibehaltung des Modus bei den Berichterstattern für die Vorbereitung der Dossiers; sodann wurde, wie dies die Verordnung (EG) Nr. 1073/99 vorschreibt, eine Geschäftsordnung ausgearbeitet. Er hatte parallel dazu die Einstellung der Mitglieder des Sekretariats vorzunehmen. 1. Geschäftsordnung Die Geschäftsordnung des Überwachungsausschusses wurde am 17.

November 1999 beschlossen und im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 15. Februar 2000(2) veröffentlicht. Sie basiert auf einer Analyse der derzeitigen Funktionsweise des OLAF sowie auf einem Nachdenken über strukturelle Änderungen und einzusetzende Methoden. Sie ordnet, sammelt und präzisiert die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 des Parlaments und des Rates, um den durch diese Bestimmungen festgelegten recht allgemeinen rechtlichen Rahmen operationell werden zu lassen: Aufgaben des Überwachungsausschusses Bei seiner Aufgabe, die Unabhängigkeit des Amtes durch regelmäßige Kontrolle der Untersuchungstätigkeit des Amtes gemäß Verordnung (EG) Nr.

1073/99 zu stärken, hat der Ausschuss Wert darauf gelegt, in seiner Geschäftsordnung ausdrücklich auf die Kriterien Bezug zu nehmen, auf deren Grundlage er diese Kontrolle ausübt; dies ist insbesondere die Achtung der Rechtmäßigkeit. Diese Kontrolle ist aber nicht von gleicher Art wie die Kontrolle der Rechtmäßigkeit, die nach Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 vorgesehen ist, und die dem Direktor von OLAF, sowie, in letzter Instanz, dem Gerichtshof obliegt. Für sie gibt es keinen Ersatz. Modalitäten und Handlungsinstrumente Die Geschäftsordnung beschreibt die verschiedenen Modalitäten der Kontrolle, über die der Ausschuss nach den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr.

1073/99 verfügt, und fasst sie zusammen; außerdem legt sie die materiellen Bedingungen für die Ausübung dieser Kontrolle fest: Zugang zu den von OLAF gespeicherten Daten; Vornahme von Überprüfungen; Gutachten oder Studien; Anhörung der Vertreter der Organe, falls OLAF Informationen verweigert werden. Bei dieser Gelegenheit wird daran erinnert, dass der Ausschuss nicht in den Ablauf der Untersuchungen eingreift. Unabhängigkeit Der Ausschuss wollte in seiner Geschäftsordnung an die Tragweite seiner Legitimierung und seiner Unabhängigkeit erinnern. Seine Mitglieder, die vom Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission, also den höchsten politischen Instanzen der Union, im gemeinsamen Einvernehmen ernannt werden, nehmen ihre Aufgaben in vollständiger Unabhängigkeit war.

Die Organisation der Funktionsweise des Ausschusses orientiert sich folglich an der Zielsetzung, seine Unabhängigkeit sicherzustellen, insbesondere was das Statut seiner Mitglieder, seinen Haushaltsplan und sein Sekretariat anbelangt. Funktionsweise Die Geschäftsordnung entwickelt die kurzgefassten Bestimmungen von Artikel 11 Absatz 6 der Verordnung des Parlaments und des Rates, mit dem Ziel, ein wirksames Funktionieren des Ausschusses sicherzustellen und die Qualifikationen seiner Mitglieder bestmöglich zu nutzen im Bemühen um Transparenz. Seine Verfahren und Arbeitsmethoden sind darauf ausgerichtet, die Ausarbeitung einvernehmlicher Beschlüsse vorzubereiten und zu erleichtern, bei einem Organ, das im Durchschnitt zwei Tage pro Monat zusammentritt.

Die Geschäftsordnung neigt dazu, die Beschlussfassung auf kollegialer Basis vorzuziehen, was der Autorität zugute kommt. Die Festlegung der Zuständigkeiten des Ausschussvorsitzenden ergänzt diesen kollegialen Ansatz und stellt ihn in einen größeren Rahmen. Der Ausschussvorsitzende wacht über den ordnungsgemäßen Ablauf der Arbeiten des Ausschusses; er verfolgt die Weiterbehandlung der Beschlüsse und ist zuständig für die Kontakte nach außen. Beziehungen zum Generaldirektor des OLAF Diese Beziehungen werden festgelegt in Erwägung 17 der Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates:

Der Ausschuss führt eine regelmäßige Kontrolle der Untersuchungstätigkeit des Amtes durch, und er unterstützt andererseits den Direktor des Amtes bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben. In der Geschäftsordnung ist der Aspekt dieser Beziehungen, was die Kontrolle angeht, präzise geregelt. Es war ferner notwendig, ein Verfahren für die Vorbereitung der Stellungnahme auszuarbeiten, die der Ausschuss nach Artikel 12 Absatz 2 der Geschäftsordnung zu der Liste der Bewerber um die Stelle des Direktors abzugeben hat. Im übrigen wurde dieses Verfahren bereits vor der förmlichen Annahme der Geschäftsordnung eingerichtet.

2. Sekretariat Seit dem Zeitpunkt der Ernennung der Ausschussmitglieder hat das Generalsekretariat des Parlaments OLAF auf vorläufiger Basis zwei Beamte für das Sekretariat des Überwachungsausschusses zur Verfügung gestellt, wodurch es möglich wurde, die von der Hochrangigen Gruppe(3) gewünschten Tätigkeiten rasch in Angriff zu nehmen. In seiner ersten Sitzung legte der Ausschuss zunächst einmal die Aufgaben des Sekretariats fest, so wie sie später in die Geschäftsordnung aufgenommen wurden. Von Anfang an galt der Grundsatz, dass das ihm zur Verfügung gestellte Sekretariat einzig und allein ihm unterstellt ist.

Der Ausschuss hat Maßnahmen ergriffen, die es dem Sekretariat ermöglichen, seine Funktionen wirkungsvoll und ausschließlich im Dienste der Aufgaben des Überwachungsausschusses wahrzunehmen. In seiner ersten Stellungnahme Nr. 1/99, angenommen in der Sitzung vom 31. August 1999, zur haushaltstechnischen Situation des OLAF, hat der Ausschuss dem Direktor den Stellenplan für das Sekretariat vorgeschlagen, und dieser Vorschlag wurde von der Haushaltsbehörde im Rahmen der Nachtragshaushaltspläne Nrn. 4/99 und 5/99 und des Berichtigungsschreibens Nr. 4 zum Vorentwurf für den Haushaltsplan 2000 akzeptiert.

Die Einstellungsverfahren wurden begonnen, als die von der Haushaltsbehörde geschaffenen Stellen tatsächlich verfügbar waren, d. h. am 1. Januar 2000. Ihre Abwicklung erfolgt nach den Grundsätzen, die der Ausschuss in seiner Geschäftsordnung - die bekanntlich im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 15. Februar 1999 veröffentlicht wurde - (Artikel 19 Absatz 1) festgelegt hatte, nach einem Schema, welches im gemeinsamen Einvernehmen mit dem Direktor des OLAF erarbeitet und in die Stellungnahme Nr. 1/2000 des Ausschusses aufgenommen worden ist. Trotzdem verzögerte sich die Besetzung der Stellen des Sekretariats um mehrere Monate aufgrund unterschiedlicher Auffassungen zwischen dem OLAF und der Kommission über die Natur dieser Stellen.

OLAF wollte diese Einstellungen absolut autonom durchführen, und es stützte sich dabei auf die Bestimmungen von Artikel 6 des Kommissionsbeschlusses vom 28. April 1999, der dem Direktor die Befugnisse der Anstellungsbehörde zuerkennt, insbesondere die Befugnis zur Festlegung der Einstellungsbedingungen und -modalitäten. Die Dienststellen der Kommission andererseits waren der Auffassung, es sei notwendig, diese Einstellungen den internen Verfahren des Organs zu unterwerfen. Schließlich, im Bemühen um eine Einigung und zwecks Vermeidung einer Blockierung des Systems wegen der Unmöglichkeit der Besetzung seines Sekretariats ein Jahr nach seiner eigenen Einsetzung, stimmte der Überwachungsausschuss einer Formel zu, die in seinen Augen die Unabhängigkeit wahrt, die ausreichend flexibel ist und die die Kontinuität der Funktionen des Sekretariats gewährleistet: nämlich den unbefristeten Vertrag für Bedienstete auf Zeit nach Artikel 2c der BSS(4).

Diese Formel bietet ferner den Vorteil, dass sie die Autonomie der Befugnisse des Direktors als Anstellungsbehörde unangetastet lässt und dass sie den Erfordernissen der Personaleinstellung beim OLAF Rechnung trägt, insbesondere der Erfordernis, Einstellungen von außerhalb der Kommission zuzulassen, was aus Gründen der spezialisierten Aufgabenstellung oder der Unabhängigkeit notwendig ist. Der Ausschuss hat ferner Wert darauf gelegt, dass das Sekretariat so organisiert wird, dass seine Eigenständigkeit gewahrt bleibt. B. BEGLEITUNG DES ÜBERGANGS VON UCLAF ZU OLAF Der Überwachungsausschuss hat bereits in seiner ersten Sitzung seine Verantwortlichkeit wahrgenommen, was die Phase des Übergangs von UCLAF zu OLAF anbelangt.

Um diesen Übergang zu ermöglichen, hatte die Kommission - wie oben erwähnt - beschlossen, die Gesamtstruktur von UCLAF auf das neugeschaffene Amt zu übertragen, wobei der Direktor von UCLAF auf Interimsbasis die Funktionen des Generaldirektors von OLAF wahrnehmen soll. Als Folge davon hat der Ausschuss, im Rahmen seiner Unterstützungsfunktion für den Direktor, in dieser besonders wichtigen und delikaten Phase damit begonnen, Überlegungen über die Aufgabe von OLAF und über die hierfür erforderlichen Mittel, insbesondere die operationelle Struktur, anzustellen; zum anderen hat der Ausschuss seinen Beitrag beim Ernennungsverfahren für den neuen Generaldirektor des Amtes geleistet.

1. Operationelle Struktur Die Einrichtung von OLAF und die Festlegung seiner Aufgaben und seiner Befugnisse durch die Verordnung (EG) Nr. 1073/99 haben ihren Ursprung im Willen des Gesetzgebers, die Modalitäten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft sowie der Bekämpfung von Betrügereien zu modifizieren und zu vertiefen. Dieser Wille zur Veränderung entstand aufgrund von Analysen und Bewertungen, die vom Rechnungshof, aber auch von Parlament und Rat, vorgenommen worden waren, wobei Lücken und Schwachstellen bei der Unabhängigkeit der Untersuchungen, der Transparenz der Verfahren sowie der Mittelausstattung festgestellt wurden.

Zum Zeitpunkt seiner Arbeitsaufnahme war es die Aufgabe des Überwachungsausschusses, diese Analysen weiterzuführen, um daraus die notwendigen operationellen Schlussfolgerungen ziehen zu können und die Überlegungen des künftigen Generaldirektors über die Schaffung angemessener Strukturen und Verfahren vorzubereiten. Seit der Sitzung vom 31. August 1999 nahm sich der Ausschuss eine erste Evaluierung der Funktionsweise von OLAF vor, die es ihm erlaubte, seine Leitlinien für den Haushaltsplan des Amtes zu formulieren, die auf folgenden Prinzipien basieren: "- der Übergang von UCLAF zu OLAF hat seinen Ausdruck noch nicht in der von den politischen Instanzen gewünschten Änderung der Aufgaben und der Struktur gefunden; - weder in den Generaldirektionen der Kommission noch in den Mitgliedstaaten gibt es strukturierte Verbindungen zwischen der Untersuchungstätigkeit und den die Haushaltsmittel ausführenden Stellen; - die Zielsetzung der Untersuchungspolitik von OLAF ist nicht eindeutig definiert, und die Entscheidung, eine Untersuchung einzuleiten, ist reaktiv, während der Ansatz vielmehr proaktiv sein sollte.

Eine solche Zielsetzung sollte sich in den Mittelansätzen im Haushaltsplan widerspiegeln; - der OLAF zugedachte Aufgabenbereich ist viel zu groß und zeigt deutlich das Fehlen von Prioritäten; - bei den OLAF zugeteilten Aufgaben sollte eine eindeutigere Unterscheidung zwischen der Informations-, Koordinierungs-, und Untersuchungstätigkeit sowie der Tätigkeit im legislativen Bereich vorgenommen werden; - die Aufteilung der Untersuchungseinheiten in Spezialgebiete ist kontraproduktiv; - Sicherheitsfragen sowohl betreffend das Personal als auch die Informationen werden nur oberflächlich behandelt, und die dafür bereitzustellenden Mittel sollten aufgestockt werden; - der Sammlung und Auswertung von Informationen sollte bei der Organisation der Tätigkeit eine zentrale Rolle zukommen, und es sollte ein ausgewogeneres Verhältnis zwischen Information und Untersuchung angestrebt werden.

OLAF sollte die Rechnungsprüfungsberichte systematisch auswerten; - ein Ausbau des Instrumentariums für die Nutzung der Informationstechnologie zum Zwecke der Sammlung und Ausweitung der Informationen ist notwendig, - die fehlende haushaltspolitische Autonomie wirkt sich, wenn es um den Erwerb von Material bzw. die Einstellung von Mitarbeitern geht, sehr nachteilig aus(5)." Hieraus folgt, dass es für OLAF sehr nützlich wäre, wenn es über eine vollständige "Zustandsfeststellung" in Bezug auf Organisation, Arbeitsmethoden und Verfahren des Amtes verfügen könnte. Damit wurde es möglich, mit dem neuen Generaldirektor bei seinem Amtsantritt in einen Dialog über Zielsetzungen und Modalitäten einer neuen Struktur für OLAF einzutreten, was es dann auch erlaubt, dem Amt die kohärenten Leitlinien für die Mittelansätze des Haushaltsjahres 2001 sowie für die Einstellungsverfahren bei den von der Haushaltsbehörde geschaffenen neuen Stellen zu liefern.

Eine an externe Sachverständige vergebene Studie betreffend die operationellen Aufgaben und die Arbeitsmethoden von OLAF wurde am 29. März 2000 übergeben (siehe weiter unten). In ihr wird eine genaue Bilanz der operationellen Tätigkeiten von OLAF zum Zeitpunkt des Amtsantritts des neuen Direktors gezogen; darüber hinaus liefert sie, zusätzlich zu den Bewertungen, welche die früheren Feststellungen des Rechnungshofs, der Gruppe unabhängiger Sachverständiger und des Überwachungsausschusses selbst ergänzen, einen bedeutenden Beitrag zu den Überlegungen des Direktors des Amtes über dessen Neustrukturierung.

Die Studie wurde deshalb vom Ausschuss sehr aufmerksam geprüft, wobei die wichtigsten Empfehlungen übernommen wurden: Trennung bei Organisation und Funktionsweise zwischen internen Untersuchungen und externen Untersuchungen; Schaffung einer Einheit zur juristischen Überwachung der Untersuchungen und zur Sicherstellung ihrer internen und externen Ordnungsmäßigkeit; Einbindung der operationellen Tätigkeit in eine vom Direktor festgelegte Strategie unter Zuhilfenahme einer "nachrichtendienstlichen" Struktur (Informationsbeschaffungsstruktur). 2. Ernennung des Generaldirektors Wunsch der drei Organe, Parlament, Rat und Kommission, die im Rahmen der Hochrangigen Gruppe zusammenarbeiteten, war es gewesen, rasch zur Schaffung der neuen Organe für OLAF, und insbesondere zur Besetzung der Stelle des Generaldirektors, zu kommen.

Der Überwachungsausschuss musste folglich seit Aufnahme seiner ersten offiziellen Sitzung ein Verfahren für die Annahme der Stellungnahme ausarbeiten, die er nach Maßgabe von Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 in Bezug auf die Liste der Bewerber mit den erforderlichen Qualifikationen (Artikel 20 der Geschäftsordnung) abzugeben hatte. Er brachte ferner seinen Wunsch zum Ausdruck, dass die internen und externen Einstellungsverfahren parallel laufen sollen, und er gab im Dringlichkeitsverfahren eine befürwortende Stellungnahme zu dem Entwurf der Stellenausschreibung ab. In seiner Sitzung vom 6. und 7.

Oktober 1999 schritt der Überwachungsausschuss sodann zur Prüfung der Bewerbungsakten, die ihm von der Kommission übermittelt worden waren. Auf der Grundlage einer Prüfung der Bewerbungen, die mit Hilfe eines Bewertungsschemas für die Qualifikationen der Bewerber durchgeführt wurde, sah sich der Ausschuss dann in der Lage, eine befürwortende Stellungnahme zu einer elf Bewerbungen umfassenden Liste abzugeben, die dann an die Kommission ging (Stellungnahme Nr. 3/99 des Überwachungsausschusses). Gemäß der Verordnung wurde der Generaldirektor von den Organen unter den Bewerbern ausgewählt, die auf der vom Überwachungsausschuss übermittelten Liste standen.

C. ORGANISATION DER BEZIEHUNGEN ZWISCHEN DEM ÜBERWACHUNGSAUSSCHUSS UND DEM OLAF In seiner vorbereitenden Sitzung vom 12./13. Juli 1999 stellte der Überwachungsausschuss fest, dass sein Auftrag und die Bedingungen seiner Ernennung ihm gebieten, eine regelmäßige Kontrolle der operationellen Tätigkeiten des OLAF vorzunehmen, indem er alljährlich etwa 10 Sitzungen von etwa zwei Tagen Dauer abhält. Da unter diesen Bedingungen die Vorbereitungsarbeit vernünftigerweise im Durchschnitt einen Tag pro Sitzungstag nicht übersteigen kann, konnte die kontinuierliche Wahrnehmung der Aufgaben nur durch die Möglichkeit eines ständigen Kontakts mit dem Sekretariat (das bekanntlich noch provisorisch bleibt) sichergestellt werden.

Infolgedessen konzentrierte sich die Tätigkeit des Ausschusses auf die Sitzungen, die nicht nur der Annahme von Positionsbekundungen zur Kontrolle der operationellen Tätigkeit, sondern auch - in diesem ersten Jahr der Tätigkeit - zur Umstrukturierung sowie zur Verwaltung und zum Haushalt des Amtes gewidmet waren. Die Stellungnahmen, Schreiben und Berichte, mit denen diese Positionsbekundungen den Institutionen formell mitgeteilt werden sollten, bezogen sich im einzelnen auf institutionelle oder administrative Fragen, während die Positionsbekundungen des Ausschusses zur Untersuchungstätigkeit dem Direktor während der Sitzungen im allgemeinen schriftlich oder mündlich mitgeteilt wurden.

Um eine regelmäßige Kontrolle der operationellen Tätigkeiten des OLAF vornehmen zu können, hat der Überwachungsausschuss sich von Beginn an darum bemüht, die Vorkehrungen im Bereich der Information zu treffen, die für die Wahrnehmung einer solchen Kontrolle notwendig sind, und musste dazu die Schwierigkeiten infolge des Fehlens bzw. der Unzulänglichkeit der Verfahren für die Registrierung der Informationen bzw. der Dossiers und des Fehlens harmonisierter Regeln für ihre Behandlung überwinden. Seine Bewertung der Tätigkeiten des OLAF spiegelt den Stand der verfügbaren Information wieder:

Der Ausschuss verfügt noch nicht über genügend Anhaltspunkte, die es ihm erlauben, eine umfassende Bewertung der Frage vorzunehmen, in welchem Ausmaß die von der hochrangigen Gruppe (Parlament - Rat - Kommission), vom Parlament, vom Rechnungshof und vom Ausschuss unabhängiger Sachverständiger formulierten Erwartungen im Verlauf dieses ersten Jahres der Tätigkeit des OLAF erfuellt worden sind; dagegen hat der Ausschuss seine Position zu besonderen Punkten der operationellen Tätigkeiten in Form von Stellungnahmen, Berichten, Schreiben und Aussprachen dargelegt, und diese Positionsbekundungen wurden in seinen Protokollen vermerkt.

1. Wege der Information Um eine noch sehr unzureichende direkte Information zu ergänzen, berücksichtigte der Überwachungsausschuss verschiedene Quellen der indirekten Information. a) Direkte Information Die Notwendigkeit, die Beschlussfassungstätigkeit des Ausschusses auf die beiden Tage der monatlichen Sitzung zu konzentrieren, veranlasste ihn, sein Informationssystem so zu gestalten, dass es ihm zügige und operationelle Synthesen gestattet. In der Verordnung sind ausdrücklich bestimmte Informationsquellen vorgesehen, die zwar nützlich, jedoch für die Durchführung einer regelmäßigen Kontrolle unzureichend sind.

So liefern der Bericht des Direktors an die Institutionen (Artikel 12 Absatz 3 Unterabsatz 2) oder das Programm der Tätigkeiten (Artikel 11 Absatz 7) wertvolle, allerdings zu globale Informationen. Dagegen ist die ebenfalls in Artikel 11 Absatz 1 für bestimmte Situationen (seit mehr als neun Monaten laufende Untersuchungen; Fälle, die die Übermittlung von Informationen an die Justizbehörden eines Mitgliedstaats erfordern; Fälle, in denen den Empfehlungen des Direktors nicht Folge geleistet wurde) vorgesehene Unterrichtung des Ausschusses zu bruchstückhaft. Der Ausschuss hat folglich auf die im gleichen Artikel enthaltene allgemeine Vorschrift ("Der Direktor unterrichtet den Ausschuss regelmäßig über die Tätigkeit des Amtes, seine Untersuchungen, deren Ergebnisse und Folgemaßnahmen") zurückgegriffen in dem Versuch, ein "Instrumentenbrett" der Tätigkeit des Amtes einzurichten, das ihm die Wahrnehmung einer kontinuierlichen Kontrolle ermöglicht.

Die von mehreren seiner Mitglieder vor Ort in den Dienststellen des OLAF vorgenommenen Besuche lieferten ihm unter anderem Anhaltspunkte zur Art und zur Struktur der verfügbaren Information: Da die Modalitäten für die Registrierung der eingegangenen Informationen und die Verfahren für die Behandlung der Dossiers weder zentralisiert noch harmonisiert waren, musste die für den Ausschuss notwendige Information erst zusammengetragen und präsentiert werden, was überdies eine organisatorische Neugestaltung der Arbeitsmethoden des OLAF bedingte. Der Ausschuss forderte folglich den Direktor auf, ihm für jede Sitzung eine periodische Übersicht der zur Prüfung anstehenden Fälle und einen Pressespiegel vorzulegen.

Seit Mai 2000 verfügt der Ausschuss damit über Sammlungen und Blätter mit einer Zusammenfassung der Unterlagen zu den Fällen, in denen die Untersuchung seit mehr als neun Monaten läuft, und den internen Untersuchungen. Der Direktor ist ferner aufgefordert worden, dem Ausschuss systematisch die Fälle vorzulegen, die seiner Auffassung nach eine Grundsatzfrage betreffen. Der Ausschuss hat ebenfalls gefordert, dass von externen Sachverständigen eine Studie durchgeführt wird, um eine Bilanz der operationellen Tätigkeit des OLAF und seiner Arbeitsmethoden zu erstellen. Diese Studie, in der die Situation Ende Februar 2000 beleuchtet wird, lieferte ihm wichtige Anhaltspunkte einer indirekten Information, mit deren Hilfe er seine Bewertung der Tätigkeiten des OLAF vervollständigen konnte. b) Indirekte Information Neben der Tatsache, dass der Überwachungsausschuss mehrmals mit Ersuchen von Mitgliedern des Europäischen Parlaments oder von Personen, die Gegenstand einer Untersuchung waren, befasst worden ist, konnte er verschiedene Dokumente nutzen. - Zum einen wird in der Studie der Sachverständigen über die operationellen Aufgaben und die Arbeitsmethoden des OLAF(6), die dem OLAF am 29.

März 2000 ausgehändigt wurde, eine Zustandsbeschreibung der Struktur und der Funktionsweise des Amtes in Bezug auf die operationellen Tätigkeiten vorgenommen. Geprüft werden die verschiedenen Aufgaben des OLAF und ihre Gliederung, die für die Festlegung einer Politik und einer Strategie auf dem Gebiet der Betrugsbekämpfung verwendeten Mittel sowie die verschiedenen Aufgaben im Zuge der operationellen Tätigkeit: Information, Untersuchung, Koordinierung und Weiterbehandlung. Ehe in einer Zusammenfassung interessante Empfehlungen für die Umstrukturierung vorgelegt werden, wird in dieser Studie die gegenwärtige Funktionsweise des Amtes und insbesondere die operationelle Tätigkeit analysiert.

Allerdings ermöglicht die Analyse, die bis zum 29. Februar 2000 reicht, nicht eine umfassende Bewertung der Tätigkeiten des OLAF. Sie hat lediglich Bezugswert für die Bewertung der gegenwärtig laufenden Umstrukturierung. - Zum anderen werden in dem ersten Bericht des OLAF über die operationellen Tätigkeiten, der das Datum 6. Juni 2000 trägt, zunächst die Verfahren erläutert, die die Arbeitsweise des Amtes regeln, und anschließend wird eine Bilanz der operationellen Tätigkeiten und insbesondere der Untersuchungstätigkeit vom 1. Juni 1999 bis zum 29. Februar 2000 erstellt. Wie die Studie der Sachverständigen hat der Bericht demnach in erster Linie Bezugswert für eine nach erfolgter Umstrukturierung noch durchzuführende Bewertung.

Die im Bericht enthaltenen Daten zu den durchgeführten Untersuchungen und deren Weiterbehandlung liefern allerdings interessante quantitative Anhaltspunkte zur Aufteilung der Tätigkeiten auf Untersuchungen und die Koordinierung, zur Zahl und zum Verhältnis der Dossiers, der eingeleiteten Untersuchungen, der abgeschlossenen Untersuchungen sowie der erstellten und den zuständigen Behörden übermittelten Berichte. Doch im Bericht des OLAF wird darauf verwiesen, dass diese Zahlen vor allem wegen des Zeitpunkts des Inkrafttretens der Verordnung (am 1. Juni 1999) und somit wegen der erst seit kurzem geltenden Verpflichtung, einen Untersuchungsbericht zu erstellen (Artikel 9), kein eindeutiges Bild der Wirklichkeit vermitteln.

In der Tat wirft der Bericht die folgenden Fragen auf, ohne Antworten zu geben: - hohe Zahl der Untersuchungen, die ohne Bericht abgeschlossen werden, - Dauer der Verfahren der Gültigerklärung, - geringe Zahl von Urteilen, die im Anschluss an die Übermittlung von Dossiers verkündet worden sind. - Schließlich weist die Mitteilung der Kommission über einen umfassenden strategischen Ansatz, die auf Ersuchen des Europäischen Rates in Helsinki auf der Grundlage von Vorschlägen des OLAF verfasst worden ist, den Vorzug auf, dass das strategische Projekt des Amtes in die politische Konzeption der Kommission einbezogen wird.

Im Hinblick auf eine umfassende Bewertung des OLAF liefert dieses Dokument den Blickwinkel, in den sich die Tätigkeit und die Umstrukturierung des Amtes einfügen müssen. Der Ausschuss hat allerdings festgestellt, dass die in dieser Mitteilung angesprochenen Herausforderungen häufig eher in die Verantwortung der Kommission als in die des OLAF fallen. Er bekundete folglich den Wunsch, die eigene Strategie des OLAF auf der Grundlage des Tätigkeitsprogramms prüfen zu können, das ihm der Direktor alljährlich in Anwendung der Vorschriften von Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung unterbreiten muss.

2. Bewertung Auf Grund der Unangemessenheit der Strukturen und der Arbeitsmethoden des OLAF, das sich noch in Umstrukturierung befindet, sind die Voraussetzungen für eine umfassende Bewertung nicht erfuellt: Die von seinen Mitgliedern vor Ort vorgenommenen Besuche haben nämlich dem Ausschuss die Schwierigkeiten vor Augen geführt, auf die er bei seinem Bemühen stoßen würde, eine Bewertung der operationellen Tätigkeit des OLAF vorzunehmen. Zusätzlich zur mangelnden Transparenz der Verwaltung, der fehlenden Harmonisierung der Verfahren und der Praktiken sowie der Unzulänglichkeiten des Systems für die Registrierung der Informationen und der Dossiers macht der Umstand, dass sich das OLAF seit mehr als einem Jahr in einer Phase des Übergangs und der Umstrukturierung befindet, ein solches Unterfangen sehr schwierig, da es unmöglich war, zwischen den eigentlichen Absichten und den im Wege der Durchführung befindlichen Vorhaben zu unterscheiden und Strukturen zu bewerten, deren Schaffung noch im Gange ist.

Allerdings konnte der Ausschuss in diesem ersten Jahr seiner Tätigkeit Bewertungen vornehmen, die sich auf punktuelle Fragen entweder anlässlich der Prüfung besonderer Dossiers, mit denen er befasst worden ist, erstreckten oder auf einer Analyse der vom Direktor übermittelten Sammlungen von Unterlagen beruhten. Seine Hauptbemerkungen erstrecken sich auf die Verfahren für Untersuchungen und für die Befassung der Gerichtsbehörden sowie auf den Schutz der Rechtssuchenden. a) Untersuchungsverfahren Die vom Ausschuss geprüften Dossiers beziehen sich auf Untersuchungen, von denen einige von der UCLAF mit den seinerzeit geltenden Rechtsgrundlagen eingeleitet worden waren, während die übrigen in den Genuss der Vorschriften der Verordnung und des Beschlusses der Kommission von 1999 kamen.

Der zur Prüfung anstehende Zeitraum zeichnet sich also vor allem durch eine Entwicklung aus, die nicht nur den Rechtsrahmen der Untersuchungen, sondern auch ihre Beschaffenheit betrifft. Obwohl sie formell weiterhin administrativer Natur waren, wurde mit den Untersuchungen aufgrund ihres Gegenstandsbereichs und ihrer Interventionsmodi - und damit verschärfte sich die mit der Verabschiedung der Verordnung (EG) Nr. 2185/96 eingeleitete Tendenz - der Bereich des Strafrechts betreten, ohne dass man sich allerdings so absichern konnte, wie es im Hinblick auf die Wahrung der personenbezogenen Rechte(7) erforderlich ist.

Insbesondere wurden die in der Verordnung und im Beschluss vom 2. Juni 1999 enthaltenen allgemeinen Anweisungen zum Ablauf der Untersuchungen noch nicht in zentralisierte, für die Untersucher kodifizierte und die Rechtssuchenden zugängliche Anweisungen umgesetzt. Bei einem solchen Handbuch, das gegenwärtig in Vorbereitung ist, müssten folglich die Ziele der laufenden Umstrukturierung berücksichtigt werden: Einbettung der operationellen Tätigkeit in eine vom Direktor festgelegte Strategie und Intervention einer Gruppe von Richtern-Staatsanwälten, um die interne und externe Rechtmäßigkeit der Untersuchungen sicherzustellen.

Im Fehlen solcher Anweisungen kam in der Tat eine gewisse Verwischung zwischen den verschiedenen Kategorien von Interventionen des OLAF zum Ausdruck, insbesondere zwischen eigenen Untersuchungen, der Koordinierung nationaler Untersuchungen und der Unterstützung administrativer oder strafrechtlicher Untersuchungen. Das künftige Handbuch mit einschlägigen Anweisungen müsste folglich die Notwendigkeit widerspiegeln, bei der Organisation des OLAF den spezifischen Charakter der internen Untersuchungen zu unterstreichen. Der Ausschuss hat zum anderen hervorgehoben, dass die Vorschriften von Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung betreffend den Zugang zu den Räumlichkeiten der Organe anwendbar sind, ohne dass die Rechtssuchenden über ihre Rechte unterrichtet werden, und dass die Protokolle von Anhörungen auf der Grundlage des zweiten Gedankenstrichs des gleichen Artikels nicht systematisch den angehörten Personen zur Zustimmung unterbreitet werden.

Das neue Handbuch mit Anweisungen müsste selbstverständlich diese Lücken fuellen. Abschließend nimmt der Ausschuss mit Interesse die laufenden Reformen zur Kenntnis, die darauf gerichtet sind, dass die Beschlüsse über die Einleitung und den Abschluss der Untersuchungen sowie die Dauer der Zeiträume für die Gültigerklärung der eingegangenen Informationen ausschließlich der Amtsgewalt des Direktors unterliegen. b) Befassung der Gerichtsbehörden Gemäß Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung muss der Ausschuss über Fälle unterrichtet werden, die die Übermittlung von Informationen an die Justizbehörden eines Mitgliedstaates erfordern.

Er verfügt demnach im Prinzip über die Möglichkeit, diese besonders wichtige Phase der operationellen Tätigkeit des OLAF zu verfolgen. Allerdings sind erst am Ende des zur Prüfung anstehenden Zeitraums zufriedenstellende Modalitäten für diese Information festgelegt worden. Der Ausschuss beriet anlässlich der Prüfung besonderer Dossiers über die Frage der Befassung der Gerichtsbehörden. Er stellte das Fehlen präziser und klarer Kriterien fest, mit denen die Art der Befassung bestimmt werden könnte. In der Verordnung wird von zwei unterschiedlichen Situationen ausgegangen: der Übermittlung des im Anschluss an die Untersuchung verfassten Berichts (Artikel 9) und der Übermittlung der im Zuge der Untersuchungen erhaltenen Informationen durch das Amt (Artikel 10), ohne dass die Beziehung zwischen diesen beiden Fällen präzisiert wird.

In der Praxis scheint unterschiedslos auf die beiden Möglichkeiten zurückgegriffen worden zu sein, und die Gründe, warum das OLAF bisweilen das gesamte Dossier und manchmal nur einen Teil davon übermittelt, die Strafverfolgungsbehörde oder bisweilen die Verwaltungsbehörde, in dem einen oder anderen Land befasst, werden nicht ersichtlich, so dass der Eindruck eines willkürlichen und improvisierten Vorgehens bleibt. Der Ausschuss wünscht folglich, dass diese juristische Doppeldeutigkeit auf der geeigneten Ebene geklärt wird (siehe die vorgeschlagenen Verbesserungen in Kapitel III). c) Schutz der Rechtssuchenden Der Überwachungsausschuss hat diese Frage unter praktischem Gesichtspunkt geprüft, und zwar vor allem auf der Grundlage von Informationen, welche ihm von Personen mitgeteilt wurden, die Gegenstand von Untersuchungen des OLAF waren, und der Positionsbekundungen des Amtes, die auf Antrag des Ausschusses vorgelegt wurden.

Der Überwachungs ausschuss wollte von vornherein präzisieren, dass die von ihm vorgenommenen Kontrollen keinerlei Form von Rechtsmittel zur Prüfung der individuellen Verantwortlichkeiten darstellen. Unter dem strikten Gesichtspunkt der Prüfung der Anwendung der geltenden Vorschriften hat er die Wirksamkeit einer gewissen Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Untersuchungen des OLAF festgestellt(8). Auf der Grundlage von Artikel 14 der Verordnung wurde beim Direktor des Amtes eine Beschwerde eingelegt, die die Prüfung von beschwerenden Verwaltungsakten im Rahmen einer internen Untersuchung zum Gegenstand hatte.

Diese nach den Modalitäten des Artikels 90 Absatz 2 des Statuts eingelegte Beschwerde führte anschließend zu einem Verfahren vor dem Gericht erster Instanz(9). Ebenso könnte der Disziplinarrat veranlasst werden, eine gewisse Form der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Untersuchungen des Amtes vorzunehmen(10). Zu der Art der betroffenen Rechte sei bemerkt, dass sich die Forderungen der Betroffenen im Wesentlichen auf ihr Recht, unterrichtet zu werden und sich äußern zu können, sowie auf das Recht auf Unparteilichkeit der Untersuchung beziehen. Bei der Bewertung dieses Schutzes handelt es sich um eine Frage, die noch in der Schwebe ist, da die entsprechenden Verfahren noch laufen.

Zweckmäßig ist jedoch der Hinweis, dass dieser Schutz in dem Maße effektiv ist, wie er der Kontrolle des Gerichts erster Instanz und der Gerichtshofes unterliegt, dass er jedoch verspätet - im nachhinein - eintritt und nicht notwendigerweise während des Ablaufs des Verfahrens. KAPITEL II ERSTE BILANZ Über die oben erwähnten punktuellen Beurteilungen hinaus handelt es sich um eine Bewertung der Aufgabe des Überwachungsausschusses als Garant der Unabhängigkeit des OLAF im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 sowohl in Verwaltungs- und Haushaltsangelegenheiten (A) als auch hinsichtlich der funktionellen Unabhängigkeit (B) und der organischen Unabhängigkeit (C) und sodann als Mitverantwortlicher für die Wahrung der Vertraulichkeit und den Datenschutz im Sinne von Artikel 8 Absatz 4 (D).

A. UNABHÄNGIGKEIT DES OLAF IN VERWALTUNGS- UND HAUSHALTSANGELEGENHEITEN Der Überwachungsausschuss hat sich schon bei seinem ersten Treffen und dann in allen seinen Sitzungen regelmäßig mit dem Nachtragshaushalt für das Jahr 1999, dem Haushalt für das Jahr 2000 und dem Haushalt für das Jahr 2001 befasst. Die Beratungen und Beschlussfassungen erfolgten in dem besonderen Bewusstsein, dass eine der Aufgaben des Überwachungsausschusses darin besteht, die Unabhängigkeit des OLAF zu gewährleisten. Bezogen auf die beratenen Haushaltsentwürfe hieß das, mit den jeweiligen Budgets die für die Funktionsfähigkeit des OLAF nötigen Posten und Mittel garantiert zu sehen.

Dabei war zu berücksichtigen, dass die Beschlüsse von Parlament, Rat und Kommission zur Gründung des OLAF ein schrittweises Vorgehen bei der Errichtung und Verwirklichung von OLAF erfordern, indem insbesondere die Zurverfügungstellung von 300 Posten und ihre Rekrutierung auf einen längeren Zeitraum und andere Haushalte verteilt wurde. Von der Struktur der ehemaligen UCLAF ausgehend diskutierte der Überwachungsausschuss die mit den jeweiligen Budgetentwürfen verbundenen haushalterischen Fragestellungen auch immer orientiert daran, welche Struktur- und Organisationsformen zweckmäßig und geeignet sein könnten, die dem OLAF zugewiesenen Aufgaben effizient im Sinne der Beschlüsse der europäischen Institutionen zu erfuellen.

Dabei stellte sich unter anderem die Frage des Verhältnisses von A- zu B-Posten, um insbesondere die operativen Arbeiten des OLAF zu garantieren. Diskutiert wurde auch, inwieweit trotz der veränderten Aufgabenstellung des OLAF, nicht mehr lediglich als Task-force tätig zu sein, Posten als Zeitposten zu vergeben sind. Die Struktur und Aufgabenerledigungsdiskussion im Zusammenhang mit den für das OLAF nötigen personellen und übrigen Mitteln wurde auch unter dem Gesichtspunkt geführt, inwieweit die Nutzung moderner Technologien durch das OLAF eine entsprechende Finanzausstattung erforderlich macht.

Grundsätzlich hat der Überwachungsausschuss in seinen Beschlüssen und Stellungnahmen zum Haushalt darauf geachtet, die an das OLAF gestellten Anforderungen, wie sie sich aus den Beschlüssen von Parlament, Rat und Kommission ergeben, zu gewährleisten. Dabei war beim Nachtragshaushalt 1999 klar, dass die Rekrutierung von Personal und der Aufbau der zukünftigen Organisation des OLAF den Haushalten der Folgejahre und deren Vollzug vorbehalten sein musste. Dennoch legte der Überwachungsausschuss nachdrücklich Wert darauf, dass die vorgesehenen 300 Posten und die dafür nötigen Mittel seitens der Haushaltsbehörde und des Parlamentes frühzeitig zur Verfügung stehen.

Der Überwachungsausschuss begrüßt deshalb, dass der Budgetentwurf für das Jahr 2001 alle budgetären Voraussetzungen schafft, um das OLAF mit diesem Haushaltsplan endgültig im Sinne der Beschlüsse von Parlament, Rat und Kommission eingerichtet zu haben. Die von den Institutionen geschaffenen und verfassungsrechtlich abgesicherten Garantien für das Amt zielen darauf ab, durch eine Unabhängigkeitsgarantie dem Amt nach Innen und nach Außen größtmögliche Handlungsspielräume zur Sicherung des Schutzes der finanziellen Interessen der EU zu gewährleisten. Im Berichtszeitraum sind erste wichtige Schritte hierfür getan worden.

Der Überwachungsausschuss hat seine Tätigkeit in den Bewusstsein aufgenommen, unmittelbarer und erster Garant für die Sicherung der Unabhängigkeit des OLAF zu sein. In fast allen Sitzungen seit der Konstituierung des Überwachungsausschusses wurden Fragen, die budgetäre, die organisatorische und die administrative Unabhängigkeit des Amtes betreffend, eingehend erörtert. Eine besondere Rolle spielte bei den Beratungen des Ausschusses die Frage, inwieweit die überkommenen Strukturen der UCLAF dem neu geschaffenen Amt hinderlich sein könnten. In der Erkenntnis, dass der Wechsel von UCLAF zu OLAF, spätestens zum Ende der Aufbauphase, d. h. mit dem Ende des Jahres 2001, signifikant werden müsse, hat der Überwachungsausschuss Strukturuntersuchungen und Strukturdiskussionen, zuletzt auch mit dem neuen Generaldirektor des Amtes, der am 1.

März 2000 seine Tätigkeit aufgenommen hat, geführt. Festzuhalten ist dennoch, dass die für einen optimalen Wirkungsgrad des Amtes unabdingbare Unabhängigkeit nur teilweise erreicht und garantiert ist. Dies liegt zu allererst daran, dass sich das OLAF noch immer im Aufbau befindet. So hat, wie schon oben erwähnt, der über ein europaweites Ausschreibungsverfahren ausgewählte Generaldirektor des Amtes seine Tätigkeit erst am 1. März 2000 aufnehmen können. Erst seit diesem Zeitpunkt ist institutionell gewährleistet, dass die Struktur und die Personalausstattung nach Maßgabe der Vorstellungen der Institutionen auch unter Berücksichtigung der konsensualen Erörterungen zwischen dem Generalsekretär und dem Überwachungsausschuss umgesetzt und betrieben werden.

Allerdings ist weder die Strukturdiskussion noch die Diskussion der Leitlinien, an denen das OLAF seine Arbeit ausrichten soll und wird, abschließend zwischen dem Überwachungsausschuss und dem Generaldirektor diskutiert. Beispielhaft wird hierzu darauf verwiesen, dass noch zu erörtern ist, ob das Amt unter dem Gesichtspunkt des Legalitätsprinzips oder des Opportunitätsprinzips arbeiten wird oder zu arbeiten hat. Nicht diskutiert werden konnte darüber hinaus die Frage, inwieweit die in den Institutionen der EU beginnende Verwaltungsreform von OLAF aufgegriffen und in welcher Richtung sie betrieben wird.

Dadurch, dass die Personalrekrutierung und die Ausstattung des Amtes noch ganz am Anfang stehen und die strukturellen Schwerpunkte der Tätigkeit und der Arbeitsweise des OLAF noch nicht hinreichend diskutiert werden konnten, gibt es auch insoweit noch erkennbare Distanzen zu dem OLAF, das sich Parlament, Rat und Kommission mit ihren Beschlüssen vorgestellt haben. Deutlich geworden ist im Berichtszeitraum allerdings auch, dass die dem Amt eingeräumten Unabhängigkeitsgarantien noch Defizite aufweisen. Die Abhängigkeit bei der Rekrutierung und Umsetzung bzw. Trennung von Personal durch die enge Anbindung an die Administration der Kommission führt nahezu zur Handlungsunfähigkeit.

Dies wird verdeutlicht durch die Dauer des Ablaufs von Besetzungsverfahren für Posten und in gleichem Umfang durch die Schwierigkeiten, sich in notwendigen Fällen von Personal zu trennen. Dadurch, dass dem Generaldirektor des OLAF nicht auch tatsächlich größtmögliche Handlungsunabhängigkeit eingeräumt ist, entstehen Handlungs-, aber schließlich auch Unabhängigkeitsdefizite. Budgetäre Unabhängigkeit bedeutet nach der Überzeugung des Überwachungsausschusses, strukturelle Entscheidungen unabhängig von den Institutionen treffen zu können. Es schließt Personal- und Handlungshoheit ein.

Im Berichtszeitraum war keine dieser für ein hocheffizientes Arbeiten des OLAF unabdingbaren Voraussetzungen vollständig erfuellt. Der Überwachungsausschuss wird im nächsten Berichtsjahr darauf achten, dass die dem OLAF garantierte Unabhängigkeit in einem noch besseren Umfang, auch in der Alltagsarbeit, verwirklicht werden wird. B. FUNKTIONELLE UNABHÄNGIGKEIT (UNTERSUCHUNGSTÄTIGKEIT) Die Rolle und die Verantwortlichkeiten des Überwachungsausschusses in Bezug auf die Untersuchungstätigkeit sind im Wesentlichen in Artikel 3 der Geschäftsordnung enthalten, wo eindeutig bestimmt wird, dass die Untersuchungstätigkeit vom Ausschuss kontrolliert wird.

Es bestand niemals die Absicht, eine detaillierte Prüfung laufender Untersuchungen durch den Ausschuss vorzuschreiben, sondern er soll vielmehr gewährleisten, dass bestimmte grundlegende Verfahren und Prinzipien eingehalten werden. In einer seiner ersten Sitzungen benannte der Ausschuss zwei seiner Mitglieder, die die Funktionsweise des OLAF in Bezug auf Untersuchungen nach Abschluss der Tätigkeit der UCLAF prüfen sollten. Diese Bewertung stützte sich auf Treffen mit dem Direktor ad interim des OLAF sowie mit Vertretern des Personals. Es wurden keine besonders zufriedenstellenden Fortschritte erzielt, da - was verständlich ist - der Direktor ad interim und die meisten Bediensteten von der UCLAF übernommen wurden.

Die Aufgaben des OLAF wurden - soweit die Untersuchungen betroffen sind - in Artikel 2 des Beschlusses der Kommission zur Errichtung des OLAF festgelegt. Es ist klar, dass die internen Strukturen des OLAF einem Organisationsplan entsprechen sollten, der es befähigt, seine neu festgelegte Rolle zu erfuellen. Es muss festgehalten werden, dass man sich ohne einen endgültig ernannten Direktor nur schwer vorstellen kann, wie eine ernsthafte langfristige Reform durchgeführt werden könnte. Eine Prüfung der Art und Weise, wie Untersuchungen in der Zeit der UCLAF durchgeführt worden waren, ergab eine Reihe von Anomalien und Schwachstellen, die im Wesentlichen aus dem Umstand herrührten, dass es keine interne Geschäftsordnung für die Durchführung der Untersuchungen gab und sie oftmals in einer Weise vorgenommen wurden, die den von dem einzelnen Beamten, der für die Untersuchung verantwortlich war, subjektiv empfundenen Bedürfnissen entsprach, so dass ein einheitliches Vorgehen verhindert wurde.

Die Rolle der Untersuchung in Bezug auf interne und externe Fälle wurde nicht eindeutig festgelegt. Der Ausschuss kam von Beginn an überein, dass seine Rolle nicht darin besteht, das Handeln der UCLAF in der Vergangenheit zu überprüfen, ausgenommen in dem Maße, wie es als Erfahrungsgrundlage bei der Festlegung der Arbeitsmethoden und Strukturen des OLAF herangezogen werden könnte. Die Aufgabe des Ausschusses wurde erheblich dadurch erschwert, dass erst am 1. März 2000 ein Direktor endgültig ernannt wurde, so dass das neue Organisationsschema der Struktur des Amtes daher noch im Planungsstadium ist.

Im Lichte der vorstehenden Bemerkungen wird deutlich, dass der Ausschuss seiner Verantwortung im Hinblick auf die Kontrolle gemäß den Verfahren in Artikel 3 (Rolle und Verantwortlichkeiten des Ausschusses) nur teilweise nachkommen konnte. Es war schwierig, die "Prüfung der vom Direktor des OLAF erteilten regelmäßigen Informationen über die Untersuchungstätigkeit" vorzunehmen, und zwar im Wesentlichen deshalb, weil innerhalb des OLAF nicht der interne Mechanismus für die einheitliche Bereitstellung von Informationen - insbesondere in Bezug auf Fälle, bei denen die Untersuchung bereits seit einiger Zeit lief - vorhanden war.

Die Tatsache, dass der Ausschuss im Rahmen seines Auftrags einer regelmäßigen Kontrolle der Ausübung der Untersuchungstätigkeit (Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung) Zugang zu sämtlichen Dokumenten und Unterlagen sowie zu den vom OLAF gespeicherten Daten hatte, bedeutete in der Zwischenphase vor der Ernennung des Direktors keine wirkliche Unterstützung, da keine einheitliche Behandlung von Fallakten generell gegeben war und vor allem Verfahren und Strukturen zur Behandlung von Auskünften fehlten. Der Ausschuss nahm folglich seine Kontrolle auf der Grundlage einer Auswahl der Akten auf pragmatische Weise je nach Aktualität der Fälle oder den spezifischen Mitteilungen vor, die von Mitgliedern der Organe oder von Rechtssuchenden an ihn gerichtet wurden.

Der Ausschuss verwendete die Informationen im Rahmen seines Auftrags, "die Unabhängigkeit des Amtes zu stärken"; diese Aufgabe nimmt er wahr, indem er dem Direktor Stellungnahmen abgibt, er behält sich jedoch die Möglichkeit vor, sich zu bestimmten Vorgängen formeller zu äußern, sollte sich dies als notwendig erweisen. Das Fehlen eindeutig festgelegter Zielvorgaben im Anschluss an die Errichtung des OLAF erschwerte ebenfalls die Prüfung der Frage, ob eine wirkliche Strategie entwickelt worden ist. Der Ausschuss ist sich darüber im Klaren, dass es sich beim OLAF - genau wie beim Überwachungsausschuss - um eine neue Einrichtung handelt und dass zwangsläufig eine gewisse Zeit verbleibt, während der dauerhafte Vorkehrungen im Hinblick auf die Regeln und Verfahren der Untersuchung getroffen werden müssen.

Erst wenn dies erreicht ist, wird der Ausschuss in der Lage sein, seinen Überwachungsauftrag effektiv und effizient wahrzunehmen. Der Ausschuss wird jedoch weiterhin in enger Zusammenarbeit mit dem Direktor die Umsetzung von Maßnahmen überwachen, die die Unabhängigkeit des OLAF bei der Untersuchungstätigkeit gewährleisten werden. Dies wird auch für eine ganze Reihe von Fällen gelten, in denen die Untersuchungen von der UCLAF eingeleitet wurden und eine Weiterführung durch das OLAF notwendig erscheint. C. ORGANISCHE UNABHÄNGIGKEIT (INTERINSTITUTIONELLE BEZIEHUNGEN) Der Überwachungsausschuss stellt die Unabhängigkeit des OLAF sicher, indem er über die Wahrung der Stellung wacht, die der Gesetzgeber dem Amt im interinstitutionellen Rahmen einräumen wollte.

Die Verordnung wurde vom Europäischen Parlament und vom Rat auf Vorschlag der Kommission am 25. Mai 1999 in einem Kontext angenommen, der in Erinnerung gerufen werden muss, um besser zu verstehen inwiefern der Gesetzgeber trotz seines Wunsches, dem OLAF eine wirkliche Unabhängigkeit einzuräumen, nicht sämtliche Schwierigkeiten, die sich aus dessen interinstitutionellem Status ergeben, noch diejenigen, die aus der Beteiligung des OLAF an den auch interinstitutionellen Überlegungen betreffend den Schutz der finanziellen Interessen der EG herrühren, beseitigt hat. 1. Kontext Schärfere Vorkehrungen zur Bekämpfung des Betrugs zulasten des Gemeinschaftshaushalts sind den Institutionen schon seit längerem ein Anliegen.

Es geht auf eine Zeit zurück, in der einerseits angenommen wurde, dass 10 % des Haushalts von betrügerischen Handlungen, deren Ausmaß sehr schwer einzuschätzen war, betroffen waren, und in der andererseits die Institutionen der Gemeinschaft so gut wie keine Befugnisse in diesem Bereich hatte. Die Institutionen reagierten damals mit der Schaffung einer Dienststelle der Kommission, der UCLAF, die mit der Koordinierung der Ausübung der verschiedenen Verwaltungskontrollbefugnisse beauftragt wurde, die der Kommission im Rahmen ihrer Verantwortung für die Verwaltung der Gemeinschaftspolitiken und für die Ausführung des Haushaltsplans zukamen.

Zu Beginn der 90er Jahre machten einige aufsehenerregende Skandale deutlich, dass die Gemeinschaft effizientere Instrumente zur Betrugsbekämpfung einsetzen musste. Der UCLAF wurden damals nicht nur die Befugnisse der Kommission im Bereich der Betrugskontrolle, sondern auch neue Befugnisse für Verwaltungsuntersuchungen vor Ort übertragen. Außerdem wurden in neuen Texten Definitionen und Sanktionen für verwaltungs- und strafrechtliche Vergehen gegen den Haushaltsplan der Gemeinschaft festgelegt. Als das Europäische Parlament und der Rat im Zuge des Entlastungsverfahrens für das Haushaltsjahr 1996 auf Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle innerhalb der Institutionen stießen, erwiesen sich diese neuen Bestimmungen allerdings als unzulänglich, um die Frage der Unabhängigkeit bei den Untersuchungen zu regeln, was schwerwiegende Folgen für die Transparenz und Effizienz der Untersuchungen hatte.

So sahen sich insbesondere die politisch Verantwortlichen außerstande, die Objektivität der Untersuchungen und deren straf- und disziplinarrechtliche Weiterverfolgung zu gewährleisten. Die Verordnung (EG) Nr. 1073/99 wurde demnach mit dem Ziel angenommen, ein neues Amt zu schaffen, das mit Verwaltungsuntersuchungen betraut wird und auf drei Pfeilern ruht: Unabhängigkeit, Transparenz und Effizienz. Der Gesetzgeber hat auch darauf geachtet, dass die Schaffung dieses neuen Amtes, des OLAF, in ein politisches Projekt zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union vor Betrug und Korruption eingebunden wurde, und dass es allgemein zur Bewältigung der Herausforderungen durch das organisierten Verbrechen unter dem Blickwinkel der Globalisierung und der Erweiterung der Union beitragen sollte.

Angesichts dieser Situation waren die politisch Verantwortlichen vor allem bestrebt, ein effizientes System zu schaffen, wobei sie aus der Erfahrung mit der UCLAF wussten, dass die Effizienz eines solchen Systems von dessen Legitimität abhängt. Insbesondere, wenn eine Untersuchung zu disziplinar- und strafrechtlichen Verfahren führen soll, muss sie von der sicheren Wahrung der Rechte der betroffenen Personen begleitet sein, was eine stärkere Transparenz ermöglicht, und sie muss im Hinblick auf ihre Objektivität unanfechtbar sein, das heißt, sie muss absolut unabhängig und unparteiisch durchgeführt werden.

In der Frage des Schutzes der individuellen Rechte haben die politisch Verantwortlichen unter Berücksichtigung der Verwaltungsautonomie der Institutionen es den letzteren selbst überlassen, auf der Grundlage einer interinstitutionellen Vereinbarung und im Rahmen einer internen Entscheidung ihre eigenen internen Maßnahmen in Bezug auf die Rechte und Pflichten ihrer Mitglieder und Beamten zu ergreifen. Im Hinblick auf die angestrebte Unabhängigkeit hat der Gesetzgeber im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 eine Lösung ausgearbeitet. Während die Institutionen sich schnell darauf einigen konnten, dass die UCLAF/das OLAF die Möglichkeit haben musste, in allen Institutionen und Einrichtungen der Gemeinschaft Untersuchungen durchzuführen, was seine Neutralität voraussetzte, war der Grad seiner Unabhängigkeit Gegenstand heftiger Auseinandersetzungen.

Die Kommission hatte zunächst vorgeschlagen, ein von allen Institutionen unabhängiges Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung zu schaffen(11). Um das neue Amt während der Übergangszeit, die ohnehin notwendig gewesen wäre, um die Mittel der Kommission zu ersetzen, nicht von den für die Erfuellung seiner Aufgaben unerlässlichen materiellen und rechtlichen Mitteln abzuschneiden, einigten sich das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission im Rahmen einer hochrangigen Gruppe schließlich auf eine Formel, durch die einem weiterhin in die Kommissionsstrukturen eingebundenen Amt eine möglichst weitreichende Unabhängigkeit eingeräumt wurde.

Die Wahrung dieser Unabhängigkeit stellte den Gesetzgeber allerdings vor ein heikles Problem, das er durch die Einrichtung eines Überwachungsausschusses und die Schaffung eines Sonderstatus für den Direktor zu lösen suchte. Noch bevor sie ihre Funktionen aufnahmen, wurde vom Rechnungshof und vom Ausschuss Unabhängiger Sachverständiger bezweifelt, dass mit diesen beiden Lösungen die institutionelle Unabhängigkeit des OLAF gewahrt werden könnte. In seiner Stellungnahme Nr. 2/99(12) zeigt der Rechnungshof auf, dass OLAF aufgrund seiner Zugehörigkeit zur Verwaltungsstruktur der Kommission weiterhin unter deren Verantwortung steht.

So würden sich insbesondere Klagen wegen Amtshandlungen des OLAF vor dem Gerichtshof gegen die Kommission und nicht gegen das OLAF richten. Diese Bemerkungen des Rechnungshofes haben beim Gesetzgeber übrigens großes Gehör gefunden, und er hat die Möglichkeit der Klage von Beamten gegen den Direktor von OLAF vorgesehen. Die disziplinärrechtlichen Befugnisse gegenüber den Direktor bleiben jedoch, nach der Anhörung des Überwachungsausschusses, in den Händen der Kommission. Der Ausschuss Unabhängiger Sachverständiger betont, wie dringend eine mögliche politische Einflussnahme der Kommissionshierarchie verhindert werden muss, "um Vertrauen in die Objektivität der Untersuchungen zur Betrugsbekämpfung herzustellen".

Er empfiehlt deshalb, dass "die Unabhängigkeit des OLAF gegenüber der Kommission ein entscheidender Grundsatz sein und bleiben" muss. Es liegt außerdem auf der Hand, dass das OLAF auch vor der Einflussnahme durch andere Institutionen geschützt werden muss. Der Ausschuss Unabhängiger Sachverständiger meint, dass die Schaffung des Überwachungsausschusses zur Stärkung der Unabhängigkeit der OLAF keine zufriedenstellende Lösung ist, da er die Rolle einer richterlichen Kontrollinstanz wahrnehmen und insbesondere über die Rechtmäßigkeit einzelner Entscheidungen und die Durchführung bestimmter Untersuchungen befinden muss.

Er spricht sich deshalb für die Schaffung einer unabhängigen Staatsanwaltschaft aus, die eng mit dem OLAF zusammenarbeitet, deren rechtmäßiges Handeln von einer speziellen Kammer des Gerichts erster Instanz kontrolliert werden soll. Unter den rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen, unter denen der Gesetzgeber diese Lösungen beschlossen hat, also zu einem Zeitpunkt, zu dem dringend eine Formel gefunden werden musste, um auf der Grundlage bestehender Rechtsgrundlagen unabhängige Untersuchungen in den Institutionen zu ermöglichen, waren dies pragmatische Bestimmungen, die innerhalb weniger Monate umgesetzt werden konnten.

Eine ideale und gleichzeitig radikale Lösung für das Problem der Effizienz und Legitimität der Untersuchungen nicht nur in den Institutionen sondern für alle Betrügereien im Zusammenhang mit dem Haushaltsplan der Gemeinschaft war bereits im Corpus Juris vorgeschlagen worden. In den Empfehlungen des Ausschusses Unabhängiger Sachverständiger wird ausdrücklich auf den Corpus Juris Bezug genommen und dessen zeitlich gestaffelte Umsetzung empfohlen. Auch in der Studie über die Notwendigkeit, Legitimität und Machbarkeit des Corpus Juris(13), in der betont wird, dass diese Frage eher auf politischer als auf rechtlicher Ebene zu lösen ist, wird die Umsetzung des Corpus Juris in mehreren Stufen ins Auge gefasst.

Für die Verfasser der Studie ist dennoch klar, dass ein wirksamer und legitimer Schutz der finanziellen Interessen der EU nur durch eine Umsetzung der Gesamtheit der Vorschläge erreicht werden kann. Die dem OLAF durch den Beschluss vom 28. April 1999 und durch die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der EG übertragenen Aufgaben sind in ein System von Verantwortlichkeiten eingebunden, die den verschiedenen an der Haushaltsführung beteiligten Akteuren aufgrund der Verträge zukommen. Dadurch, dass der Gesetzgeber die grundsätzliche Unabhängigkeit des Amtes in Artikel 12 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr.

1073/1999 festgelegt hat, und dass er den Überwachungsausschuss mit deren Sicherstellung beauftragt hat (Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999), sind noch nicht alle Probleme im Zusammenhang mit dieser Einbindung gelöst. Weitere Bestimmungen regeln die Beziehungen zwischen dem Amt, den für Strafverfolgungen zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten (Artikel 2) und der Kommission, gegenüber der die Unabhängigkeit des Direktors durch die Möglichkeit einer Klage vor dem Gerichtshof gewährleistet ist (Artikel 12 Absatz 3). Durch diese verschiedenen Bestimmungen werden aber nur einige Grundsätze festgelegt, und die Unabhängigkeit des OLAF kann nur in der Praxis eine konkrete Ausformung bekommen.

So hatte der Überwachungsausschuss die Gelegenheit, in seinen Berichten, Stellungnahmen und anderen Meinungsäußerungen die Tragweite des Grundsatzes der institutionellen Unabhängigkeit des OLAF und vor allem gegenüber den nationalen Strafverfolgungsbehörden genauer zu bestimmen. Die Frage der institutionellen Unabhängigkeit des OLAF gegenüber den nationalen Behörden ist nicht gesondert geregelt. In Artikel 12 Absatz 3 ist heißt es nur: "Bei der Erfuellung seiner Pflichten im Zusammenhang mit der Einleitung und Durchführung externer und interner Untersuchungen sowie der Erstellung der Berichte im Anschluss an die Untersuchungen fordert der Direktor keine Anweisungen von einer Regierung, einem Organ, einer Einrichtung oder einem Amt oder einer Agentur an und nimmt auch keine Anweisungen von diesen entgegen." In den Erwägungen dieser Verordnung sind jedoch zum einen die Zusammenarbeit zwischen dem Amt und den Mitgliedstaaten, insbesondere im Hinblick auf den Austausch von Informationen (Erwägung 15), die Zulassung von Berichten des OLAF als Beweismittel vor den Verwaltungsbehörden und Gerichten der Mitgliedstaaten (Erwägung 16), und zum anderen das Subsidiaritätsprinzip als Grundsatz für diese Zusammenarbeit (Erwägung 21) vorgesehen.

Der Ausschuss wurde am 11. Januar 2000 von Herrn Knudsen um eine Stellungnahme zur Untätigkeit der Luxemburger Justizbehörden im Fall ECHO ersucht. Der Ausschuss hat dabei bekräftigt, dass er im Falle möglicher Behinderungen durch die Mitgliedstaaten für die Unabhängigkeit des Amtes zuständig ist. In seiner an den stellvertretenden Direktor des OLAF gerichteten Stellungnahme vom 14. Februar 2000 empfahl ihm der Ausschuss, zunächst Erklärungen seitens der Luxemburger Justizbehörden einzuholen, um beurteilen zu können, ob eine Pflichtverletzung nachgewiesen werden kann, bevor gegebenenfalls die im Vertrag vorgesehenen Verfahren eingeleitet werden.

In einem derartigen Kontext nahm der Überwachungsausschuss mit Interesse die Leitlinien für ein umfassendes strategisches Vorgehen im Hinblick auf die Organisation der Funktionsweise des Amtes als eine "Plattform" von Diensten zur Umsetzung dieser Partnerschaft ("neue Kultur der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten") zur Kenntnis. Er wartet auf die Bekanntgabe der Vorschläge des Generaldirektors des Amtes für die wirksame Einrichtung. 2. Der interinstitutionelle Status des OLAF Die Bestimmungen des Vertrags über die Festlegung der gemeinschaftlichen Zuständigkeit für die Bekämpfung von Betrügereien zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft (Artikel 280) sind bezüglich des verwaltungs- und strafrechtlichen Aspekts dieser Zuständigkeit sehr vage.

Sie legen nur fest, dass im Rahmen dieser Zuständigkeit die "Anwendung des Strafrechts der Mitgliedstaaten und ihre Strafrechtspflege (...) unberührt" bleiben. Sie schließen also offenbar Maßnahmen der Gemeinschaft, von denen nicht die Anwendung des Strafrechts, sondern nur dessen Grundsätze berührt werden, nicht aus. Im Hinblick auf die Art der Untersuchungen liegen die Unklarheiten eher bei den Bestimmungen der Verordnungen zur Festlegung der Befugnisse der Kommission, insbesondere der Verordnungen (EG, Euratom) Nr. 2988/95 und (Euratom, EG) Nr. 2185/96. In Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95, in der Unregelmäßigkeiten definiert und Verwaltungsmaßnahmen gegen Verletzungen des Gemeinschaftsrechts in finanziellen Belangen festgelegt sind, sind nämlich echte Sanktionen vorgesehen, die übrigens in Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs stehen, sich aber von strafrechtlichen Sanktionen unterscheiden.

Die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96, in der die Modalitäten für die Ausübung der Untersuchungsbefugnis vor Ort festgelegt sind, sieht vor, dass die Durchführung solcher Untersuchungen ebenso Verwaltungs- und Justizverfahren in den Mitgliedstaaten betreffen können. Die dem OLAF durch den Beschluss und die Verordnung von 1999 übertragenen Befugnisse fügen zu den früheren Befugnissen der Kommission, die ihm übertragen werden, eine Befugnis in den Bereichen interne Verwaltungsuntersuchungen, Korruption und berufliche Verfehlungen hinzu, die disziplinarrechtlich oder strafrechtlich geahndet werden können.

Diese neue Befugnis ist der Grund für die 1999 vorgenommene Änderung des Status durch den Beschluss über die Schaffung des OLAF und begründet dessen interinstitutionelle Stellung und die Notwendigkeit seiner Unabhängigkeit. Der Gesetzgeber wollte damit eine strukturierte Antwort auf die Notwendigkeit der verstärkten Korruptions- und Betrugsbekämpfung in allen Institutionen geben, und er musste dabei über den bestehenden Rahmen hinausgehen: der Rechnungshof verfügte weder durch sein Statut noch aufgrund seiner Zuständigkeiten über die Möglichkeit, derartige Untersuchungen durchzuführen, und die UCLAF verfügte dafür weder über den entsprechenden interinstitutionellen Status noch über die notwendige Unabhängigkeit.

All diese Maßnahmen und Bestimmungen zeugen von einem außergewöhnlich klaren politischen Willen, die finanziellen Interessen der Europäischen Union mit allen zur Verfügung stehenden rechtlichen Mitteln zu schützen. Alles wurde möglichst weit ausgelegt, etwa der Begriff der Verwaltungssanktion, die Bestimmungen der Verträge, Protokolle und des Beamtenstatuts wurden ergänzt und so präzisiert, dass die Modalitäten, nach denen die Mitglieder, Beamten und Bediensteten der Institutionen im Rahmen einer interinstitutionellen Vereinbarung an den internen Untersuchungen des OLAF mitarbeiten, genau festgelegt wurden.

Die Durchführung dieser energischen und provisorischen Gesetzgebung zeigt deutlich, in welchem Maße das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission bestrebt sind, rasch wirksame Bestimmungen für die Bekämpfung der Korruption und rechtswidriger Handlungen innerhalb der gemeinschaftlichen Institutionen und Einrichtungen zu schaffen. Bei aller Schnelligkeit und Flexibilität birgt diese Formel jedoch Schwächen, die der Überwachungsausschuss im Rahmen seines Auftrags aufzeigen soll, da sie die Unabhängigkeit des OLAF untergraben könnten. So könnte insbesondere die Einbindung von Institutionen und Einrichtungen in die interinstitutionelle Vereinbarung, ohne dass sie von diesen unterzeichnet wurden, durch den Wunsch beeinträchtigt werden, sich vor den Eingriffen in ihre internen Angelegenheiten durch ein Amt, dessen Status unklar erscheinen mag und dessen Unabhängigkeit gegenüber der Kommission nicht garantiert zu sein scheint, zu schützen.

Außerdem wurden durch die interinstitutionelle Vereinbarung, die sich nur auf das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen und das Beamtenstatut bezieht, nicht alle Fragen geregelt, die sich aus der Sicht des Schutzes der Menschenrechte und der individuellen Rechte im Rahmen der internen Untersuchungen, deren Ausgang strafrechtliche Folgen haben kann, stellen können. 3. Schwierigkeiten in den interinstitutionellen Beziehungen Seit seiner offiziellen Einrichtung mit Inkrafttreten der Verordnung muss das OLAF in der Praxis eine bestimmte Zahl von Problemen lösen, unter anderem im Zusammenhang mit seinen Zuständigkeiten bezüglich der Personaleinstellung, bezüglich der Verfahren und Garantien rund um seine Untersuchungen und schließlich bezüglich der Immunitäten, die seine Arbeit behindern können.

Der Überwachungsausschuss hat in dieser Anfangsphase seine Tätigkeit zu einem großen Teil darauf konzentriert, vorgeschlagene Lösungswege zu prüfen und die für die Unabhängigkeit des OLAF von den Institutionen entscheidenden Kriterien aufzuzeigen. a) Zuständigkeiten des OLAF bezüglich der Personaleinstellung Gemäß den Festlegungen in den Texten, die vorsehen, dass das OLAF die Zuständigkeiten der Kommission für die Betrugsbekämpfung in den verschiedenen sektorspezifischen Politikbereichen übernimmt, sind die Befugnisse des Amtes sehr weit gefächert, und seine Untersuchungen können verwaltungstechnischer, disziplinarrechtlicher, finanzieller, steuerlicher und zollamtlicher Natur sein und in den strafrechtlichen Bereich hineinreichen.

Aus dieser Aufgabenvielfalt ergeben sich angesichts eines notwendigerweise beschränkten Stellenplans bei der Personaleinstellung besonders heikle Probleme, umso mehr, als für das Organigramm ein schwieriges Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Kategorien von Untersuchungsbeamten und den Anforderungen für die Erfuellung der Aufgabe dieser Untersuchungen - Qualifikationen für Aufklärung, Controlling oder Verwaltung - gefunden werden muss. So kann es sich für die Untersuchungen in den Institutionen, für die Qualifikationen nicht nur im Verwaltungs- oder Haushaltsbereich, sondern auch für die Korruptionsbekämpfung, die öffentliche Auftragsvergabe oder die Haushaltsführung erforderlich sind, als schwierig erweisen, allen Anforderungen gerecht zu werden. b) Untersuchungsverfahren Die Untersuchungsbefugnisse des OLAF sind in Artikel 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr.

1073/99 und in Artikel 7 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 festgelegt, in denen deren verwaltungsrechtlicher Charakter hervorgehoben wird. Diese Untersuchungen können aber aufgrund ihres Zwecks und ihrer Modalitäten in den strafrechtlichen Bereich hineingehen. Sie können zur Untersuchung strafrechtlicher Vergehen beitragen und Amtshandlungen mit sich bringen, von denen die Menschenrechte und Grundfreiheiten betroffen sein können, wie etwa Durchsuchungen oder Einvernahmen. Das OLAF arbeitet an der Einführung von spezifischen Verfahrensregeln zur Erfuellung seines Auftrags, die auf seine Ziele abgestimmt sind.

Diese Aufgabe erweist sich jedoch als schwierig, da der "verwaltungsrechtliche" Charakter der Untersuchungen bei komplexen kriminellen Vergehen Grenzen setzen kann, und dies nicht nur im Hinblick auf ihre Zulässigkeit vor den Strafgerichten, sondern auch im Hinblick auf ihre Wirksamkeit. Bei Korruptionsdelikten und finanziellen Vergehen können sich die Verwaltungsverfahren als unzureichend für den Schutz der Institutionen vor Verschleierungsversuchen erweisen. c) Garantien bezüglich der Untersuchungen Nach der geltenden Regelung unterliegen die Untersuchungen des OLAF den Bestimmungen zum Schutz der Menschenrechte.

In Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 ist die Vertraulichkeit und der Schutz persönlicher Daten verankert, und durch Artikel 4 Absatz 6 Buchstabe b) wird jedes Organ beauftragt, Regeln für die Wahrung dieser Rechte festzulegen. Der in dieser Bestimmung vorgesehene Rahmenbeschluss sieht zwei derartige Garantien vor: das Recht der Betroffenen, sich am Ende einer Untersuchung und vor einer Anklage zu äußern (Artikel 4) und das Recht, über die Einstellung der Untersuchung unterrichtet zu werden (Artikel 5). Es versteht sich von selbst, dass die im Hinblick auf ein Strafverfahren vorgesehenen Garantien um einiges genauer festgelegt und umfassender sind.

Damit die im Rahmen der Untersuchungen des OLAF gesammelten Beweise vor einem Strafgericht zugelassen werden können, müssen diese Garantien ebenfalls vorliegen. In Artikel 6 der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 ist zwar vorgesehen, dass bei diesen Untersuchungen die für die Kontrolleure der Verwaltungen der Mitgliedstaaten geltenden Verfahrensregeln gelten; das OLAF muss aber dennoch Verfahren für die Beweissammlung, und insbesondere Garantien rund um die Untersuchungen - je nach deren strafrechtlichem, disziplinarrechtlichem oder verwaltungsrechtlichem Charakter - festlegen. Ansonsten könnte die Gültigkeit der vom OLAF getroffenen Maßnahmen und sogar seine Legitimität in Bezug auf seine Untersuchungen innerhalb der Institutionen tatsächlich in Frage gestellt werden. d) Immunitäten, die die Tätigkeit des OLAF innerhalb der Institutionen beschränken Die Frage der Immunitäten, die der Überwachungsausschuss wegen deren Folgen für die institutionelle und funktionelle Unabhängigkeit des OLAF intensiv geprüft hat, ist sehr komplex, weil es dabei um drei verschiedene Arten der Immunität geht: die eigentliche Immunität, die indirekte Immunität und die Unverletzlichkeit.

Die eigentliche Immunität ist die Befreiung der Beamten und Bediensteten von der Gerichtsbarkeit, wie sie in Artikel 12 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen vom 8. April 1965 verankert sind. Dadurch sind die Beamten und Bediensteten für Tätigkeiten, die sie im Rahmen der Ausübung ihrer Befugnisse verrichten, dem Zugriff der Behörden der Mitgliedstaaten und der Justizbehörden entzogen. Diese Befreiung stellt also kein Hindernis für die Tätigkeit des OLAF in den Institutionen dar, und sie wird in den internen Beschlüssen der Institutionen über die Untersuchungen der OLAF nur erwähnt, um darauf hinzuweisen, dass die von den Behörden der Mitgliedstaaten gestellten Anträge auf Aufhebung der Immunität eines Mitglieds, Beamten oder Bediensteten einer Institution dem OLAF zu melden sind.

Die seit Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 von den nationalen Behörden durchgeführten Aufhebungen der Immunität erfolgten bisher aber ohnehin im Rahmen von Fällen, in denen zuvor das OLAF den Behörden die entsprechenden Dossiers übermittelt hatte. Im Zusammenhang mit der Frage der Immunität, oder zumindest mit den Hindernissen für die internen Untersuchungen von OLAF, meinten mehrere Gemeinschaftseinrichtungen, sie könnten die Tätigkeit des Amtes innerhalb ihrer eigenen Verwaltungen einschränken. Zum einen wird durch den vom Ausschuss der Regionen ohnehin verzögerten Beschluss zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr.

1073/99, und insbesondere des Artikels 4 Absatz 6, die Verpflichtung der Mitglieder, Beamten und Bediensteten des Ausschusses, das OLAF zu unterrichten, dadurch untergraben, dass deren Kontakt zu OLAF über seine Hierarchie zu erfolgen hat. Zum anderen behaupteten die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank im Rahmen ihres Informationsaustauschs mit dem Überwachungsausschuss, dass sie nicht verpflichtet wären, innerhalb ihrer jeweiligen Verwaltungen Untersuchungen des OLAF zuzulassen, weil für sie die Verordnung (EG) Nr. 1073/99 nicht anzuwenden wäre, da Eingriffe des OLAF in ihre internen Angelegenheiten ihre Unabhängigkeit verletzen würden, und sie, weil sie keine Gemeinschaftsmittel verwalteten, von der Verordnung nicht betroffen wären.

In der Auffassung, dass diese Sichtweise die institutionelle Unabhängigkeit des OLAF beeinträchtigt, übermittelte der Überwachungsausschuss den Institutionen zu diesem Thema einen Bericht, in dem er betont, dass seiner Meinung nach die Rechtsgrundlage für die Verordnung (EG) Nr. 1073/99 Artikel 280 des EG-Vertrags ist und sie damit allgemein gültig und auf alle Institutionen anzuwenden ist. Nachdem die Banken interne Beschlüsse gefasst hatten, durch die eigene Parallelstrukturen zu den OLAF-Untersuchungen und der Verpflichtung ihres Personals zur Unterrichtung des Amtes geschaffen wurden, unterstützte der Überwachungsausschuss die Initiative der Kommission, den Gerichtshof mit einer Klage zur Aufhebung dieser Beschlüsse zu befassen.

Die in Artikel 10 des Protokolls verankerte parlamentarische Immunität ist eigentlich eine indirekte Immunität: auf dem Hoheitsgebiet jeden anderen Mitgliedstaates als ihres eigenen sind die Abgeordneten allein durch die Tatsache, dass das Europäische Parlament tagt, der Festnahme und der strafrechtlichen Verfolgung völlig entzogen. Im Hoheitsgebiet ihres Mitgliedstaates genießen sie die gleichen Immunitäten wie die Abgeordneten ihres Landes. Nun ist die Frage, ob diese parlamentarische Immunität die Europaabgeordneten vor den Maßnahmen des OLAF schützt, derzeit Gegenstand eines Rechtsstreits vor dem Gericht erster Instanz.

In diesem Rechtsstreit zeigen sich sehr deutlich die grundlegenden Unklarheiten rund um das OLAF und den Charakter seiner Untersuchungen. Die Kläger, 71 Abgeordnete, vertreten die Auffassung, dass der interne Beschluss des Europäischen Parlaments zur Festlegung der Modalitäten für die OLAF-Untersuchungen sie nicht gegen Maßnahmen des OLAF wie etwa Durchsuchungen schützt, die gewöhnlich zu strafrechtlichen Untersuchungen gehören. Das Urteil des Gerichts soll jedenfalls zur Klärung des Charakters der OLAF-Untersuchungen beitragen. Der Überwachungsausschuss möchte jedoch darauf hinweisen, dass eine solche gerichtliche Klärung zwei Nachteile mit sich bringt: zum einen geht sie über einen relativ langen Zeitraum, während dem die Rechtsunsicherheit weiter besteht; und zum anderen könnte sie beschränkt sein und nur einen Teilaspekt des Problems lösen.

Es bleibt deshalb zu hoffen, dass eine Lösung auf regulatorischer Ebene gefunden werden kann. Die Unverletzlichkeit der Amtsräume kann ein weiteres Hindernis für die Untersuchungen des OLAF sein. Sie wurde in der Klage der 71 Abgeordneten ins Treffen geführt, die unter anderem gefordert haben, dass sich das Europäische Parlament im Rahmen einer einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Amt den Zutritt zu ihren Büroräumen nur mit ihrer ausdrücklicher Genehmigung zu gewähren. Mit Weisung vom 2. Mai 2000 hat der Präsident des Gerichts erster Instanz dieser Forderung der 71 Abgeordneten in Erwartung des Urteils über die eigentliche Streitsache übrigens stattgegeben.

Im Gegensatz dazu sei bemerkt, dass die Kommission auf Antrag eines Brüsseler Untersuchungsrichters die Unverletzlichkeit der Amtsräume des OLAF selbst aufgehoben hat (Beschluss vom 15. Februar 2000). 4. Beteiligung des OLAF an den interinstitutionellen Überlegungen über den Schutz der finanziellen Interessen der EG Durch seinen interinstitutionellen Status ist das OLAF aufgefordert, zu den Überlegungen der Gemeinschaftsorgane im Hinblick auf den Schutz der finanziellen Interessen der EG Stellung zu nehmen und sogar bei den entsprechenden Vorbereitungen mitzuwirken, und der Überwachungsausschuss hat sich an den Gesprächen über jene Probleme beteiligt, die in seinen Zuständigkeitsbereich fallen.

Die Verordnung hat die Schaffung einer Struktur ermöglicht, deren Aufgabe es nun ist, eine Politik festzulegen, den rechtlichen Rahmen seiner Tätigkeiten zu ergänzen und genau festzulegen und Überlegungen über seine institutionelle Entwicklung einzuleiten. Der Überwachungsausschuss hat sich im Interesse der Unabhängigkeit des Amtes an den Überlegungen des Generaldirektors beteiligt und ihn dabei unterstützt, sei es hinsichtlich des umfassenden strategischen Vorgehens, des rechtlichen Rahmens oder der institutionellen Reform. a) Umfassendes strategisches Konzept Die Europäische Union ist durch kriminelle Angriffe auf ihre Finanzen, der nur durch ein kohärentes, umfassendes und durchdachtes Vorgehen begegnet werden kann, herausgefordert.

Die grobe Linie, die das OLAF der Kommission vorgeschlagen hat, folgt den Analysen und Feststellungen des Überwachungsausschusses. Der Kampf gegen jede Form von Betrug muss erstens auf einer fundierten Kenntnis dessen wirtschaftlicher und krimineller Rahmenbedingungen sowie auf einer Untersuchungspolitik beruhen, die sich auf eine Analyse möglichst umfassender Informationen stützt, die das OLAF mit Hilfe eines angemessenen "Geheimdienstes" und durch die Einstellung des erforderlichen qualifizierten Personals durchführen kann. Zweitens bringt es der grenzüberschreitende Charakter dieser betrügerischen Handlungen mit sich, dass sie im Rahmen einer verstärkten Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten bekämpft werden müssen.

Auf gemeinschaftlicher Ebene müssen drittens die Effizienz, die Transparenz und die Unabhängigkeit der internen Untersuchungen innerhalb der Institutionen vergrößert werden und außerdem ordnungspolitische Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung unter Einbindung der Aufklärung, Verfolgung und Verhinderung durchgeführt werden. Und diese Strategie muss schließlich die gerichtliche Dimension der Untersuchungen integrieren und im Rahmen der vom Amt vorgeschlagenen Plattform der Dienste (siehe oben) den Weg für die Schaffung einer Einrichtung wie einer europäischen Staatsanwaltschaft bereiten. Die verschiedenen Phasen dieser Entwicklung müssen also sorgfältig koordiniert werden. b) Rechtlicher Rahmen Die rechtlichen Schwierigkeiten, auf die das OLAF und der Überwachungsausschuss im Zusammenhang mit den Verfahrensregeln, den Immunitäten usw. gestoßen sind, können und müssen rasch gelöst werden, ohne dass dafür Änderungen auf institutioneller Ebene erforderlich sind.

Der Überwachungsausschuss hatte in seinen Stellungnahmen Nr. 5/1999 und Nr. 2/2000 Gelegenheit, auf die Dringlichkeit dieser Maßnahmen hinzuweisen. c) Institutionelle Reform Der Überwachungsausschuss hat wiederholt, und insbesondere in seiner Stellungnahme Nr. 5/1999, darauf hingewiesen, dass das OLAF vor einem Legitimitätsproblem steht. Obwohl seine Aufgabe auf höchster gemeinschaftlicher Gesetzgebungsebene durch eine im Mitentscheidungsverfahren beschlossene Verordnung festgelegt wurde, wurde seine Legitimität unter dem Vorwand unzureichender Garantien rund um seine Untersuchungen und seines interinstitutionellen Status in Frage gestellt.

Im Übrigen ist das OLAF, selbst wenn es seine Partnerschaft mit den Behörden der Mitgliedstaaten vertieft, keineswegs in der Lage, alle Probleme der internationalen Zusammenarbeit im Justizbereich zu lösen. Die Einrichtung einer europäischen Staatsanwaltschaft wäre nach Ansicht des Überwachungsausschusses eine kohärente Lösung für diese Probleme. Deshalb unterstützt der Ausschuss den diesbezüglichen Vorschlag, den die Kommission der Regierungskonferenz unterbreitet hat. D. WAHRUNG DER VERTRAULICHKEIT UND DATENSCHUTZ Nach dem Gemeinschaftsrecht kommen dem OLAF-Überwachungsausschuss spezielle Befugnisse in den Bereichen Vertraulichkeit und Datenschutz zu.

Diese gilt es auszumessen, ehe an die Anwendung der Texte gedacht wird. 1. Die Texte Es geht dabei um zwei komplementäre Reihen von Bestimmungen. - Zum einen werden durch Artikel 8 der Verordnung von 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) alle im Rahmen externer Untersuchungen eingeholten Informationen geschützt. Ziel dieser Bestimmungen ist es, sowohl alle vom Amt im Rahmen externer Untersuchungen eingeholten Informationen sowie auch jegliche Informationen, die im Rahmen interner Untersuchungen eingeholt oder übermittelt wurden und dem Berufsgeheimnis unterliegen, zu schützen.

Die Bestimmungen sehen jedoch die Möglichkeit vor, Informationen, die im Rahmen von internen Untersuchungen eingeholt wurden, also personenbezogene Daten, jenen Personen mitzuteilen, die aufgrund ihres Amtes im Rahmen der Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen davon Kenntnis erhalten dürfen. Die Bediensteten des Amtes und alle unter seiner Verantwortung handelnden Personen müssen sich strikt an die gemeinschaftlichen und innerstaatlichen Rechtsvorschriften über den Schutz personenbezogener Daten halten. Der Überwachungsausschuss ist aufgrund von Artikel 8 Absatz 4 der Verordnung gehalten, über die Einhaltung dieser Verpflichtung zu wachen, die einerseits dem Schutz des Amtes und andererseits dem Schutz von beschuldigten Personen dient. - Zum anderen wurde durch die Richtlinie Nr.

95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr ein Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten der Personen und insbesondere ihrer Privatsphäre bei der Verarbeitung personenbezogener Daten geschaffen. In Anwendung der Bestimmungen dieser Richtlinie müssen personenbezogene Daten insbesondere nach Treu und Glauben verarbeitet werden, für festgelegte eindeutige und rechtmäßige Zwecke erhoben werden, dem angestrebten Zweck entsprechen, innerhalb angemessener Fristen auf den neuesten Stand gebracht werden und dürfen für die Weiterverarbeitung, für die sie erhoben wurden, und für die dafür notwendige Dauer verwendet werden.

Der Überwachungsausschuss ist gemäß Artikel 8 der Verordnung gehalten, über die Einhaltung der Bestimmungen dieser Richtlinie zu wachen, sofern sie auf die vom Amt im Rahmen von Tätigkeiten zur Verhütung und Verfolgung von Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gesammelten und bearbeiteten Informationen anzuwenden sind. Für den ersten Bereich - den Datenschutz - hat der Überwachungsausschuss seit seiner Einsetzung mehrere Initiativen eingeleitet, um über die Anwendung der Bestimmungen über die Vertraulichkeit und den Datenschutz zu wachen. 2. Anwendung der Texte - Erstens, in dem Bestreben, die Art aller in der Presse im Zusammenhang mit den Tätigkeiten des Ausschusses veröffentlichten Informationen zu überprüfen, hat der Überwachungsausschuss zunächst den Direktor des Amtes ersucht, ihm für alle Sitzungen einen Pressespiegel mit sämtlichen Artikeln und Informationen vorzulegen, die sich in irgendeiner Form auf das Amt beziehen.

Außerdem hat der Überwachungsausschuss in allen seinen Sitzungen eingehend untersucht, welche veröffentlichten Informationen das Untersuchungsgeheimnis oder das legitime Berufsgeheimnis zum Schutz Dritter beeinträchtigen könnten. Die Qualität der Untersuchungen, und insbesondere deren unabhängige und effiziente Durchführung sowie die dem Amt gebührende Anerkennung können nur durch eine strikte Einhaltung der Bestimmungen über die Vertraulichkeit und den Datenschutz verbessert werden. - In einer zweiten Intervention hat der Überwachungsausschuss eine dringliche mündliche Aufforderung des amtierenden Direktors des Amtes zur Abgabe einer Stellungnahme mündlich beantwortet.

Mit dieser mündlichen Aufforderung zur Abgabe einer Stellungnahme wurde eine Grundsatzfrage aufgeworfen. Anlässlich der bevorstehenden Veröffentlichung einer Pressemitteilung nach Abschluss eines internen Untersuchungsverfahrens wollte der amtierende Direktor des Amtes vom Überwachungsausschuss wissen, ob letzterer die Herausgabe dieser Mitteilung sowie deren Wortlaut grundsätzlich guthieß. Nach einer Diskussion stellte der Ausschuss fest, dass die beabsichtigte Pressemitteilung zum einen Informationen und personenbezogene Beurteilungen enthielt, und dass zum anderen die Justizbehörden eines Mitgliedstaates Adressaten des Untersuchungsdossiers des Amtes waren.

Aufgrund dieser Überlegungen stellte der Ausschuss fest, dass eine solche Pressemitteilung im Rahmen der Bestimmungen über die Vertraulichkeit und den Datenschutz nicht herausgegeben werden sollte. Im Verlauf des darauffolgenden Gespräches mit dem amtierenden Direktor des Amtes äußerte der Überwachungsausschuss seine Bedenken hinsichtlich einer Herausgabe von Pressemitteilungen, in denen Untersuchungsmethoden aufgezeigt oder die Vertraulichkeit und der Schutz personenbezogener Daten beeinträchtigt werden, oder die ohne Zustimmung der mit der Strafverfolgung beauftragten Justizbehörden erfolgt.

Der Überwachungsausschuss hielte es in diesem Zusammenhang für besser, wenn solche Pressemitteilungen von den Justizbehörden, die mit einer Untersuchung befasst sind, selbst und nicht vom Amt herausgegeben würden. Nach Prüfung der letzten Pressemitteilungen des Amtes stellte der Überwachungsausschuss mit Genugtuung fest, dass seinen Empfehlungen in der Praxis gefolgt wurde. Ferner ist dem Ausschuss bekannt, dass ein Beamter eine Klage gegen den amtierenden Direktor des OLAF wegen einer angeblichen Verletzung der Vertraulichkeitspflicht eingebracht hat. Diese Klage wird derzeit von der Kommission und dem Gericht erster Instanz geprüft. - Schließlich hat der Überwachungsausschuss bezüglich des Bereichs Datenschutz bei der automatischen Verarbeitung der vom Amt eingeholten Informationen eines seiner Mitglieder als Berichterstatter benannt, der mit einer Evaluierung der Informatiksysteme, die innerhalb des Amtes eingesetzt werden sollen, beauftragt ist.

KAPITEL III AUF DIE NEUEN STRUKTUREN ZURÜCKZUFÜHRENDE BEGRENZUNGEN UND VORGESCHLAGENE VERBESSERUNGEN Wie im Verlauf dieses Berichts unterstrichen, ist die Phase der Einrichtung des OLAF noch nicht abgeschlossen und wirft die Dauer dieser Übergangszeit auf der gegenwärtigen Entwicklungsphase beruhende Probleme auf, die oben dargelegt wurden. Allerdings sind die festgestellten Schwierigkeiten nicht alle von gleicher Art. Wenngleich in der Praxis die Unterscheidung zwischen den beiden Kategorien nicht immer ganz eindeutig ist, scheinen zu den durch die derzeitige Entwicklungsphase bedingten, somit vorübergehenden Schwierigkeiten Schwierigkeiten struktureller Art hinzuzukommen, die sich aus den auf die neuen Strukturen zurückzuführenden Begrenzungen ergeben, auf deren hybride Art bereits hingewiesen wurde.

Soweit diese Begrenzungen die Funktionsweise des OLAF auf verschiedenen Ebenen beeinträchtigen könnten, ist der Überwachungsausschuss der Auffassung, dass es seine Pflicht ist, diese anzugeben und Verbesserungen vorzuschlagen, die er für erforderlich erachtet, damit die notwendige Unabhängigkeit und Transparenz sowohl aus der Sicht der Effizienz des Amtes als auch seiner Legitimität voll gewahrt wird. (Siehe P1 bis P5 weiter unten) Es obliegt sicherlich nicht dem Überwachungsausschuss, die geeignete Rechtsgrundlage und das geeignete Verfahren für jede der ins Auge gefassten Lösungen vorzuschlagen.

Es handelt sich in der Tat um Maßnahmen, die nicht in seine Zuständigkeit fallen: entweder um interne Beschlüsse des OLAF oder um Klarstellungen, die an den allgemeinen Regelungen der Gemeinschaft - z. B. am Beamtenstatut - vorzunehmen sind, oder um Anpassungen der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 oder um Hinzufügungen zum Vertrag im Rahmen der Regierungskonferenz. Dagegen wird der Ausschuss in diesem letzten Kapitel die Begrenzungen prüfen, die seiner Ansicht nach bei den geschaffenen Einrichtungen - für die Verwirklichung des am 25. Mai 1999 beschlossenen politischen Projekts - bestehen, und zwar sowohl was den Status des OLAF (A) als auch was seine Tätigkeiten (B) betrifft.

A. AUF DIE ZWEIDEUTIGKEITEN DES STATUS DES OLAF ZURÜCKZUFÜHRENDE BEGRENZUNGEN Zum Zeitpunkt der Verabschiedung (Beschluss und Verordnung von 1999) war der Status des OLAF in Anbetracht der Probleme, die die einschlägige politische Instanz mit größter Dringlichkeit lösen musste, sicherlich die vernünftigste Lösung. Eine andere Lösung, die darin bestanden hätte, auf interinstitutioneller Ebene ein völlig neues Organ zu schaffen und ihm die unerlässlichen Zuständigkeiten zu übertragen, hätte in der Tat erhebliche Verzögerungen erforderlich gemacht, die mit der politischen Lage unvereinbar gewesen wären.

Dagegen war die Einsetzung eines Amtes innerhalb der Verwaltungs- und Haushaltsstruktur der Kommission praktisch durchführbar, sofern dieses Amt mit den Untersuchungsbefugnissen ausgestattet würde, die bisher von der Kommission wahrgenommen worden waren, und über die weitestmögliche operationelle Unabhängigkeit verfügen würde. Auf diese Weise konnte die Ausarbeitung der Regelung für das OLAF innerhalb von vier Monaten abgeschlossen werden. Außerdem bot die gewählte Formel den Vorzug, dass ein Bruch vermieden und eine schrittweise Überführung der Strukturen der UCLAF (Dienststelle der Kommission) in die des OLAF (unabhängiges Amt mit interinstitutionellem Auftrag) ermöglicht wurde.

Allerdings ist die Schaffung des Amtes eine heikle und schwierige Aufgabe. Sie wird dem Generaldirektor übertragen und vom Überwachungsausschuss begleitet; sie kann jedoch nicht ohne aktive Unterstützung aller Beteiligten verwirklicht werden: Die Haushaltsbehörde ist für die Schaffung der Struktur sowie die Zuweisung der notwendigen Mittel und Stellen zuständig; die Organe erlassen die Beschlüsse, die es dem OLAF gestatten, die internen Untersuchungen durchzuführen, und die Kommission passt ihre Verwaltungsregelungen an, damit das OLAF seine Unabhängigkeit wahrnehmen kann. Begrenzungen, die die operationelle Unabhängigkeit schwächen, sind aber offenkundig geworden.

Diese Begrenzungen sind auf die diversen Zweideutigkeiten im Hinblick auf den Status des OLAF zurückzuführen, sei es hinsichtlich der Verwaltungsorganisation des OLAF, seines doppelten Auftrags oder seiner interinstitutionellen Zuständigkeiten. In dem Maße, wie diese Feststellung geeignet ist, die Objektivität der Untersuchungen und die Glaubwürdigkeit des Auftrags des OLAF zu gefährden, erschien es nützlich, in jedem Fall die Verwaltungs- und Regulierungsmaßnahmen anzugeben, die notwendig sind, um Abhilfe zu schaffen. 1. Die Verwaltungsorganisation In dem Beschluss (Artikel 5 und 6) und der Verordnung (Artikel 13) wird die Absicht der politischen Instanzen unterstrichen, das OLAF mit Autonomie in den Bereichen Verwaltung und Haushalt auszustatten, indem für das Amt eine besondere Haushaltsstruktur und ein besonderer Stellenplan vorgesehen werden und seinem Direktor die Befugnisse der Anstellungsbehörde und des Anweisungsbefugten zugewiesen werden.

Was die Verfahren für die Annahme der Haushaltsansätze betrifft, haben die Kommission und die Haushaltsbehörde folgende praktische Regelung festgelegt: Der Haushalt und der Stellenplan des OLAF werden vom Parlament und vom Rat auf der Grundlage eines Vorentwurfs festgelegt, der vom Generaldirektor nach Konsultation des Überwachungsausschusses vorbereitet und von der Kommission der Haushaltsbehörde - gegebenenfalls mit Anmerkungen - übermittelt wird. Was die Verwaltung betrifft, sind noch nicht alle Konsequenzen aus diesen Vorschriften gezogen worden, was bewirkt, dass faktische Beschränkungen für die Autonomie des Amtes geschaffen werden.

Insbesondere hat das Amt bisher die Verfahren für die Ausführung der Ausgaben und die Personalverwaltung, die bei der UCLAF, einer den allgemeinen Vorschriften der Kommission unterliegenden Dienststelle, galten, nur wenig geändert. Jedoch ist in Artikel 6 Absatz 4 des Beschlusses vorgesehen, dass "die Beschlüsse der Kommission über ihre interne Organisation auf das Amt ... Anwendung [finden]", jedoch nur insoweit, "als sie mit den vom Gemeinschaftsgesetzgeber in Bezug auf das Amt erlassenen Bestimmungen sowie mit diesem Beschluss und den dazu erlassenen Durchführungsvorschriften vereinbar sind".

Zu verweisen ist auf die ihm in Artikel 6 Absatz 1 übertragene Zuständigkeit für die Festlegung der "Einstellungsvoraussetzungen und -modalitäten" und die ihm in Artikel 6 Absatz 2 übertragenen Zuständigkeiten als Anweisungsbefugter, denn der Generaldirektor verfügt über die für die Autonomie des Amtes in den Bereichen Verwaltung und Haushalt erforderlichen Befugnisse. Es würde also im Grundsatz ausreichen, diese Zuständigkeiten umzusetzen. Bisher wurden jedoch lediglich ein mehr oder weniger formelles Bestandsverzeichnis der Ausgaben, die direkt vom OLAF zu verwalten sind, und eine Verteilung der Verwaltungsaufgaben auf pragmatischer Grundlage vorgenommen, wobei das Ziel darin bestand, weiterhin in den Genuss der Kostendegression zu kommen.

Setzt sich diese Situation fort, könnte sie die Handlungsfähigkeit des Generaldirektors behindern, seine Verantwortung im Bereich der Personalverwaltung einschränken und faktische Hindernisse für die Umstrukturierung des Amtes schaffen, indem seine Möglichkeit, Bedienstete einzustellen, die über die erforderliche Qualifikation und Spezialisierung verfügen (z. B. im Bereich der kriminalpolizeilichen Ermittlungen, der Strafverfahren bzw. der "nachrichtendienstlichen" Tätigkeit), eingeschränkt wird. Im Bereich der Mittelbewirtschaftung könnte es ebenfalls zu Beschränkungen kommen, was die Ausstattung bzw. die Räumlichkeiten betrifft.

P1: Folglich unterstreicht der Überwachungsausschuss die Notwendigkeit, die Bemühungen des OLAF um die Schaffung und Einsetzung der Verwaltungsstrukturen und der internen Regelungen, die seiner Autonomie entsprechen, insbesondere im Sinne der Schlussfolgerungen des Rates Ecofin vom 17. Juli 2000 (siehe Ziffer 12), zu unterstützen. Er hält es in der Tat für unerlässlich, auf diese Weise die dezentrale Wahrnehmung der in der Haushaltsordnung (Anweisungsbefugter, Rechnungsführer, Finanzkontrolleur, Vergabebeirat) und im Statut (Anstellungsbehörde, Personalrat, Paritätischer Ausschuss) vorgesehenen Aufgaben zu gestatten.

2. Der doppelte Auftrag des OLAF Über den operationellen Auftrag der Betrugsbekämpfung hinaus wurden dem OLAF mit dem Beschluss und der Verordnung sämtliche Zuständigkeiten der UCLAF übertragen, einschließlich des Auftrags, legislative und ordnungsrechtliche Initiativen der Kommission im Bereich der Betrugsbekämpfung zu konzipieren und vorzubereiten. Gerade dieser doppelte Auftrag ist mit einer gewissen Zweideutigkeit verbunden. Im Hinblick auf seine operationellen Tätigkeiten wird dem OLAF die völlige Unabhängigkeit zuerkannt, dagegen ist das Amt bei der Ausarbeitung legislativer Initiativen oder der Ausübung bestimmter konzeptioneller Tätigkeiten in die Wahrnehmung einer Zuständigkeit eingebunden, für die die gesamte Verantwortung weiterhin bei der Kommission liegt.

Die Mitwirkung des OLAF an der Konzeption und Vorbereitung der legislativen Initiativen ist jedoch von großer Bedeutung, und zwar zum einen für die Qualität dieser Rechtsvorschriften, bei denen man auf die vor Ort gesammelten praktischen Erfahrungen zurückgreifen können muss, und zum anderen für das OLAF, dessen Tätigkeit im Bereich der Strafverfolgung verbessert und durch präventive Maßnahmen mit Hilfe besser angepasster und wirksamerer Rechtsvorschriften ergänzt werden muss. In der Praxis sind die Beziehungen zwischen der Kommission und dem OLAF im Rahmen einer solchen Verbindung sehr ähnlich strukturiert wie die Beziehungen, die die Kommission zu den einzelnen Generaldirektionen unterhält, denen sie ihre politischen Leitlinien mitteilt und auferlegt:

Das OLAF wird also als Dienststelle angesehen, die mit anderen Dienststellen zusammenarbeiten und verhandeln muss, um einen gemeinsamen Standpunkt - den der Kommission - vorzubereiten. P2: Was die Mitwirkung des OLAF an der Konzeption und Vorbereitung der legislativen Initiativen anbelangt, hält es der Überwachungsausschuss für zweckmäßig, dass die Struktur des OLAF so konzipiert werde, dass jedwede Interferenz vermieden wird, die die operationelle Unabhängigkeit bei den Untersuchungen zu schwächen droht. 3. Die interinstitutionellen Zuständigkeiten des OLAF Wie bereits oben dargelegt, im Rahmen des operationellen Auftrags, betrifft der wichtigste Aspekt der mit der Schaffung des OLAF vorgenommenen Reform seinen Auftrag, Untersuchungen innerhalb der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der Gemeinschaft vorzunehmen mit dem Ziel, die Bekämpfung von Betrug, Korruption und allen anderen rechtswidrigen Aktivitäten, die den finanziellen Interessen der Gemeinschaft Schaden zufügen, zu verstärken.

Aufgrund bestimmter Schwächen des Rechtsrahmens sind allerdings bei der Umsetzung der Verordnung in den Organen Schwierigkeiten zutage getreten. - Zum einen ist die allgemeine Tragweite der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 für die gesamte Rechtsordnung der Gemeinschaft und für sämtliche durch die oder auf der Grundlage der Verträge geschaffenen Organe, Einrichtungen, Ämter oder Agenturen aufgrund der Beschlüsse, die gemäß Artikel 4 gefasst werden müssen, in Frage gestellt worden. Die politischen Instanzen haben sich in der Tat dafür entschieden, die allgemeine Geltung der Verordnung nicht nur dadurch sicherzustellen, dass sie die Verordnung auf Artikel 280 des EG-Vertrags stützten und auf das Verfahren der Mitentscheidung gemäß Artikel 251 zurückgriffen, sondern auch durch Abschluss einer Interinstitutionellen Vereinbarung, der sich die Organe und Einrichtungen anschließen sollten und in der ein Modellbeschluss vorgesehen war, den die Organe und Einrichtungen übernehmen sollten.

Es sei daran erinnert, dass die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank sich nicht für an diese Vorschriften gebunden hielten und von der Handlungsfreiheit Gebrauch machten, die ihnen die Formel einer Interinstitutionellen Vereinbarung für die Annahme interner Beschlüsse, die nicht der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 entsprechen, beließ. Entsprechend dem Wunsch, den der Überwachungsausschuss in einem an Präsident Prodi gerichteten Schreiben bekundet hatte, reichte die Kommission Klage gegen diese internen Beschlüsse ein, und der EuGH ist derzeit mit dieser Klage befasst.

Parallel dazu haben mehrere Mitglieder des Parlaments Klage gegen den Beschluss des Europäischen Parlaments zur Anwendung der Verordnung eingereicht, und am 2. Mai 2000 erging eine einstweilige Anordnung, mit der für die Kläger die Anwendung des fraglichen Beschlusses ausgesetzt wurde. - Zum anderen ergaben sich - sobald die Organe und Einrichtungen die konkrete Möglichkeit einer internen Untersuchung des OLAF ins Auge fassten - Zweideutigkeiten und Ungewissheiten in Bezug auf das Verhältnis solcher Untersuchungen zu den bestehenden Verfahren für das Auslösen der disziplinarrechtlichen, finanziellen bzw. strafrechtlichen Verantwortung ihrer Mitglieder bzw. ihrer Beamten und Bediensteten: - Wie sind die Verwaltungsuntersuchungen, die die Organe bisher durchführten, wenn sie mit einem Problem der Unregelmäßigkeit konfrontiert waren, mit der Zuständigkeit des OLAF bei den internen Verwaltungsuntersuchungen in Einklang zu bringen? - Welche Rolle spielen die internen Untersuchungen des OLAF im Verhältnis zu den Disziplinarverfahren? - Wie können Untersuchungsberichte des OLAF weiterbehandelt werden, in denen der Schluss gezogen wird, dass die Auslösung der finanziellen Haftung zweckmäßig wäre, da die entsprechenden Verfahren nur in einer begrenzten Zahl von Ausnahmefällen funktionieren? - Welche Tragweite kann eine Untersuchung des OLAF haben, deren Gegenstand ein Mitglied des Parlaments ist? P3:

Der Überwachungsausschuss vertritt die Auffassung, dass die nachfolgenden Zweideutigkeiten mit der größten Dringlichkeit auf der geeigneten rechtlichen Ebene angesprochen werden müssen: - Geltungsbereich von Artikel 280 EGV; - Zusammenspiel der internen Untersuchungen des OLAF mit den Disziplinarverfahren und Vereinbarkeit eines interinstitutionellen Untersuchungsorgans mit eigenständigen Disziplinarverfahren jedes Organs und jeder Einrichtung; - Geltungsbereich der Untersuchungen des OLAF im Hinblick auf die Mitglieder des Parlaments; - Fehlen eines effektiven Verfahrens für das Auslösen der finanziellen Haftung.

Überdies ist der Überwachungsausschuss der Auffassung, dass die Aufgabe des OLAF auf dem Gebiet der internen Untersuchungen ein wesentlicher Schwerpunkt des Amtes sein muss. Dieser Schwerpunkt muss um ein Team herum gebildet werden, das auf einer hinreichend hohen Ebene der Hierarchie angesiedelt ist und die notwendigen Kompetenzen in diesen spezifischen Bereichen - insbesondere Betrugsbekämpfung, öffentliches Auftragswesen sowie Haushalts- und Rechnungsführung - aufweist. Schließlich muss im Stellenplan des OLAF der spezifische Charakter dieser Aufgabe deutlich hervorgehoben werden. B. AUF DIE TÄTIGKEITEN DES OLAF ZURÜCKZUFÜHRENDE BEGRENZUNGEN Zu verweisen ist zunächst auf die vorher bestehende Situation:

Die Struktur der UCLAF entsprach ihrem Auftrag und hatte sich zudem mit ihm weiterentwickelt. Zu Beginn handelte es sich um eine Struktur zur Koordinierung der Tätigkeiten im Bereich der Betrugsbekämpfung, die von den verschiedenen Generaldirektionen der Kommission wahrgenommen wurden. Diese Struktur übernahm schrittweise Tätigkeiten im Bereich vorzubereiten, die in den meisten Fällen von den nationalen Behörden auf der Grundlage der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zur Ahndung der festgestellten Unregelmäßigkeiten ergriffen wurden. Im Falle von bewussten Unregelmäßigkeiten, bei denen es sich um Verstöße gegen Verwaltungsvorschriften oder Strafrechtsbestimmungen handelte, konnten solche Maßnahmen den Charakter von Sanktionen erhalten.

Parallel dazu wurde die UCLAF immer häufiger an der Koordinierung von Strafverfahren beteiligt, die sich auf ein und die gleiche Angelegenheit in mehreren Ländern bezogen, bzw. an der technischen Unterstützung solcher Verfahren. Die Tätigkeit der UCLAF entwickelte sich so hin zur Koordinierung und Unterstützung der Untersuchungen und Strafverfolgungsmaßnahmen der nationalen (Verwaltungs- oder Strafrechts-)Behörden. Hinzu kam schließlich ihre eigene Untersuchungstätigkeit innerhalb der europäischen Institutionen, und zwar bei rein internen Angelegenheiten der Kommission oder für die kommissionsinternen Aspekte, die im Rahmen komplexer externer Fälle zutage traten.

Die Grenze zwischen diesen Tätigkeiten blieb unscharf, und die Tätigkeiten wurden ungeachtet ihrer extremen Unterschiedlichkeit weiterhin nach analogen und überdies sehr informellen Verfahrensregeln abgewickelt. Diese von der politischen Instanz gewünschte Entwicklung der Tätigkeit der UCLAF ging jedoch mit einer Verstärkung sowohl der personellen Mittel als auch des rechtlichen Instrumentariums einher. So wurde die Kommission, d. h. ihre Dienststelle zur Betrugsbekämpfung, in der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 mit Untersuchungsbefugnissen ausgestattet, die mit relativ beträchtlichen Beschränkungen der individuellen Freiheiten einhergingen.

Die betroffenen Stellen verfügen z. B. über die gleichen Sachmittel wie die nationalen Verwaltungskontrolleure: Anfertigung von Kopien aller sachdienlichen Dokumente und EDV-Daten, Probenahmen, Vornahme physischer Kontrollen sowie Einsicht in die Haushalts- und Rechnungsführungsdokumente; erforderlichenfalls haben sie Anspruch auf Unterstützung durch die staatlichen Behörden. Diese Befugnisse gestatten gegebenenfalls den Rückgriff auf die so zusammengetragenen Daten im Zuge der Strafverfolgung. Allerdings waren weder die Struktur noch die Methoden der UCLAF bis zum Beschluss der Kommission vom 14.

Juli 1999 wirklich an diese Entwicklung angepasst worden. Mit der Errichtung des OLAF hat die Verordnung ebensowenig konkrete Antworten auf die Schwierigkeiten gegeben, die diese Unangepasstheit der Strukturen für die Legitimität und die Wirksamkeit der Untersuchungen mit sich bringt. Eine solche Feststellung ist geeignet, die Fähigkeit des Amtes zur Erfuellung seines Auftrags in Frage zu stellen, und macht es zwingend erforderlich, das Instrumentarium zu verbessern, damit die Vorschriften der Verordnung ihre volle Wirkung entfalten, und die Weiterentwicklung des Rechtsrahmens ins Auge zu fassen, um der Struktur insgesamt die erforderliche Kohärenz zu verleihen.

Dies soll sowohl in Bezug auf die interne Organisation als auch im Hinblick auf das institutionelle Umfeld aufgezeigt werden. 1. Auf die interne Organisation der Untersuchungen zurückzuführende Begrenzungen Die Schaffung einer neuen Struktur des OLAF, die seinem von der Legislative vorgegebenen Auftrag angepasst ist, ist erst in den Anfängen begriffen, und mehrere wichtige Reformen befinden sich noch im Stadium der Untersuchung oder im Wege der Durchführung. Was die bereits vorgenommenen Änderungen betrifft, haben sie erst wenig Wirkung gezeigt, und im vorliegenden Bericht können lediglich die Schwachstellen der gegenwärtigen Organisation im Hinblick auf die Erfordernisse der Transparenz, der Legitimität und der Wirksamkeit festgestellt werden: - Im Hinblick auf die Transparenz ist es nicht möglich festzulegen, auf der Grundlage welcher objektiven Kriterien die Beschlüsse, eine Untersuchung einzuleiten oder eine Akte den Gerichtsbehörden zu übermitteln, gefasst werden; das Gleiche gilt für die Praktiken und Verfahren zur Registrierung der Vorgänge und der Unterlagen betreffend diese Akte. - Im Hinblick auf die Legitimität sind die Garantien für die Objektivität der Untersuchungen und die Einhaltung der individuellen Rechte unzureichend; die Personen, die Gegenstand von Ermittlungen des OLAF sind, erhalten wenig Informationen über die angewandten Verfahrensregeln und die gewährten Rechte (was die internen Ermittlungen betrifft); die von der UCLAF angewandten Verfahren waren überdies Gegenstand formeller Einsprüche (siehe oben). - Im Hinblick auf die Wirksamkeit ist der operationelle Geltungsbereich der im Anschluss an die Untersuchungen erstellten Berichte weiterhin unzureichend.

Obwohl in den von der UCLAF/dem OLAF behandelten Angelegenheiten eine relativ beträchtliche Zahl von Strafverfahren eingeleitet worden ist, haben sehr wenige von ihnen zu einem Urteil geführt. Was disziplinarrechtliche Folgemaßnahmen betrifft, ist festzuhalten, dass die Untersuchungsberichte nur als ein Element unter anderen angesehen werden. P4: Der Überwachungsausschuss empfiehlt, dass die folgenden - noch in Vorbereitung befindlichen - Maßnahmen zügig konkretisiert werden: - Festlegung und Durchführung einer reaktiven und pro-aktiven Politik der Untersuchungen auf der Grundlage der Sammlung und der Analyse aller verfügbaren Informationen über das wirtschaftliche und kriminelle Umfeld des Betrugs zu Lasten der finanziellen Interessen der Union; - rationellere Gestaltung des Ablaufs der Untersuchungen und der Erstellung von Berichten (in Zusammenarbeit mit Richtern/Staatsanwälten, die vom OLAF auf der Grundlage ihrer Kompetenz im Bereich des Strafverfahrensrechts rekrutiert werden); - Neuorganisation der Systeme für die Registrierung der Vorgänge und der Unterlagen und Normung der Vorlage der Dossiers; - Festlegung von präzisen und detaillierten Verfahrensregeln für die verschiedenen Phasen der Untersuchung.

2. Auf das institutionelle Umfeld zurückzuführende Begrenzungen Der Daseinszweck der verschiedenen gemeinschaftlichen Texte zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft (sowohl Artikel 280 EGV als auch das Übereinkommen von Cannes vom 26. Juli 1995 betreffend den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der EG bzw. die Verordnungen (EG, Euratom) Nr. 2988/95, (Euratom, EG) Nr. 2185/96 oder (EG) Nr. 1073/99) besteht darin, in einem Geist der Subsidiarität die Lücken eines Instrumentariums zu fuellen, das auf der primären Zuständigkeit der nationalen Behörden für die Aufdeckung, die Strafverfolgung und die Ahndung von Betrug zu Lasten der finanziellen Interessen der Europäischen Union begründet ist.

Ausgangspunkt ist die Feststellung, dass die Betrüger verstärkt Nutzen aus der nationalen Abschottung der Systeme der Strafverfolgung ziehen und es deshalb notwendig ist, auf Gemeinschaftsebene eine bestimmte Zahl von Aufgaben zu koordinieren und zu organisieren, d. h. zu zentralisieren, um der Vergemeinschaftung der Kriminalität entgegenzutreten. Der letzte in diesem Sinne unternommene Schritt - die Errichtung des OLAF mit der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 - zeigt jedoch bereits jetzt seine institutionellen Grenzen, was zum einen die Zusammenarbeit zwischen dem OLAF und den nationalen Behörden, die die Wirksamkeit des Instrumentariums gewährleisten muss, und zum anderen die richterliche Kontrolle der Aktivitäten des OLAF betrifft, die ihre Legitimität sicherstellen muss. a) Begrenzungen in Bezug auf die Wirksamkeit der operationellen Tätigkeit des OLAF:

Unzulänglichkeiten der Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden Die Zusammenarbeit des OLAF mit den nationalen Verwaltungsbehörden stützt sich auf eine Regelung, die die gegenseitige Amtshilfe vorsieht, und gleichzeitig auf eine bewährte Praxis bilateraler Kontakte auf Ad-hoc-Basis oder sogar auf der Grundlage formeller Abkommen. Allerdings geht diese Zusammenarbeit nur in Ausnahmefällen über den Rahmen spezifischer Fälle hinaus und erstreckt sich kaum auf die umfassende Einschätzung des Betrugsphänomens. Insbesondere die Zusammenarbeit in Bezug auf die Sammlung und Analyse von Informationen und Auskünften befindet sich noch im Anfangsstadium.

Was die Zusammenarbeit mit den nationalen Strafrechtsbehörden betrifft, ist die Rolle des OLAF ungenau festgelegt, und sie ist unterschiedlich beschaffen, je nachdem, ob es sich um externe Operationen oder interne Untersuchungen handelt. Bei den externen Operationen bemüht sich das OLAF auf pragmatischer Grundlage und durch Förderung der persönlichen Kontakte, die Nachteile der internationalen justitiellen Zusammenarbeit - Schwerfälligkeit und fehlende Zuverlässigkeit der Verfahren - abzumildern. Doch die Ergebnisse sind kaum ermutigend, und nur sehr wenige Akten werden abgeschlossen. Bei den internen Untersuchungen übernimmt das OLAF eine aktivere Rolle, was das Sammeln von Beweisen betrifft, doch die Beziehung zur Gerichtsbehörde ist zweideutig:

Das OLAF kann - je nach den Daten jedes Vorgangs - der zuständigen nationalen Behörde lediglich Anleitungen geben, doch die gerichtliche Behandlung der Angelegenheit entzieht sich ihm, umso mehr deshalb, weil die nationalen Behörden dazu neigen, das OLAF als reguläre Dienststelle der Kommission anzusehen. b) Begrenzungen in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Untersuchungen des OLAF: Unzulänglichkeiten der richterlichen Kontrolle Die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Untersuchungen des OLAF ist in der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 formell nur für die internen Untersuchungen und ausschließlich für die Beamten und Bediensteten vorgesehen worden.

Sie bezieht sich auf die den Beamten und Bediensteten eingeräumte Möglichkeit, nach dem in Artikel 90 des Statuts vorgesehenen Verfahren eine Beschwerde an den Direktor zu richten, was die Möglichkeit eröffnet, nachträglich eine Klage beim Gericht erster Instanz einzureichen. Es ist offenkundig, dass diese Kontrolle in der Tat unzureichend ist und dass eine Gerichtsinstanz ständig sämtliche Tätigkeiten des OLAF überwachen müsste: Genehmigung bzw. Anordnung der Maßnahmen, die im Laufe der Untersuchungen ergriffen werden und auf die Einschränkung individueller Rechte hinauslaufen, Kontrolle der Ausführung und Objektivität solcher Maßnahmen und Prüfung der Frage, ob bei den Akten der Untersuchungen die Regeln für die Beweislast eingehalten werden, damit das vorgelegte Beweismaterial anschließend vor der erkennenden Gerichtsbarkeit zulässig ist.

Die Komplexität einer derartigen Kontrolle wird durch den komplexen und evolutorischen Charakter der europäischen Rechtsprechung noch erschwert(14). In der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 wurde dieser Auftrag nicht dem Überwachungsausschuss übertragen, der kein Gerichtsorgan ist. Es wurde eindeutig verfügt, dass er nicht in den Ablauf der laufenden Verfahren eingreift. Seine Zusammensetzung - "unabhängige Persönlichkeiten", die in ihren Ländern hochrangige Aufgaben wahrnehmen - untersagt ihm zudem die Ausübung einer solchen Rolle. Es handelt sich hier um eine grundlegende Frage, die - zusammen mit den Zweideutigkeiten betreffend die Unabhängigkeit des OLAF - den Anfechtungen der Rechtmäßigkeit der vom OLAF durchgeführten Untersuchungen, mit denen der Gerichtshof befasst wurde (siehe oben), zugrunde liegen.

Sie muss so rasch wie möglich geregelt werden. P5: Der Überwachungsausschuss ist vorerst der Auffassung, dass Maßnahmen im Bereich der internen Organisation des OLAF - z. B. Einsetzung einer Gruppe von Richtern/Staatsanwälten - unverzüglich ergriffen werden müssen, um die Rechtmäßigkeit der Untersuchungen zu verstärken. Derartige Maßnahmen würden ferner das Entstehen einer europäischen Justizkultur begünstigen. Parallel dazu unterstützt der Überwachungsausschuss uneingeschränkt die Initiative der Kommission, der Regierungskonferenz die Schaffung des Rechtsrahmens vorzuschlagen, der die Einsetzung einer europäischen Staatsanwaltschaft gestattet, wie auch die Forderungen des Europäischen Parlaments, insbesondere nach Einsetzung eines europäischen Staatsanwalts für die internen Untersuchungen und verweist diesbezüglich auf die dem vorliegenden Bericht beigefügten Stellungnahmen Nr.

5/99 und Nr. 2/00. SCHLUSSFOLGERUNG In dem Bemühen, für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und die Betrugsbekämpfung die erforderlichen Qualitäten von Unabhängigkeit, Transparenz und Effizienz zu gewährleisten, erfolgte die Einsetzung des Überwachungsausschusses und die Festlegung seiner Zuständigkeiten durch den Gemeinschaftsgesetzgeber. Aus diesem Grund wurde der Überwachungsausschuss außerhalb der Organe angesiedelt und in der Verordnung wurde hinsichtlich seiner Mitglieder unzweideutig folgendes präzisiert: "Bei der Erfuellung ihrer Pflichten fordern sie keine Anweisungen von einer Regierung, einem Organ, einer Einrichtung oder einem Amt oder einer Agentur an und nehmen auch keine Anweisungen von diesen entgegen" (Artikel 11 Absatz 5).

Nach einjähriger Tätigkeit hat sich die Organisation des Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Union trotz des durch die Verordnung vom 25. Mai 1999 eingeführten innovativen Systems noch nicht spürbar verbessert. Was den Aspekt der durch die derzeitige Entwicklungsphase bedingten Schwierigkeiten angeht, so ist der Übergang von der UCLAF zum OLAF bei weitem noch nicht abgeschlossen, und die Schwerfälligkeit der Verfahren für die Einstellung des Personals (nicht einmal das Sekretariat des Überwachungsausschusses ist über ein Jahr nach Amtsantritt seiner Mitglieder benannt!) lässt befürchten, dass der Übergang sich noch monatelang hinziehen wird, auf die Gefahr hin, dass die Wirksamkeit der Untersuchungen innerhalb der europäischen Organe wie auch in den Mitgliedstaaten aufs Spiel gesetzt wird.

Besonders Besorgnis erregend ist dies gerade jetzt, da die Einführung des Euro einerseits und die Erweiterung der Union andererseits den Straftätern neue Möglichkeiten für Betrugsdelikte eröffnen. Nicht weniger Besorgnis erregend sind die strukturellen Schwierigkeiten, die der Überwachungsausschuss feststellen konnte. So wesentlich sie auch sein mögen, es ist klar, dass weder die vom Gericht erster Instanz und vom EuGH vorgenommene nachträgliche Kontrolle noch die Koordinierung durch die Eurojust-Richter genügen werden, um eine kontinuierliche Steuerung der Untersuchungen zu gewährleisten, die den Erlass gemeinsamer prozeduraler und materiell-rechtlicher Vorschriften sowie die Schaffung einer für den gesamten europäischen Raum zuständigen europäischen Staatsanwaltschaft erfordert.

Diesbezüglich darf es keine Verwechslung mit dem Überwachungsausschuss geben: Dieser hat nicht das Mandat enthalten, die justiziellen Garantiefunktionen zu erfuellen, die die Weiterentwicklung der dem OLAF übertragenen Untersuchungsbefugnisse verlangt; er kann und darf nicht an die Stelle dieser Staatsanwaltschaft treten, deren Schaffung ihm nach einem Jahr der Beobachtung der Tätigkeiten des OLAF unverzichtbar erscheint. Demgegenüber schlägt der Überwachungsausschuss in Kapitel III eine Reihe von Verbesserungen (P1 bis P5) vor, die rasch durchgeführt werden könnten. Letztlich steht außer Frage, und dieses erste Jahr bestätigt es über alle Erwartungen hinaus, dass ohne eine Europäische Staatsanwaltschaft die Unabhängigkeit des OLAF durch eine Einrichtung gewährleistet werden muss, die selbst unabhängig ist und außerhalb der Organe steht, was - falls noch notwendig - die Begründetheit des vom Gemeinschaftsgesetzgeber eingeführten Systems bekräftigt.

25. August 2000. (1) Es handelt sich tatsächlich um die Verordnung (EG) Nr. 1073/99 und die Verordnung (Euratom) Nr. 1074/99. Aus praktischen Gründen wird in diesem Bericht von nun an nur die Verordnung Nr. 1073/99 erwähnt. (2) Eine vom Juristischen Dienst der Kommission verfasste Aufzeichnung vom 21. Juni 2000 betreffend die Geschäftsordnung scheint sich von dem Status und den Funktionen des Überwachungsausschusses, wie sie vom gemeinschaftlichen Gesetzgeber definiert worden sind, zu entfernen. (3) Eingesetzt durch den Europäischen Rat im Januar 1999 auf Initiative von Bundeskanzler Schröder, Präsident Gil Robles und Präsident Santer.

(4) Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften. (5) Auszug aus dem Protokoll der Sitzung vom 31. August 1999. (6) Anne Heitzer, Jean de Maillard, Simone White. (7) Eine derartige Entwicklung muss sich unbedingt in den Rahmen der gemeinschaftlichen Rechtsordnung einfügen und insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften berücksichtigen. Für letzteren ist die strafrechtliche Art eines Dossiers mit "der Art der fraglichen Zuwiderhandlungen sowie der Art und der Schwere der für sie verhängten Sanktionen" [EuGH, 8.

Juli 1999, C-235/92, Randnummer 176] verbunden. Die strafrechtliche Art eines Dossiers bringt für dieses die Anwendung der allgemeinen Grundsätze des Strafrechts, im vorliegenden Fall Grundsatz der Unschuldsvermutung, mit sich. (8) Die Untersuchungen der UCLAF unterlagen ebenfalls der Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof. Siehe Urteil in der Rechtssache Tzoanos - Rechtssache C 191/98 P. (9) Laufendes Verfahren. (10) Laufendes Verfahren. (11) KOM(98) 717. (12) ABl. C 154 vom 1.6.1999, S. 1. (13) Gesamtbericht vom 30. September 1999, von Mireille Delmas-Marty, in Die Umsetzung des Corpus Juris in den Mitgliedstaaten, Intersentia, Mai 2000, S.

7 bis 106, vom Parlament beantragte und von der Kommission durchgeführte Untersuchung. (14) So wurde beispielsweise der Begriff Wohnsitz, der im Urteil Hoechst des EuGH (21.9.1999) auf private Wohnungen von Personen begrenzt war, vom EuGH in seinem Urteil Nimietz (16.12.1992) so aufgefasst als schließe er bestimmte berufliche und gewerbliche Räumlichkeiten ein. Die Frage ist im Übrigen am 7. März 2000 durch den Kassationshof der Französischen Republik (Ch. Comm. Aff. Roquette Frères SA) an den EuGH zurück überwiesen worden. ANLAGE I Sitzungskalender - Jahr 1999 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Sitzungskalender - Jahr 2000 >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ANLAGE II VERZEICHNIS DER STELLUNGNAHMEN UND BERICHTE DES ÜBERWACHUNGSAUSSCHUSSES Stellungnahme Nr.

1/99 vom 7. September 1999 zu den Haushaltsvorschlägen des OLAF für 1999 und 2000 Stellungnahme Nr. 2/99 vom 28. September 1999 zum Vorentwurf des Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplans 5/99 Stellungnahme Nr. 3/99 vom 7. Oktober 1999 zu den Bewerbungen für das Amt des Direktors des OLAF Bericht Nr. 1/99 vom 7. Oktober 1999 zur Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates durch die Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der EU Stellungnahme Nr. 4/99 vom 14. Oktober 1999 zum Entwurf eines Berichtigungsschreibens zum Haushaltsplan 2000 Stellungnahme Nr.

5/99 vom 17. Dezember 1999 zu den Auswirkungen einer möglichen Umsetzung des Corpus Juris Stellungnahme Nr. 1/2000 vom 8. Februar 2000 zur Besetzung der Stellen im Sekretariat Stellungnahme Nr. 2/2000 vom 16. Mai 2000 zu den Initiativen der Organe betreffend die Zukunft des OLAF. ANLAGE III STELLUNGNAHME Nr. 5/99 DES ÜBERWACHUNGSAUSSCHUSSES FÜR DEN AUSSCHUSS FÜR HAUSHALTSKONTROLLE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS Zu den Auswirkungen einer möglichen Umsetzung des Corpus Juris Nun da mehrere Institutionen der Union eine Debatte über die Umsetzung bestimmter Teile des Corpus Juris eingeleitet haben, hat der Überwachungsausschuss auf Ersuchen des Haushaltsausschusses hin die möglichen praktischen Auswirkungen einer solchen Reform untersucht.

Bei dieser Prüfung hat er vor allem die Erfahrungen der ersten sechs Monate seiner Tätigkeit sowie die im Rahmen seiner Zuständigkeit für die Überwachung der budgetären und administrativen Verwaltung des Amtes angestellten Überlegungen berücksichtigt, und zwar im Hinblick auf die künftige operationelle und administrative Organisation des OLAF. Der Ausschuss hat seine Analyse der Auswirkungen der Umsetzung des Corpus Juris auf eine erste Überlegung seiner Mitglieder zu drei Themen gestützt: - die Auswirkungen auf das institutionelle Gleichgewicht der Union, - die Auswirkungen auf die interne Organisation des OLAF, - die Auswirkungen auf die Gestaltung der Außenbeziehungen der Union auf dem Gebiet der Bekämpfung von Betrug und anderen rechtswidrigen Handlungen und des Schutzes der finanziellen Interessen.

Der Ausschuss hat zunächst einmal festgestellt, dass einige Schwierigkeiten, die sich während der ersten Monate seiner Überwachungstätigkeit gezeigt haben, durch die Einrichtung des OLAF verringert werden könnten oder dürften. Eine Vorgehensweise, bei der Untersuchungen auf der Grundlage einer verstärkten Sammlung, Verarbeitung und Analyse von Informationen mittels einer Umstrukturierung der Dienste und die Einstellung zusätzlichen qualifizierten Personals angestellt würden, müsste die erste erhebliche Verbesserung gegenüber der derzeitigen Situation darstellen. Eine weitere ebenfalls von maßgeblicher politischer Seite gewünschte Verbesserung müsste auf eine stärkere Unabhängigkeit der operationellen Tätigkeiten (Sammlung von Auskünften, Untersuchungstätigkeit, Folgemaßnahmen) gegenüber Institutionen, Regierungen und Organen und insbesondere der Kommission abzielen.

Einige Voraussetzungen für diese Verbesserung zeichnen sich bereits ab. Der Überwachungsausschuss funktioniert; budgetäre und administrative Autonomie dürfte ab dem 1. Januar 2000 herrschen; die budgetären und personellen Mittel für diese Politik sind von der Haushaltsbehörde zur Verfügung gestellt worden; der neue Direktor des OLAF dürfte demnächst unter günstigen Bedingungen für seine Unabhängigkeit sein Amt antreten. Unter diesen Voraussetzungen dürfte die Schaffung des OLAF zu einer Verringerung dieser Schwierigkeiten führen, und diese neuen Mittel müssen zunächst so effizient wie überhaupt möglich genutzt werden.

Nichtsdestoweniger hat der Ausschuss auch festgestellt, dass verschiedene Schwierigkeiten nicht mit der Schaffung des OLAF gelöst sein werden, da der Gesetzgeber bestimmte Fragen nicht geregelt hat, bei denen es sich vor allem um das anwendbare materielle Recht und die gerichtliche Kontrolle der für die Einhaltung und Gewährleistung individueller Rechte erforderlichen Untersuchungstätigkeit handelt. Das OLAF wurde nämlich als eine Übergangslösung für ein dringliches Problem in Erwartung einer umfassenderen und endgültigeren Lösung konzipiert, für die komplexere Verfahren eingeführt werden müssen.

So konnte das Untersuchungsorgan geschaffen werden, bevor es den europäischen Rechtsraum gab. Es ist deshalb nicht verwunderlich, dass die operationelle Tätigkeit unter diesen Voraussetzungen in einem Rahmen stattfindet, der sowohl ihre Effizienz als auch Legitimität insofern einschränkt, als das anwendbare Recht, das heißt sowohl das materielle als auch das Verfahrensrecht, sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterscheidet und es keine ausreichende Garantie für die Einhaltung individueller Rechte gibt. Das Vorgehen des Ausschusses bestand folglich darin, nach einer raschen Bestandsaufnahme der von der Umsetzung des Corpus Juris betroffenen Bereiche auf der Grundlage verschiedener vorgelegter Vorschläge zu prüfen, welches die günstigste Lösungsmöglichkeit für die aufgetretenen Schwierigkeiten wäre.

Er hat festgestellt, dass bei einer strategischen Frage eine politische Entscheidung angebracht wäre, hat aber eingeräumt, dass ein Vorgehen in zwei Phasen den Vorteil böte, den Fragen Priorität zuzubilligen, die einerseits einer politischen Dringlichkeit entsprächen und andererseits eine einfachere Verfahrenslösung möglich machten. Er hat seine Überlegungen deshalb auf die erste vorgesehene Phase konzentriert: die Auswirkungen der Einführung eines mit internen Betrugsfällen befassten europäischen Staatsanwalts. Der Ausschuss hat dann untersucht, inwieweit der Corpus Juris zu Lösungen für die von mehreren Beobachtern, insbesondere vom Ausschuss Unabhängiger Sachverständiger, festgestellten Schwächen und Mängel des derzeitigen Systems beitragen könnte.

Zunächst einmal liegt die derzeitige grundlegende Ambiguität des OLAF in seiner unzureichenden Legitimität. Seine derzeitige Legitimität wurde ihm vom Gesetzgeber der Gemeinschaft durch einen Akt im Rahmen der Mitentscheidung von Parlament und Rat, und folglich auf hoher gemeinschaftlicher Ebene, übertragen. Sie ist jedoch in mehrfacher Hinsicht fraglich: Einerseits scheint es im Rahmen einiger vom Überwachungsausschuss geprüfter Dossiers, dass bestimmte "rechtsuchende Bürger" der Ansicht sind, dass ihre individuellen Rechte nicht eingehalten wurden; andererseits behaupten bestimmte Gemeinschaftsorgane, dass die Verordnung (EG) Nr.

1073/99 nicht auf sie anwendbar sei; schließlich müssen die praktischen Modalitäten für die Unabhängigkeit des OLAF, das sich auch weiterhin innerhalb der Verwaltungsstruktur der Kommission befindet, stärker präzisiert werden. Die Schaffung einer Richtergruppe innerhalb des OLAF würde trotz ihrer Nützlichkeit für die Verbesserung der Schnittstelle mit den nationalen Gerichtsbehörden weder dieses Problem noch das der Festlegung der anwendbaren nationalen Rechtsordnung im Falle eines Kompetenzkonfliktes lösen. Die Kontrolle des Überwachungsausschusses über die Untersuchungstätigkeit ist auch nicht dergestalt, dass dieser Mangel behoben werden könnte, da sie a posteriori und unter Wahrung der Unabhängigkeit des Direktors erfolgt.

Dagegen hätte die Schaffung einer Europäischen Strafverfolgungsbehörde, die eine gerichtliche Kontrolle über die Untersuchungstätigkeit des OLAF ausübt, zur Folge, seine Legitimität auf die höchste Ebene der Rechtsordnung der Gemeinschaft zu heben, nämlich die der Garantie der Grundrechte und der Privatsphäre. Die Richtergruppe könnte jedoch die Rolle der strafrechtlichen Beratung im Zusammenhang mit der Durchführung der Untersuchungen behalten. Des weiteren bleibt die Effizienz des OLAF unter mehreren Gesichtspunkten im derzeitigen Rahmen eingeschränkt, was ebenfalls die Schaffung der europäischen Strafverfolgungsbehörde erforderlich macht. - Einerseits genügt die Schaffung des OLAF nicht, um die Probleme der internationalen justitiellen Zusammenarbeit zu lösen.

Die durch das Corpus Juris vorgeschlagenen Lösungen hinsichtlich der europäischen Protokolle der Zeugenbefragung und der europäischen Vernehmungsprotokolle, des europäischen Haftbefehls und der Anerkennung der Gültigkeit der von den Ermittlungsbeamten gesammelten Beweismittel stellen in den Augen des Ausschusses den einzig gangbaren Weg dar. Durch Übertragung der Zuständigkeit für die Beziehungen zu den nationalen Strafverfolgungsbehörden auf die Europäische Staatsanwaltschaft wird es möglich sein, den von dem Ausschuss festgestellten Inkohärenzen im Zusammenhang mit den Folgemaßnahmen auf die Untersuchungsberichte ein Ende zu setzen. - Andererseits wollte der Gesetzgeber mit der Schaffung des OLAF vor allem die Bekämpfung der internen Betrugsfälle intensivieren.

Dagegen hat er, was die externen Betrugsfälle und insbesondere Betrugsfälle in Zusammenhang mit Drittländern betrifft, wenige Verbesserungen eingeführt. Mit dem im Corpus Juris definierten europäischen Territorialitätsprinzip dürften die Beziehungen der Union zu den Drittländern auf dem Gebiet des Schutzes der finanziellen Interessen mehr Einheitlichkeit gewinnen. Die im europäischen Rahmen ausgearbeiteten Definitionen für strafbare Handlungen wären ebenso gültig wie die nationalen Definitionen. Darüber hinaus wäre es möglich, die Vollstreckung des europäischen Haftbefehls auf Interpol zu übertragen. - Schließlich ist es im interinstitutionellen Kontext schwierig, die Unabhängigkeit des OLAF praktisch zu gewährleisten, die bestimmte Gleichgewichte stört.

Die Schaffung einer Europäischen Strafverfolgungsbehörde würde zweifellos zu mehr Klarheit führen. Letztendlich könnte der europäische Staatsanwalt eine Lösung für das Problem der Legitimität nicht nur des OLAF, sondern auch von Europol darstellen. Eine solche Lösung würde die erforderliche Synergie zwischen beiden Organen fördern und gleichzeitig eine klare Aufteilung der jeweiligen Befugnisse ermöglichen. Die Überlegungen des Überwachungsausschusses zu den Auswirkungen der Umsetzung des Corpus Juris werden fortgeführt. Es erschien verfrüht, Schlussfolgerungen zu den Auswirkungen des Corpus Juris auf die interne Organisation des OLAF vorzulegen, bevor mit dem neuen Direktor darüber debattiert worden ist.

Der Ausschuss möchte darüber hinaus die Analyse des neuen interinstitutionellen Gleichgewichts noch vertiefen, das durch die Schaffung der Europäischen Strafverfolgungsbehörde entstehen würde. Schon jetzt ist der Überwachungsausschuss der Auffassung, dass zunächst einmal die Schaffung einer Europäischen Strafverfolgungsbehörde, die mit internen Betrugsfällen befasst wäre, zu Lösungen für mehrere grundlegende Probleme führen würde, die sich während der ersten Monate seiner Tätigkeit ergeben haben. Berichterstatter: José Narciso Da Cunha Rodrigues Raymond Kendall Edmondo Bruti-Liberati 17.

Dezember 1999. ANLAGE IV STELLUNGNAHME Nr. 2/2000 Zu den Initiativen der Organe betreffend die Zukunft des OLAF Noch ehe das OLAF die Umstrukturierung vorgenommen hat, die durch die Übertragung neuer Aufgaben im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 und die Zuteilung der erforderlichen Mittel (insbesondere Autonomie der Verwaltung und ein Stellenplan mit 300 Planstellen) notwendig geworden ist, zielen verschiedene Initiativen mehrerer Organe auf kurz- oder mittelfristige Änderungen ab, die entweder den Aufgabenbereich des OLAF, sein institutionelles Umfeld oder sogar seinen Status betreffen.

Dem Überwachungsausschuss ist bewusst, dass diese Initiativen die Folge durchaus fundierter Analysen sind, insbesondere derjenigen im zweiten Bericht des Ausschusses unabhängiger Sachverständiger, die gezeigt haben, dass das mit der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 geschaffene Instrumentarium eine Übergangslösung darstellt und schon jetzt seine Ergänzung ins Auge gefasst werden muss. Was die verschiedenen vorstehend genannten Initiativen betrifft (1), hält es der Ausschuss für zweckmäßig, die Zweideutigkeiten der neuen Struktur des OLAF zu bewerten (2), anschließend auf der Grundlage der gegenwärtigen Funktionsweise des OLAF die Prioritäten zu analysieren, die sich im Rahmen der Neuorganisation stellen (3), und abschließend die Notwendigkeit einer Verstärkung des rechtlichen Rahmens zu unterstreichen (4).

1. VERWEIS AUF DIE VERSCHIEDENEN INITIATIVEN DER ORGANE 1.1. Weißbuch der Kommission zur Reform der Kommission (5. April 2000)(1) Mehrere von der Kommission in ihrem Weißbuch formulierte Vorschläge betreffen das OLAF, insbesondere unter zwei Aspekten: a) Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft In diesem Bereich wird im Weißbuch keine Änderung der Struktur bzw. der geltenden Regelung vorgeschlagen, sondern lediglich eine Änderung der Beziehungen zwischen den Dienststellen durch eine "bessere" Koordinierung und eine stärkere Einbindung des OLAF in den Prozess des Erlasses von Rechtsvorschriften.

Empfohlen wird im Weißbuch ferner, dass das OLAF bei der Einziehung der aufgrund betrügerischer Praktiken gezahlten Beträge eine größere Rolle spielen soll. Unter dem Gesichtspunkt der Arbeitsweise des OLAF ist lediglich darauf hinzuweisen, dass das OLAF - sollten ihm diese zusätzlichen Aufgaben (vor allem die zweitgenannte) übertragen werden - zusätzliche Mittel benötigen würde. Im übrigen sollte die operationelle Leitung des OLAF nicht über die Beratungsaufgaben hinaus in die Verwaltung eingreifen, weil es ansonsten zu einer ungenauen Abgrenzung der Kompetenzen, ja sogar zu einem Interessenkonflikt kommen könnte. b) Die Rolle des OLAF bei Disziplinarverfahren Die Kommission schlägt zwei Neuerungen vor, deren Auswirkungen auf den Status und die Aufgaben des OLAF untersucht werden müssen: die Einsetzung eines interinstitutionellen Disziplinarrates und die Schaffung einer "Dienststelle", die die Verwaltungsstreitigkeiten vor den Disziplinarrat bringen würde.

Zur Durchführung dieser Maßnahmen beabsichtigt die Kommission ferner, eine Änderung des Statuts der Beamten vorzuschlagen. 1.2. Stellungnahme der Kommission für die Regierungskonferenz (26. Januar 2000)(2) In ihrer Stellungnahme schlägt die Kommission vor, die Bestimmungen von Artikel 280 EG-Vertrag durch eine Rechtsgrundlage zu ergänzen, welche die Einführung eines Regelwerks ermöglichen würde, mit dem die Straftatbestände und die zu verhängenden Strafen sowie die zur Ahndung dieser Straftaten notwendigen Verfahren festgelegt würden und gleichzeitig eine europäische Staatsanwaltschaft eingesetzt würde.

Ein solches Regelwerk, mit dem eine richterliche Rechtskontrolle eingeführt würde, würde sich zweifellos auf die Arbeitsweise des OLAF auswirken. 1.3. Überlegungen der Ratspräsidentschaft zum Projekt Eurojust (Aufzeichnung vom 28. März 2000) Im Zusammenhang mit dem Thema der Bekämpfung des organisierten Verbrechens generell prüft die Ratspräsidentschaft Mechanismen, mit denen das europäische Instrumentarium im Bereich der polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit verstärkt werden könnte. Er wird sich aufgrund der Tatsache, dass die neuen Einrichtungen - Europol, Eurojust und Europäisches Justitielles Netz - eine allgemeine Befugnis haben und im Rahmen des dritten Pfeilers tätig werden, während das OLAF eine spezifische Befugnis im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der EU hat und sowohl im Rahmen des ersten als auch des dritten Pfeilers tätig wird, vor interinstitutionelle Probleme gestellt sehen.

Es wird deshalb notwendig sein, den jeweiligen Status der verschiedenen Einrichtungen und ihre Beziehungen untereinander festzulegen. Es versteht sich offenkundig von selbst, dass das Problem auf der Grundlage einer Zusammenarbeit zwischen den betreffenden Einrichtungen, die auf der Wahrung des spezifischen Charakters des Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft und der Effizienz des gegenwärtigen Instrumentariums beruht, gelöst werden muss. 1.4. Entschließungen des Parlaments a) Bericht Theato über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Union (19.

Januar 2000) In der Entschließung wird zur Kenntnis genommen, dass die Bestimmungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften noch ergänzt werden müssen, und es werden ein Zeitplan und eine Auflistung der einzelnen Etappen der Umsetzung dieser Bestimmungen vorgeschlagen. b) Bericht Van Hulten über den zweiten Bericht der unabhängigen Sachverständigen (19. Januar 2000) In dieser Entschließung werden bestimmte Empfehlungen der unabhängigen Sachverständigen berücksichtigt, mit denen die Vorschriften über die Haftung der Beamten vervollständigt werden sollen. c) Entschließung Stauner zum Aufschub der Entlastung 1998 (17.

April 2000) In der Entschließung wird die Kommission u. a. aufgefordert, sich zu den Vorschlägen betreffend die Einsetzung einer Kammer des Rechnungshofs bzw. des Gerichtshofs zu äußern, die die Disziplinarverfahren im Zusammenhang mit Unregelmäßigkeiten im Bereich des Haushalts abwickeln soll. d) Bericht Bösch des Ausschusses für Haushaltskontrolle über den Jahresbericht 1998 über den Schutz der finanziellen Interessen Im Bericht wird zunächst der Vorschlag zur Einsetzung einer europäischen Staatsanwaltschaft aufgegriffen und präzisiert: Die Kommission wird aufgefordert, auf der Grundlage von Artikel 280 einen Entwurf zur Änderung der Verordnung (EG) Nr.

1073/99 vorzulegen, um in einer ersten Phase für die Einsetzung einer europäischen Staatsanwaltschaft zu sorgen, die für die strafrechtliche Verfolgung der von den Mitgliedern und Bediensteten der Institutionen begangenen Unregelmäßigkeiten zuständig sein soll. Gefordert wird ferner die Einsetzung einer Kammer für Haushaltsdisziplin unter der Kontrolle des Gerichts erster Instanz; weitere Forderungen betreffen die Festlegung einer absoluten Priorität für die internen Untersuchungen, die Neuorganisation des OLAF zur Gewährleistung seiner operationellen Unabhängigkeit und seiner Autonomie in den Bereichen Verwaltung und Haushalt sowie die Änderung der Zuständigkeiten des Überwachungsausschusses im Sinne einer Kontrolle der Einhaltung der Rechte der Verteidigung.

2. DIE ZWEIDEUTIGKEITEN DES GEGENWÄRTIGEN RECHTSRAHMENS FÜR DIE UNABHÄNGIGKEIT DES OLAF 2.1. Zweideutigkeiten des Statuts Die Rechtsetzungsorgane haben dem OLAF aufgrund der Dringlichkeit ein gemischtes Statut gegeben: Die Schaffung eines unabhängigen Organs und die Verabschiedung der Texte, mit denen ihm die erforderlichen Zuständigkeiten zugewiesen worden wären, hätte schwerfällige und langwierige Verfahren notwendig gemacht. Dieses gemischte Statut zielt darauf ab, dem OLAF die von den politischen Stellen gewünschte operationelle Unabhängigkeit zu geben und gleichzeitig das Amt im Hinblick auf Haushalt und Verwaltung innerhalb der Struktur der Kommission zu belassen.

Obwohl von den politischen Stellen Maßnahmen ergriffen worden sind, damit das OLAF innerhalb dieses Rahmens eine größere Autonomie genießt (Bedingungen für die Ernennung seines Generaldirektors, seine Stellung als Anstellungsbehörde für das Personal und Anweisungsbefugter für die Ausführung des Haushaltsplans, die spezifische Haushaltsstruktur), sieht sich das OLAF in der Praxis mit zahlreichen Schwierigkeiten konfrontiert, weil noch nicht sämtliche Konsequenzen aus diesem autonomen Status gezogen worden sind. Auch wenn hinsichtlich der Aufstellung des Voranschlags mittlerweile Einigung darüber besteht, dass die Haushaltsbehörde den vom Amt vorbereiteten Vorentwurf prüft, hat sich das OLAF dagegen auf der Ebene der Verwaltung des Haushalts und des Personals offensichtlich noch nicht die Instrumente zur Gewährleistung seiner Unabhängigkeit gegeben, und die Aufteilung der administrativen Zuständigkeiten zwischen der Kommission und dem OLAF muss in diesem Sinne überprüft werden.

In der gegenwärtigen Aufbauphase könnten diese Unzweideutigkeiten zur Entstehung von Situationen führen, in denen die Unabhängigkeit des Amtes in Frage gestellt werden könnte. Offenkundig wäre die vom Parlament gewünschte Entwicklung des OLAF geeignet, diese Zweideutigkeiten zu beseitigen. Ein Problem müsste jedoch in diesem Augenblick gelöst werden, nämlich das Problem der Zuständigkeiten der Kommission, deren Vorbereitung dem OLAF übertragen wird, beispielsweise im Bereich des Erlasses von Rechtsvorschriften. 2.2. Zweideutigkeiten bei den Befugnissen Die grundlegende Zweideutigkeit bei den Befugnissen des OLAF ergibt sich daraus, dass bei der Beschaffenheit der durchgeführten Untersuchungen eine Verschiebung eingetreten ist, die sich beim Übergang von der UCLAF zum OLAF beschleunigt hat:

Während sie seinerzeit rein administrativen Charakter hatten und von einer Dienststelle der Kommission durchgeführt wurden, haben sie mittlerweile einen mehr strafrechtlichen orientierten Charakter angenommen (vor allem im Zusammenhang mit den internen Untersuchungen), damit dem Wunsch der politischen Stellen entsprochen wird. Daraus ergeben sich Probleme im Zusammenhang mit den Aufgaben des Amtes, den Garantien, mit denen seine Tätigkeiten einhergehen müssten, den angewandten Verfahren, den Fragen der Immunität, der Unverantwortlichkeit und der Unverletzlichkeit der Räume. 3. NEUORGANISATION DES OLAF:

DIE PRIORITÄTEN Die Tätigkeit des neuen Generaldirektors, der sein Amt am 1. März 2000 angetreten hat, orientiert sich an dem Bestreben, die vorstehend genannten Schwierigkeiten so rasch wie möglich abzubauen. Das Parlament hat in den Berichten Stauner und Bösch Prioritäten für diese Neuorganisation festgelegt: "absolute Priorität" für die Schaffung einer Struktur für die Untersuchungen von Betrugs- und Korruptionsfällen in den Institutionen; Schaffung der Strukturen und der Verfahren für die strafrechtliche und disziplinarische Weiterbehandlung der Dossiers. Diese vom Parlament vorgetragenen Anliegen decken sich mit den Analysen, die der Überwachungsausschuss im Laufe der ersten zehn Monate seiner Tätigkeit vorgenommen hat.

4. STÄRKUNG DES RECHTLICHEN RAHMENS Die Zweideutigkeiten des gegenwärtigen rechtlichen Rahmens sind so beschaffen, dass es - unabhängig von den ins Auge gefassten institutionellen Änderungen - notwendig und dringlich ist, eine Klärung des rechtlichen Umfelds vorzunehmen, innerhalb dessen sich das OLAF entwickelt hat. Der Ausschuss hat in seiner Stellungnahme Nr. 5/99(3) analysiert, inwieweit der Corpus Juris und die in der Nachfolgestudie aufgezeigten Lösungen zur Behebung der Schwächen und Mängel des derzeitigen Systems beitragen könnten. Er hat insbesondere die Betonung auf die Zweckmäßigkeit gelegt, eine europäische Strafverfolgungsbehörde einzurichten, und unterstützt unter diesem Blickwinkel die vorstehend genannte Stellungnahme der Kommission (26.

Januar 2000). Eine europäische Präliminarkammer könnte außerdem das Ermittlungsverfahren kontrollieren und über die Anklageerhebung entscheiden. Was die Initiativen des Parlaments zur Stärkung des Rechtsrahmens betrifft, unterstützt der Überwachungsausschuss folgendes: - die Einsetzung einer europäischen Staatsanwaltschaft auf der Grundlage von Artikel 280 EG-Vertrag mit begrenzten Zuständigkeiten zur Ahndung von Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten zu Lasten des Haushaltsplans innerhalb der Institutionen; - die Schaffung einer Disziplinarkammer zur Ahndung von Unregelmäßigkeiten im Bereich des Haushaltsplans; - die Verabschiedung von Regeln für die Durchführung der Untersuchungen des OLAF.

Außerdem ist der Ausschuss der Ansicht, dass bei den Vorschriften zur Klärung und Vervollständigung des gegenwärtigen Rechtsrahmens herausgestellt werden müsste, dass sich der Schutz der finanziellen Interessen der Union auf den Schutz des Vermögens erstreckt, das sich im Besitz der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen der Gemeinschaft befindet bzw. von ihnen verwaltet wird, und insbesondere auf die Bekämpfung von Fälschungen des Euro und von betrügerischen Verstößen gegen die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, und dass sich die internen Ermittlungen zum anderen auch auf illegale Verhaltensweisen und Tatbestände im Finanzbereich beziehen, die mit der Ausübung beruflicher Tätigkeiten durch die Beamten und Bediensteten der Gemeinschaft oder mit der Ausübung ihres Mandats im Falle von Mitgliedern dieser Institutionen im Zusammenhang stehen.

Dagegen ist er der Auffassung, dass die Einsetzung eines Beraters mit Zuständigkeit für die Rechnungsprüfung, der dem Sekretariat des Überwachungsausschusses beigeordnet wäre, weder den Zuständigkeiten noch dem Charakter des Überwachungsausschusses entsprechen würde. SCHLUSSFOLGERUNG Die vorliegende Stellungnahme stützt sich auf eine Analyse der gegenwärtigen Situation, die durch beträchtliche Schwierigkeiten gekennzeichnet ist. Während die Texte zur Errichtung des OLAF in vier Monaten hätten ausgearbeitet werden können, ist die Schaffung der neuen Strukturen ein Jahr später noch lange nicht ausgeschlossen.

Außerdem tauchen wegen der Zweideutigkeiten des Rechtsrahmens im Hinblick auf die Verteilung von Zuständigkeiten, die Garantien, die Verfahren und die Immunitäten Probleme auf. Unabhängig davon, wie die Initiativen zugunsten institutioneller Änderungen weiterbehandelt werden, ist es notwendig und dringlich, den Rechtsrahmen zu präzisieren, um diese Schwierigkeiten zu bewältigen. Berichterstatter: Herr Edmondo Bruti-Liberati 16. Mai 2000. (1) KOM(2000) 200 endg. (2) KOM(2000) 34. (3) Anlage III dieses Berichts. ANLAGE V BERICHT Nr. 1/99 DES ÜBERWACHUNGSAUSSCHUSSES AN DAS PARLAMENT AN DEN RAT AN DIE KOMMISSION über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr.

1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates durch die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen der EU 1. Das Europäische Parlament und der Rat nahmen am 25. Mai 1999 im Einvernehmen mit der Kommission die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) an. Durch diese Verordnung erhält OLAF einen unabhängigen Status und weitreichende Befugnisse, um administrative Untersuchungen in allen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen der Gemeinschaft durchzuführen. Mit dieser Verordnung werden alle Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen der Gemeinschaft darüber hinaus verpflichtet, einen Beschluss zu fassen, mit dem zwei Ziele verfolgt werden: die Pflicht für ihre Mitglieder, Beamte und Bedienstete, mit OLAF zusammenzuarbeiten und das Amt über mögliche Betrugsfälle zu unterrichten; die Wahrung der Rechte der von einer internen Untersuchung betroffenen Personen zu präzisieren.

An demselben Tag schlossen das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission eine interinstitutionelle Vereinbarung ab, mit der einerseits die Untersuchungsbefugnisse von OLAF innerhalb der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft hinausgehen, und mit der zum anderen ein Modell für den gemäß der Verordnung zu fassenden Beschluss bereitgestellt wird. Alle Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen wurden aufgerufen, dieser Vereinbarung beizutreten und einen Beschluss gemäß dem Modell zu fassen. 2. Bei der Prüfung der Umsetzung dieses Rechtsakts zeigt sich, dass bislang der Ausschuss der Regionen, die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank weder den gemäß Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr.

1073/1999 zu fassenden Beschluss gefasst haben noch der interinstitutionellen Vereinbarung beigetreten sind. 3. Der Ausschuss weist darauf hin, dass die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 auf Artikel 180 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beruht, der dem Rat, der nach Maßgabe des Verfahrens der Mitentscheidung gemeinsam mit dem Europäischen Parlament beschließt, die Möglichkeit gibt, "die erforderlichen Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten", zu ergreifen. Der Ausschuss stellt fest, dass Artikel 280 den gemeinschaftlichen Maßnahmen als einzige Einschränkung das Verbot auferlegt, über die Anwendung des einzelstaatlichen Strafrechts der Mitgliedstaaten und ihrer Strafrechtspflege zu verfügen.

Dagegen sieht dieser Artikel nicht vor, dass ein Organ, eine Einrichtung, ein Amt oder eine Agentur der Gemeinschaft von den nach diesem Artikel ergriffenen Maßnahmen ausgenommen bleibt. Die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 sieht dementsprechend vor, dass OLAF "in den durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen (...) administrative Untersuchungen durchführt", und zwar ohne Ausnahme. Der Ausschuss der Regionen, die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank sind Einrichtungen, die durch die Verträge der Gemeinschaft geschaffen wurden.

4. Der Ausschuss stellt fest, dass Artikel 280 des Vertrags und die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 nicht den von der Kommission verwalteten Haushalt erwähnen, sondern auf den Schutz sämtlicher finanzieller Interessen der Gemeinschaft ausgerichtet sind. Wie in der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 in Erinnerung gerufen wird, besteht die Gemeinschaft aus allen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen, die durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffen wurden. Ihre finanziellen Interessen umfassen nicht nur die Eigenmittel, die diese Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen der Gemeinschaft besitzen oder die von ihnen verwaltet werden, sondern auch ihr gesamtes Vermögen.

Ihre finanziellen Interessen erstrecken sich darüber hinaus auch auf die Mittel oder Aktiva, die den Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen beispielsweise von den Mitgliedstaaten anvertraut werden (der EZB anvertraute Währungsreserven) insofern, als die Gemeinschaft gemäß Artikel 288 des Vertrags "den durch ihre Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind", ersetzt. Dies gilt beispielsweise für Betrug. 5. Der Ausschuss misst darüber hinaus der interinstitutionellen Vereinbarung größte Bedeutung bei.

Nur mit Hilfe dieser Vereinbarung ist es nämlich möglich, die Bürger und die Wirtschaftsteilnehmer vor einer Reihe von Gefahren zu schützen, die vielleicht keine Auswirkungen auf die Finanzen der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen der Gemeinschaft hätten, die aber für die Öffentlichkeit kostspielig werden könnten. Diese Gefahren umfassen beispielsweise die Korruption im Hinblick auf die Beeinflussung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften oder die Wahl der von der Gemeinschaft oder gegebenenfalls von der Europäischen Investitionsbank finanzierten oder unterstützen Projekte, die Verbreitung vertraulicher Informationen beispielsweise in Bezug auf Beschlüsse über Leitzinsen oder die Interventionen der Europäischen Zentralbank auf den Wechselmärkten.

Darüber hinaus erhält OLAF durch die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 die Befugnis, ab sofort administrative Untersuchungen durchzuführen, gegebenenfalls auch beim Ausschuss der Regionen, bei der Europäischen Zentralbank oder der Europäischen Investitionsbank. Der Umstand, dass diese Einrichtungen der Gemeinschaft nicht den vorschriftsmäßigen Beschluss betreffend die Erläuterung der Wahrung der Rechte der von einer internen Untersuchung betroffenen Personen gefasst haben, begründet für ihre Mitglieder und ihre Bediensteten einen potentiellen Nachteil. Die Enthaltung des Ausschusses der Regionen, der Europäischen Zentralbank und der Europäischen Investitionsbank führt somit dazu, dass weder den Bürgern noch den Wirtschaftsteilnehmern noch ihrem eigenen Personal ein hinreichender Schutz gewährt wird.

6. In Anbetracht der von diesen Einrichtungen der Gemeinschaft verwalteten Summen hält es der Überwachungsausschuss demnach für überaus wichtig, dass der Ausschuss der Regionen, die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank der interinstitutionellen Vereinbarung betreffend OLAF rasch beitreten und den gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 zu fassenden Beschluss nach Maßgabe des Modells fassen. Der Ausschuss fordert das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission auf, bei der Ausübung ihrer Befugnisse ihre Haltung gegenüber OLAF zu berücksichtigen nach dem Grundsatz, dass die Gemeinschaft keine öffentlichen Gelder dort bereitstellen sollte, wo sie nicht von OLAF geschützt werden können.

7. Oktober 1999.