Informe especial n° 19/2000 sobre la gestión por la Comisión del programa de asistencia a la sociedad palestina, acompañado de las respuestas de la Comisión Diario Oficial n° C 032 de 31/01/2001 p. 0001 - 0023 Informe especial no 19/2000 sobre la gestión por la Comisión del programa de asistencia a la sociedad palestina, acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 CE) (2001/C 32/01) ÍNDICE >SITIO PARA UN CUADRO> GLOSARIO DE ACRÓNIMOS BEI Banco Europeo de Inversiones CE Comunidad Europea CEAH Comité de enlace ad hoc CLP Consejo legislativo palestino CVP Consejo de la vivienda palestino DG Dirección General ECHO Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea GTS Grupo de trabajo del sector MEDA Asociación mediterránea NEP Notas sobre la estrategia del país OATCE Oficina de Asistencia Técnica de la Comisión Europea OLP Organización para la Liberación de Palestina ONG Organización no gubernamental ONU Naciones Unidas OOPS Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente ORCE Oficina representante de la Comisión Europea PAT Plan de acción tripartito sobre ingresos, gastos y financiación de donantes para la Autoridad Palestina PDRL Programa de desarrollo rural local PESC Política exterior y de seguridad común PIN Programa indicativo nacional PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo SCR Servicio Común RELEX (Servicio de Relaciones Exteriores Conjunto) UEEP Unidad especial (task force) de ejecución del proyecto USAID Organismo de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional RESUMEN 1.
A raíz de los Acuerdos de Oslo de septiembre de 1993, la Comunidad Europea inició un programa especial de apoyo al proceso de paz en Oriente Medio y al desarrollo de la sociedad palestina, e incrementó considerablemente la asistencia financiera que ya había proporcionado en este ámbito. Entre 1994 y 1999, los compromisos totales de la Comunidad Europea financiados en concepto de las tres principales líneas presupuestarias destinadas a apoyar el desarrollo de la sociedad palestina ascendían a 639 millones de euros y los pagos totales a 447 millones de euros (véase el gráfico 1). 2. El Tribunal ha llevado a cabo una fiscalización con el objetivo de evaluar el alcance de las medidas tomadas por la Comisión necesarias para garantizar la mejor ejecución posible de la política de la Unión Europea de apoyo al proceso de paz y al desarrollo de la sociedad palestina.
La fiscalización ha tenido en cuenta las diversas limitaciones externas que afectan a la gestión de la Comisión, tales como la complejidad y volatilidad de la situación política local, la falta de contigüidad territorial entre las zonas bajo administración palestina, la política del Gobierno israelí hacia la sociedad palestina y la debilidad de las instituciones palestinas (véanse los apartados 16 a 22). La situación en la región también se caracteriza por una elevada entrada global de ayuda, por la capacidad limitada de las instituciones palestinas para absorber asistencia y por inconvenientes a nivel operativo en la coordinación de los donantes (véanse los apartados 50, 79 y 86).
3. La gestión por parte de la Comisión del programa de asistencia a la sociedad palestina ha tenido resultados positivos. El programa ha apoyado el proceso de paz, especialmente mediante los fondos concedidos a la Autoridad Palestina; también ha contribuido al desarrollo económico y social mediante la financiación de la educación y de proyectos de infraestructura (véanse los apartados 23 y 24). 4. Sin embargo, el impacto del programa se ha visto reducido por debilidades estructurales en la programación y procedimientos y sistemas de gestión de la Comisión. Así, se observó que: a) la toma de decisiones está muy centralizada y es lenta y complicada; las responsabilidades se encuentran fragmentadas y es preciso mejorar la coordinación entre las unidades (véanse los apartados 38 a 42).
El número y las competencias del personal disponible no son los adecuados para gestionar con eficacia un programa de este tamaño y alcance (véanse los apartados 29 a 37). Además, se carece de unas herramientas de información de la gestión adecuadas (véanse los apartados 60 y 61); b) no existen indicadores que permitan evaluar la eficacia de la Comisión en la gestión del programa (véanse los apartados 54 y 55). Por otra parte, no se llevó a cabo un seguimiento adecuado de los resultados de la evaluación externa del programa, dado que la Comisión no estableció un calendario preciso de las medidas que debían tomarse (véase el apartado 64); c) no existe una continuidad de proyectos para identificar, preparar, aprobar y lanzar.
Con el fin de comprometer el volumen elevado de fondos presupuestarios disponibles anualmente, muchos proyectos se decidieron bajo presión y sin la preparación suficiente (véanse los apartados 47 a 53). También se observaron deficiencias en la ejecución y el control de algunos proyectos (véanse los apartados 56 a 59 y 66 a 83); d) la coordinación con los demás donantes, incluidos los Estados miembros, resultó insuficiente, especialmente a nivel operativo. La Comisión debería desempeñar un papel más importante en la coordinación de los donantes, en consonancia con el tamaño relativo de su programa de asistencia (véanse los apartados 85 a 87).
INTRODUCCIÓN Contexto y antecedentes de la asistencia de la Unión Europea a la sociedad palestina 5. La Comisión Europea comenzó a proporcionar asistencia a la sociedad palestina en 1971. En un principio, la ayuda estaba limitada a los refugiados palestinos y se canalizaba a través del OOPS(1). En 1981, en relación con su apoyo político al proceso de paz en Oriente Medio, la Comisión Europea comenzó a proporcionar ayuda directa a través de organizaciones no gubernamentales (ONG); este nuevo enfoque se vio posteriormente potenciado en 1991 a raíz de la crisis del Golfo. 6. Tras los Acuerdos de Oslo de septiembre de 1993 (también conocidos como "Declaración de principios"), en la conferencia de donantes de Washington la comunidad internacional comprometió 2400 millones de dólares estadounidenses durante cinco años (1994-1998) para el desarrollo de la economía palestina, con el fin de favorecer el proceso de paz.
La Comisión Europea comenzó un programa especial de asistencia(2) comprometiendo 500 millones de ecus de 1994 a 1998: cada año debían proporcionarse 50 millones de ecus en subvenciones y el Banco Europeo de Inversiones (BEI) pondría a disposición 250 millones de ecus en préstamos a largo plazo durante todo el período. El compromiso de la Unión Europea se renovó por estas mismas cantidades durante los años 1999 a 2003 en la reunión ministerial de Washington de noviembre de 1998, en la que los representantes de los donantes comprometieron una cantidad adicional de más de 3000 millones de dólares estadounidenses.
La sociedad palestina es uno de los principales beneficiarios de ayuda comunitaria per cápita en el mundo; la Unión Europea es el mayor donante a la sociedad palestina(3). 7. La entrada de ayuda de donantes es considerable y se concentra en una zona geográfica limitada. En el período 1994-1999, los compromisos totales ascendían a 4039 millones de dólares estadounidenses y los desembolsos totales a 2613 millones de dólares estadounidenses(4). Cabe también destacar el gran número y variedad de los donantes, con más de cincuenta agencias de ayuda oficiales y con un sector de ONG muy desarrollado(5).
Marco jurídico y presupuestario del programa 8. Desde 1994, las acciones comunitarias de apoyo a la sociedad palestina se han financiado principalmente a partir de tres líneas presupuestarias(6): B7-4 2 0 0 (Acciones comunitarias vinculadas al Acuerdo de paz celebrado entre Israel y la OLP), con créditos de compromiso anuales de 50 millones de euros, destinados a satisfacer el compromiso de Washington; B7-4 2 1 0 (Ayudas en favor del OOPS), que proporciona financiación para los Convenios CE-OOPS(7), y B7-4 1 0 0 (MEDA), a partir de la cual se han financiado los proyectos de asistencia a la sociedad palestina junto con los relativos a otros terceros países mediterráneos.
Entre 1994 y 1999, los compromisos totales para los palestinos en estas tres líneas presupuestarias ascendían a 639,1 millones de euros y los pagos totales, a 447 millones de euros (véase el gráfico 1). 9. Los reglamentos aplicables a las tres líneas presupuestarias son, respectivamente, el Reglamento (CE) n° 1734/94 del Consejo, modificado por los Reglamentos (CE) n° 2824/98(8) y (CE) n° 2840/98(9) del Consejo, los Convenios CE-OOPS y el Reglamento (CE) n° 1488/96 del Consejo(10). En 1998 se firmó un Convenio marco bilateral relativo a la ejecución de la cooperación financiera y técnica.
10. La Unión Europea continuó apoyando proyectos llevados a cabo por las ONG y acciones específicas ejecutadas por el OOPS; también se decidieron otras acciones en el marco de la política exterior y de seguridad común (PESC). Además de los proyectos financiados con las tres principales líneas presupuestarias anteriormente citadas, el Tribunal identificó compromisos por más de 66 millones de euros, que a fines de 1998 se encontraban disponibles para medidas en curso en favor de la sociedad palestina a partir de otras doce líneas presupuestarias de las subsecciones B7 y B8 (Acciones exteriores) del presupuesto(11).
Varios reglamentos son aplicables a estas doce líneas presupuestarias. Un proyecto examinado en el contexto de la fiscalización se financió a partir de tres líneas presupuestarias diferentes (véase el apartado 80). 11. Entre 1995 y 1999, el BEI proporcionó 214 millones de euros en préstamos y capital de riesgo para 11 proyectos. Gráfico 1 ASISTENCIA DE LA UE A LA POBLACIÓN PALESTINA 1994-1999 >PIC FILE= "C_2001032ES.000601.EPS"> Fiscalización del Tribunal 12. El Tribunal ha realizado otras fiscalizaciones previas sobre aspectos específicos de la asistencia comunitaria a la sociedad palestina.
Los resultados de estas fiscalizaciones se publicaron en el Informe anual relativo al ejercicio 1995(12) y en el Informe especial n° 4/96 relativo a las cuentas de la Unidad electoral europea creada en virtud de la Acción común de política exterior y de seguridad común consistente en la observación de las elecciones palestinas(13). 13. El Parlamento Europeo siempre se ha mostrado vivamente interesado en la ejecución del programa de asistencia a la sociedad palestina y en su gestión por la Comisión. Esta cuestión se trató en el contexto de la aprobación de la gestión de 1997, en particular en lo relativo al Hospital Europeo de Gaza, al Consejo de la vivienda palestino (CVP) y a los proyectos en favor del Consejo legislativo palestino (CLP).
En su Resolución relativa al papel de la Unión Europea en el proceso de paz y su asistencia futura a Oriente Medio, aprobada en marzo de 1999, el Parlamento Europeo declaró que esperaba con interés los resultados del trabajo del Tribunal de Cuentas sobre la eficacia y regularidad de la asistencia financiera comunitaria(14). 14. La fiscalización del Tribunal se centró esencialmente en las tres líneas presupuestarias principales que se mencionan en el apartado 8. La fiscalización consistió en controles en los servicios centrales de la Comisión en Bruselas y en una misión sobre el terreno, en noviembre de 1999, en la Franja de Gaza y Cisjordania, así como en la Oficina representante de la Comisión Europea (ORCE) en Jerusalén.
Se examinaron 18 proyectos previamente seleccionados, que representaban todos los sectores de intervención principales (sanidad, vivienda, infraestructuras, apoyo al sector privado, educación, creación de capacidades institucionales, costes ordinarios), así como el 9o y el 10o Convenio CE-OOPS. Estos proyectos se realizaron durante el período 1995-1999, con la excepción del CVP y del Hospital Europeo de Gaza, que comenzaron al principio de los años noventa. Los compromisos concernientes a estos proyectos y a los Convenios ascendían a 527 millones de euros en total. 15. Teniendo en cuenta las diversas limitaciones externas que afectan la situación palestina (véanse los apartados 16 a 22), el objetivo de la fiscalización consistía en evaluar el alcance de las medidas tomadas por la Comisión que se precisan para garantizar la mejor ejecución posible de la política de la Unión Europea de apoyo al proceso de paz en Oriente Medio y de desarrollo de la sociedad palestina.
En algunos casos, estas limitaciones externas pueden impedir la ejecución como estaba planificada, o incluso obstaculizarla por completo. Al examinar si la Comisión ha actuado de forma eficaz como organización responsable de la ejecución, el Tribunal ha intentado efectuar una distinción entre los asuntos que están bajo el control de la Comisión y los que, debido a las limitaciones externas, se considera que están principalmente fuera de su control. El Tribunal también examinó si la Comisión ha identificado indicadores de eficacia y los ha aplicado con el fin de evaluar la eficacia de su gestión, y el nivel del programa global y de sus componentes principales(15).
Para llevar a cabo la fiscalización se tuvieron en cuenta los resultados de una evaluación reciente del programa(16), así como otras evaluaciones e informes de fiscalización sobre proyectos o acciones individuales. LIMITACIONES EXTERNAS DEL PROGRAMA Complejidad de la situación política 16. Con los Acuerdos de Oslo se inició un proceso de retirada por parte de Israel de algunos de los territorios ocupados en 1967 y de establecimiento de un gobierno propio palestino en estas zonas, proceso que todavía está en curso. Debido a los efectos de la ocupación, que ha durado más de treinta años, el catastro está incompleto y a veces es poco claro.
Además, la situación podría cambiar con rapidez como resultado de acontecimientos políticos, o de dificultades, en el proceso de paz. Sería preciso tener en cuenta todos estos factores al decidir el emplazamiento, los objetivos y los componentes de un proyecto, así como durante su posterior ejecución. 17. La Franja de Gaza y Cisjordania, zonas bajo administración palestina, carecen de contigüidad territorial; debido a las circunstancias políticas locales, ello provoca que la circulación de personas y mercancías sea complicada, y a veces incierta o incluso imposible. A los palestinos que viven en la Franja de Gaza únicamente se les permite desplazarse a Cisjordania, y viceversa, a los que residen en Cisjordania únicamente a la Franja de Gaza si tienen permisos especiales emitidos por las autoridades israelíes.
Los controles de seguridad en las fronteras implican tiempo, incluso en períodos de tranquilidad relativa. 18. En períodos de tensión, Israel ha adoptado la política de cerrar las fronteras de Cisjordania y la Franja de Gaza, lo que causa un considerable impacto negativo en la economía palestina, aumentando el desempleo(17), obstaculizando el comercio, elevando los costes y retrasando la ejecución de proyectos de desarrollo. 19. Todo el comercio palestino con el resto del mundo debe pasar a través de Israel o de puntos fronterizos controlados por Israel. Todas las mercancías importadas de terceros países a las zonas con autogobierno palestino deben someterse a una inspección física por parte de las aduanas israelíes y pueden verse bloqueadas por razones de seguridad.
Las autoridades israelíes actúan de forma similar con las exportaciones palestinas(18). 20. La Autoridad Palestina todavía depende de transferencias efectuadas por Israel en lo que respecta a una amplia proporción de los recursos de su presupuesto operativo(19). En 1997, Israel bloqueó todas estas transferencias, lo que provocó una crisis financiera, a raíz de la cual la Unión Europea tuvo que intervenir en favor de la Autoridad Palestina mediante la adopción de una ayuda financiera especial. Debilidad de las instituciones palestinas 21. En 1999, el informe "Strengthening Palestinian Public Institutions" ("Refuerzo de las instituciones públicas palestinas")(20), elaborado por una Unidad especial independiente(21) con el apoyo de la Unión Europea, entre otros donantes, proporcionó una evaluación global y sistemática de la estructura y las competencias institucionales de la Autoridad Palestina.
En este informe se expone que, en el corto período transcurrido desde su creación, y a pesar de unas condiciones complejas y una jurisdicción territorial limitada, la Autoridad Palestina ha conseguido con su gestión un importante número de objetivos(22). 22. Sin embargo, todavía se precisan reformas importantes con el fin de garantizar un gobierno constitucional, responsabilidad política, control judicial y una gestión transparente de los recursos públicos. La obligación de rendir cuentas relativa a los ingresos y gastos internos de la Autoridad Palestina carece de transparencia y es incompleta.
La institución de fiscalización nacional palestina ya había observado casos de despilfarro financiero y de gestión deficiente(23). RESULTADOS POSITIVOS DEL PROGRAMA 23. La fiscalización hizo hincapié en varios resultados positivos del programa. Las subvenciones prometidas se han comprometido realmente y el programa ha proporcionado un apoyo político relevante al proceso de paz: en particular, la Comisión ha desempeñado un papel importante en situaciones políticas sensibles y urgentes, en las que se ha mostrado capaz de responder con rapidez. Como ejemplos de ello cabe citar las decisiones de proporcionar un apoyo presupuestario significativo a la Autoridad Palestina tras su creación, mediante la financiación de costes de educación ordinarios, y en 1997 mediante la ayuda financiera especial (véase el apartado 20).
Además, en 1999 la Comisión dirigió la actualización del Plan de acción tripartito sobre ingresos, gastos y financiación de donantes para la Autoridad Palestina (PAT)(24). 24. Por otra parte, el programa se ejecuta recurriendo a una proporción significativa de licitaciones locales, con lo que se apoya la economía de la zona. Posibilita asimismo la financiación de sectores importantes para el desarrollo social de la población, como la educación superior. Los proyectos de infraestructuras (por ejemplo, carreteras, suministro de agua, alcantarillado y redes de evacuación de aguas pluviales, construcción de escuelas) también han mejorado la calidad de vida de los palestinos.
PROGRAMACIÓN Y GESTIÓN DEL PROGRAMA POR LA COMISIÓN 25. Sin embargo, la fiscalización también ha puesto de manifiesto algunas debilidades y deficiencias estructurales importantes, que se resumen en este Informe, en la programación y los procedimientos y sistemas de gestión de la Comisión, que han tenido como consecuencia que el impacto del programa se viese reducido. Aunque las limitaciones externas han tenido un efecto considerable y negativo en la ejecución efectiva del programa, para entender las actuaciones insatisfactorias también deben tenerse en cuenta aquellas cuestiones de las que es responsable la Comisión y sobre las que debería ejercer un control.
Ejecución presupuestaria 26. El Tribunal ha llevado a cabo un análisis de la ejecución presupuestaria de los proyectos y acciones financiados para los palestinos a partir de las tres líneas presupuestarias principales B7-4 1 0 0, B7-4 2 0 0 y B7-4 2 1 0 entre 1994 y 1999, basándose en los datos que figuran en el sistema de contabilidad de la Comisión (véase el gráfico 1). La tendencia en el volumen de asistencia proporcionado se ha visto influenciada por la financiación de los costes ordinarios de la Autoridad Palestina y por la ayuda financiera especial. En 1995 y 1996 la financiación de costes ordinarios se elevaba a un 30 % de los compromisos totales, pero se vio reducida gradualmente en los años siguientes.
En 1997 el volumen de asistencia se vio influenciado por la ayuda financiera especial, que por sí sola representaba un 20 % de los compromisos y un 28 % de los pagos. En cambio, en 1998 y en 1999 casi la totalidad de los fondos se comprometió para proyectos de naturaleza más compleja, en los que los desembolsos son generalmente más lentos. 27. En lo que respecta a la línea presupuestaria B7-4 2 0 0, los créditos de pago por un valor de 14 millones de euros se prorrogaron al ejercicio 1999. Por lo tanto, a comienzos del ejercicio 1999 los créditos de pago disponibles en el caso de la línea presupuestaria ascendían a 64 millones de euros.
En virtud del Reglamento financiero(25), los créditos de pago se pueden prorrogar cuando los créditos previstos en la línea correspondiente del presupuesto relativo al ejercicio siguiente no cubren las necesidades. Sin embargo, en 1999 sólo se abonaron 16 millones de euros a partir de esta línea presupuestaria. Debido a esta baja tasa de desembolsos, durante 1999 se transfirieron créditos de pago que totalizaban 40 millones de euros de esta línea presupuestaria a otros capítulos del presupuesto. 28. Las debilidades y deficiencias estructurales en la programación y los procedimientos y sistemas de gestión de la Comisión han contribuido a retrasar la ejecución de proyectos y, por lo tanto, a reducir la tasa de desembolsos.
En particular, al final de 1999 no había habido pagos en diez proyectos importantes comprometidos entre 1996 y 1998 en la línea presupuestaria B7-4 2 0 0 y que representaban 49,5 millones de euros. En el contexto de esta fiscalización se examinaron seis de estos proyectos, que correspondían, salvo una excepción, a los compromisos más antiguos(26) (véanse los apartados 38, 51, 57 a 59, 66 a 68 y 76 a 79). Recursos humanos Número de personal Servicios centrales de la Comisión 29. En los servicios centrales de la Comisión en Bruselas, la responsabilidad de la gestión de los proyectos y las acciones financiados a partir de las líneas presupuestarias B7-4 1 0 0, B7-4 2 0 0 y B7-4 2 1 0 la comparten principalmente la unidad geográfica de la Dirección General de Relaciones Exteriores (anteriormente DG I B) y la unidad técnica del Servicio de Relaciones Exteriores Conjunto (SCR).
No obstante, la dotación de personal de la Comisión en estos servicios no refleja la prioridad que la Unión Europea otorga, tanto financiera como políticamente, al programa. El Tribunal no pudo encontrar análisis y evaluaciones, llevados a cabo como parte de los procesos de gestión normales, sobre qué número y qué tipo de personal consideraban necesario a nivel central los servicios responsables de la Comisión para la ejecución del propio programa y del resto de responsabilidades del departamento encargado de Cisjordania y la Franja de Gaza(27). En la Dirección General de Relaciones Exteriores están a cargo del programa a tiempo completo dos personas: el responsable geográfico del departamento y un asistente.
En la unidad técnica del SCR, la mayoría de proyectos se encuentran bajo la responsabilidad de un funcionario, que además del proyecto palestino también es responsable de otros proyectos. 30. A pesar del refuerzo reciente del departamento geográfico, y de que también participe el personal de otros servicios(28), el número total de personal disponible no resulta suficiente para gestionar con eficacia un programa de este tamaño y alcance. La oficina sobre el terreno 31. A raíz de una petición del Consejo Europeo de Dublín de 1990, en 1991 la Comisión nombró un representante para los Territorios Ocupados, basado inicialmente en Bruselas.
En febrero de 1994, el representante se trasladó a Jerusalén con tres asistentes técnicos. Las autoridades israelíes no permitieron que el representante de la Comisión abriese y operase una oficina con este carácter. Por lo tanto, se creó a nivel local una Oficina de Asistencia Técnica de la Comisión Europea (OATCE) para la gestión del programa de ayuda. Las condiciones de funcionamiento de la OATCE se definieron en 1994, basándose en un intercambio de cartas entre la Comisión y las autoridades israelíes. En virtud de este acuerdo, el personal de la Oficina consistiría en seis personas como máximo, a las que se concederían privilegios e inmunidades idénticos a los que disfrutan los funcionarios de las Naciones Unidas (ONU)(29) en Israel y en los territorios bajo administración israelí, además de algún miembro de personal local.
El acuerdo, por el que se impone una limitación externa relativa al número de personal, sigue en vigor. 32. En 1998, pasó a hacerse cargo de las actividades de la OATCE la Oficina representante de la Comisión Europea (ORCE), que a fines de 1999 contaba -además del Representante de la Comisión- con tres funcionarios y dos expertos europeos con contratos de dos años. El Representante tiene el rango diplomático desde 1992, mientras que los tres funcionarios y los dos expertos europeos están cubiertos por el acuerdo con las autoridades israelíes. Además, pasaron a formar parte del personal de la Oficina nueve agentes locales.
Las competencias técnicas corrieron a cargo de una nueva oficina de asistencia técnica, llamada "MEDA-Team", formada por seis expertos además de los puestos administrativos (véanse también los apartados 35 y 36). 33. Al final de 1999, por lo tanto, el número de funcionarios y expertos de la ORCE se encontraba por debajo del límite fijado por el acuerdo con las autoridades israelíes. A raíz de una inspección en 1996, la inspección de las delegaciones recomendó el refuerzo de la ORCE mediante dos puestos A y un puesto C. La Comisión, debido a una falta de fondos presupuestarios, no asignó el segundo cargo directivo permanente, que estaba previsto en el acuerdo anteriormente citado.
Este puesto podría haber estado totalmente dedicado a la gestión de cuestiones de desarrollo. 34. En 1999-2000, la Comisión tardó cinco meses en nombrar un nuevo Representante. Durante este tiempo, y a la espera del posterior procedimiento de autorización, un solo funcionario debía gestionar todas las actividades. Dado el tamaño y la importancia de este programa políticamente delicado, esta dotación de personal resultaba insuficiente para llevar a cabo la tarea. El MEDA-Team 35. Desde su creación, para gestionar acciones de asistencia la ORCE dependió del apoyo de asistentes técnicos.
A partir de 1998, este apoyo fue proporcionado por varias oficinas de asistencia técnica, los denominados "MEDA-Teams". Los MEDA-Teams proporcionan una ayuda técnica importante, pero la limitada duración de los contratos hace que sólo sean una solución a corto plazo. El alcance de su acción también es limitado, ya que no pueden llevar a cabo tareas de autoridad pública. Otra limitación para la eficacia del MEDA-Team basado en Palestina procede del elevado índice de sustitución: a fines de 1999, aproximadamente año y medio después de la firma del contrato, sólo seguía trabajando un miembro del equipo inicial de seis personas.
Un motivo que explica esta elevada rotación de personal es el hecho de que el contrato debe ser renovado cada año, lo que lleva a muchos expertos a buscar misiones de mayor duración. 36. Desde comienzos de 1999 y durante más de un año, la Comisión no había conseguido tomar una decisión sobre la sustitución del experto del sector privado del MEDA-Team de Palestina. En un principio, ello fue debido a motivos de procedimiento, y posteriormente la razón fue que los servicios responsables no conseguían ponerse de acuerdo sobre la elección del candidato. Al faltar el experto, no se ha llevado a cabo una planificación y un control adecuados en este componente esencial del programa.
Competencias del personal 37. Sería preferible que un programa amplio y complejo, como es éste en favor de la sociedad palestina, fuese gestionado por personal con experiencia en programas similares. Sin embargo, no ha sido así. Además del insuficiente número de personal en la ORCE y en los servicios centrales, la experiencia y los estudios de los que allí trabajan no siempre corresponden con las tareas que deben ejecutar. Como resultado de ello, en la práctica varios miembros clave del personal han tenido que aprender sobre la marcha. Además, debido a los recursos desplegados y a la pesada carga de trabajo, el personal sólo puede consagrar un tiempo limitado a la formación profesional.
Ello no resta méritos en absoluto al compromiso y esfuerzo demostrados por el personal del programa. Su contribución está muy bien considerada por las autoridades palestinas y por sus interlocutores en otras agencias. Organización 38. Además de la unidad geográfica de la Dirección General de Relaciones Exteriores y la unidad técnica del SCR, se encuentran implicados en la gestión y el control del programa otros servicios del SCR, como los asuntos jurídicos, la contratación pública, las unidades financieras y de auditoría y el Interventor. Dentro de cada servicio el proceso de toma de decisiones implica varios niveles.
Como resultado de ello, este proceso es lento, complicado y a veces incluso poco claro. Ello causó retrasos en la ejecución y obstrucciones de los proyectos examinados durante la fiscalización(30). 39. Además, las responsabilidades se encuentran fragmentadas y es preciso mejorar la coordinación entre las unidades. Actualmente, y a pesar de la creación del SCR, las respectivas tareas de las unidades no se encuentran claramente definidas. Algunos expedientes de proyectos se han transferido de la unidad geográfica al SCR; otros han permanecido en la unidad geográfica. Por otra parte, la unidad técnica del SCR no es responsable de la ejecución de todos los nuevos proyectos.
En algunos casos, la asignación de responsabilidades de cara a la ejecución y el control del proyecto resulta confusa, lo que provoca que finalmente no se tome medida alguna(31). 40. Dentro de las unidades, en los servicios centrales no existen descripciones globales de los puestos, entre las que figuran las tareas que ejecutar. En el caso de la ORCE, éstas no se prepararon hasta fines de 1999. 41. En la actualidad, los procedimientos se encuentran muy centralizados: en la práctica la ORCE debe consultar a los servicios centrales todas las decisiones importantes. Ello no sólo causa retrasos en la ejecución, sino que influye negativamente en la imagen de la ORCE en sus relaciones con otros donantes principales sobre el terreno.
Los interlocutores - beneficiarios, otros donantes - se quejaron de que el personal sobre el terreno de la ORCE, que se encontraba claramente en posición de tomar decisiones, fuese incapaz de hacerlo por carecer de la autoridad adecuada. En cambio, en la oficina local del Banco Mundial, dada la situación especial en Palestina, el Director nacional basado sobre el terreno es el jefe del programa del Banco Mundial, con plena autoridad. 42. Para poder tomar medidas con rapidez y eficacia en la compleja y cambiante situación palestina, la Comisión precisa delegar la autoridad real, incluida la autoridad financiera, de los servicios centrales a la ORCE.
Sin embargo, esta delegación sólo puede tener lugar, mediante el refuerzo de la ORCE, proporcionándose recursos humanos y herramientas de gestión adecuados, como el acceso a Sincom y a bases de datos. En este sentido, ha resultado muy oportuno el ejercicio piloto de la Comisión de delegar responsabilidad a las oficinas sobre el terreno, primero en el caso especial de Sarajevo, y más recientemente en Sudáfrica, Marruecos, Egipto, Jordania y en el contexto del programa de reconstrucción posterior al huracán Mitch en América Central. Cabe esperar que este ejercicio piloto permita a la Comisión ampliar el proceso de devolución de autoridad y responsabilidad a las delegaciones.
Estrategia y programación 43. La estrategia de la Comisión de asistencia a la sociedad palestina se expone en: a) las Notas sobre la estrategia del país (NEP), en las que se explica la estrategia general a largo plazo; b) los programas indicativos nacionales (PIN) trienales, que formulan las estrategias por sector a medio plazo; c) los planes de financiación anuales, en los que se identifican los proyectos que financiar. Esta estrategia se desarrolla en el marco de la colaboración euromediterránea y del plan de desarrollo palestino, preparado por la Autoridad Palestina con el apoyo del Banco Mundial, y que constituye la base de la estrategia de la comunidad de donantes internacional.
44. En el PIN de 1996-1998 no se expusieron indicadores de rendimiento ni objetivos cuantificados con el fin de evaluar los avances conseguidos en la ejecución de la política de cooperación de la Unión Europea en favor de la sociedad palestina. A pesar de que se describió una asistencia previa, faltó tanto en el PIN como en su actualización, concernientes a 1997-1999, una evaluación de las conclusiones que se pueden sacar de experiencias anteriores, lo que debería tenerse en cuenta en el contexto de las actividades planificadas. Además, no se trató la cuestión de la coordinación con estrategias de otros donantes(32).
45. A fines de 1999 se estaba finalizando y preparando respectivamente una NEP 2000-2006 y un PIN 2000-2002. En lo que respecta a estos documentos, el procedimiento de consulta con los Estados miembros, que tiene lugar a nivel del Comité MED especialmente, ha sido expuesto con mayor detalle que en el pasado con el fin de tener más en cuenta sus observaciones. 46. La creación de capacidades institucionales de la Autoridad Palestina constituye una prioridad clave del programa. El Tribunal, a pesar de reconocer el apoyo que la Comisión ofreció recientemente a la preparación del informe anteriormente mencionado ("Strengthening Palestinian Public Institutions"), observa que hasta la fecha la Comisión ha iniciado varios proyectos en este ámbito, pero ha conseguido pocos resultados concretos.
La mayoría de los resultados han consistido en suministrar equipamiento a las instituciones palestinas, y en cambio se ha avanzado poco en una cuestión más relevante como es la mejora de las estructuras, los sistemas y las competencias administrativas de las instituciones palestinas. En este sentido, la incapacidad del proyecto OT/96/03 de proporcionar asistencia técnica al Consejo legislativo palestino (CLP) fue especialmente grave (véanse los apartados 77 a 79). 47. La Comisión todavía no ha sido capaz de crear una continuidad de proyectos para identificar, preparar, aprobar y lanzar. En vez de ello, muchos proyectos se prepararon y decidieron bajo presión, con el fin de comprometer el amplio volumen de fondos presupuestarios disponibles anualmente.
La mayoría de las decisiones y los compromisos para proyectos se realizan en realidad a fines del ejercicio. No se tiene en cuenta lo suficientemente el tamaño de la cartera de proyectos que los servicios de la Comisión pueden gestionar con eficacia, en Bruselas y sobre el terreno, ni la capacidad de las instituciones palestinas de absorber asistencia. Preparación de los proyectos: consideración de los riesgos, limitaciones e implicaciones de los procedimientos 48. En algunos proyectos que se decidieron a principios de los años noventa no hubo una preparación adecuada(33); ello fue debido en parte al hecho que, en aquella época, la Autoridad Palestina todavía no existía, la ORCE aún no había sido creada y el programa debía gestionarse desde Bruselas.
Sin embargo, también se ha observado una preparación inadecuada en proyectos más recientes(34). Una causa significativa de ello es la presión a la que la Comisión se ve sometida para comprometer todos los fondos disponibles a fines del año (véase el apartado 47). 49. En particular, la unidad técnica responsable de la ejecución debería estar estrechamente vinculada con la preparación del proyecto, pero a menudo no es éste el caso actualmente. La creación del SCR y la división del ciclo del proyecto ha exacerbado esta situación insatisfactoria. En 1999, se presentaron al Comité MED algunas propuestas de financiación, por un total de 9,5 millones de euros de financiación comunitaria, para que fuesen consideradas por los representantes de los Estados miembros, antes de que estuviesen de acuerdo todas las unidades de la Comisión implicadas.
Como resultado de ello, estas propuestas precisaron más trabajo, tras la opinión positiva del Comité, aunque antes de la decisión de la Comisión(35). Este procedimiento no resulta en absoluto satisfactorio: no deberían presentarse los proyectos al Comité consultivo antes de que el servicio responsable de su ejecución estuviese de acuerdo con la propuesta. 50. En el nivel operativo de los proyectos, los mecanismos de coordinación no funcionan con tanta eficacia como deberían para tener en cuenta la intensa actividad de donantes y la enorme entrada de fondos. La fiscalización ha puesto de manifiesto casos en los que, dado que la ayuda prometida por la Comisión para determinadas acciones no llegó con la rapidez esperada, las autoridades palestinas recurrieron a otros donantes para obtener la financiación.
Por lo tanto, la preparación de la Comisión se realizó en vano, lo que implica un derroche de sus recursos (véanse los apartados 77 a 79, 81 y 82). 51. En general, los análisis marco lógicos anexos a las propuestas financieras examinadas carecen de una evaluación riesgos/limitaciones en profundidad. En algunos proyectos examinados(36), no se tuvieron en cuenta las implicaciones de procedimiento específicas y las limitaciones sobre el terreno, lo que tuvo como consecuencia que la ejecución posterior se viese obstaculizada o retrasada; ello a su vez contribuyó a reducir los desembolsos.
52. En el caso tanto del 9o como del 10o Convenios con el OOPS, la Comisión tardó en finalizar las negociaciones, con el resultado de que las transferencias de fondos al OOPS se retrasaron significativamente(37). En el caso del 10o Convenio, una razón significativa del retraso fue un debate interno dentro de la Comisión sobre en qué medida la contribución de la Comunidad Europea al Fondo General del OOPS debería estar específicamente afectado a partidas concretas. Dado que afectar una contribución al Fondo General no sería ni apropiado ni factible, este debate fue puramente académico y un derroche de tiempo.
La decisión final fue contraria a la afectación, aunque varios artículos del Convenio permiten en cambio esta afectación, en particular sobre las necesidades de presentación de informes de la Comisión. El OOPS informa sobre aspectos específicos de sus programas que ascienden a aproximadamente el importe de la contribución de la Comisión. Esta presentación de informes es, sin embargo, puramente teórica, ya que los fondos de la Comisión están mezclados con el resto de las contribuciones de donantes al Fondo General(38). 53. En el caso del Programa de desarrollo rural local (PDRL), la Comisión insistió en que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que es la agencia que lo ejecuta, presentase unos informes específicos.
Para ello se precisa que el PNUD cree unos sistemas de gestión de la información y de contabilidad especiales. Al final de 1999, la oficina del PNUD en Jerusalén todavía no estaba segura de la forma en que debía presentarse esta información. Dado que la contribución de la Unión Europea constituye, con diferencia, la mayor parte de la financiación del proyecto, sería preferible que la Comisión, junto con el PNUD, definiese un único sistema de presentación de informes, seguimiento y control de la gestión para la totalidad del programa. Indicadores del rendimiento 54. Se precisan indicadores del rendimiento para poder efectuar evaluaciones relativas a si se cumplen los objetivos del programa, si se consiguen los resultados y si los servicios de la Comisión actúan adecuadamente.
En el contexto de un programa en el que las limitaciones externas descritas pueden perturbar significativamente su ejecución, es importante que la Comisión identifique algunos indicadores que hacen referencia a aquellos aspectos de los que es directamente responsable. Sólo de este modo puede determinar su propio rendimiento y saber si está actuando tan bien como debería, independientemente de lo que suceda en aquellos ámbitos sobre los que no tiene un control directo. 55. Los indicadores del rendimiento podrían establecerse para cuestiones como la velocidad con la que se toman las decisiones internas y se proporcionan los recursos en todas las fases de la ejecución, y para los plazos mediante los cuales deberían crearse los recursos, procedimientos y sistemas de gestión adecuados.
Sin embargo, la Comisión no ha identificado ningún indicador de este tipo en función del cual sea posible evaluar su propio rendimiento en la gestión del programa. En tales circunstancias, se puede tender fácilmente a considerar que son las limitaciones externas, que la Comisión no puede evitar al intentar ejecutar el programa, los principales motivos de todos los fallos de ejecución. Por ejemplo, el informe de la Comisión sobre la falta de avances con la ejecución del programa(39) pone de manifiesto varias limitaciones que tienen una incidencia en el programa, pero prácticamente no hace referencia alguna a las deficiencias en su propia gestión.
Ejecución de los proyectos Calendario de actuación y capacidad de reacción 56. La situación palestina, por los motivos explicados anteriormente, precisa una actuación rápida y la capacidad de reaccionar con eficacia a circunstancias cambiantes. Sin embargo, como se describe en los apartados 57 a 59 y 66 a 83, la ejecución de los proyectos a menudo se ha caracterizado por retrasos prolongados causados por procedimientos complicados en la Comisión, o por deficiencias en la gestión. En algunos de los proyectos examinados(40), los servicios encargados de la ejecución han tomado medidas sin considerar adecuadamente las consecuencias prácticas de sus decisiones; las cuestiones de procedimiento también han obstaculizado la ejecución.
Contratación pública 57. En la mayoría de los proyectos examinados se han producido retrasos y obstrucciones en los distintos procedimientos relacionados con la preparación y ejecución de licitaciones para asistencia técnica(41) y equipamiento(42). Ello tuvo un impacto negativo en las actividades y resultados de los proyectos y contribuyó a reducir los desembolsos. 58. Los servicios de la Comisión consideran que un procedimiento de licitación debería durar en promedio entre seis y nueve meses. Sin embargo, en seis de los nueve casos observados por el Tribunal la realización de la totalidad del procedimiento de contratación duró entre uno y más de tres años; en los tres casos restantes, a raíz de la suspensión o anulación de las licitaciones, éstas no se volvieron a lanzar y nunca se adjudicaron los contratos, a pesar de que formalmente no se han modificado los proyectos.
En dos de los proyectos fiscalizados, se precisaron ampliaciones de los Convenios de financiación únicamente debido a los retrasos en los procedimientos relacionados con las licitaciones(43). 59. A menudo los retrasos han sido causados por dificultades de comunicación y coordinación entre la ORCE y los servicios centrales, y entre los diferentes servicios en Bruselas. En algunos de los casos examinados, los servicios de la Comisión no tomaron medidas durante meses y los expedientes pertinentes no proporcionaban información alguna sobre los motivos(44). Control y presentación de informes 60.
El departamento geográfico de la Dirección General de Relaciones Exteriores (anteriormente DG I B) debería ser el punto central de coordinación y el flujo de información sobre el programa entre los distintos servicios de la Comisión implicados. Sin embargo, a fines de 1999 la Comisión carecía de un sistema de información de la gestión eficaz, que abarcase todas las líneas presupuestarias. Por ello no ha podido, ni a nivel del departamento ni al de la ORCE, proporcionar al Tribunal una lista completa de todos los proyectos financiados en favor de la sociedad palestina, a partir de todas las líneas presupuestarias, entre 1995 y 1999.
La forma en la que están codificados los proyectos dentro del sistema de contabilidad Sincom de la Comisión tampoco permite identificar todos los proyectos de que se trata. En el estado actual de los sistemas de información, sólo es posible compilar una lista completa mediante el examen de los registros contables relativos a cada línea presupuestaria de forma manual y extrayendo las operaciones individuales. 61. Dado que la ORCE sólo tiene una lista de los proyectos financiados a partir de las tres líneas presupuestarias principales y no cuenta con una lista completa de los proyectos con fondos procedentes de todas las líneas presupuestarias, carece de los medios para controlar estas últimas sistemáticamente, y sólo puede hacerlo caso por caso.
Además, la ORCE y el MEDA-Team no tienen información actualizada relativa al progreso financiero de los proyectos ni tampoco acceso en línea a Sincom. 62. Entre los proyectos examinados, dos completamente distintos obtuvieron financiación a partir del mismo compromiso presupuestario(45), con la consecuencia de que no es posible llevar a cabo el control financiero de los proyectos individuales basándose en los datos del sistema de contabilidad Sincom de la Comisión, a menos que se examinen todos y cada uno de los pagos. 63. En algunos casos, las disposiciones relativas a la presentación de informes en el Convenio de financiación eran inadecuadas o poco claras, lo que produjo retrasos en los pagos, obstrucciones e ineficacia en la fase de ejecución(46).
Evaluación 64. De conformidad con el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CE) n° 1734/94, la Comisión llevó a cabo una evaluación externa de los principales proyectos del programa. La evaluación se centró en proyectos en los ámbitos del apoyo al sector privado, infraestructura, educación y creación de capacidades institucionales. La Comisión expuso sus comentarios sobre el seguimiento de la evaluación en dos documentos de septiembre y noviembre de 1999, que fueron presentados a un Grupo de trabajo del Consejo. Sin embargo, la lista de las medidas que han de tomarse no era lo suficientemente precisa y no contaba con un calendario definido.
65. Además de la evaluación global que se menciona en el apartado anterior, relativa a un proyecto examinado que se ejecutó en dos fases posteriores, la Comisión declaró, a petición de los representantes de los Estados miembros en el Comité MED, que llevaría a cabo una evaluación de la primera fase; sin embargo, la segunda fase se preparó y aprobó antes de que el informe de evaluación estuviera disponible(47). RESULTADOS RELATIVOS A LOS PROYECTOS EXAMINADOS Hospital Europeo de Gaza 66. El Hospital Europeo de Gaza es un proyecto de gran magnitud (32,4 millones de euros comprometidos), en un lugar y ámbito en los que se precisa mucha ayuda y que resulta muy visible.
En este caso, la Comisión no tuvo una responsabilidad activa en los primeros años del proyecto, aparte del suministro de fondos, dejando el resto a cargo del OOPS. A pesar de que la Comisión no contó con una representación sobre el terreno hasta 1994, no consideró necesario fijar ningún tipo de control independiente especializado del proyecto. 67. A partir de comienzos de 1995 las tres partes implicadas (Autoridad Palestina, OOPS, Comunidad Europea) empezaron a tratar la cuestión del funcionamiento y la gestión del hospital. En abril de 1996, la Comisión expresó por vez primera la necesidad de que se contratase a un asesor internacional de gestión, pero no se tomaron medidas concretas.
En septiembre de 1996, al ponerse de manifiesto los problemas financieros del OOPS, la Comisión se dio cuenta de que éste podía haber perdido el control del proyecto y decidió (septiembre de 1996) tomar medidas y enviar asesores para que estudiasen la situación (fines de 1996). 68. A la luz de sus informes, la Comisión comenzó a tomar el control del proyecto (marzo de 1997) y pudo: a) convencer al OOPS de que se responsabilizase del proyecto hasta que la Autoridad Palestina pudiese encargarse del mismo; b) obtener el acuerdo de las autoridades palestinas para que asumiesen la gestión y la responsabilidad financiera del hospital, y, c) obtener el acuerdo de ambas partes en cuanto a un equipo internacional de gestión que se encargase de comisionar.
La Comisión inició tres líneas de acción distintas con el fin de proporcionar fondos para las modificaciones físicas del hospital, para la compra de equipamiento y material adicional y para el equipo internacional de gestión. Sin embargo, la Comisión gestionó bastante deficientemente(48) el proceso administrativo que condujo a los tres Convenios de financiación correspondientes. Todos los plazos y/o calendarios establecidos/preparados por la Comisión eran en conjunto optimistas y sobrestimaron sistemáticamente la propia capacidad de la Comisión para conseguir que las acciones administrativas necesarias fuesen preparadas, decididas y ejecutadas.
Por consiguiente, transcurrieron más de dos años (a partir de marzo de 1997) antes de que las actividades de la Comisión tuviesen algún resultado sobre el terreno, es decir, la llegada del equipo internacional de gestión en agosto de 1999. Sin embargo, en esa época el Convenio de financiación para el trabajo de remodelación en el hospital todavía no había sido firmado por el OOPS. Consejo de la vivienda palestino (CVP) 69. Al comienzo de su programa de asistencia a la sociedad palestina, en 1991, la Comisión decidió proporcionar asistencia al recién creado Consejo de la vivienda palestino (CVP).
Dada la importancia política y social de la vivienda para los palestinos en esa época, así como el carácter inexperimentado del CVP, ello constituyó un paso ambicioso por el que debe reconocerse el mérito de la Comisión. 70. La intención, tal y como se expresa en los Convenios de financiación de 1991 y 1994, era establecer un programa de vivienda financiado mediante créditos. A pesar de que no se solicitó de los beneficiarios que pagasen la totalidad del coste económico de las unidades, debían establecerse los plazos de reembolso con el fin de crear un fondo de rotación para un desarrollo futuro de la vivienda.
Los documentos iniciales del proyecto hacían referencia a la vivienda para familias de pocos recursos o modestas, pero el proyecto no se creó como un programa de vivienda social. Otros objetivos fijados en el programa consistían en proporcionar empleo a palestinos que habían perdido sus puestos de trabajo en Israel, en estimular la actividad económica interna en la Franja de Gaza y en Cisjordania, en promover la formación en métodos y gestión de construcción y en la creación de instituciones(49). 71. Puesto que el CVP era una nueva organización, los Convenios de financiación previeron que se facilitase asistencia técnica, de tipo técnico y de gestión.
El Organismo de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) también apoyaba la organización en esta época. Sin embargo, por varias razones, algunas claramente atribuibles al CVP, la principal fuente de asistencia técnica para mejorar su gestión no llegó. Sin embargo, la Comisión proporcionó varias fuentes de asistencia técnica mientras duró el proyecto. 72. En 1998, el Interventor de la Comisión informó de las siguientes debilidades en el proyecto(50): a) se habían producido aumentos de costes significativos, lo que comportaba que los palestinos de ingresos bajos y medios ya no podían permitirse las unidades de vivienda; b) parte de estos aumentos de costes fueron debidos a un diseño arquitectónico inapropiado, a la utilización de mármol italiano en los pisos y al mayor tamaño de las unidades; c) la tasa de ventas era baja (30 %), por lo que no se estaba creando el fondo de rotación; d) el CVP estaba contraviniendo los Convenios de financiación(51); e) las disposiciones de los Convenios de financiación, especialmente en los ámbitos de la presentación de informes y de la influencia de la Comisión en las decisiones claves, eran deficientes.
Los servicios operativos no proporcionaron una respuesta a estas observaciones. 73. A raíz de la misión del Interventor, los servicios operativos de la Comisión lanzaron una fiscalización suplementaria de los proyectos del CVP. Los resultados de ésta fueron que, aunque era cierto que había habido excesos de costes, que el CVP adolecía de varias deficiencias de gestión y que la asignación de las unidades en Gaza no había sido conforme con las condiciones del Convenio de financiación, sin embargo la Comisión no había facilitado al CVP la asistencia técnica estipulada en el Convenio de financiación.
Por lo tanto, no se encontraba en una posición fuerte para reclamar fondos al CVP. Además, en lo que respecta al pago final debido de 6,7 millones de euros (de una financiación total de 39 millones de euros), se expuso que la Comisión podía o bien decidir retenerlo o establecer condiciones estrictas relativas a su pago. A fines de 1999, había transcurrido más de un año sin que se hubiese tomado medida alguna relativa a este informe de fiscalización y sin que ningún servicio de la Comisión fuese consciente de la necesidad de reaccionar de algún modo: se había llegado a un punto muerto.
A fines de 1999, la dirección del CVP seguía esperando que la Comisión reanudase su apoyo. 74. En algunos aspectos, el proyecto del CVP puede ser considerado un éxito. Se construyeron 1100 apartamentos en diecinueve lugares con unos estándares bastante satisfactorios(52). Además de proporcionar empleo a trabajadores de la construcción, los profesionales palestinos (arquitectos, etc.) encontraron trabajo tras ser expulsados del Golfo. Las declaraciones relativas a la utilización de mármol italiano no se vieron confirmadas por ninguna prueba objetiva, y resulta sorprendente que los servicios operativos de la Comisión no rebatiesen estas acusaciones enérgicamente.
A pesar de que es cierto que los costes de las unidades se encarecieron debido a la falta de planificación financiera y al deficiente control de costes por parte del CVP, incluido el aumento del tamaño de los alojamientos, al menos algunos de los incrementos de costes(53) fueron debidos al impacto de los cierres de fronteras y las huelgas en el coste de los materiales de construcción. A pesar de que en un principio el CVP no consiguió impedir que su Director en Gaza asignase unidades sin aplicar las condiciones de reembolso estipuladas, lo que llevó posteriormente a un declive en los reembolsos relativos a las unidades en Cisjordania(54), a fines de 1999 existían pruebas de que el CVP estaba cambiando de política.
75. El Convenio de financiación estaba incompleto, ya que no consideraba la participación de la Comisión en decisiones clave relativas a la ejecución. Las disposiciones sobre la presentación de informes eran insuficientes. En el primer Convenio de financiación, no se valoró suficientemente la importancia de disponer de una asistencia técnica de gestión, pese a que el proyecto contaba con un importante componente de construcción de instituciones. A pesar de que la Comisión siguió el proyecto de cerca, mediante el personal y los asistentes técnicos de la OATCE, las actas de las reuniones revelan a veces una tensión considerable -e incluso un cese en la comunicación- entre el CVP y la Comisión.
Aunque la causa directa del fallo de la principal licitación de asistencia técnica puede ser atribuida al CVP, el hecho es que, sea cual sea el motivo, no se materializó un componente clave del proyecto del CVP, que debía ser facilitado por la Comisión, lo que debilitó la capacidad del CVP de gestionar el proyecto tal y como la Comisión lo requería. Proyectos en favor del Consejo legislativo palestino (CLP) Construcción de un edificio para la sede temporal del CLP 76. En 1997, la Comisión comprometió 5 millones de euros para financiar la construcción de un edificio como sede temporal del CLP en Ramallah.
Una de las causas de los retrasos en la aprobación del Convenio de financiación fue que la Autoridad Palestina cambió la ubicación del edificio. En virtud del Convenio de financiación, el proyecto tuvo un período de ejecución de dos años, desde agosto de 1999 hasta agosto de 2001. Sin embargo, a fines de 1999, después de que las autoridades palestinas lo hubiesen negado varias veces, se descubrió que ya habían comenzado a construir un edificio para el CLP en otro lugar, en el contexto de un proyecto diferente que no recibía fondos comunitarios, con lo cual el proyecto de la Unión Europea puede considerarse innecesario.
Suministro de asistencia técnica y de equipos al CLP 77. Otro proyecto de gran envergadura, consistente en el suministro de asistencia técnica y de equipos al CLP, en el que se comprometieron 3 millones de euros, se ha visto gravemente afectado debido a la gestión de los procedimientos de contratación por la Comisión. El servicio de la Comisión responsable de la ejecución del proyecto incluyó en su invitación a licitar para el suministro de asistencia técnica a la misma empresa que, en virtud de un contrato de asistencia técnica a corto plazo en la fase preparatoria del mismo proyecto, había redactado las especificaciones para la invitación a licitar y el informe de definición del proyecto; estos documentos se adjuntaron a la documentación de la licitación.
De las cinco empresas que habían sido invitadas a licitar, ésta era el único licitante. Como resultado de ello, se anuló la invitación a licitar. 78. El contrato de asistencia técnica a corto plazo con el asesor anteriormente mencionado, que se había concluido mediante acuerdo directo, se amplió hasta enero de 1997. A continuación se concedió al asesor un nuevo contrato, de mayo a septiembre de 1997, también mediante acuerdo directo(55). A pesar de que las actividades llevadas a cabo, descritas por el asesor en el informe final, eran conformes con las especificaciones de los contratos, los representantes del CLP con los que los auditores se entrevistaron sobre el terreno declararon que no estaban satisfechos debido principalmente a que no se consultó al CLP sobre esta cuestión.
79. En febrero de 1998 se anuló una segunda invitación a licitar, tras una petición de aclaraciones por parte de los servicios del Interventor de la Comisión, y posteriormente ésta nunca fue concedida o reactivada. Nunca se ha lanzado la invitación a licitar para equipos. Dado que desde 1997 no se había avanzado, otros donantes comenzaron a financiar las actividades inicialmente previstas para este proyecto clave de la Unión Europea. Sin embargo, hasta el momento de realizar la fiscalización, al final de 1999, la Comisión no había vuelto a formular el proyecto ni tampoco lo había anulado.
Otros proyectos 80. La ejecución del proyecto de asistencia antiterrorista a la Autoridad Palestina(56) se ha visto complicada y retrasada por el hecho de que los fondos procedían de tres líneas presupuestarias distintas, con procedimientos y decisiones de financiación diferentes. 81. Dada la entrada de ayuda muy elevada y la insuficiente coordinación entre los donantes sobre el terreno, los retrasos en el inicio de la ejecución implicaron que los microproyectos que debían recibir financiación comunitaria ya habían sido financiados por otros donantes o ya no eran de elevada prioridad, dadas las circunstancias cambiantes.
Como resultado de ello, fue necesario llevar a cabo la identificación del proyecto dos veces, lo que causó más retrasos y un derroche de recursos financieros de asistencia técnica(57). Además, los procedimientos altamente centralizados que se utilizan habitualmente para decidir la identificación de los proyectos no son los adecuados para este tipo de programa en el que hay microproyectos(58). La responsabilidad de la decisión relativa a la selección de microproyectos debería delegarse a la ORCE, con el fin de conseguir que la ejecución sea más rápida y sencilla, sin perjudicar el seguimiento y control de la Comisión.
82. En el caso de un amplio programa de asistencia sanitaria primaria, dada la insuficiente preparación y coordinación de los donantes, incluso antes de que se hubiese iniciado la ejecución del proyecto éste ya resultaba desfasado y precisaba ser formulado de nuevo por completo. 83. En el caso de otro proyecto, la cuenta local debía ser reconstituida por la Comisión a condición de que la agencia de ejecución palestina justificase la utilización de como mínimo un 80 % del anticipo anterior. Sin embargo, dado el tiempo que la Comisión necesitaba para tramitar las peticiones de pagos (hasta tres meses), esta condición tuvo como consecuencia que los fondos anticipados se utilizasen por completo antes de que se recibiesen los pagos siguientes, y por consiguiente la agencia de ejecución palestina tuvo que financiar el proyecto anticipadamente a partir de sus propios fondos por un valor superior a 1 millón de euros(59).
COORDINACIÓN CON OTROS DONANTES Y CON LA AUTORIDAD PALESTINA 84. Las estructuras y medidas de coordinación entre los donantes se encuentran bien desarrolladas. Entre las estructuras de coordinación de la ayuda figuran el Comité de enlace ad hoc (CEAH), con representantes principales de los mayores donantes, y el Grupo consultivo, con representantes técnicos principales de todos los donantes y las agencias de la ONU. A nivel local, los grupos correspondientes son respectivamente el Comité de enlace conjunto y el Comité local de coordinación de la ayuda; además, los Grupos de trabajo del sector (GTS) ofrecen un foro de debate, entre la Autoridad Palestina y los donantes, de las políticas y programas sectoriales; la Unidad especial de ejecución del proyecto (UEEP) se centra en particular en las limitaciones de ejecución.
85. A nivel del CEAH, en 1999 la Comisión adoptó un papel principal en la actualización del PAT. En general, sin embargo, a pesar de los esfuerzos del personal de la ORCE, en Palestina la Comisión no ha sido capaz de desempeñar un papel de coordinación que se corresponda con el tamaño de su programa de asistencia. En 1999 la Comisión no fue shepherd(60) de ningún GTS. Ello se debió principalmente a las debilidades de organización y gestión descritas más arriba, en particular la falta de autoridad a nivel local y la escasez de recursos. 86. La Comisión ha mejorado recientemente su coordinación con los Estados miembros, especialmente en lo que respecta a la adopción de la NEP y del PIN.
Sin embargo, a nivel operativo, la coordinación con los Estados miembros debería mejorarse y desarrollarse todavía más, por ejemplo en lo que respecta al intercambio de información por ambas partes sobre la identificación y preparación de los proyectos, y sobre temas específicos relacionados con la ejecución. En este sentido, las reuniones que se organizan sobre el terreno con el fin de debatir los proyectos antes de presentarlos al Comité MED son ciertamente útiles, pero no suficientes. 87. Dada la falta de representantes con cargos de responsabilidad en las reuniones, la Comisión no ha desempeñado el papel activo y destacado en el proceso de reforma del OOPS que el tamaño de su contribución hubiese justificado, a diferencia de otros donantes, como los Estados miembros de la Unión Europea y Suiza.
88. La Autoridad Palestina aprecia la contribución de la Comisión a su desarrollo. Sin embargo, a pesar de que se están mejorando los mecanismos de coordinación y de que se están intensificando las actividades relacionadas, la eficacia de la coordinación, en virtud de la información obtenida sobre el terreno, todavía no se considera equivalente con la de otros donantes, debido a las debilidades en la planificación por parte de la Comisión que se han citado más arriba. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 89. La gestión de la Comisión del programa de asistencia a la sociedad palestina ha tenido aspectos y resultados positivos (véanse los apartados 23 y 24), y se ha visto confrontada a limitaciones externas considerables (véanse los apartados 16 a 22).
Debido a las condiciones locales especiales y a su naturaleza dinámica se precisan, en todavía mayor medida que en otros países en desarrollo, recursos adecuados, buena coordinación entre servicios, auténtica presencia sobre el terreno, objetivos claros, decisiones oportunas, sistemas y procedimientos operativos eficientes, así como un minucioso seguimiento y control. En este sentido, sin embargo, el impacto del programa se ha visto reducido por las debilidades y fallos estructurales en la programación de la Comisión y los procedimientos y sistemas de gestión, de los que es responsable la Comisión y que son independientes de limitaciones locales (véanse los apartados 28 a 83).
Estas deficiencias no son específicas al programa de asistencia a Palestina, sino que afectan a la política de cooperación comunitaria en general. Por lo tanto, las soluciones deberían considerarse en la perspectiva de una reforma más general de las estructuras y procedimientos de la Comisión en este ámbito. 90. La administración de la Comisión algunas veces ha centrado su atención en los detalles de procedimiento, a expensas de los resultados que se esperaban de las acciones financiadas. Las dificultades de ejecución experimentadas por proyectos que resultan muy visibles (como el Hospital Europeo de Gaza y la asistencia técnica al CLP), a los que contribuyeron factores dentro del control de la Comisión, han tenido como consecuencia que se viese perjudicada la imagen de la Unión Europea como administrador de una ayuda muy necesaria.
91. Las recomendaciones del Tribunal son, en particular, las siguientes: a) la Comisión debería volver a evaluar sus prioridades: o bien asignando los recursos adecuados (especialmente, personal apropiado y sistemas de información de la gestión eficaces) para un programa tan ambicioso, o bien reduciendo el alcance del programa a un tamaño administrable si los recursos disponibles son limitados; b) dado el programa actual, debería reforzarse la ORCE considerablemente y se le debería dar una autoridad real, incluida la autoridad financiera. La transferencia de mayores competencias a las oficinas sobre el terreno es en general necesaria para mejorar la eficacia de la política de cooperación de la Unión Europea.
La prevención y eventual detección de una mala administración también podría ser objeto de otras mejoras a través del refuerzo de la función de control financiero en la ORCE, que en la actualidad es débil debido a la falta de personal y de recursos técnicos como bases de datos. La Comisión debería evaluar sus necesidades de personal en Palestina y, si fuese necesario, emprender negociaciones con Israel para aumentar el número de personal, como la misma ORCE ya había sugerido en 1996; c) se precisa urgentemente un esfuerzo de racionalización, simplificación y aclaración relativo a los sistemas y procedimientos de gestión, que debería centrarse en los resultados; d) como en otros ámbitos de la política de cooperación de la Unión Europea, debería poderse superar la división actual en el ciclo del proyecto.
La coordinación y la colaboración entre los distintos servicios precisa considerables mejoras, con el fin de promover que se compartan las responsabilidades y se aúnen las competencias, simplificando y acortando el proceso de toma de decisiones y reaccionando con rapidez ante las circunstancias cambiantes; e) la preparación de los proyectos debería mejorarse considerablemente y deberían crearse proyectos en tramitación. Debería corregirse la situación actual, por la que la preparación de los proyectos tiende a ser demasiado rápida y superficial, y por consiguiente se retrasa a menudo su ejecución; f) deberían introducirse indicadores que permitiesen a la Comisión evaluar su propio rendimiento en el logro de los objetivos fijados.
El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 11 y 12 de octubre de 2000. Por el Tribunal de Cuentas Jan O. Karlsson Presidente (1) El Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas responsable de los refugiados palestinos en Cisjordania, Franja de Gaza, Jordania, Líbano y Siria. (2) Reglamento (CE) n° 1734/94 del Consejo, de 11 de julio de 1994, relativo a la cooperación financiera y técnica con los territorios ocupados (DO L 182 de 16.7.1994, p. 4). (3) En un documento publicado en 1998, la Comisión calculó que la ayuda presupuestaria per cápita durante el período 1991-1995 fue de 258 ecus en el caso de los palestinos, de 23 ecus en el de los países de África, del Caribe y del Pacífico y de 11 ecus en el de otros países mediterráneos [COM(97) 715 final].
(4) Ministerio de Planificación y Cooperación Internacional (MOPIC) de la Autoridad Palestina, "Informe de seguimiento del tercer trimestre de 1999 sobre la asistencia de donantes". (5) Secretaría del Comité de enlace ad hoc (CEAH): "Improvement of Aid Coordination for West Bank and Gaza", 30 de septiembre de 1999. (6) Las referencias a líneas presupuestarias en el Informe corresponden al presupuesto 1999. (7) El 9o Convenio CE-OOPS (DO L 282 de 1.11.1996, p. 68) proporcionó 105,9 millones de euros entre 1996 y 1998; el 10o Convenio CE-OOPS (DO L 261 de 7.10.1999, p. 36) proporcionó 120,8 millones de euros entre 1999 y 2001.
(8) DO L 351 de 29.12.1998, p. 13. (9) DO L 354 de 30.12.1998, p. 14. (10) Reglamento (CE) n° 1488/96 del Consejo, de 23 de julio de 1996, relativo a medidas de acompañamiento financieras y técnicas (MEDA) de las reformas de las estructuras económicas y sociales en el marco de la colaboración euromediterránea (DO L 189 de 30.7.1996, p. 1). (11) Estas doce líneas presupuestarias conciernen la ayuda alimentaria, la ayuda humanitaria, las acciones en favor de los refugiados, las medidas de apoyo a las ONG, el medio ambiente, las ayudas a las políticas y programas demográficos, la rehabilitación, los derechos humanos y la democracia, la prevención de conflictos y el apoyo a los procesos de paz.
(12) DO C 340 de 12.11.1996. (13) DO C 57 de 24.2.1997. (14) Punto 21 de la Resolución (DO C 175 de 21.6.1999, p. 282). (15) Esta tarea consistió esencialmente en evaluar si la Comisión ha establecido los medios para juzgar si su propia actuación es satisfactoria. (16) CEPT II: "Evaluation of the EC programme of assistance to the West Bank and Franja de Gaza - Final report and annexes", enero de 1999, expuesto en el documento de trabajo del personal de la Comisión SEC(1999) 408. (17) Considerando una media diaria, el número de trabajadores palestinos en Israel descendió de 116000 en 1993 a aproximadamente 30000 en 1996 (fuente:
Banco Mundial, citado en The Economist Intelligence Unit: "Country Profile, Israel/The Occupied Territories, 1999-2000"). (18) SEC(98) 1769. (19) En 1998, Israel recaudó en favor de la Autoridad Palestina, a la que luego transfirió, impuestos y derechos que ascendían a un 40 % de los ingresos internos de la Autoridad Palestina [informe de la Unidad especial independiente presidida por M. Rocard y dirigida por H. Siegman titulado "Strengthening Palestinian Public Institutions", patrocinado por el Council on Foreign Relations (Consejo de relaciones exteriores), 1999]. (20) En 1998, Israel recaudó en favor de la Autoridad Palestina, a la que luego transfirió, impuestos y derechos que ascendían a un 40 % de los ingresos internos de la Autoridad Palestina [informe de la Unidad especial independiente presidida por M.
Rocard y dirigida por H. Siegman titulado "Strengthening Palestinian Public Institutions", patrocinado por el Council on Foreign Relations (Consejo de relaciones exteriores), 1999]. (21) La Unidad especial independiente fue creada para asistir a la Autoridad Palestina y a la comunidad donante en la mejora de la eficiencia y credibilidad de las instituciones de autogobierno palestinas emergentes. (22) En particular, la elección del Presidente y del Consejo legislativo, el establecimiento de un gabinete, la creación de una administración pública y el mantenimiento del orden público. (23) Institución de Control General Palestina, Primer Informe anual, 1996.
(24) El PAT, acordado en 1995, establece los compromisos respectivos de la Autoridad Palestina, Israel y la comunidad donante con el fin de superar las limitaciones existentes para el desarrollo en Cisjordania y la Franja de Gaza. (25) Artículo 7 del Reglamento financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 356 de 31.12.1977, p. 1); Reglamento cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 2673/1999 del Consejo (DO L 326 de 18.12.1999, p. 1). (26) Asistencia técnica y edificio de la sede temporal en el caso del CLP; Equipamiento final para el Hospital Europeo de Gaza;
Estación de radio de Ramallah; MSP III; PDF (PLE/98/06). (27) Se han realizado evaluaciones de tipo global de necesidades como parte del ejercicio DECODE, pero se trataba de un ejercicio especial para preparar la "Comisión del futuro". No es lo mismo que los servicios responsables realicen, regularmente, evaluaciones de necesidades con el fin de apoyar propuestas de personal suplementario como parte del proceso presupuestario normal. (28) Por ejemplo, las unidades de contratación, licitación y financiera del SCR. (29) En 1992 ya se había concedido el rango diplomático al Representante de la Comisión.
(30) Fondo de Desarrollo Palestino (PDF en sus siglas en inglés), Centro para el Desarrollo de la Empresa Privada (CPED en sus siglas en inglés). (31) CVP, Asistencia técnica a la administración de aduanas (PLE/97/11). (32) En 1996, la Comisión reconoció la necesidad de evaluar las experiencias anteriores y de encargarse de la coordinación de donantes en estos documentos (nota n° 11771 de 24 de julio de 1996 por el Sr. Prat, Director General en funciones de la DG I B). (33) Hospital Europeo de Gaza, CVP. (34) Construcción de una terminal de carga (PLE/99/0217), Programa de rehabilitación social para antiguos detenidos palestinos (PLE/99/02).
(35) Consolidación del proyecto de eliminación de residuos sólidos de Gaza (PLE/99/01), Asistencia sanitaria primaria (PLE/99/0215), Programa de rehabilitación social para antiguos detenidos palestinos (PLE/99/02). (36) CPED, MSP I-II, Asistencia antiterrorista a la Autoridad Palestina. (37) Por ejemplo, la primera transferencia de 1999 en virtud del Convenio de 1999-2001 no se realizó hasta fines de octubre de 1999. Dado que la Comisión es uno de los principales donantes al OOPS, y dado que éste sufre de una escasez de fondos crónica, tales retrasos son fuente de dificultades para el OOPS.
(38) Sobre la cuestión de la afectación, véanse también los Informes especiales del Tribunal n° 2/97 sobre ayuda humanitaria (DO C 143 de 12.5.1997, p. 1) y n° 5/98 sobre reconstrucción en la antigua Yugoslavia (DO C 241 de 31.7.1998, p. 1). (39) Justificación de la transferencia del crédito n° 53A/99 (procedimiento Notenboom 1999) [SEC(1999) 1608 final, p. 26]. (40) Hospital Europeo de Gaza, CPED, Asistencia técnica al CLP, Creación de capacidades institucionales, Asistencia antiterrorista a la Autoridad Palestina. (41) Construcción de escuelas, MSP III, Asistencia técnica al CLP, CVP, Hospital Europeo de Gaza.
(42) MSP I-II, Equipamiento de la universidad, Creación de capacidades institucionales, Construcción de escuelas. (43) MSP I-II, Equipamiento de la universidad. (44) MSP I-II, MSP III, Construcción de escuelas, Asistencia técnica al CLP, Creación de capacidades institucionales, CVP. (45) Equipamiento de la universidad, OT/96/02a, y Construcción de escuelas, OT/96/02b. (46) Hospital Europeo de Gaza, CVP, Creación de capacidades institucionales, Planificación familiar. (47) Construcción de escuelas, fase II. (48) En concreto, con cambios que causaron retrasos suplementarios en la firma del contrato de gestión: el cambio de la naturaleza de un proyecto de Convenio de financiación de finalización de la construcción a remodelación, además del problema de si el firmante indicado de este Convenio de financiación era el OOPS o la Autoridad Palestina; el cambio de un compromiso global para varias tareas de asistencia técnica con el fin de incluir la asistencia técnica para la gestión del hospital, lo que precisaría una presentación de última hora al Comité MED; el cambio de su posición sobre si debía ser el OOPS o la Unión Europea quien contratase el equipo de gestión.
(49) Se puede argumentar que los objetivos del proyecto eran demasiado numerosos y ambiciosos. (50) Todas estas críticas se basaron en documentos de la ORCE y en discusiones con personal de la OATCE. (51) Lo que había sido señalado por la ORCE a la dirección del CVP en marzo de 1996. (52) El ponente del Parlamento Europeo observó que las unidades del USAID tenían unos acabados mejores y más caros que los que recibieron fondos de la Comisión. Las unidades que vieron los auditores del Tribunal no eran lujosas para los estándares de la zona. (53) Cabe criticar que las disposiciones de presentación de informes y el seguimiento del proyecto por parte de la Comisión no permitiesen la identificación y explicación de forma normal de las variaciones de costes.
(54) Que habían sido asignadas de conformidad con los plazos y para las condiciones acordados, y para las que los beneficiarios habían comenzado a reembolsar los préstamos correctamente. (55) El importe total de estos contratos es 595009 euros. (56) Acción conjunta 97/289/CFSP y PLE/97/10. (57) MSP I-II; a fines de 1999, el problema ya estaba previsto también para MSP III, incluso antes del inicio de su ejecución. (58) Esta cuestión también concierne la ejecución del PDRL, que todavía no se había iniciado a fines de 1999. (59) MSP I-II. (60) El shepherd es el donante que desempeña un papel clave de coordinación en un GTS.
Respuestas de la comisión RESUMEN 1-3. La ayuda a Palestina ha sido, y sigue siendo, una de las prioridades políticas de la Unión Europea. Desde sus comienzos en 1971 y, sobre todo, durante el levantamiento de los palestinos (1988-1993), la asistencia comunitaria se ha prestado en un contexto extremadamente inestable y complejo. El programa comunitario de asistencia se ha visto obstaculizado por las difíciles condiciones imperantes en la zona. Se trataba de una situación excepcional que exigía continuas adaptaciones con recursos limitados. El aumento del volumen de la ayuda y la nueva orientación del programa, junto con la escasez de recursos humanos, han hecho difícil responder a las exigencias y aplicar los principios definidos por el Consejo y el Parlamento Europeo.
4. En opinión de la Comisión, el factor que más ha afectado al impacto del programa ha sido la falta de recursos humanos. Admite que la gestión se ha caracterizado por deficiencias estructurales debidas principalmente a ese factor. Ya existen planes elaborados para modificar las estructuras y los sistemas utilizados dentro de la Comisión: a) la Comisión ha efectuado un examen de la gestión de su programa de ayuda exterior dentro de su amplio programa de reforma de la Comisión; b) se van a reanudar las iniciativas de la Comisión para promover el uso de indicadores de las prestaciones; c) se está abordando el problema general de la elaboración y programación de los proyectos como parte del proceso global de reforma; d) la cuestión de la coordinación con otros donantes y Estados miembros seguirá siendo objeto de análisis.
INTRODUCCIÓN Contexto y antecedentes de la asistencia de la Unión Europea a la sociedad palestina 5. En 1987 se creó una nueva línea presupuestaria para Cisjordania y la Banda de Gaza. 6. El Consejo adoptó el Reglamento (CE) n° 1734/94 como instrumento jurídico para regular el compromiso asumido por la Comunidad. Conforme a dicho Reglamento, la Comunidad llevará a cabo una cooperación financiera y técnica con Cisjordania y la Banda de Gaza en el marco de un programa quinquenal, 1994-1998. Como lo indican las cifras que figuran en el apartado 8 del Informe del Tribunal, desde 1994 la ayuda comunitaria ha sobrepasado con creces este compromiso.
Las subvenciones concedidas estaban relacionadas esencialmente con tres ámbitos: la rehabilitación de las infraestructuras, el refuerzo de las instituciones (en particular, una ayuda a la cobertura de los costes recurrentes en la enseñanza) y el desarrollo del sector privado. El marco jurídico y presupuestario del programa 8. La Comunidad sigue apoyando al OOPS por medio de Convenios trienales celebrados entre la Comunidad Europea y el OOPS que regulan la participación de la Comunidad en las acciones del OOPS en sus ámbitos de intervención (salud y educación). El anterior Convenio CE-OOPS expiró a finales de 1998.
En noviembre de 1998, el Consejo adoptó directrices para que la Comisión negociara el 10o Convenio CE-OOPS, que abarca el período 1999-2001. Las negociaciones con el OOPS concluyeron con la firma del Convenio y el pago de los fondos a principios del otoño de 1999. Además de la contribución convencional, la Comisión apoya algunos proyectos específicos del OOPS referidos, entre otras cosas, a ayuda alimentaria (Dirección General de Desarrollo) y la ayuda humanitaria (ECHO). LIMITACIONES EXTERNAS DEL PROGRAMA Debilidad de las instituciones palestinas 22. La Comisión y otros donantes han abogado firmemente por medidas correctoras.
En consecuencia, la Autoridad Palestina ya ha adoptado una primera serie de medidas destinadas a mejorar la transparencia presupuestaria. PROGRAMACIÓN Y GESTIÓN DEL PROGRAMA POR LA COMISIÓN Ejecución presupuestaria 26-27. La situación política dominante en la región y la complejidad de los proyectos hacen especialmente difícil prever en qué plazos podrán llevarse a cabo los proyectos, o incluso si se firmarán los Convenios de financiación. Esta falta de certidumbre no facilita la previsión del nivel real de los desembolsos, pero cabe apreciar una mejora de la situación a lo largo del pasado año.
Recursos humanos Número de personal Servicios centrales de la Comisión 29. El Tribunal reconoce la insuficiencia de personal en las unidades geográficas y técnicas. Las unidades financieras adolecen también de falta de personal, problema que ha reconocido la Comisión. Actualmente aborda la cuestión de la asignación de los recursos humanos en general. 30. La Comisión reconoce la insuficiencia de los recursos administrativos asignados a los programas de ayuda exterior y en sucesivas ocasiones lo ha comunicado a la autoridad presupuestaria, recientemente en la Comunicación sobre la reforma que adoptó el 16 de mayo de 2000.
La oficina sobre el terreno 31. Entre febrero y noviembre de 1994, la Oficina de Representación de la Comisión Europea (ORCE) funcionó sin autorización de las autoridades israelíes. 33. La Comisión reforzó debidamente el personal de la Oficina siguiendo las recomendaciones del informe de inspección de 1996, en función de las posibilidades entonces existentes. Se nombró un funcionario A y un funcionario C, el 24 de agosto y el 7 de enero de 1997 respectivamente. Se creó también un segundo puesto de agente local de asistencia técnica en febrero de 2000. El MEDA-Team 35. La Comisión comparte las observaciones del Tribunal.
El MEDA-Team se creó para proporcionar más recursos humanos además de ayudantes técnicos, y no para sustituir al personal o a los expertos existentes. La Comisión debe respetar las normas relativas a las oficinas de asistencia técnica vigentes en la actualidad, que sólo permiten contratos anuales renovables. Considera que, dada la insuficiencia de recursos, la única solución posible era recurrir a las oficinas de asistencia técnica. Este problema no es específico del MEDA-Team, sino que es común a todas las oficinas de ayuda exterior. Los servicios de la Comisión procuran ponerle remedio, y éste es un punto importante en las propuestas de reforma formuladas tanto por lo que se refiere a la gestión de la ayuda exterior como en el marco del proceso global de reforma.
36. La Comisión reconoce que este tipo de retrasos deben evitarse. Se tardó un determinado tiempo en encontrar un sustituto adecuado, pero el candidato elegido entró en función el 28 de agosto de 2000. Organización 38. La Comisión cumple escrupulosamente las normas y disposiciones vigentes, y si bien ello ha traído consigo una mayor transparencia, contribuye también a retrasar el proceso de toma de decisiones. 39. Los proyectos de reforma actuales de la Comisión (véanse las respuestas a los apartados 90 a 92) tienen por objeto aclarar las responsabilidades y mejorar la coordinación. En particular, el ciclo del proyecto volverá a reunificarse, teniendo como consecuencia una clara definición de las responsabilidades.
40. Los puestos publicados irán acompañados de una descripción de las funciones. En el marco de la reforma global de la Comisión se están elaborando actualmente descripciones completas de cada puesto. 41. La observación realizada por el Tribunal está siendo tenida en cuenta en el proyecto de reforma relativo a los servicios externos de la Comisión. La descentralización y la transferencia de competencias hacia las delegaciones constituyen aspectos importantes de la reforma en curso. 42. La Comisión comparte la opinión del Tribunal sobre el hecho de que no es posible descentralizar competencias si no se dispone de los instrumentos convenientes y un personal cualificado.
La descentralización presenta la ventaja de permitir un mejor control del desembolso de los fondos. La Comisión trabaja para crear un sistema de información conveniente. El sistema CRIS (Common Relex Information System) permitirá a las delegaciones tener acceso a la información financiera relativa a los distintos proyectos. Estrategia y programación 43. Desde 1997, la Autoridad Palestina, con el apoyo del Banco Mundial, elabora el Plan palestino de desarrollo, que constituye la base de la estrategia de la comunidad de donantes internacionales. La clave para conseguir que la Autoridad Palestina se comprometa más con su propio desarrollo consiste en reforzar este Plan.
En paralelo a este Plan de desarrollo, después de haber realizado consultas formales e informales con el Ministerio de Planificación y Cooperación Internacional, la Unión Europea elaboró una estrategia que encuentra su fundamento en la Asociación euromediterránea. Se elaboró un Documento de estrategia nacional relativo a Cisjordania y la Franja de Gaza que abarcaba el período 2000-2006 con el fin de facilitar a las instituciones europeas, a los Estados miembros y a nuestros interlocutores una reseña detallada de la estrategia a largo plazo de la Comisión en cuanto a desarrollo. A medio plazo, y de conformidad con el Reglamento MEDA, se elaborarán algunos programas indicativos nacionales trienales; el documento referido a los años 2000 a 2002 ya ha sido aprobado definitivamente.
A corto plazo, la Comisión ha preparado un plan de financiación anual, de conformidad con su propuesta de un nuevo Reglamento MEDA. Este plan se elaboró después de mantener debates y consultas con el Ministerio de Planificación y Cooperación Internacional. 44-45. Es exacto que no se definieron indicadores de resultado para los PIN, sino que se definieron indicadores a escala de los proyectos y programas. La experiencia adquirida en la aplicación de los programas y proyectos se tuvo en cuenta debidamente en la elaboración del PIN 2000-2002 y en la preparación de nuevos proyectos. 46. La Comisión admite que, hasta el momento actual, los resultados registrados en cuanto al refuerzo de las instituciones no han sido muy satisfactorios.
Es una de las razones por las que participó en la financiación del informe titulado "Strengthening Palestinian Public Institutions". Es aún demasiado pronto para evaluar las mejoras en la medida en que el informe no estuvo terminado hasta el verano de 1999. La participación de la Comisión en las elecciones fue crucial para la instauración del Consejo legislativo palestino (CLP). La asistencia global facilitada por la Comisión al CLP debe considerarse un acierto. 47. Se ha visto la necesidad de mejorar la planificación y preparación de los proyectos, por lo que la Comisión examina este problema en el marco del proceso de reforma actual.
Se constituyó una reserva de proyectos. Preparación de los proyectos: consideración de los riesgos, limitaciones e implicaciones de los procedimientos 48. En los años 1990-1991 se pusieron en marcha los proyectos relativos al Hospital Europeo de Gaza y al Consejo palestino de la vivienda (CPV). No se estableció la ORCE hasta 1994 y, antes de esta fecha, que corresponde a la de la creación de la Autoridad Palestina, no había un interlocutor oficial para definir una estrategia de desarrollo ni coordinar las acciones realizadas con la comunidad de donantes. Con arreglo a sus propios medios, la Comisión se esfuerza en remediar este problema preparando una reserva de proyectos para tres años.
49. Las observaciones del Tribunal son ciertas. Es de esperar que la reorganización en curso de los servicios RELEX (Relaciones Exteriores) permita solucionar los problemas. 50. Los problemas debidos a la ausencia de una coordinación eficaz y, en algunos casos, a los esfuerzos baldíos por parte de la Comisión no son simples de solucionar si se tiene en cuenta el volumen de la ayuda y el número de donantes interesados, así como las deficiencias institucionales de la Autoridad Palestina. 51. Por lo que se refiere a los proyectos examinados por el Tribunal, la Comisión emprendió evaluaciones profundas de los riesgos y dificultades, en la medida de las posibilidades existentes.
52-53. La definición precisa de la asignación de los créditos permite a la Comisión responder a las solicitudes formuladas por el Parlamento Europeo y los Estados miembros relativas a la comunicación de datos precisos sobre la manera en que se utilizan los fondos, especialmente tras la cobertura desfavorable que han dado los medios de comunicación a los programas de los donantes en Palestina. Varias razones explican los retrasos en la celebración de las negociaciones con el OOPS, más en concreto el clima generalmente hostil generado por las alegaciones de fraude cometido por la delegación del OOPS en el Líbano en octubre de 1998.
La definición precisa de la asignación de los créditos, de hecho, produjo complicaciones y retrasos en la aplicación del 10o Convenio CE-OOPS, pero se procuró por todos los medios hacer el Convenio más claro y transparente que los anteriores introduciendo calendarios de pago, mecanismos de elaboración de informes, etc. Los Estados miembros y el propio OOPS comparten esta opinión. 53. Por lo que respecta al Programa de desarrollo rural local (PDRL), la contabilidad separada establecida para los créditos comunitarios supone una transparencia y una responsabilidad financiera totales y permite a la Comisión hacer un seguimiento de las actividades financiadas por fondos comunitarios.
Indicadores del rendimiento 54. La Comisión admite que la utilización de indicadores de resultados podría mejorar la gestión de los proyectos. La reorganización operada en la Comisión en estos dos últimos años ha acrecentado la dificultad de esta tarea. No obstante, la Comisión se propone renovar sus esfuerzos en este ámbito tras la aprobación de la Comunicación sobre la reforma de la gestión de la ayuda exterior. Ejecución de los proyectos Calendario de actuación y capacidad de reacción 56. Desde que el Servicio Común RELEX (SCR) fue plenamente operativo, a mediados de 1999, se han acortado considerablemente los plazos de entrega de los concursos y los pagos y se ha producido una sensible mejora de la aplicación global de los proyectos.
Contratación pública 57. El nuevo Manual de los procedimientos de concurso en cuanto a ayuda exterior tendrá como resultado una mayor eficacia. A finales del primer semestre de 2000 no había habido retrasos injustificados, al menos por lo que se refiere a los concursos centralizados. Sin embargo, pueden producirse retrasos en el inicio de los concursos y en el período entre la convocatoria de licitación y la adjudicación del contrato si los recursos son insuficientes. Los procedimientos de adjudicación de los contratos son deliberadamente rigurosos con el fin de evitar litigios que pudieran traer consigo retrasos; y se deben respetar escrupulosamente los procedimientos.
58. Los retrasos registrados en los procedimientos de concursos son consecuencia de la insuficiencia del personal. La decisión de la Comisión relativa a la creación del SCR tenía por objeto, en parte, remediar estos problemas. Desde que este servicio es plenamente operativo (a mediados de 1999), se redujeron los plazos necesarios para llevar a cabo los procedimientos de concurso. Cada vez más a menudo, se respeta el plazo medio de seis a nueve meses. Siguen produciéndose retrasos fuera del control de la Comisión, debido por ejemplo al plazo necesario para obtener la aprobación de la Autoridad Palestina o para la firma de los contratos.
59. Al crear el SCR, la Comisión llegó a reducir considerablemente los retrasos. La coordinación entre la ORCE y los servicios centrales, así como entre los propios servicios, ha experimentado una gran mejora, reconocida por la ORCE. Como ejemplo de mejor coordinación, la reciente creación del Grupo interservicios de visados permitió rebajar a dos semanas el plazo necesario para la aprobación de un proyecto de propuesta de financiación. Control y presentación de informes 60. Se creó un programa básico para el seguimiento con ayuda de hojas de cálculo y se aportó una serie de mejoras al acceso a los datos, incluido un plan específico de utilización de los sistemas informáticos de gestión.
61. No existe una lista única de proyectos. Eso tiene que ver con la estructura de la financiación comunitaria, que se aporta sobre la base de líneas presupuestarias. Para algunos proyectos, en particular los cofinanciados con las ONG, se consulta a la Comisión al principio del proyecto y luego ella recibe periódicamente cuadros de síntesis. La Comisión reconoce que los sistemas informáticos de gestión podrían mejorarse y se dedica a solucionar este problema. RESULTADOS RELATIVOS A LOS PROYECTOS EXAMINADOS Hospital Europeo de Gaza 66-68. Se quiso siempre que la participación de la Comisión en este proyecto se limitara a la construcción y a la adaptación del hospital, mientras que el OOPS se encargaría de todo el resto.
En 1996, gracias a la participación activa de la Comisión, terminó prácticamente (97 %) la construcción del hospital. En esta época, no se preveía en absoluto que la Comisión participara en el funcionamiento del hospital; el problema no se planteó hasta el momento en que resultó que las autoridades responsables no estaban en condiciones de cumplir las obligaciones que les incumbían, es decir, poner en servicio y hacer funcionar el hospital. 67. La secuencia de los acontecimientos reflejada por el Tribunal da muestras de flexibilidad y voluntad de adaptación. 68. El Convenio de financiación para los trabajos de reforma fue firmado por la Comisión el 20 de julio de 1999 y por el OOPS el 11 de enero de 2000.
Consejo de la vivienda palestino (CVP) 73. El acuerdo relativo al proyecto dejó de estar en vigor y se liberaron los fondos en junio de 2000. Toda propuesta para conseguir más financiación procedente de la administración del CVP tendrá que ser considerada un nuevo proyecto, y ser procesada a través de los canales habituales. 75. El texto normalizado de los Convenios de financiación fue revisado y su calidad mejoró. El concurso no prosperó debido al hecho de que el CVP no se ajustó a los procedimientos de adjudicación de los contratos. El CVP rechazó los posteriores intentos de la Comisión de encontrar soluciones.
Proyectos en favor del Consejo legislativo palestino (CLP) Construcción de un edificio para la sede temporal del CLP Suministro de asistencia técnica y de equipos al CLP 76-77. El proyecto quedó cancelado y en junio de 2000 se retiraron los fondos. 77-79. El proyecto está en vías de anulación. Otros proyectos 81. En el caso de la fase III del Programa de apoyo a los municipios (MSP en sus siglas en inglés), los proyectos enumerados en el Convenio de financiación no eran sino indicativos. No es necesario conocer, en el momento de la preparación del proyecto, la lista precisa de los microproyectos que se financiarán.
Los consultores y el Consejo económico palestino para el desarrollo y la Reconstrucción (PECDAR en sus siglas en inglés) actualizarán la lista de los proyectos una vez que los consultores hayan asumido sus funciones. Desde febrero de 2000 se lleva a cabo el Programa de desarrollo rural local (PDRL) a gran escala. Por lo que se refiere a este proyecto, los servicios centrales de la Comisión no aprueban los microproyectos. Los aprueba el Comité directivo del proyecto, que actúa como autoridad competente en materia de decisiones de financiación. Los proyectos aprobados por el Comité quedan incluidos en los programas de trabajo y las estimaciones de costes, que se presentan a los servicios centrales de la Comisión para su aprobación.
Estos últimos deben dar el visto bueno principalmente sobre los aspectos técnicos, financieros y administrativos de la ejecución de los proyectos, y no sobre la elección de los mismos. 82. La coordinación de los donantes incumbe esencialmente al Ministerio de Sanidad palestino. Actualmente ha quedado cancelado el proyecto, pero uno nuevo está en proceso de elaboración. COORDINACIÓN CON OTROS DONANTES Y CON LA AUTORIDAD PALESTINA 85. Los esfuerzos realizados por la Comisión para desempeñar un papel destacado se vieron obstaculizados por factores como la insuficiencia de recursos, y sus intentos de ocupar una posición clave en la estructura de coordinación de la ayuda internacional chocaron con la oposición de otras partes, en particular de los Estados Unidos.
86. La coordinación con los Estados miembros podría aún mejorar. No obstante, antes de presentar proyectos al Comité MED, la ORCE organiza reuniones de información con los Estados miembros. La coordinación no puede conseguirlo todo, especialmente cuando hay divergencias de opinión entre las delegaciones de las capitales y las locales. Las decisiones se toman por mayoría cualificada, lo que puede provocar una situación en la que la opinión de uno o de varios Estados miembros no quede reflejada en el proyecto definitivo. 87. El proceso de reforma llevado a cabo en el OOPS afecta a su funcionamiento interno y a la manera en que responderá en el futuro a las necesidades de los donantes.
La Comisión, como donante principal, debe participar activamente en este proceso de reforma y estar representada a nivel conveniente. 88. La Comisión ha reforzado la coordinación con la Autoridad Palestina y mantendrá sus esfuerzos en este sentido. Se instauró una estructura mediante la que garantizar una coordinación más activa y más frecuente con el Ministerio de Planificación y Cooperación Internacional. Desde octubre de 1999, han tenido lugar en Bruselas dos reuniones de coordinación sobre la ejecución de los proyectos, el 4 de noviembre de 1999 y el 24 de enero de 2000, respectivamente.
El Ministerio palestino ya ha reconocido el esfuerzo realizado. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 89. La Comisión sigue abogando por la instauración de un Estado palestino que cuente con una economía próspera y una sociedad libre y pluralista. El Tribunal reconoce las dificultades particulares y considerables que pesan sobre el trabajo de la Comisión en Palestina, pero concluye que las debilidades estructurales de los sistemas internos de la Comisión reducen las repercusiones del programa. La Comisión opina que el principal obstáculo a una gestión de proyectos eficaz es la insuficiencia de los recursos humanos.
La Comisión ya ha emprendido una revisión profunda de la gestión de su programa de ayuda exterior en el marco de su esfuerzo de reforma más global. Las recomendaciones del Tribunal en relación con este Informe se tendrán en cuenta plenamente. La reforma tiene por objeto mejorar la programación plurianual, reformar los procedimientos de la comitología y reunificar el ciclo del proyecto, que va desde la definición de los proyectos a su ejecución. Se creará un nuevo órgano para llevar a cabo la ayuda comunitaria, lo que conducirá a una gestión más local del ciclo del proyecto gracias a una transferencia de poderes y a la descentralización.
90. Es deseo de la Comisión señalar lo siguiente: a) los procedimientos aplicados a la ayuda exterior no han cesado de multiplicarse y de ganar en complejidad, y b) se ha criticado a la Comisión en el pasado por no haberse ajustado escrupulosamente a estos procedimientos. La Comisión se propone, no obstante, conseguir que las acciones que financia alcancen los resultados previstos. Se registraron algunos retrasos en el proyecto relativo al Hospital Europeo de Gaza, pero se debían a las condiciones políticas entonces imperantes en la región. La situación in situ ha evolucionado considerablemente desde 1991, fecha en la que se puso en marcha el Hospital Europeo de Gaza, y sigue cambiando.
Fue la Comisión la que mantuvo el proyecto vivo, pero quizá no dio a conocer lo suficiente el papel decisivo que desempeñó para evitar que el proyecto fracasara. 91. a) Uno de los aspectos principales de los proyectos de reforma global de la Comisión, anunciada el 16 de mayo de 2000, es la concentración de los escasos recursos en actividades prioritarias. En el futuro, las unidades geográficas de las Direcciones Generales de Relaciones Exteriores y de Desarrollo se concentrarán en la programación, es decir, en las decisiones políticas estratégicas relativas a la asignación de fondos por sector, decisiones que se tomarán en el marco de un estrecho diálogo con los países beneficiarios.
La participación de los Estados miembros se centrará esencialmente en las políticas y estrategias más que en la microgestión de los proyectos. b) Las propuestas de creación de un nuevo órgano encargado de la ejecución de la asistencia comunitaria [véase la letra d) siguiente] permitirán asimismo remediar las deficiencias de personal poniendo al mismo tiempo fin a la dependencia actual de consultores externos para desempeñar las tareas de la Comisión. La ORCE debe ser objeto de un refuerzo considerable. Todo debate con Israel relativo a la ORCE, en particular sobre el estatuto, el personal y el emplazamiento de la misma, queda supeditado a la conclusión de las negociaciones relativas a un acuerdo político definitivo entre Israel y los palestinos.
Por lo que se refiere a los problemas de mala gestión, la Comisión puede ejercer una determinada influencia e incluso mejorar su mecanismo de control. Conviene tener en cuenta, no obstante, que no tiene ningún poder de control de la calidad de la gestión ejercida por otros protagonistas importantes, como las Naciones Unidas, por ejemplo en el caso del Hospital Europeo de Gaza. c) Se sigue procurando racionalizar los sistemas y los procedimientos en general. Los Reglamentos MEDA fueron revisados en septiembre de 2000. Los Estados miembros aún no han recibido formalmente en el Comité MED las propuestas de la Comisión que producirían una simplificación de los procedimientos.
Desde principios del año 2000 se utiliza un nuevo Manual de instrucciones para los procedimientos de adjudicación de contratos. Estos procedimientos implican necesariamente un determinado grado de complejidad con el fin de evitar las reclamaciones injustificadas o los litigios jurídicos susceptibles de provocar retrasos. Son, no obstante, objeto de examen otros aspectos tales como los procedimientos de aprobación de las estrategias nacionales (PIN), los programas indicativos nacionales y los planes anuales de trabajo, a efectos de proceder a una simplificación. Esto, unido a la reforma de los servicios exteriores, debería conducir a una mejora de los resultados. d) La Comisión ya ha decidido que se unificaría el ciclo del proyecto.
La mayoría de los programas de asistencia comunitarios, incluidos los dedicados a Palestina, serán administrados por un nuevo órgano que será responsable de todas las fases de los proyectos, desde su definición hasta su ejecución. El SCR actual se convertirá en una oficina que operará bajo el control de una junta compuesta por los Comisarios responsables de las relaciones exteriores. El marco jurídico y presupuestario de dicho órgano en su forma definitiva dependerá de los debates más amplios que versarán sobre la cuestión de la externalización en el marco del proceso de reforma global de la Comisión y de una evaluación correcta efectuada de la primer fase.
La nueva entidad permitirá a la Comisión mantener el control total de la gestión de la ayuda exterior. e) Se introducirán nuevos métodos de trabajo en las unidades geográficas y el SCR, y la coherencia y la uniformidad de la programación serán objeto de un seguimiento riguroso. La evaluación ocupará un lugar mucho más importante. f) El marco lógico, que debe adjuntarse normalmente a toda propuesta de financiación, prevé específicamente una lista de indicadores objetivamente comprobables pero, principalmente debido a la falta de personal y tiempo para entrar suficientemente en detalle en el proceso de elaboración/concepción de los proyectos, estos indicadores son a veces verdaderamente inadecuados.
A este respecto, la Decisión de la Comisión, de 16 de mayo de 2000, relativa a la reforma de sus programas de ayuda exterior estipula específicamente reforzar aún sus métodos de trabajo y sus dispositivos de formación. Durante los dos últimos años, la Comisión desarrolló considerablemente la formación en cuanto a la elaboración de proyectos destinada tanto a los servicios centrales como al personal sobre el terreno, así como a los funcionarios homólogos de los Gobiernos socios.