Sonderbericht Nr. 21/2000 über die Verwaltung der Außenhilfe-Programme der Kommission, insbesondere im Bereich der länderbezogenen Programmierung, der Projektvorbereitung und der Rolle der Delegationen, zusammen mit den Antworten der Kommission Amtsblatt Nr. C 057 vom 22/02/2001 S. 0001 - 0024 Sonderbericht Nr. 21/2000 über die Verwaltung der Außenhilfe-Programme der Kommission, insbesondere im Bereich der länderbezogenen Programmierung, der Projektvorbereitung und der Rolle der Delegationen, zusammen mit den Antworten der Kommission (gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (2001/C 57/01) INHALT >PLATZ FÜR EINE TABELLE> ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS AKP Länder in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean CRIS Gemeinsames Relex-Informationssystem CSP/LSK Landesstrategiekonzept GD Generaldirektion EEF Europäische Entwicklungsfonds EU Europäische Union [FP] Finanzierungsvorschlag ISPA Strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt MEDA Programm mit finanziellen und technischen Begleitmaßnahmen zur Reform der wirtschaftlichen und sozialen Strukturen im Rahmen der Partnerschaft Europa- Mittelmeer NRO Nichtregierungsorganisation NRP Nationales Richtprogramm NPAA Nationale Programme zur Übernahme des Gemeinschaftsrechts OECD-DAC Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung - Entwicklungshilfeausschuss ABl Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften OLAS Online-Rechnungsführungssystem (EEF) PCM Projektzyklusmanagement-Methode PHARE Hilfsprogramm für die beitrittswilligen Länder Mittel- und Osteuropas RAP System, das von den Delegationen im Mittelmeerraum zur Abwicklung der Zahlungen für Projekte im Rahmen der Protokolle verwendet wird Relex GD Generaldirektionen, die mit den Außenbeziehungen befasst sind SAPARD Sonderprogramm zur Heranführung im Bereich der Landwirtschaft und der Entwicklung des ländlichen Raums SCR Gemeinsamer Dienst Außenbeziehungen zur Vergabe der Gemeinschaftshilfe an Nichtmitgliedstaaten Sincom Rechnungsführungssystem der Kommission TACIS Programm der technischen Hilfe für die Nachfolgestaaten der früheren Sowjetunion ZUSAMMENFASSUNG 1.
Die Hilfen für die verschiedenen geographischen Gebiete werden über verschiedenartige Programme bereitgestellt und sind durch unterschiedliche Rechtsvorschriften geregelt. In Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Länder) erfolgt die Mittelbereitstellung hauptsächlich über die Europäischen Entwicklungsfonds (EEF). In den anderen Regionen werden die verschiedenen Programme unmittelbar aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union finanziert (siehe Ziffer 9). Im Jahre 1999 wurden dafür Mittelbindungen in einer Gesamthöhe von 7927 Millionen Euro eingegangen (siehe Tabelle 1).
2. In Weiterverfolgung seiner einschlägigen Bemerkungen in mehreren Jahres- und Sonderberichten und auf Ersuchen des Europäischen Parlaments prüfte der Hof die Angemessenheit und Effizienz der Kommissionssysteme und -verfahren zur länderbezogenen Programmierung und zur Projektvorbereitung und -prüfung sowie die Verwaltung der Hilfen durch die Delegationen (siehe Ziffern 10 - 15). Die Kommission ist bemüht, einige der Probleme anzugehen, die in der Vergangenheit aufgezeigt wurden, insbesondere in ihrem Dokument "Die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft"(1), in dem die Bereiche herausgestellt werden, in denen dringend Verbesserungen erforderlich sind.
3. Die Kommission hat keine gemeinsamen Verfahren zur Ausarbeitung und Genehmigung von Länderprogrammen in den verschiedenen Regionen festgelegt. Die Regierungen der Empfängerländer und die Delegationen der Kommission werden - insbesondere in Asien, in Lateinamerika und im Mittelmeerraum - nicht immer aktiv an der Vorbereitung der Länderprogramme beteiligt. Die Kommission sollte die Konsultationen mit den EU-Mitgliedstaaten vor Ort und in den Beratenden Ausschüssen verstärken. Die von der Kommission angenommenen Länderprogramme sehen nicht durchweg Leistungsindikatoren vor und wesentliche Aspekte wie die Koordinierung der verschiedenen Geber oder Menschenrechtsfragen werden darin nicht immer analysiert (siehe Ziffern 16 - 27).
4. Die Projektvorbereitung weist Unzulänglichkeiten auf. Analysebedürftige Themen wie die Begründung in wirtschaftlicher, ökologischer und institutioneller Hinsicht, organisatorische Fragen und die Aussichten für eine nachhaltige Entwicklung werden nicht systematisch behandelt. Indikatoren, die eine objektive Überprüfung ermöglichen sollen, sind unzureichend definiert oder fehlen ganz (siehe Ziffern 28 - 40). Deshalb vergeht häufig viel Zeit, bis die Projekte tatsächlich in Gang kommen. Außerdem werden solche Verzögerungen durch die Schwerfälligkeit der Kommissionsverfahren verursacht (siehe Ziffern 42 - 47).
5. Die Rolle der Kommissionsdelegationen hat sich in den letzten Jahren erheblich ausgeweitet, ihre Zuständigkeiten müssen jedoch noch klar definiert werden. Der Entscheidungsprozess in der Kommission ist übermäßig zentralisiert; die Delegationen sollten künftig mehr Verantwortung tragen und über die dafür benötigten Ressourcen verfügen. Die erforderliche Anzahl und Qualifikation der Bediensteten sollten unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Aufgaben, die zu bewältigen sind, und der Veränderungen bezüglich der Art der finanzierten Projekte bestimmt werden (siehe Ziffern 48 - 60).
6. Die eingehende Überwachung der Projekte (Monitoring) wird größtenteils den mit der Durchführung betrauten Einrichtungen und Beratungsunternehmen überlassen. Den Delegationen steht nur begrenzte Zeit für die Projektüberwachung zur Verfügung (siehe Ziffer 66) und in mehreren Fällen wies die Überwachung der Projektdurchführung durch die Delegationen Mängel auf. Durch den konsequenten Einsatz einer begrenzten Anzahl standardisierter Monitoring-Instrumente sollte eine strenge Kontrolle gewährleistet werden (siehe Ziffern 61 - 65). 7. Viele der Unzulänglichkeiten, die im Bereich der länderbezogenen Programmierung und der Projektvorbereitung, -prüfung und -überwachung ermittelt wurden, lassen sich aus der Organisationsstruktur, den Verfahren und dem Personaleinsatz der Kommission erklären.
Wegen der Aufspaltung des Projektzyklus infolge der Einführung des Gemeinsamen Dienstes Außenbeziehungen (Service Commun RELEX - SCR) hat sich die Situation noch verschlechtert; die Zuständigkeit für die Projektdurchführung liegt nunmehr beim Gemeinsamen Dienst, während für die Projektvorbereitung weiterhin die verschiedenen RELEX-GD zuständig sind (siehe Ziffern 68 - 70). 8. Nachdem die Kommission zu der Einsicht gelangt ist, dass die Aufspaltung des Projektzyklus keine befriedigende Lösung darstellt, unternimmt sie gegenwärtig eine weitere Umstrukturierung ihrer Dienststellen für Außenbeziehungen, mit der offenbar viele in diesem Bericht aufgezeigte Probleme angegangen werden.
Der Vorschlag der Kommission dürfte dazu beitragen, die durch sie erfolgende Bereitstellung der Hilfen zu verbessern, allerdings nur, wenn die vorgesehenen Struktur- und Verfahrensänderungen mit Veränderungen in der Managementkultur der Kommission hin zu größerer Flexibilität und einem ergebnisorientierten Ansatz einhergehen (siehe Ziffern 79 - 81). EINLEITUNG 9. Die Hilfen für die verschiedenen geographischen Gebiete werden über verschiedenartige Programme bereitgestellt und sind durch unterschiedliche Rechtsvorschriften geregelt(2). In Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Länder) erfolgt die Mittelbereitstellung hauptsächlich über die Europäischen Entwicklungsfonds (EEF).
In den anderen Regionen werden die verschiedenen Programme unmittelbar aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union finanziert. Die Tabellen 1 - 3 zeigen die für die verschiedenen Regionen bereitgestellten Mittel und die Anzahl der von der Kommission abgewickelten Vorgänge. Tabelle 1 Mittelbindungen und Zahlungen 1999, aufgeschlüsselt nach den wichtigsten Programmen >PIC FILE= "C_2001057DE.000401.EPS"> Quelle: SCR. Tabelle 2 Mittelbindungen, aufgeschlüsselt nach den wichtigsten Programmen >PLATZ FÜR EINE TABELLE> Tabelle 3 Im Jahre 1999 vom Gemeinsamen Dienst Außenbeziehungen (SCR) abgewickelte Vorgänge >PLATZ FÜR EINE TABELLE> >PLATZ FÜR EINE TABELLE> 10.
In den letzten Jahren wurde mit wachsender Sorge vermerkt, dass die Strukturen, die Organisationsweise, die Ressourcen und die Verfahren der Kommission in Bezug auf die Maßnahmen im Außenbereich sowie deren Verwaltung unzulänglich sind. In den OECD-DAC-Berichten(3), in verschiedenen im Auftrag des Rates und der Kommission vorgenommenen Bewertungen(4) sowie in zahlreichen Jahres- und Sonderberichten des Hofes(5) wurde dieser Besorgnis deutlich Ausdruck verliehen. Im Jahre 1997 forderte das Europäische Parlament im Rahmen seiner Entschließung zur Entlastung für das Haushaltsjahr 1995 den Hof auf, die Angemessenheit und Wirksamkeit der Strukturen, der Verfahren und der Zuweisung der Personalressourcen der Kommission im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit zu untersuchen(6).
11. Ende 1997 beschloss die Kommission, ihre Dienststellen umzustrukturieren und einen Gemeinsamen Dienst Außenbeziehungen (Service Commun RELEX - SCR) zur Verwaltung der Gemeinschaftshilfe für Drittländer einzurichten. Diese Umstrukturierung stieß auf gewisse Bedenken, die gegenüber den seinerzeit verantwortlichen Kommissionsmitgliedern zur Sprache gebracht wurden. Die Prüfung des Hofes konzentrierte sich danach auf diejenigen Schlüsselbereiche, die im Prinzip am wenigsten von der Umstrukturierung betroffen waren: die Systeme und Verfahren zur länderbezogenen Programmierung und zur Projektvorbereitung und -prüfung, die im Zuständigkeitsbereich der geographischen Generaldirektionen(7) verblieben, und die Verwaltung der Hilfen durch die Delegationen(8).
Organisationsweise, Verfahren, Systeme und Ressourcen des Gemeinsamen Dienstes wurden nicht geprüft. 12. Spezifische Prüfungen wurden in vier geographischen Gebieten vorgenommen: a) Asien, insbesondere Bangladesch und die Philippinen; b) Lateinamerika, insbesondere Bolivien und Guatemala; c) Mittelmeerraum(9), insbesondere Ägypten und Marokko; d) Länder in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten)(10), insbesondere Kamerun, die Zentralafrikanische Republik, Tschad, Äthiopien, Eritrea, Gabun, Malawi und Swasiland. 13. Sofern nicht anders vermerkt, beziehen sich die Bemerkungen in diesem Bericht auf die vier genannten Regionen.
14. Zudem werden auch Arbeiten berücksichtigt, die der Hof in Mittel- und Osteuropa, insbesondere in Rumänien, Bulgarien, Estland und Polen, durchgeführt hat, da einige Probleme bei der Verwaltung der Mittel für die beitrittswilligen Länder von gleicher Art sind wie bei der Entwicklungszusammenarbeit(11). Wenn Bemerkungen für alle fünf Regionen gelten, wird ausdrücklich darauf hingewiesen. 15. Die Prüfung erfolgte in den fachlich, geographisch und finanziell zuständigen Dienststellen der Kommission und in den genannten Ländern. Außerdem wurden mehreren Entwicklungshilfeorganisationen der Mitgliedstaaten und anderen wichtigen Gebern Prüfungsbesuche abgestattet.
LÄNDERBEZOGENE PROGRAMMIERUNG 16. Die Länderprogrammierungsdokumente(12) dienen dazu, vereinbarte Entwicklungshilfeziele für die einzelnen Empfängerländer sowie eine Strategie zur Erreichung dieser Ziele festzulegen. Rechtlicher Rahmen 17. Jedes der verschiedenen Gemeinschaftsprogramme für finanzielle und technische Hilfe hat einen eigenen rechtlichen Rahmen, durch den die Aufstellung der Länderprogramme mehr oder minder detailliert geregelt ist. 18. Bei den AKP-Ländern bilden die Abkommen von Lomé und die Programmierungsrichtlinien der zuständigen Relex-GD den Rahmen für die Ausarbeitung nationaler Richtprogramme (NRP) sowie für nicht in den NRP vorgesehene Hilfen, z.
B. Soforthilfemaßnahmen. 19. Die Ratsverordnung über die finanzielle und technische Hilfe zugunsten Asiens und Lateinamerikas enthält keine sehr detaillierten Regelungen. Sie sieht lediglich vor, dass "wann immer dies möglich ist, [...] eine nach [...] Ländern [...] gegliederte richtungweisende Fünfjahresplanung vorgenommen [wird]"(13). 20. Es wurden spezifische Leitlinien(14) für die nationalen Richtprogramme (NRP) im Rahmen des MEDA-Programms(15) angenommen. Diese Leitlinien enthalten zwar eine Reihe positiver Punkte, sind aber in einigen Bereichen zu allgemein formuliert, weisen Wiederholungen auf und liefern keine Definitionen für die verschiedenen verwendeten Begriffe.
Sie verweisen auf die Notwendigkeit, "eine Streuung der Kooperationsbemühungen auf zu viele Maßnahmen" zu verhindern, nennen dann aber eine Vielzahl von Punkten, die in die NRP aufgenommen werden sollten. Die Leitlinien bieten keine methodische Anleitung für die Ausarbeitung eines NRP. 21. Im März 1997 beschloss die Kommission neue PHARE-Leitlinien(16) für die beitrittswilligen Länder in Mittel- und Osteuropa. Danach werden die in den Stellungnahmen der Kommission zu den Beitrittsanträgen zur Europäischen Union aufgezeigten Prioritäten in Beitrittspartnerschaften festgelegt, welche durch nationale Programme zur Übernahme des Gemeinschaftsrechts (National Programmes for the Adoption of the Acquis - NPAA) ergänzt werden, die im einzelnen regeln, wie das Gemeinschaftsrecht vom jeweiligen Beitrittsland übernommen wird.
Die jährlichen Finanzierungsabkommen zwischen der Kommission und den einzelnen Beitrittsländern, die detaillierte Angaben über die zu finanzierenden Projekte enthalten, basieren auf den in den Stellungnahmen und Beitrittspartnerschaften als prioritär bezeichneten Maßnahmen. Diese Dokumente bilden den neuen Rahmen für die jährliche Programmierung der PHARE-Mittel. Verfahren zur Erstellung der Länderprogrammierungsdokumente 22. In Asien, in Lateinamerika und im Mittelmeerraum wurde eine Reihe weit verbreiteter Unzulänglichkeiten bei der Ausarbeitung der Länderprogrammierungsdokumente festgestellt.
Das Verfahren war stark zentralisiert. Die Dokumente wurden hauptsächlich in Brüssel erstellt, unter geringer Beteiligung der Delegationen und der Behörden der Empfängerländer. Diese Vorgehensweise ist ineffizient, weil das Wissen der Delegationen dabei nicht in vollem Umfang genutzt wird. Die Delegationen wurden zwar aufgefordert, sich zu den Entwürfen für Programmierungsdokumente zu äußern, aber häufig wurde ihnen nicht genug Zeit gelassen, um diese Aufgabe ordnungsgemäß zu erledigen, und ihren Kommentaren wurde nicht immer Rechnung getragen. Außerdem fanden keine ausreichenden Konsultationen mit Vertretern der EU-Mitgliedstaaten vor Ort statt.
Die Beratenden Ausschüsse der Mitgliedstaaten (siehe Ziffer 41) hatten zwar Gelegenheit zur Erörterung der verschiedenen Länderprogrammierungsdokumente, dies geschah jedoch in zu großer Eile. Im Allgemeinen wurden in den Sitzungen zahlreiche Programmierungsdokumente gleichzeitig vorgelegt. So wurden z. B. in einer einzigen Sitzung elf südamerikanische Landesstrategiekonzepte unterbreitet und die Vertreter der Mitgliedstaaten beklagten sich darüber, dass sie nicht genug Zeit für die Durchsicht der Dokumente hatten(17). Außerdem wurde ihren Kommentaren nicht immer Rechnung getragen(18). 23.
In den AKP-Ländern haben die Delegationen starken Anteil am Programmierungsprozess. Obwohl die Ausarbeitung des NRP-Entwurfs Sache des begünstigten AKP-Staates(19) ist, erfolgte sie in der Praxis durch die jeweilige Delegation. Sie erforderte Verhandlungen mit dem nationalen Anweisungsbefugten und wichtigen Ministerien und erstreckte sich über einen Zeitraum von ungefähr zwei Jahren. Für den achten EEF gab es Leitlinien der Kommission für die Aufstellung der NRP, sie waren jedoch "nur für den Dienstgebrauch der Kommission und der Delegationen" bestimmt. 24. Bei den Beitrittsländern in Mittel- und Osteuropa unterschätzte die Kommission den Personal- und Zeitaufwand, den die durch die neuen PHARE-Leitlinien eingeführten Änderungen erforderten, so dass der Zeitplan für die Programmierung 1998 nicht realistisch war.
Der Rat entschied erst im März 1998 über die Grundsätze und Ziele der Beitrittspartnerschaften, und die offiziellen Leitlinien für die Programmierung 1998 wurden erst im Juni 1998 angenommen. Infolgedessen wurden die im Programm 1998 vorgesehenen Projekte noch nach dem PHARE-Ansatz für die vorhergehenden Jahre konzipiert und dann in den Rahmen der neuen Leitlinien eingepasst, wodurch der Zeitplan unter Druck geriet. Die Änderungen bei den PHARE-Programmen und den dazugehörigen Verfahren wurden nicht durch die Schaffung effektiver Systeme zur Festlegung, Planung, Kontrolle und Überprüfung solcher bedeutenden Eingriffe flankiert.
Inhalt der verschiedenen Länderprogrammierungsdokumente 25. Die geprüften NRP von AKP-Ländern wurden generell als ziemlich vollständige Dokumente bewertet, die einen brauchbaren Rahmen für die Durchführung der aus dem siebten EEF finanzierten Entwicklungszusammenarbeit liefern. Allerdings waren Unzulänglichkeiten in einigen Bereichen zu verzeichnen: Beschreibung der Verpflichtungen und Maßnahmen der jeweiligen Regierung, Koordinierungsfragen, Zeitpläne, Aspekte der Gleichstellung der Geschlechter und Armutsbekämpfung. Es waren keine Leistungsindikatoren vorgesehen, so dass es schwer fallen wird, künftige Leistungen zu bewerten, und keine späteren Evaluierungen vorgeschrieben(20).
Aus den NRP der am wenigsten entwickelten Länder(21) ging nicht hervor, welche Sonderbehandlung und welche spezifischen Maßnahmen diesen zuteil werden sollten. Außerdem decken die NRP nicht alle von der Kommission finanzierten Interventionsbereiche ab. 26. Die geprüften Programmierungsdokumente für Asien, Lateinamerika und den Mittelmeerraum(22) beschränkten sich zu sehr auf bloße Beschreibung und ließen in vieler Hinsicht die nötige Analyse vermissen. Sie enthielten insbesondere keine Angaben darüber, welche Lehren aus den bisherigen Entwicklungsbemühungen der Kommission im jeweiligen Land gezogen wurden.
Wie bei den AKP-Programmierungsdokumenten waren keine Leistungsindikatoren vorgesehen, so dass es hier ebenfalls schwer fallen wird, künftige Leistungen zu bewerten, noch waren spätere Evaluierungen vorgeschrieben. Die Koordinierung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten und/oder anderen Gebern blieb außer Betracht. Die Programmierungsdokumente für Asien und Lateinamerika enthielten viele sehr allgemein formulierte Zielsetzungen ohne richtige Schwerpunkte oder Prioritäten. Bei den Programmierungsdokumenten für Asien wurde keine Standardform eingehalten, obwohl eine solche vorgegeben war.
Bei einigen Ländern in Asien und Lateinamerika wurden wesentliche Aspekte der Gemeinschaftspolitik im Programmierungsdokument außer Acht gelassen, so etwa Menschenrechtsfragen, obgleich die Kommission in diesem Bereich bedeutende Projekte betreibt. Die NRP für den Mittelmeerraum sollen gemäß den betreffenden Leitlinien eine Vielzahl von Aspekten(23) behandeln, von denen in den NRP für Ägypten und Marokko jedoch viele unangemessen angesprochen wurden. 27. Die nationalen Programme zur Übernahme des Gemeinschaftsrechts (NPAA) für die beitrittswilligen Länder in Mittel- und Osteuropa boten Ende 1998 keinen ausreichend zuverlässigen Überblick, um zu gewährleisten, dass alle Zielsetzungen durch Mittel aus dem Staatshaushalt, die PHARE-Programme oder andersartige Hilfen abgesichert waren.
Die Beitrittsländer hätten eine stärkere Verknüpfung zwischen den NPAA und den jährlichen Länderprogrammen vorgezogen und sind der Auffassung, dass die NPAA jetzt stärker zu praktischen Programmierungs- und Monitoring-Instrumenten weiterentwickelt werden sollten. Außerdem hatte jedes Beitrittsland seine eigene Struktur und Klassifizierung der Programme, so dass sie sich schwer vergleichen lassen. PROJEKTVORBEREITUNG UND -PRÜFUNG 28. Im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991(24) zeigte der Hof erhebliche Unzulänglichkeiten bei der Projektvorbereitung auf, insbesondere folgende Punkte: a) überhastete Vorbereitung der Projektunterlagen ohne echte Bewertungsphase; b) Fehlen klar umrissener, quantifizierter Zielsetzungen; c) mangelnde Wirklichkeitsnähe bei der Festlegung der Ziele und der Durchführung der Zeitpläne sowie unzureichende Analyse der Risiken und Sachzwänge.
29. Um ihre Projektverwaltung einschließlich Projektvorbereitung zu verbessern, nahm die Kommission 1992 die Projektzyklusmanagement-Methode (Project Cycle Management-PCM)(25) und Leitlinien für Form und Inhalt der Finanzierungsvorschläge sowie die Ausarbeitung eines logischen Rahmens(26) an. Die im Laufe der Prüfung untersuchten Projekte waren zumeist nach dieser Methode ausgearbeitet worden. Generell ist eine Verbesserung der Projektvorbereitung und -dokumentation zu verzeichnen, es bestehen aber noch verschiedene Schwachstellen, die nachstehend erörtert werden sollen. 30. Im Allgemeinen werden die Projekte nach wie vor keiner ausreichenden Prüfung unterzogen.
Das übliche Verfahren im Anschluss an die anfängliche Projektfindung besteht darin, dass ein Beraterteam das ins Auge gefasste Projekt zwei oder drei Wochen lang an Ort und Stelle prüft und einen Projektentwurf erarbeitet. Der Finanzierungsvorschlag (siehe Ziffer 35) wird vom zuständigen Länderreferenten unmittelbar anhand der Beraterberichte und in Absprache mit den technischen Einheiten erstellt(27). In der Praxis werden Projektfindung und -prüfung in sämtlichen Regionen nicht als gesonderte Phasen des Projektzyklus behandelt. 31. Beim EEF obliegen die Projektfindung und -vorbereitung dem betreffenden AKP-Staat, gegebenenfalls mit Unterstützung des Kommissionsbeauftragten, während die Projektprüfung von dem AKP-Staat und der Gemeinschaft gemeinsam vorzunehmen ist(28).
In der Praxis werden die Projekte im Allgemeinen von den Delegationen vorbereitet, unter Mitwirkung und mit Unterstützung von europäischen Einzelsachverständigen, die für die Behörden der AKP-Staaten tätig sind. Wegen der hohen Arbeitsbelastung der Delegationen werden diese Sachverständigen immer stärker am Vorbereitungsprozess beteiligt. Ihre Rolle muss genau festgelegt werden, damit die Transparenz bei der Wahrnehmung der Aufgaben der Behörden der AKP-Staaten und der Delegationen gewährleistet ist, die nicht immer die gleichen Prioritäten haben. 32. In Bezug auf die EEF-Ausgaben wurde 1997(29) eine nützliche Maßnahme getroffen: die Einsetzung einer "Qualitätsunterstützungsgruppe" (Quality Support Group)(30) zur Verbesserung der Qualität der Projekt-/Programmvorbereitung und -prüfung.
Diese Gruppe prüft die Projektvorbereitungsdokumente(31) für sämtliche Projekte/Programme und hat deren Qualität in gewissem Umfang verbessern können, obgleich die Verfahren zur Umsetzung der Empfehlungen der Gruppe unzulänglich sind. 33. Die Projektvorbereitung erfolgt in vielen Fällen unter Zeitdruck. Bei den Ausgaben, die nicht aus dem EEF finanziert werden, wird der zeitliche Ablauf der Projektvorbereitung und -genehmigung nach wie vor übermäßig vom jährlichen Haushaltszyklus bestimmt(32). Aufgrund der Eile, die betreffenden Mittelbindungen noch vor Jahresende vorzunehmen, wird den Beratenden Ausschüssen der Mitgliedstaaten im Dezember jeweils eine große Anzahl von Projekten unterbreitet.
Dadurch verkürzt sich die Zeit, die für die Prüfung der einzelnen Vorhaben zur Verfügung steht, was keineswegs zur Verbesserung der Projektvorbereitung beiträgt. 34. Beim PHARE-Programm nimmt der jährliche Programmierungsprozess mehr als zwölf Monate in Anspruch. Dieses langwierige Verfahren ist insbesondere für Projekte, die der Fortsetzung früherer Maßnahmen dienen, ungeeignet. Die alljährliche Wiederholung des gesamten Programmierungszyklus in zeitlicher Abstimmung mit dem Haushaltsverfahren ist nicht mit dem komplexen Charakter des PHARE-Programms vereinbar. Durch einen stärker auf die Projektlaufzeiten abgestimmten Programmierungszyklus von drei bis vier Jahren würde sich die Qualität der Programmierung und der Projektvorbereitung auf Länderebene verbessern.
Finanzierungsvorschläge und Finanzierungsabkommen 35. Der Finanzierungsvorschlag ist das interne Kommissionspapier, das dem Beratenden Ausschuss der Vertreter der Mitgliedstaaten unterbreitet wird und auf das sich der Finanzierungsbeschluss der Kommission gründet. Das Finanzierungsabkommen (financing agreement)(33) ist die vertragliche Übereinkunft, die zwischen der Kommission und den Behörden des Empfängerlandes getroffen wird. Finanzierungsvorschläge 36. Die Einführung der Projektzyklusmanagement-Methode (siehe Ziffer 29) hat eine gewisse Verbesserung der Finanzierungsvorschläge bewirkt.
Ihr beschreibender Teil, in dem die Projektvoraussetzungen und die Projektkomponenten bzw. -tätigkeiten dargestellt werden, ist im Allgemeinen angemessen. 37. Die logischen Rahmen(34) im Anhang der Finanzierungsvorschläge sind häufig nicht sorgfältig ausgearbeitet. Oft wird nicht klar zwischen Gesamtziel, Projektzweck, Ergebnissen und Tätigkeiten unterschieden und in vielen Fällen fehlen objektiv überprüfbare Indikatoren. Die Analyse der Risiken und Sachzwänge ist häufig oberflächlich. Die logischen Rahmen sind den Behörden der Empfängerländer nicht immer bekannt. In einigen Fällen in Asien erhielt die mit der Projektleitung betraute Stelle keine Ausfertigung des den Finanzierungsvorschlägen beigefügten ursprünglichen logischen Rahmens, so dass sie bei der Festlegung eines logischen Rahmens für den Gesamtarbeitsplan ganz von vorne beginnen musste(35).
38. Auch andere Punkte der Finanzierungsvorschläge sind verbesserungsbedürftig; die Behandlung organisatorischer Fragen und die Angaben über die Maßnahmen anderer Geber oder die Ergebnisse einschlägiger Bewertungen fallen häufig sehr knapp aus. In allen Regionen sind die Zeitpläne unrealistisch. Im Falle Asiens, Lateinamerikas und der Länder des Mittelmeerraums werden die eher analytischen Aspekte der Projektvorbereitung, insbesondere die Begründung in wirtschaftlicher, ökologischer und institutioneller Hinsicht, Bewertungen unter dem Gesichtspunkt der Gleichstellung der Geschlechter und die Aussichten für eine nachhaltige Entwicklung, häufig vernachlässigt oder nur oberflächlich behandelt.
In den beitrittswilligen Ländern Mittel- und Osteuropas lieferte der Finanzierungsvorschlag da, wo es sich bei dem vorgeschlagenen Vorhaben um die Fortsetzung eines früheren Projekts handelte, nicht immer ausreichende Angaben über das Vorgängerprojekt(36). Finanzierungsabkommen 39. Das Finanzierungsabkommen ist ein Schlüsseldokument für das Projektmanagement. Als rechtsgültige vertragliche Übereinkunft zwischen der Kommission und den Behörden des Empfängerlandes setzt es einen verbindlichen Rahmen für die Maßnahmen der Projektleitung. In mehreren Fällen wurden jedoch folgende Unzulänglichkeiten festgestellt: unzureichende Beschreibung des Beitrags, den der Vertragspartner zu dem Projekt leistet, Unklarheit hinsichtlich der Laufzeit des Projekts, ungenügende Angaben darüber, was bei Beendigung des Projekts mit den eingesetzten Sachwerten geschieht, mangelhafte Gliederung der Ausgabenvoranschläge und unzureichende Beschreibung der Zuständigkeiten insbesondere bei Beteiligung mehrerer Organisationen.
Außerdem wurde nicht immer für regelmäßige, unabhängige Rechnungsprüfungen gesorgt. Die Projektleiter, die mit den Finanzierungsabkommen arbeiten mussten, beanstandeten allgemein, dass diese ihnen keine hinlänglich klare Vorstellung von den Absichten der Kommission und der Behörden der Empfängerstaaten vermittelten. 40. Die festgestellten Mängel des Finanzierungsabkommens sprechen dafür, dass die Funktion des Dokuments in seiner derzeitigen Form überprüft werden sollte. Der Schwerpunkt des Finanzierungsabkommens sollte bei den Zielvorgaben, den Ressourcen und den gegenseitigen Verpflichtungen von Geber und Empfänger liegen.
Die detaillierte Planung, die für eine erfolgreiche Projektdurchführung erforderlich ist, könnte in einem anderen, flexibleren Dokument behandelt werden. Rolle der Beratenden Ausschüsse im Entscheidungsprozess 41. Die verschiedenen Ratsverordnungen über die Maßnahmen im Außenbereich schreiben vor, dass die Mitgliedstaaten zu Finanzierungsvorschlägen, die einen bestimmten Betrag übersteigen(37), über die Beratenden Ausschüsse eine Stellungnahme abzugeben haben, ehe die Kommission einen Finanzierungsbeschluss fasst. Vor der Prüfung eines Finanzierungsvorschlags erhalten die Mitglieder des zuständigen Beratenden Ausschusses eine Ausfertigung des Entwurfs.
Gewöhnlich leiten sie den Entwurf an ihre lokale Vertretung in dem fraglichen Land weiter, um deren Kommentare einzuholen. Diese Befragung der Vertreter vor Ort kommt im Prozess der Projektvorbereitung jedoch zu spät, als dass substantielle Kommentare noch berücksichtigt werden könnten. Die Vertreter der Mitgliedstaaten reichen vor den Sitzungen schriftliche Fragen zu den Finanzierungsvorschlägen ein. Die Kommissionsbediensteten verwenden viel Zeit auf die Antworten, sind aber im Allgemeinen vor allem bestrebt, die Vertreter der Mitgliedstaaten zu beruhigen, anstatt irgendwelche Mängel in der Projektplanung zu beseitigen.
Ingangsetzung der Projekte 42. Gewöhnlich vergeht viel Zeit, bis die Projekte tatsächlich in Gang kommen. In den AKP-Ländern beträgt die Projektvorbereitungszeit (d. h. die Zeitspanne zwischen der Ausarbeitung des Projekterfassungsbogens und der Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens) durchschnittlich 14 Monate. In manchen Fällen beanspruchte die Vorbereitung zwei Jahre oder mehr. In den Ländern Asiens, Lateinamerikas und des Mittelmeerraums betrug die durchschnittliche Zeitspanne zwischen der anfänglichen Projektfindungsmission und der Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens 21 Monate(38).
In zwei Fällen in Asien vergingen mehr als drei Jahre. 43. Auch nach Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens laufen die Projekte nicht immer sofort an. Häufig kommt es zu Verzögerungen bei der Gewinnung von Vertragspartnern für technische Hilfe bei der Projektverwaltung(39). In den AKP-Ländern kam eine Reihe der geprüften Projekte erst mehrere Jahre nach Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens in Gang. 44. Für die Verzögerungen gibt es verschiedene Gründe. Manche sind auf eine mangelhafte Vorbereitung der Projekte zurückzuführen, durch die deren Durchführung erschwert wird. Andere Verzögerungen hängen mit der Schwerfälligkeit der Kommissionsverfahren zusammen, die selbst da, wo sich die Kommission anderen Gebern bei der Unterstützung laufender Projekte anschloss, zum Tragen kam.
In manchen Fällen hat die Kommission keinen Einfluss auf die Ursache der Verzögerung, z. B. wenn die Partnerbehörde im Empfängerland von früher vereinbarten Positionen abrückt und Änderungen verlangt. Dies ist bisweilen ein Anzeichen für mangelnde eigenverantwortliche Übernahme ("ownership") des Projekts durch die betreffenden Behörden, die unter Umständen auf deren unzureichende Beteiligung in der Projektvorbereitungsphase zurückzuführen ist. 45. Im Falle der EEF-Projekte scheinen die Verzögerungen weniger aus den Verfahren selbst als aus einer allzu formalistischen Anwendung der Vorschriften, insbesondere in Bezug auf die Ausschreibungsverfahren, sowie mangelnder Kenntnis dieser Verfahren bei verschiedenen Beteiligten zu resultieren.
46. Die neuen PHARE-Leitlinien verursachten Verzögerungen bei der Ingangsetzung der Projekte, und zwar vor allem deshalb, weil sie von der Kommission ohne Vorbereitung der dafür erforderlichen Verfahren eingeführt worden waren. Als dann die entsprechenden Kommissionsverfahren entwickelt waren, kam es bei einigen Projekten zu weiteren Änderungen und damit zu vermehrtem Zeitdruck. Bei einem Land, das einem raschen Wandel unterworfen ist, ist die schnelle Ingangsetzung der Projekte besonders wichtig, doch die Mitte 1997 von der estnischen Verwaltung konzipierten Projekte für 1998 konnten erst im zweiten Halbjahr 1999 beginnen.
47. Es ist klar, dass nicht immer sofort mit der Durchführung der Projekte begonnen werden kann, sobald das Finanzierungsabkommen unterzeichnet ist. Viele Vorhaben, vor allem "Prozessprojekte"(40), brauchen eine Anlaufphase, in der vorbereitende Untersuchungen zur Bestimmung der Basisdaten usw. durchgeführt werden. Dabei kommt es nicht selten vor, dass sich in der Anlaufphase noch erhebliche Änderungen ergeben, die für das Projekt erforderlich sind. In Asien, in Lateinamerika und im Mittelmeerraum führt dies zu Änderungen im Finanzierungsabkommen(41), deren Behandlung in den letzten Jahren viel Zeit in Anspruch genommen hat (siehe Ziffer 52).
Häufig sind auch Änderungen im Finanzierungsabkommen notwendig, die keine Etatänderung, sondern lediglich eine Projektverlängerung erfordern. Selbst solche einfachen Änderungen beanspruchen viel Zeit. Die Häufigkeit der Projektverlängerungen ist auch ein Anzeichen dafür, dass die meisten Zeitpläne unrealistisch knapp bemessen sind. ROLLE DER DELEGATIONEN 48. Die Rolle der Kommissionsdelegationen hat sich in den letzten Jahren erheblich ausgeweitet. Dabei sind die Aufgaben im Zusammenhang mit der Durchführung der Außenhilfe-Programme nur einer unter ihren wichtigsten Tätigkeitsbereichen.
Die Delegationen nehmen jetzt immer stärker eine politische Funktion als Repräsentanten der Union wahr, sind auf wirtschaftlichem, handelspolitischem und kulturellem Gebiet tätig und informieren über die Union und ihre verschiedenen Politiken und Programme. Der Anteil der Zeit und der Personalressourcen, den die Delegationen auf die Außenhilfe-Programme verwenden konnten, lag im Durchschnitt bei 41 %(42). 49. Der Grad der Zuständigkeit der Delegationen für die einzelnen Phasen des Projektzyklus ist sehr unterschiedlich. Die AKP-Delegationen hatten gemäß den Bestimmungen der Abkommen von Lomé mehr Zuständigkeiten als die Delegationen in Asien, in Lateinamerika und im Mittelmeerraum.
Die neuen PHARE-Leitlinien sehen eine stärkere Verlagerung der Zuständigkeiten auf die Ebene der Delegationen vor. Alle Delegationen haben jedoch bedeutende Zuständigkeiten in der Durchführungsphase, die sich unter dem Oberbegriff der laufenden Projektüberwachung (Monitoring) zusammenfassen lassen (siehe Ziffern 61 - 65). Zuständigkeit und Entscheidungsbefugnis 50. Die Aufgaben, die den Bediensteten in den Delegationen und in der Zentrale in Brüssel in Bezug auf die verschiedenen Phasen des Projektzyklus obliegen, sind für keine Region eindeutig festgelegt. Auch die sachlichen Inhalte, die Aufgaben und die Zuständigkeiten im Rahmen der einzelnen Dienstposten hat die Kommission nicht klar definiert.
Wo Stellenbeschreibungen für die Bediensteten in den Delegationen existieren, sind sie zu allgemein gefasst, um von Nutzen zu sein. 51. Dieser Mangel an Klarheit bei der Verteilung der Zuständigkeiten führt zu Doppelarbeit und Verzögerungen. Im Jahre 1998 wurde im Ting-Bericht(43) eine Reihe von Empfehlungen zur Klärung und zur Erweiterung der Zuständigkeiten der Bediensteten in den Delegationen abgegeben. Dabei wurde hervorgehoben, dass es bestimmte Aufgaben gibt, die vernünftigerweise nur von den Delegationen wahrgenommen werden können, denen die Zuständigkeit dafür verliehen wurde, die dafür aber immer noch die Genehmigung der Zentrale einholen müssen - eine Genehmigung, die ausschließlich aufgrund der von den Delegationen gelieferten Informationen erteilt wird.
52. Diese übermäßige Zentralisierung der Entscheidungsverfahren in Brüssel ist nicht effizient. Antworten der zentralen Dienststellen auf Fragen oder Vorschläge der Delegationen lassen im Allgemeinen sehr lange auf sich warten oder bleiben bisweilen sogar ganz aus. Bei den vom Hof geprüften Vorgängen wurden erhebliche Verzögerungen festgestellt, wo Entscheidungen über die Vorbereitung von Besuchen vor Ort, die Änderung von Finanzierungsabkommen, die Ausschreibungsunterlagen oder die Verträge über technische Hilfe zu treffen waren. Außerdem werden solche Entscheidungen offenbar ohne klare Analyse ihrer Auswirkungen auf die Durchführung des jeweiligen Projekts getroffen.
Der stark zentralisierte Entscheidungsprozess in der Kommission(44) steht im Gegensatz zu dem anderer Geber(45), die über eine bedeutendere, durch Fachkräfte verstärkte Präsenz vor Ort verfügen und in größerem Maße Zuständigkeiten delegieren. 53. Die 1998 erfolgte Umstrukturierung der Dienststellen in Brüssel und die Neuverteilung der Zuständigkeiten brachten - zumindest kurzfristig - eine Verschärfung der Probleme für alle Regionen mit sich, weil sich die Betroffenen anfangs nicht sicher waren, wer nunmehr wofür zuständig war. Neben den dadurch bedingten Verzögerungen kam es bisweilen auch zu unvorhersehbaren Reaktionen und herrschte Ungewissheit in Bezug auf relativ routinemäßige Verwaltungsvorgänge.
Die kürzlich bekundete Absicht der Kommission, den Delegationen mehr Verantwortung zu übertragen und sie gleichzeitig mit mehr Ressourcen auszustatten, ist sehr ermutigend(46). Bis zum Zeitpunkt der Prüfung war nur eine sehr geringe Anzahl von Stellen aus der Zentrale in die Delegationen verlagert worden. Personalressourcen 54. Das erfolgreiche Wirken der Delegationen hängt davon ab, dass ihre Personalausstattung zahlenmäßig, aber auch hinsichtlich der fachlichen Qualifikation in einem angemessenen Verhältnis zum effektiven Arbeitsanfall steht. Deshalb sollten Stellen nicht über längere Zeiträume unbesetzt bleiben(47) und das zur Durchführung der Arbeiten erforderliche Fachwissen leicht verfügbar sein.
55. In welchem Umfang Beamte oder örtliche Bedienstete eingesetzt werden, ist von Region zu Region verschieden. Im Allgemeinen arbeiten die Delegationen in den AKP-Ländern weitgehend mit Kommissionsbeamten. Nur wenige örtliche Bedienstete (außer vor Ort tätigen EU-Bürgern) werden mit leitenden Funktionen im administrativen Bereich oder bei der Abwicklung der Hilfen betraut(48). Da jetzt in den meisten AKP-Ländern qualifiziertes Personal zur Verfügung steht, sollte geprüft werden, inwieweit der Einsatz örtlicher Bediensteter künftig verstärkt werden könnte. Die Kommission hat auch nicht eindeutig festgelegt, welche Aufgaben örtliche Bedienstete übernehmen können.
Beispielsweise besteht keine klare Regelung darüber, ob örtliche Bedienstete finanzielle Aufgaben wahrnehmen sollten, und es wurde festgestellt, dass die diesbezügliche Situation von Land zu Land verschieden ist (siehe auch Ziffer 63). 56. Die Kommission hat keine Kriterien dafür entwickelt, wie groß das Arbeitsvolumen einer Delegation in Anbetracht ihrer Aufgaben und Zuständigkeiten sein sollte bzw. wie viele Bedienstete dafür benötigt werden. In politischen und wirtschaftlichen Umbruchsituationen wie in den beitrittswilligen Ländern Mittel- und Osteuropas ist dies besonders wichtig. Da einschlägige Kriterien fehlen, ist es nicht möglich, anhand objektiver Informationen zu beurteilen, ob und in welchem Maße die Delegationen über- oder unterbesetzt sind.
57. In Anbetracht der Neuausrichtung der Entwicklungsprogramme der Kommission, die auf die Einbeziehung sektoraler Unterstützung in sozialen Bereichen abzielt, ist das herkömmliche Personalprofil der Delegationen nicht mehr angemessen(49). Die Personalvorschriften sind zu starr und hindern die Kommission an einer raschen Umstellung auf andere benötigte Fachkenntnisse. Durch Fortbildungsmaßnahmen und "Umschulungen" könnte der Personalmix verbessert werden, aber bisher ist die Kommission auf diesem Gebiet kaum vorangekommen. Vor allem den Delegationen in Asien, in Lateinamerika und im Mittelmeerraum fehlen Bedienstete mit Spezialkenntnissen in Finanzmanagement und in Bereichen wie Ausschreibungsverfahren und Auftragsvergabe.
58. Die Kommission hat sich bemüht, ihre Bediensteten in den Delegationen durch den zusätzlichen Einsatz verschiedener Arten von externen Mitarbeitern zu unterstützen. In einigen Fällen wurden Vertragspartner für technische Hilfe(50) zur Mitwirkung bei der Durchführung spezifischer Programme, z. B. für Ernährungssicherheit, herangezogen, deren Personal sehr eng mit der Delegation zusammenarbeitet, auch wenn es formal nicht dazugehört. Außerdem wurden externe Berater zur Ausführung spezifischer Aufgaben wie der Durchführung von Vorstudien und Analysen für die Erarbeitung von Länderstrategiepapieren herangezogen.
Zwanzig PHARE-Delegationen und -Vertretungsbüros erhielten zusätzliches Personal, das aus Teil B des Haushaltsplans finanziert wird. Zwischen 1996 und 1999 stieg die Zahl dieser Bediensteten von 29 auf 195(51). Diese Art der Personalfinanzierung, die mit der Laufzeit des Programms verknüpft sein sollte, ist zu einer strukturellen Lösung zur Überwindung von Personalengpässen geworden. 59. In einigen Fällen wurden den Delegationen Büros für technische Hilfe zur fachlichen Unterstützung bei der Programmdurchführung zur Seite gestellt. Diese Lösung wurde von der Haushaltsbehörde im Mittelmeerraum mit der Schaffung von MEDA-Teams(52) im Jahre 1998 und auch in Bosnien genehmigt.
Die Unterstützung auf diesem Wege trug entscheidend zur Durchführung der Programme der Kommission bei, da sie ihr die Möglichkeit bot, den kommissionsinternen Mangel an einschlägigem Fachwissen zu kompensieren. Der Flexibilität dieser Mechanismen stehen jedoch weniger positive Aspekte gegenüber. Viele der Lösungen greifen nur kurze Zeit, weil eine hohe Personalfluktuation zu verzeichnen ist und die gewonnenen Erfahrungen und Kenntnisse nicht intern erhalten bleiben. 60. Externe Fachleute werden auf der Ebene der Delegationen auch in Zukunft eine berechtigte Funktion haben, die Kommission muss aber längerfristigere Lösungen für das Problem der unzureichenden Personalausstattung finden.
Dies gilt insbesondere im Zusammenhang mit der Kompetenzverlagerung von der Zentrale auf die lokale Ebene. Laufende Überwachung der Projekte (Monitoring) 61. Die Kommission definiert Monitoring als kontinuierliche Überprüfung der Bereitstellung der Programm-Outputs für die dafür ausersehenen Begünstigten, die während der Umsetzung eines Programms mit der Absicht durchgeführt wird, etwaige Abweichungen von den operativen Zielvorgaben unverzüglich zu korrigieren(53). Den Delegationen kommt eine wichtige, wenn auch nicht ausschließliche Rolle bei der laufenden Projektüberwachung zu. Die detaillierte Überwachung wird zum großen Teil den für die effektive Projektdurchführung Verantwortlichen überlassen(54), die in der Regel gehalten sind, ein Monitoring- und Evaluierungssystem einzurichten.
Außerdem hängt die Projektüberwachung stark von externen Beratern ab, die Unterstützungsmissionen vor Ort und Halbzeitbewertungen durchführen. Im Falle der Delegationen in Asien und Lateinamerika, die wenig Fachpersonal beschäftigen, wird die laufende Überwachung der technischen Abwicklung der Projekte fast vollständig der Projektleitung und den externen Beratern überlassen. Die Delegationsbediensteten unterhalten regelmäßige Kontakte zur Projektleitung, arbeiten in Lenkungsausschüssen mit und führen, soweit es ihnen möglich ist, regelmäßig Kontrollen vor Ort durch. Viele ihrer Überwachungsaufgaben basieren jedoch auf der Prüfung unterschiedlichster Dokumente.
62. Die Bediensteten der Delegationen betrachten die laufende Überwachung der Projekte zwar als eine ihrer Hauptaufgaben, doch steht, wie aus Ziffer 48 hervorgeht, nur in begrenztem Umfang Zeit dafür zur Verfügung. Ein Großteil der Arbeit gilt den Projekt-Inputs, nicht den Projekt-Outputs, und es wird viel Zeit auf die administrativen Aspekte der Projektabwicklung verwendet. Die Tatsache, dass selbst kleinere Entscheidungen zentral in Brüssel getroffen werden (siehe Ziffern 51 - 52) und die von den Bediensteten in den Delegationen und in der Brüsseler Zentrale wahrzunehmenden Aufgaben nicht klar festgelegt sind (siehe Ziffer 50), hat zur Folge, dass viel Zeit mit dem Hin- und Herlaufen von Papieren zwischen den Delegationen und den zentralen Dienststellen verloren geht.
63. Das Maß an Aufmerksamkeit, das die Delegationen der finanziellen Überwachung zuteil werden lassen, ist in der Praxis sehr unterschiedlich. In den AKP-Delegationen sind die Zuständigkeiten in diesem Bereich klar geregelt, während dies bei den Delegationen in Asien, in Lateinamerika und im Mittelmeerraum nicht der Fall ist. In manchen Delegationen(55) besteht ein umfassendes System zur finanziellen Überwachung und sind bestimmte Bedienstete speziell mit dieser Aufgabe betraut, während die Regelungen in anderen Delegationen viel lockerer sind und die Zahlungsanträge für die Projekte kaum geprüft werden, bevor sie zur Vornahme der Zahlungen nach Brüssel weitergeleitet werden.
64. Trotz der zahlreichen Überwachungstätigkeiten wurde - selbst in Fällen, in denen sich abzeichnete, dass die operativen Ziele des Projekts nicht erreicht werden würden - nicht immer für Abhilfe gesorgt. Den Delegationen stehen keine Leitlinien für die Monitoring-Verfahren zur Verfügung. 65. Häufig ist unklar, inwieweit von den Zwischen- oder Tätigkeitsberichten der Projektleitung an die zentralen Dienststellen Gebrauch gemacht wird(56). Außerdem kann der Inhalt dieser Berichte sehr unterschiedlich sein(57); bisweilen beschränken sie sich auf eine Beschreibung der Tätigkeiten der Projektleitung und enthalten keine Analyse der Projektdurchführung und der aufgetretenen Probleme.
Bei mehreren Projekten zeigten sich Mängel in der Überwachung der Projektdurchführung durch die Delegationen. Beispielsweise wurden die im Finanzierungsabkommen vorgesehenen Projektevaluierungen nicht immer vorgenommen. Die Delegationen sorgen nicht immer für eine konsequente Überwachung der Durchführung der Aktionen und Maßnahmen, zu denen die Regierungen der Empfängerstaaten verpflichtet sind. In einer Delegation meinten die Bediensteten sogar, nicht für die Überwachung des Beitrags der fraglichen Regierung zuständig zu sein. Managementinstrumente 66. Den Delegationen fehlen zudem angemessene Managementinstrumente.
Was die Grundausstattung mit einschlägigen Leitfäden betrifft, so verfügen die AKP-Delegationen über ein 1978 entwickeltes detailliertes Verfahrenshandbuch, während den Delegationen in Asien und im Mittelmeerraum kein umfassendes, auf den neuesten Stand gebrachtes Handbuch vorliegt. Für das Lateinamerika-Programm wurde ein Handbuch ausgearbeitet, es ist aber nur in spanischer Sprache verfügbar. Die verschiedenen im Laufe der Zeit von den zentralen Dienststellen erlassenen schriftlichen Weisungen sind nicht zusammengefasst worden. Unter diesen Umständen ist es nicht verwunderlich, dass die Bediensteten in der Zentrale und in den Delegationen die anzuwendenden Verfahren nicht genau genug kennen und sich dadurch Verzögerungen ergeben.
67. In keiner Region verfügen die Delegationen über angemessene Basis- Managementinformationssysteme zur Unterrichtung über den jeweiligen Durchführungsstand(58). Die meisten haben keinen Zugang zum Rechnungsführungssystem Sincom der Kommission. Weitere Managementinformationsinstrumente sind ebenfalls unzulänglich oder fehlen ganz. Beispielsweise ist das System RAP, das von den Delegationen im Mittelmeerraum zur Abwicklung der Zahlungen für Projekte im Rahmen der Protokolle verwendet wird, für MEDA technisch ungeeignet; trotzdem war zum Zeitpunkt der Prüfung noch kein neues System eingeführt worden.
Was den EEF betrifft, so ist das Online-Rechnungsführungssystem OLAS in Brüssel für die Delegationen nur von begrenztem Wert, weil sie keinen direkten Zugriff darauf haben; die Rechnungsführungsinformationen können nicht auf datentechnischem Wege aus Brüssel übermittelt werden, wodurch sich Verzögerungen ergeben. Desgleichen hatten mehrere Delegationen in den beitrittswilligen Ländern Ende 1998 Schwierigkeiten, Zugang zu den Finanzdaten der betreffenden Programme zu erhalten. Deshalb betreiben die Delegationen eigene EDV- und/oder manuelle Systeme zur Verbuchung projektbezogener Vorgänge, was jedoch nicht effizient ist.
68. Die Einrichtung des Gemeinsamen Dienstes, der die Aufgabe hat, die einschlägigen Verfahren zu vereinfachen, zu standardisieren und zu kodifizieren und gemeinsame Managementinstrumente zu entwickeln, ist ein wichtiger Schritt zur Beseitigung der genannten Schwachstellen. Gegenwärtig wird das Informationssystem CRIS(59) entwickelt, um die Delegationen und die Zentrale mit einem angemessenen Managementinstrument zu versehen, es wird jedoch noch eine Weile dauern, bis dieses Instrument komplett ist und zuverlässig funktioniert. 69. Der rechtliche Rahmen für die finanzielle Abwicklung der Außenhilfe-Programme zu Lasten des Gesamthaushaltsplans wird den bestehenden Anforderungen nicht gerecht.
Die Regelungen der Haushaltsordnung - sowohl die allgemeinen Vorschriften als auch die Sonderbestimmungen für die Außenhilfe - sind unbefriedigend(60) und sollten im Rahmen der seit 1999 laufenden Gesamtrevision überprüft werden(61). 70. Die PHARE-Länder sehen sich mit besonders komplexen rechtlichen Rahmenbedingungen konfrontiert, die rasche Änderungen erfahren haben: zentrale und dezentrale Verwaltung, grenzübergreifende Zusammenarbeit, Sonderfonds, neue Leitlinien im Jahre 1998. Die beitrittswilligen Länder sind besorgt darüber, dass sie ab dem Jahr 2000 zusätzlich mit drei verschiedenen Verwaltungsregelungen - für PHARE, ISPA(62) und SAPARD(63) - zurechtkommen müssen.
71. Auch die AKP-Länder sehen sich vor rechtliche Probleme gestellt, weil sie nicht nur Finanzhilfen aus dem EEF, sondern auch aus dem Gesamthaushaltsplan erhalten. Dadurch wird die Verwaltung der Hilfen erheblich erschwert, weil die verschiedenen Finanzierungsquellen unterschiedlichen Vorschriften unterliegen und verschiedene Kommissionsdienststellen für sie zuständig sind(64). SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN Länderbezogene Programmierung 72. Die länderbezogene Programmierung findet inzwischen bei allen Außenhilfe-Programmen der Kommission Anwendung und sowohl bezüglich der Art, wie die Programme aufgestellt werden, als auch hinsichtlich ihres Inhalts sind Fortschritte zu verzeichnen, wobei allerdings noch weitere Verbesserungen möglich sind.
Die länderbezogene Programmierung sollte zu einem Bestandteil des Prozesses der Umsetzung der strategischen Gesamtziele in operative Tätigkeiten werden (siehe Ziffern 16 - 27)(65). 73. Die Delegationen sollten in allen Regionen eine aktive Managementfunktion haben. Sie sollten in vollem Umfang an der Ausarbeitung der Länderprogrammierungsdokumente beteiligt werden, und es sollte in enger Absprache mit der Regierung des jeweiligen Empfängerlandes vorgegangen werden. Die Konsultationen mit den EU-Mitgliedstaaten vor Ort und in den Beratenden Ausschüssen sowie mit den Behörden der Empfängerländer sollten verstärkt werden (siehe Ziffern 22 - 24).
74. Die Länderprogrammierungsdokumente sollten die Zielvorgaben und Prioritäten genauer festlegen und ein klar umrissenes Rahmenkonzept für geplante Interventionen bieten. Sie sollten alle Interventionsbereiche abdecken, die von der Kommission finanziert werden, und angeben, welche Lehren aus früheren Programmen und Projekten gezogen werden können (siehe Ziffern 25 - 27). Projektvorbereitung und -prüfung 75. Die Einführung der Projektzyklusmanagement-Methode hat gewisse Fortschritte bezüglich der Qualität der Projektvorbereitung und -dokumentation gebracht, es sind jedoch noch weitere Verbesserungen möglich (siehe Ziffern 28 - 47).
76. Es muss genug Zeit für die Erfassungs- und Prüfungsphase der Projektvorbereitung vorgesehen werden (siehe Ziffern 30 - 34). Die Finanzierungsvorschläge sollten stets Angaben über die Maßnahmen der anderen Geber und über die Ergebnisse einschlägiger Bewertungen enthalten. Die Zeitpläne sollten realistischer sein. Außerdem sollte der Ermittlung und Definition objektiv überprüfbarer Indikatoren mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden (siehe Ziffern 36 - 38). 77. Bei der Projektvorbereitung sollte für eine engere Absprache und Zusammenarbeit vor Ort mit den Vertretern der Beratenden Ausschüsse der Mitgliedstaaten gesorgt werden.
Die Sitzungen der Beratenden Ausschüsse in Brüssel sollten sich stärker auf strategische Fragen wie etwa die Festlegung eines politischen Gesamtkonzepts als auf Einzelprojekte konzentrieren(66). Die Beratenden Ausschüsse sollten außerdem als Foren zur verstärkten wechselseitigen Information genutzt werden und könnten dadurch eine bessere Koordinierung der bilateralen Entwicklungsprogramme der Mitgliedstaaten - eines der erklärten Ziele der vorgeschlagenen neuen Entwicklungspolitik der Kommission(67) - sicherstellen. Rolle der Delegationen 78. Die Rolle der Kommissionsdelegationen hat sich in den letzten Jahren erheblich ausgeweitet, da die Delegationen jetzt immer stärker eine politische Funktion als Repräsentanten der Union wahrnehmen, im wirtschaftlichen, handelspolitischen und kulturellen Bereich tätig sind und über die Union und ihre verschiedenen Politiken und Programme informieren.
Dadurch steht weniger Zeit für die Entwicklungshilfe und die laufende Überwachung der Projekte zur Verfügung. Die Kommission ist inzwischen zu der Einsicht gelangt, dass sie mehr Befugnisse und Zuständigkeiten auf die Delegationen übertragen muss (siehe Ziffern 48 - 53), und hat ein Programm von Pilotmaßnahmen zur stärkeren Verlagerung der Zuständigkeiten auf die Ebene der Delegationen in Gang gesetzt. Sie sollte zu diesem Zweck die Aufgaben und Zuständigkeiten der Delegationen (siehe Ziffern 50 - 52) sowie das Qualifikationsprofil und die Anzahl der Bediensteten (siehe Ziffern 54 - 60) genauer festlegen.
In diesem Zusammenhang ist es notwendig, klare qualitative und quantitative Indikatoren für das von den einzelnen Delegationen zu bewältigende Arbeitsvolumen zu definieren und festzustellen, in welchem Umfang Personal aus den zentralen Dienststellen in die Delegationen versetzt werden könnte. Der Überwachung der Projektergebnisse und der Qualität der Projektberichterstattung sollte mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden. Durch den konsequenten Einsatz einer begrenzten Anzahl standardisierter Monitoring-Instrumente sollte eine strenge Kontrolle gewährleistet werden (siehe Ziffern 61 - 65). Allgemeine Schlussfolgerung und Empfehlungen 79.
Die Maßnahmen der Europäischen Union im Außenbereich sind durch Rechtsvorschriften geregelt, die je nach Finanzierungsquelle, Region und Instrumenten oder Kanälen für die Bereitstellung der Hilfen verschieden gestaltet sind. Daraus ergeben sich unterschiedliche Verfahren in allen Phasen - bei der länderbezogenen Programmierung, bei der Projektvorbereitung und bei der Projektdurchführung - und im Grad der Beteiligung der Empfängerländer und der Kommissionsdelegationen in diesen Ländern, was eine effiziente Umsetzung der verschiedenen Programme erschwert. 80. Auf die bei der Verwaltung der Außenhilfen festgestellten Unzulänglichkeiten wurde bereits in früheren Berichten, insbesondere im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1997(68), hingewiesen.
Ähnliche Bemerkungen wurden auch in den Berichten über die von Rat und Kommission in Auftrag gegebenen externen Bewertungen(69) vorgebracht. Bei den bisher unternommenen Anstrengungen zur Verbesserung der Organisationsstruktur der Kommission im Hinblick auf die Durchführung der Hilfen, z. B. der Einrichtung des Gemeinsamen Dienstes, handelte es sich jedoch nur um partielle Maßnahmen. 81. Der Gemeinsame Dienst ist für die Durchführung der Projekte nach Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens zuständig. Die geographischen Relex-GD(70) sind für die Gesamtprogrammierung, die Länderstrategien und die Projektvorbereitung zuständig.
Dies führt de facto zur Aufspaltung des Projektzyklus und macht die Entscheidungsverfahren und die Schnittstelle Zentrale/Delegationen noch komplexer. Die Kommission ist inzwischen zu der Einsicht gelangt, dass die Aufspaltung des Projektzyklus keine befriedigende Lösung darstellt. Deshalb wird gegenwärtig eine weitere Umstrukturierung der für Außenbeziehungen zuständigen Dienststellen unternommen, durch die offenbar viele in diesem Bericht aufgezeigte Probleme angegangen werden. Der Vorschlag der Kommission dürfte zur Verbesserung der durch sie erfolgenden Bereitstellung der Gemeinschaftshilfe beitragen, allerdings nur, wenn die vorgesehenen Struktur- und Verfahrensänderungen mit Veränderungen in der Managementkultur der Kommission hin zu größerer Flexibilität und einem ergebnisorientierten Ansatz einhergehen.
Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in Luxemburg in seiner Sitzung vom 29. und 30. November 2000 angenommen. Für den Rechnungshof Jan O. Karlsson Präsident (1) Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft, KOM(2000) 212 endg. (2) Die Hilfe für die AKP-Länder ist im Abkommen von Lomé geregelt. Die Hilfe für Asien und Lateinamerika (ALA) ist in der Verordnung (EWG) Nr. 443/92 des Rates über die finanzielle und technische Hilfe zugunsten der Entwicklungsländer Asiens und Lateinamerikas sowie über die wirtschaftliche Zusammenarbeit mit diesen Ländern geregelt.
Die Hilfe für die Mittelmeerländer ist in der Verordnung (EG) Nr. 1448/96 des Rates über finanzielle und technische Begleitmaßnahmen (MEDA) zur Reform der wirtschaftlichen und sozialen Strukturen im Rahmen der Partnerschaft Europa-Mittelmeer geregelt. Die Hilfe für die beitrittswilligen Länder ist in der Verordnung (EWG) Nr. 3906/89 des Rates über das PHARE-Programm, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 753/96 des Rates und durch die neuen PHARE-Leitlinien gemäß dem am 19.3.1997 von der Kommission verabschiedeten Dokument KOM(97) 112, geregelt. (3) OECD-DAC Development Co-operation Review Series:
European Community; 1996 und 1998. (4) Im Jahre 1995 forderte der Rat eine umfassende, detaillierte Evaluierung der entwicklungspolitischen Instrumente und Programme der Europäischen Gemeinschaft. Es wurden unabhängige Bewertungen der Hilfe der Europäischen Gemeinschaft für die AKP-Länder, die Mittelmeerländer, die Länder Asiens und Lateinamerikas und der humanitären Hilfe der Europäischen Gemeinschaft durchgeführt. Im Mai 1999 wurde der Schlussbericht vorgelegt. (5) Insbesondere Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1991, ABl. C 330 vom 15.12.1992, wo die Verfahren und Ressourcen für die Verwaltung der Mittel für die finanzielle und technische Zusammenarbeit in den Ländern Asiens und Lateinamerikas untersucht wurden.
Sonderbericht Nr. 1/98 des Rechnungshofes über die bilaterale finanzielle und technische Zusammenarbeit mit den Drittländern des Mittelmeerraums zusammen mit den Antworten der Kommission, ABl. C 98 vom 31.3.1998, Band 41. Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1997, ABl. C 349 vom 17.11.1998. Sonderbericht Nr. 3/97 über das dezentrale Durchführungssystem für das PHARE-Programm (Zeitraum 1990 - 1995), ABl. C 175 vom 9.6.1997. (6) Ziffer 63 der Entschließung mit den Bemerkungen, die Teil des Beschlusses sind, ABl. L 162 vom 19.6.1997. (7) Relex-GD (von franz. "relations extérieures" = "Außenbeziehungen") ist die allgemeine Bezeichnung für sämtliche mit entwicklungspolitischen Fragen befassten geographischen Generaldirektionen.
Zum Zeitpunkt der Prüfung waren dies folgende GD: GD VIII - Entwicklung: Außenbeziehungen und Entwicklungszusammenarbeit - Afrika, karibischer Raum und Pazifischer Ozean (Abkommen von Lomé). Plus einige Haushaltslinien, z. B. Nahrungsmittelhilfe, die nicht der Soforthilfe in einer Notlage dient, und Kofinanzierung von NRO. GD IA - Außenbeziehungen: Mittel- und Osteuropa, ehemalige UdSSR, Mongolei, Türkei, Zypern, Malta und andere europäische Drittländer. Zuständig für PHARE und TACIS. GD IB - Außenbeziehungen: Südlicher Mittelmeerraum, Naher und Mittlerer Osten, Lateinamerika, Süd- und Südostasien und Nord-Süd-Zusammenarbeit.
GD I - Außenbeziehungen: Beziehungen zu China, Korea, Hongkong, Macao und Taiwan sowie internationale Verhandlungen wie die Uruguay-Runde. (8) Über ihre Mitwirkung an der Entwicklung der Länderprogramme und der Projektvorbereitung hinaus haben die Delegationen auch Überwachungsaufgaben während der Durchführungsphase. (9) In Bezug auf Maßnahmen im Rahmen des derzeitigen MEDA-Programms. (10) Unter Ausschluss Südafrikas. (11) Das TACIS-Programm wird in diesem Bericht nicht behandelt, da es im Sonderbericht Nr. 6/97 über die TACIS-Beihilfen für die Ukraine untersucht wurde, ABl. C 171 vom 5.6.1997.
(12) Die Länderprogrammierungsdokumente haben je nach Region unterschiedliche Bezeichnungen. In den AKP- und Mittelmeerländern gibt es nationale Richtprogramme (NRP) und Landesstrategiekonzepte (CSP), in Asien und Lateinamerika Landesstrategiekonzepte (country strategy papers). Es gibt keine eigentlichen Länderprogrammierungsdokumente in Mittel- und Osteuropa. Die Programmierung geschieht nach den Prioritäten der Beitrittspartnerschaften unter Berücksichtigung des nationalen Programms für die Übernahme des Gemeinschaftsrechts. (13) Verordnung (EWG) Nr. 443/92 des Rates vom 25. Februar 1992 über die finanzielle und technische Hilfe zugunsten der Entwicklungsländer Asiens und Lateinamerikas sowie über die wirtschaftliche Zusammenarbeit mit diesen Ländern, Artikel 9.
Es sind jedoch interne Vermerke mit Vorschriften für die Darstellungsform der Landesstrategiekonzepte ergangen. (14) Beschluss des Rates vom 6. Dezember 1996 über die Annahme von Leitlinien für die Richtprogramme über finanzielle und technische Begleitmaßnahmen zur Reform der wirtschaftlichen und sozialen Strukturen im Rahmen der Partnerschaft Europa-Mittelmeer (MEDA), ABl. L 325 vom 14.12.1996. (15) Im Rahmen des früheren Systems der Protokolle waren ebenfalls Länderprogramme aufgestellt worden. (16) Neue PHARE-Leitlinien, KOM(97) 112/8, am 19.3.1997 von der Kommission und am 9.6.1997 vom Rat verabschiedet.
(17) Protokoll der 139. Sitzung des Ausschusses Entwicklungsländer in Asien und Lateinamerika am 27. Oktober 1998, 3.11.1998. (18) Beispielsweise wurde in der Sitzung des MED-Ausschusses im Juni 1996 eine Reihe kritischer Anmerkungen zu den unterbreiteten NRP gemacht; so sollten etwa die Programmierungsdokumente mehr Angaben zu den sektorübergreifenden Fragen, über Nachhaltigkeit, über Evaluierungen und über die Koordinierung mit anderen Gebern enthalten. Diese Generaldebatte beanspruchte die gesamte Sitzung, so dass die Besprechung der einzelnen NRP auf die nächste Sitzung verschoben werden musste.
Nach ihrer Beratung in der Sitzung des Ausschusses im Juli 1996 wurden die NRP dann in der Sitzung im September 1996 ohne Änderungen förmlich genehmigt. (19) Artikel 281 Absatz 2 des Abkommens von Lomé IV. (20) Für den achten EEF sind Halbzeitüberprüfungen vorgesehen. (21) Artikel 329 des Abkommens von Lomé IV. (22) Geprüft wurden die CSP/NRP für eine Reihe von Ländern, darunter die Staaten, denen Prüfbesuche abgestattet wurden. (23) Unter anderem Umweltfragen, finanzielle und wirtschaftliche Lebensfähigkeit, Frauen im Entwicklungsprozess, lokale Institutionenkapazität und Einschätzung der Probleme im Hinblick auf die Einführung des Freihandels mit der Europäischen Gemeinschaft.
(24) Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1991, ABl. C 330 vom 15.12.1992. (25) Die PCM-Methode bietet einen Rahmen für das Projektmanagement über die gesamte Dauer der Vorhaben, von der Projektfindung und -vorbereitung bis hin zur nachträglichen Bewertung. (26) Der logische Rahmen ist ein Instrument, mit dem das der Projektkonzeption zugrunde liegende Prinzip verdeutlicht wird, das heißt, auf welche Weise bestimmte Inputs bestimmte Outputs liefern sollten, mit deren Hilfe Zielvorgaben erreicht werden, die dann zur Verwirklichung umfassenderer Zielsetzungen beitragen. Außerdem enthält er Angaben über Ergebnisindikatoren, Datenquellen sowie Annahmen und Risiken in Bezug auf das jeweilige Projekt.
Die Ergebnisse werden im Allgemeinen in Form einer Matrixtabelle mit 4 Reihen und 4 Spalten dargestellt. (27) In der Praxis erstellen die Berater häufig Entwürfe für die Finanzierungsvorschläge und werden mit der Erarbeitung eines logischen Rahmens beauftragt. (28) Artikel 285, Artikel 287 und Artikel 317 Absatz a des Abkommens von Lomé IV. (29) Beschluss der GD VIII vom 25.11.1996. (30) Die Gruppe setzt sich aus leitenden Beamten aller Direktionen der GD Entwicklung und drei Direktionen des Gemeinsamen Dienstes zusammen. (31) Sie umfassen bei jedem Vorhaben einen Projekterfassungsbogen (project identification sheet), einen Finanzierungsvorschlag und einen Prüfungsbericht.
(32) Siehe Jahresbericht 1998, Ziffern 5.3 - 5.6, ABl. C 349 vom 3.12.1999. (33) Bisweilen ist nicht eine staatliche Stelle Endbegünstigter, sondern beispielsweise eine NRO. In diesem Fall hat das Dokument unter Umständen eine andere Bezeichnung, es ändert sich aber nichts an dem Grundprinzip, dass es sich um ein Vertragsdokument mit ähnlichem Inhalt wie beim Finanzierungsvorschlag handelt. Die Finanzierungsabkommen mit den PHARE-Ländern werden als "financing memorandum"bezeichnet. (34) Der logische Rahmen ist ein Instrument, mit dem das der Projektkonzeption zugrunde liegende Prinzip verdeutlicht wird, das heißt, auf welche Weise bestimmte Inputs bestimmte Outputs liefern sollten, mit deren Hilfe Zielvorgaben erreicht werden, die dann zur Verwirklichung umfassenderer Zielsetzungen beitragen.
Außerdem enthält er Angaben über Ergebnisindikatoren, Datenquellen sowie Annahmen und Risiken in Bezug auf das jeweilige Projekt. Die Ergebnisse werden im Allgemeinen in Form einer Matrixtabelle mit 4 Reihen und 4 Spalten dargestellt. (35) Außerdem wurde festgestellt, dass den Projektmanagementeinheiten keine Kopien der Projektvorbereitungsberichte der Berater vorlagen. (36) Beispielsweise wurde bei einem vorgeschlagenen Zoll-Projekt in Bulgarien nicht erwähnt, dass zwei vorangegangene Projekte gescheitert waren. (37) Über 2 Millionen Euro bei den AKP- und Mittelmeerländern und über 1 Million Euro bei den Ländern Asiens und Lateinamerikas.
Beim PHARE-Programm werden die jährlichen Finanzierungsabkommen mit den einzelnen Ländern nach Konsultierung des PHARE-Ausschusses getroffen. (38) In der Praxis können die Verzögerungen sogar noch länger ausfallen: In den Fällen, in denen die Projekte zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs noch nicht angelaufen waren, wurde der Zeitpunkt des Prüfbesuchs bei der Berechnung zugrunde gelegt. (39) Das Ausschreibungsverfahren verläuft selten reibungslos. In vielen Phasen des Verfahrens kommt es zu Verzögerungen, stehen unter Umständen im Angebot des erfolgreichen Bieters vorgeschlagene Experten nicht mehr zur Verfügung und müssen ersetzt werden, und bisweilen muss das gesamte Ausschreibungsverfahren wiederholt werden.
(40) Ein "process project" ist ein Vorhaben, mit dem ein Entwicklungsprozess in Gang gesetzt werden soll, der nach Abschluss des Projekts weiterläuft. Im Unterschied dazu geht es bei einem "blueprint project" wie etwa dem Bau einer Straße lediglich um die Ausführung einer vorher voll durchgeplanten Maßnahme. (41) In den AKP-Ländern werden Vorhaben häufig geändert, ohne dass entsprechende Änderungen im Finanzierungsabkommen vorgenommen werden. (42) "Designing Tomorrow's Commission: A review of the Commission's organisation and operation - The External Service" (Die Kommission von morgen:
Überprüfung der Organisations- und Arbeitsweise der Kommission - Außendienst), 24.2.1999. (43) Rapport du groupe d'analyse des relations entre le Siège et les Délégations (Bericht der Gruppe für die Analyse der Beziehungen zwischen der Kommissionszentrale und den Delegationen). (44) Der Grad der Zentralisierung ist zwar von Programm zu Programm und auch innerhalb der einzelnen Programme - in manchen Fällen in Abhängigkeit von den beteiligten Personen - verschieden, aber im Allgemeinen werden die Entscheidungen bei allen Programmen auf zentraler Ebene getroffen. (45) Wie z. B. in Schweden, im Vereinigten Königreich, in den Niederlanden und bei USAID (Amt der Vereinigten Staaten für internationale Entwicklung).
(46) Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft, KOM(2000) 212 endg. (47) In sechs der sechechn geprüften AKP-Delegationen waren Stellen über ein Jahr lang unbesetzt. Die Gesamtzahl der unbesetzten Stellen belief sich auf zwölf. In keinem dieser Fälle wurden örtliche Bedienstete eingestellt, um die freien Stellen zu besetzen (und sei es auch nur vorübergehend). (48) Gemäß der Mitteilung SEK(97) 605 der Kommission vom 1.4.1997 waren in 14 von 63 AKP-Delegationen und -Vertreterbüros 20 örtliche Bedienstete beschäftigt, die derartige Funktionen wahrnahmen.
(49) Siehe z. B. "OECD-DAC Development Co-operation Review Series: European Community", 1998. (50) In der Vergangenheit vor allem durch die EGZ und jetzt direkt durch die Kommission. (51) Aus Teil B des Haushaltsplans sollen operationelle Ausgaben wie z. B. Projektkosten finanziert werden. Aus Teil A des Haushaltsplans werden Verwaltungskosten wie z. B. Personalausgaben finanziert. Zum Vergleich: Die Zahl der aus Teil A des Haushaltsplans finanzierten Stellen erhöhte sich in diesen Delegationen im gleichen Zeitraum um 87. (52) Sowohl in der Zentrale als auch in den einzelnen Delegationen. (53) Evaluating EU expenditure programmes - a guide (Leitfaden für die Bewertung der EU-Ausgabenprogramme), 1.
Auflage Januar 1997, Europäische Kommission. (54) In Asien, in Lateinamerika und im Mittelmeerraum ist dies im Allgemeinen eine Projektmanagementeinheit mit einem lokalen und einem europäischen Direktor. In den PHARE-Ländern erfolgt die Überwachung gewöhnlich in den zuständigen Ministerien. In den AKP-Ländern bestehen unterschiedliche Regelungen. (55) Häufig in Fällen, in denen der Entwicklungsberater früher in einer AKP-Delegation tätig war. (56) Bisweilen werden die Berichte durch Anmerkungen der Delegationen ergänzt, in den meisten Fällen jedoch nicht. Die Delegationen erhalten auf die Berichte hin nur selten ein Feedback von den zentralen Dienststellen.
(57) Gemäß dem Projektzyklusmanagement-Handbuch (Project Cycle Management Manual, S. 59) sollten diese Berichte dem Grundschema folgen, das in der Projektdurchführungsphase angewandt wurde, und zudem die technischen und finanziellen Angaben enthalten, die zum richtigen Verständnis der Projektdurchführung erforderlich sind. (58) Auf diesen Sachverhalt hat der Hof in verschiedenen Berichten seit 1992 hingewiesen: Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991, ABl. C 330 vom 15.12.1992. Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, ABl. C 348 vom 18.11.1997. Sonderbericht Nr. 1/98 über die bilaterale finanzielle und technische Zusammenarbeit mit den Drittländern des Mittelmeerraums zusammen mit den Antworten der Kommission, ABl.
C 98 vom 31.3.1998. Sonderbericht Nr. 7/98 über das Entwicklungshilfeprogramm der Europäischen Gemeinschaft für Südafrika (1986 - 1996), ABl. C 241 vom 31.7.1998. (59) CRIS = Common Relex Information System (Gemeinsames Relex-Informationssystem). Der erste Schritt zur Entwicklung des Systems ist die Vereinigung der diversen Systeme, die in der Vergangenheit in den verschiedenen Programmbereichen entwickelt wurden. Diese Systeme sind unterschiedlich zuverlässig und zweckmäßig und es bedarf großer Anstrengungen, um sie zu einem gemeinsamen Instrument zusammenzufügen. (60) Im zweiten Bericht unabhängiger Sachverständiger werden viele der wichtigsten Schwachpunkte des rechtlichen Rahmens aufgezeigt, z.
B. in den Ziffern 2.1.29 - 2.1.34. Siehe auch die Stellungnahme Nr. 4/97 des Hofes zum Vorschlag für eine Verordnung (Euratom, EGKS, EG) des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, ABl. C 57 vom 23.2.1998. (61) Um einige der Lücken zu schließen, hat die Kommission seit 1998 Leitfäden für die Verwaltung von Zuschüssen und für Büros für technische Hilfe entwickelt, in denen die wichtigsten Vorschriften enthalten sind, welche die Dienststellen zu befolgen haben. (62) Strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt.
(63) Sonderprogramm zur Heranführung im Bereich der Landwirtschaft und der Entwicklung des ländlichen Raums. (64) Siehe Jahresbericht 1998, Bericht über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten, siebten und achten Europäischen Entwicklungsfonds, Kapitel III, Ziffern 37 - 43, ABl. C 349 vom 3.12.1999. (65) Die Kommission hat die Bedeutung der länderbezogenen Programmierung inzwischen anerkannt und in der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft [KOM(2000) 212 endg.] angekündigt, dass "die Kommission dem Rat einen konzeptuellen Rahmen zur Erstellung von Länderstrategiepapieren vorstellen [wird], die das Hauptinstrument für die Richtungsvorgabe, Verwaltung und Überprüfung der Hilfsprogramme der EG sein werden".
(66) Dies wurde auch in anderen Bewertungsberichten empfohlen, z. B. im Schlussbericht von Euronetconsulting vom 12.2.1999 zur Bewertung der MEDA-Verordnung. (67) Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft, KOM(2000) 212 endg. (68) Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1997, ABl. C 349 vom 17.11.1998, Ziffern 5.19 - 5.44. (69) Im Jahre 1995 forderte der Rat eine umfassende und detaillierte Evaluierung der entwicklungspolitischen Instrumente und Programme der Europäischen Gemeinschaft. Daraufhin wurden unabhängige Bewertungen der Hilfe der Europäischen Gemeinschaft für die AKP-Länder, die Mittelmeerländer und die Länder Asiens und Lateinamerikas sowie der humanitären Hilfe der EG durchgeführt.
Der Schlussbericht wurde im Mai 1999 vorgelegt. (70) GD Entwicklung, GD Erweiterung, GD Außenbeziehungen. Antwort der Kommission ZUSAMMENFASSUNG Die Kommission begrüßt diesen Bericht, in dem der Rechnungshof auf die Schwächen der Verwaltung der Außenhilfeprogramme der Kommission hinweist. Die Kommission hatte diese Schwächen bereits selbst erkannt, die - wie der Rechnungshof auch feststellt - daher rühren, dass die Programme eine sehr unterschiedliche Vorgeschichte haben. Zudem hatte das rasch wachsende Volumen der meisten dieser Programme komplexe Verfahren und eine unklare Aufteilung der Zuständigkeiten zur Folge, was die Schwächen noch verschärft hat, denn eine entsprechende Aufstockung des Personals wurde nicht vorgenommen.
Die Kommission hat kürzlich Schritte ergriffen, um die Verfahren und Strukturen zu harmonisieren und zu vereinfachen. Bei der Vorlage von Vorschlägen für neue Verordnungen wird dies berücksichtigt. Weitere Reformmaßnahmen werden auch in der Mitteilung "zur Reform der Verwaltung der Auslandshilfe" (SEC(2000)814) genannt. 3. Die Kommission hat die Notwendigkeit einer besseren Programmierung bereits erkannt. Insbesondere die folgenden Maßnahmen wurden eingeleitet: i) stärkere Einbeziehung der Partnerländer, Mitgliedstaaten und anderen Geber in die Beratungen über die Länderstrategien; ii) möglichst weitgehende Vereinheitlichung der formalen und inhaltlichen Gestaltung der Strategiepapiere für die verschiedenen Regionen; iii) Einrichtung einer Dienstübergreifenden Gruppe für die Qualitätssicherung zur Verbesserung der Qualität der Länderstrategien.
4. Durch die allgemeine Anwendung der Methoden des Projektzyklusmanagements (PCM) hat sich der Standard der Projektvorbereitung zweifellos verbessert. Die langen Projekt-Vorlaufzeiten sind mitunter darauf zurückzuführen, dass eine korrekte Anwendung der mannigfaltigen komplexen und zentralisierten Verfahren gewährleistet werden musste. Diese Verfahren werden jedoch seit 1999 vereinfacht und vereinheitlicht. 5. Die Kommission räumt ein, dass der Entscheidungsprozess übermäßig zentralisiert war, und hat Maßnahmen zur Übertragung von mehr Zuständigkeiten und Ressourcen auf die Delegationen vorgeschlagen.
Da jedoch nach dem Peer-Gruppen-Prozess die Möglichkeiten der Personalumschichtung innerhalb der Kommission nun erschöpft sind, ist die Bereitstellung angemessener zusätzlicher Ressourcen gemäß dem Antrag in dem Berichtigungsschreiben Nr. 1/2001 eine absolute Vorbedingung für den Erfolg. Ausschlaggebend ist hier demnach die Haushaltsbehörde. 6. Die Kommission entwickelt derzeit ein einfaches, aber effektives Monitoring-System, das sich auf das PCM-Konzept stützt. Bisher wurde das System im Rahmen von rund 70 Projekten in 13 Ländern getestet. 7. - 8. Ab Anfang 2001 wird ein neues Amt, EuropeAid, die Verantwortung für den Projektzyklus von der Projektfindung bis zum Abschluss der Durchführung übernehmen.
8. Die Kommission führt derzeit verschiedene Maßnahmen ein, um die Flexibilität zu erhöhen und einen stärker ergebnisorientierten Ansatz zu entwickeln. Sie sieht der Zusammenarbeit mit dem Rechnungshof bei der Bewertung und Weiterentwicklung dieser Maßnahmen erwartungsvoll entgegen. EINLEITUNG 12. - 14. Die Kommission folgt bei ihren allgemeinen Bemerkungen der Struktur des Berichts des Rechnungshofes und geht der Reihe nach auf die vier in Absatz 12 genannten geographischen Bereiche ein. LÄNDERBEZOGENE PROGRAMMIERUNG Rechtlicher Rahmen 16. - 18. Eine der Prioritäten, die in der Mitteilung vom 16.
Mai zur Reform über die Verwaltung der Auslandshilfe genannt wurden, besteht darin eine bessere Planung der Hilfeprogramme der Kommission zu gewährleisten. Die Kommission hat in der Generaldirektion Entwicklung eine Dienstübergreifende Gruppe für Qualitätssicherung (QSGI) mit einem Sekretariat eingerichtet. Die QSGI soll die Programmierungsleitlinien verbessern und vereinheitlichen und sicherstellen, dass die Länderstrategiepapiere und nationalen Richtprogramme von gleichbleibend hoher Qualität sind. Die Kommission hat kürzlich auch einen Standardrahmen für die Länderstrategiepapiere angenommen, der für AKP-, ALA- und MED-Programmierungsunterlagen gilt und im Laufe der Zeit auch auf die anderen Regionen Anwendung finden soll.
Mit diesem Standardrahmen soll für ein kohärentes Programmierungskonzept gesorgt werden, das die Koordinierung und Komplementarität mit den Programmen der Mitgliedstaaten verbessert. Schließlich will die Kommission der Evaluierung mehr Profil verleihen und gewährleisten, dass diese sich wiederum positiv auf die Programmierungsphase auswirkt. Im Falle der AKP-Länder umfasste die länderbezogene Programmierung bisher zwei Phasen: Zunächst wurde ein Länderstrategiepapier und darauf ein nationales Richtprogramm erstellt. Bei der Programmierung im Rahmen des 9. EEF wird an die Stelle dieser zweigeteilten Vorgehensweise ein einziges Programmierungsdokument treten, das sowohl eine strategische Analyse als auch einen indikativen Arbeitsplan enthalten wird.
Dieses vereinheitlichte Dokument wird als länderspezifische Förderstrategie bezeichnet und wird sich auf den gleichen analytischen Standardrahmen stützen wie die ALA- und MED-Länderprogramme. 19. Die Kommission will die Programmierung im Zuge der Reform verbessern um zu gewährleisten, dass sie praxisgerecht ist und für die Beratungen mit den Mitgliedstaaten und den Partnerländern über die Ziele und Prioritäten eine nützliche Grundlage liefert. Hierfür wird die Kommission auf jeden Fall mehr quantitative Ziele und Leistungsindikatoren festlegen müssen als bisher. 20. Bei den MEDA-Leitlinien für die nationalen Richtprogramme handelt es sich um einen politischen Rechtstext, der mit den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 9 Absatz 1 der MEDA-Verordnung ausgehandelt und in Form eines Ratsbeschlusses erlassen wird.
Die verschiedenen Interessen und Analysen schlagen sich darin nieder. Die erste Serie der nationalen Richtprogramme im Rahmen von MEDA sowie die davor erstellten Länderstrategiepapiere enthielten einige der vom Rechnungshof bemängelten Wiederholungen und Widersprüche. Doch wurden für den Zeitraum 2000 - 2006 die Lehren aus der Vergangenheit gezogen und auf deutlich mehr Kohärenz geachtet. Diese Verbesserungen wurden in die neue MEDA-II-Verordnung integriert, welche der Rat am 9. Oktober 2000 annahm. Verfahren zur Erstellung der Länderprogrammierungsdokumente 22. Mit dem Standardrahmen für die Länderstrategiepapiere, der kürzlich für die AKP-, ALA- und MED-Programmierungsdokumente angenommen wurde, wird eine stärkere Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Länderprogrammierung gefördert, so dass das Detailmanagement einzelner Projekte in den Hintergrund tritt.
Ziel ist dabei nicht die Einführung einer weiteren Stufe systematischer Konsultationen, sondern die allgemeine Vereinfachung der Verfahren. Üblicherweise finden zwischen den Empfängerstaaten und den EG-Delegationen Konsultationen über die Prioritäten der Programmierung statt. Dies gilt auch für den notwendigen Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission und die Koordinierung ihrer multilateralen und bilateralen Kooperationsmaßnahmen. Alles wird getan, damit sich diese gegenseitige Abstimmung auch in den Programmierungsdokumenten niederschlägt. Dabei ist die Kommission jedoch nicht verpflichtet, alle Bemerkungen und geäußerten Ansichten zu übernehmen, so dass es in diesem Zusammenhang mitunter zu Interessenkonflikten kommt.
23. Die Leitlinien für die Programmierung des 9. EEF sind nicht nur die umfassendsten, die je erstellt wurden, sondern zum ersten Mal wurden auch die AKP-Partner von Anfang an einbezogen. Dabei wurden sie nicht nur in schriftlicher Form konsultiert, sondern auch im Rahmen diverser regionaler Beratungen und Schulungsseminare, an denen bis Ende 2000 alle AKP-Staaten und EG-Delegationen teilgenommen haben werden. Siehe auch die Antwort auf die Punkte 16 - 18. 24. Mit den 1998 eingeführten kohärenten Änderungen sollte der Schwerpunkt des Programms PHARE auf die Unterstützung der Kandidatenländer bei der Vorbereitung des Beitritts verlagert werden.
Ferner sollte dadurch die Programmverwaltung verbessert und eine Reihe von Mängeln beseitigt werden, die im Rahmen des Monitoring und der Evaluierung durch die Kommission, der verschiedenen Berichte des Rechnungshofes und der Bemerkungen des Europäischen Parlaments festgestellt worden waren. Zwar wurden die offiziellen Programmierungsdokumente erst Mitte 1998 angenommen, doch stellten sie lediglich einen Schritt in dem 1997 eingeleiteten Prozess der Neuausrichtung dar. Die Kommission räumt ein, dass die Anforderungen an die Partnerländer und das Kommissionspersonal im Übergangsjahr 1998 sehr hoch waren.
In der PHARE-Überprüfung 2000 kam sie zu dem Schluss, dass die Reformen nun jedoch Früchte tragen. Sie stellte aber auch fest, dass die Verfahren in nächster Zeit im Wesentlichen stabil bleiben müssen, dass die für den Übergang zu den Strukturfonds notwendigen Änderungen längerfristig geplant werden sollten, als es 1998 vorgesehen war, und dass die Kommission und die Beitrittsländer entsprechende Ressourcen benötigen, um ihre Aufgaben erfuellen zu können. Inhalt der verschiedenen Länderprogrammierungsdokumente 25. Die Kommissionsdienststellen räumen ein, dass die angeführten Schwächen bei den vergangenen nationalen AKP-Richtprogramme größtenteils zutrafen.
Die Korrektur dieser Schwächen war eines der Hauptziele der Programmierungsbestimmungen des kürzlich unterzeichneten Abkommens von Cotonou, welches der Durchführung des 9. EEF zugrunde liegen wird. Nach den neuen Bestimmungen, die von nun an für alle AKP-Länderprogrammierungen gelten, bilden die Länderstrategien die Ausgangsbasis für die Programmierung. Darin wird die Lage in jedem Land ausführlich analysiert, wobei den Möglichkeiten für ergänzende Maßnahmen mit anderen Gebern einschließlich der EG-Mitgliedstaaten besondere Aufmerksamkeit gewidmet wird. Darüber hinaus wird als integraler Bestandteil der vorgeschlagenen Gemeinschaftsstrategie, die in dem Dokument und insbesondere im indikativen Arbeitsplan im Anhang zum Haupttext transparent dargelegt wird, umfassend geprüft, welche Gemeinschaftsinstrumente in Frage kommen, einschließlich der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel.
Den am wenigsten entwickelten Ländern und schwächsten Staaten wird besondere Aufmerksamkeit bei der Zuweisung von Richtbeträgen gewidmet, die gleich zu Beginn des Programmierungsprozesses festgelegt werden. Im Einklang mit den Zielen, die kürzlich in der Kommissionsmitteilung über die Entwicklungspolitik (KOM 2000(212)) dargelegt wurden, wird die Armutsbekämpfung bei allen Aspekten des Programmierungsprozesses in besonderem Maße berücksichtigt. Das neue Konzept für die AKP-Staaten basiert auf einem System der gleitenden Programmierung mit regelmäßigen Überprüfungsverfahren und der Möglichkeit der zweimaligen Änderung der ursprünglichen Mittelausstattung während der fünfjährigen Laufzeit des Finanzprotokolls für den 9.
EEF. Zu Beginn der Programmierung werden Benchmarks und Indikatoren gemeinsam festgelegt, die zur Messung und Bewertung der Fortschritte dienen und es ermöglichen, gegebenenfalls die erforderlichen Anpassungen der Programmierung vorzunehmen. Zusammen mit den anderen Länderstrategiepapieren werden die neuen länderspezifischen AKP-Förderstrategien gleich zu Beginn der Programmierung der neuen Dienstübergreifenden Gruppe für Qualitätssicherung (QSGI) vorgelegt werden. Diese Gruppe untersteht der Gruppe der Relex-Kommissionsmitglieder, welche gewährleisten sollen, dass die vorgeschlagenen Strategien die in den jeweiligen Programmierungsleitlinien festgelegten hohen Standards erfuellen.
Die Strategien werden außerdem von den Mitgliedstaaten in den entsprechenden Verwaltungsausschüssen geprüft. Die Verfahren für die Jahres- und Halbzeitüberprüfungen der nationalen Richtprogramme für den 8. EEF sehen eindeutige Kriterien vor, anhand deren die Durchführung der vereinbarten Maßnahmen beurteilt wird. Auf der Grundlage dieser Überprüfungen wird darüber beschlossen, ob die zweite Tranche in Höhe von 30 % der Mittelausstattung des Programms bereitgestellt wird. 26. Im Falle Lateinamerikas dienen die Länderstrategiepapiere der Erstellung von Leitlinien für die Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft.
Zu diesem Zweck wird zunächst die Situation des betreffenden Landes analysiert. Bei der Ausarbeitung der Endfassungen der Länderstrategiepapiere, die von den Mitgliedstaaten im ALA-Ausschuss zu genehmigen sind, berücksichtigten die Mitgliedstaaten die Vorschläge der Delegationen und der Mitgliedstaaten. Da jedoch die einzelnen Länderdokumente auf regionaler Ebene aufeinander abgestimmt werden mussten, war es in einigen Fällen nicht möglich, sämtlichen Vorschlägen und Bemerkungen Rechnung zu tragen, die sich aus dem Dialog zwischen den Kommissionsdelegationen und den Vertretungen der Mitgliedstaaten vor Ort ergaben.
In der Tat sehen die Länderstrategiepapiere bestimmte - in der Regel fünf - Schwerpunktbereiche vor, auf welche die Gemeinschaft ihre Zusammenarbeit konzentrieren kann, ohne dabei jedoch alle Bereiche abdecken zu müssen. Die Zahl der Schwerpunktbereiche mag hoch erscheinen, doch früher waren es noch viel mehr. Der neue Rahmen wird bei der Mehrjahresprogrammierung eine gewisse Flexibilität bei den Verhandlungen mit den Regierungen ermöglichen. Es ist richtig, dass in den Länderstrategiepapieren keinerlei Hinweise auf die Quantifizierung der Ziele und die Mechanismen für die Evaluierung der Fortschritte bei der Durchführung enthalten sind, da dies den Rahmen der Länderstrategiepapiere gesprengt hätte.
In Zukunft werden Leistungsindikatoren und die Evaluierung der bereits erzielten Ergebnisse zu den Schlüsselelementen gehören, die beim neuen Standardrahmen für die Länderstrategiepapiere zu berücksichtigen sind. 27. Auch die Kommission würde eine Weiterentwicklung der Nationalen Programme für die Übernahme des Besitzstands begrüßen, da so gewährleistet wäre, dass die unterschiedlichen Erfordernisse im Zusammenhang mit dem Beitritt von den verschiedenen Finanzierungsquellen abgedeckt wären. Je mehr die Beitrittsländer das Nationale Programm für die Übernahme des Besitzstands im Laufe der Zeit als Planungsinstrument einsetzen, desto besser wird es nach Auffassung der Kommission werden, so dass die Kommission auf dieser Grundlage ihre längerfristigen Mittelbindungen für die Schwerpunktbereiche vornehmen kann.
PROJEKTVORBEREITUNG UND -PRÜFUNG 28. - 30. Im Zuge der Reform der Verwaltung der Auslandshilfe wird der Projektzyklus von der Projektfindung bis hin zur Ex-Post-Evaluierung der Projekte dem SCR übertragen, während die Generaldirektionen mit geographischen Zuständigkeiten (Außenbeziehungen, Entwicklung) weiterhin für die Gesamtstrategie und die Programmierung verantwortlich sind. Folgende Ausnahmen von dieser allgemeinen Regel sind vorgesehen: PHARE wird vollständig von der GD Erweiterung verwaltet, die humanitäre Hilfe von ECHO, die GASP-Aktionen und die Sonderfazilität für Kriseneinsätze von der GD Relex sowie die Finanzhilfe-Programme von der GD Wirtschaft und Finanzen.
Anfang 2001 wird der SCR durch ein neues Amt - EuropeAid - ersetzt, das einem Gremium aus den Relex-Kommissionsmitgliedern untersteht. Nach Auffassung der Kommission werden diese Neuerungen zu einer kohärenteren und effizienteren Projektverwaltung führen. 29. Die Kommission räumt ein, dass noch weitere Verbesserungen bei der Projektvorbereitung möglich sind. Derzeit werden verschiedene Maßnahmen nach der "bewährten Praxis" eingeleitet, die im Folgenden näher erläutert werden. 30. EuropeAid, das für die Projektfindung und -prüfung zuständig sein wird, wird fundierte Verfahren entwickeln, die klarer zwischen Projektfindung und -prüfung trennen.
Ferner wird EuropeAid die derzeitigen Leitlinien zu thematischen Fragen wie Gender und Umwelt weiter ausbauen. 31. Der Rückgriff auf europäische Einzelexperten ist notwendig, um über angemessenes Fachwissen zu verfügen. Ihre Rolle wird im Laufe des Relex-Reformprozesses genauer definiert werden. 32. Die Fortschritte, die erzielt wurden, seitdem die GD Entwicklung die Qualitätssicherungsgruppe zur Verbesserung der Vorbereitung und Prüfung der AKP-Projekte/Programme eingerichtet hat, veranlassten die Kommission im Rahmen der im Mai 2000 beschlossenen Reform die Ausdehnung des Zuständigkeitsbereichs dieser Gruppe auf die gesamten Entwicklungsländer vorzusehen.
Außerdem soll dieses Instrument auf der Grundlage der bisherigen Erfahrungen verbessert und auf sämtliche Programme ausgedehnt werden, insbesondere was die Umsetzung der Empfehlungen der Gruppe betrifft. 33. Die Kommission bemüht sich weiterhin im Rahmen der gegenwärtigen Regelungen, eine übermäßige Konzentration der Mittelbindungen am Ende eines jeden Haushaltsjahres zu vermeiden. Um angesichts der derzeitigen Haushaltszwänge Abhilfe zu schaffen, hat die Kommission eine Reform der Verwaltung der Auslandshilfe vorgeschlagen, die auf folgendes abzielt: - Konzentration der Tätigkeit der Verwaltungsausschüsse (Mitgliedstaaten) auf strategische Fragen statt auf die Prüfung einzelner Projekte; - Ausbau des Konzepts der Mehrjahresprogrammierung; - kohärentere Bündelung der Aufgaben und deren Übertragung auf EuropeAid; - Aufstockung der Ressourcen.
Mit diesen Maßnahmen sollte es möglich werden, die Mittelbindungen gleichmäßiger über das ganze Jahr zu verteilen. 34. Die Kommission stimmt zu, dass im Falle vieler Projekte ein Planungszyklus von einem Jahr unbefriedigend ist. Ab 2002 führt sie daher die Mehrjahresprogrammierung ein, die sich auf die verbesserten Nationalen Programme für die Übernahme des Besitzstands und die Nationalen Entwicklungspläne stützen und an die Strukturfonds-Praktiken anlehnen wird. Dadurch können längerfristige Richtbeträge für die Unterstützung in Schwerpunktbereichen festgelegt und die Maßnahmen über einen bestimmten Zeitraum hinweg wirksamer geplant werden.
Finanzierungsvorschläge und Finanzierungsabkommen Finanzierungsvorschläge 37. Was die notwendige Verbesserung der Qualität der Finanzierungsvorschläge betrifft, so wurde die Form der dem ALA-Ausschuss vorzulegenden Vorschläge bereit geändert. In der Vergangenheit konnten aufgrund der Begrenzung der Seitenzahl der Finanzierungsvorschläge manche Details zu wichtigen Fragen nicht aufgenommen werden. Bei der jetzigen Form, auf die sich die Kommission und die Mitgliedstaaten geeinigt haben und die seit 1999 Anwendung findet, wird auf alle vom Rechnungshof genannten Punkte speziell Bezug genommen:
Koordinierung mit den Mitgliedstaaten und den anderen Gebern, Bewertung der wirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen, Evaluierung vorausgegangener Projekte im gleichen Sektor, Institutionen. Die Kommission ist zuversichtlich, dass dies die Qualität der Finanzierungsvorschläge erheblich verbessern wird. Die Form der EEF-Finanzierungsvorschläge wurde Anfang 2000 stärker auf die Zweckmäßigkeit, Durchführbarkeit und Nachhaltigkeit eines Projektes ausgerichtet. Neue Abschnitte befassen sich mit den Lehren aus der Vergangenheit und der Koordinierung mit den anderen Gebern. Zusätzlich wurden detaillierte Leitlinien für die Ausarbeitung der Finanzierungsvorschläge erstellt.
Die neue Form ist eine deutliche Verbesserung gegenüber der alten Form, da der Kontext des Projekts und die Interventionslogik klar dargelegt werden. Die Kommission räumt ein, dass die Finanzierungsvorschläge nicht immer detaillierte Informationen über frühere Projekte enthielten. Jedoch wurden die Lehren aus der Vergangenheit in vollem Umfang berücksichtigt. Finanzierungsabkommen 39. Bei den Finanzierungsabkommen ist je nach Region zu unterscheiden. Im Falle Lateinamerikas und Asiens haben sich die Finanzierungabkommen in den letzten Jahren qualitativ deutlich verbessert, selbst wenn noch einige Punkte problematisch sind (unzureichende Festlegungen, keine Bestimmungen für den Fall der Nichterfuellung von Verpflichtungen durch den nationalen Counterpart usw.).
Im Falle Lateinamerikas wurden mit der Unterzeichnung des Rahmenabkommens mehrere Kritikpunkte bereits durch präzise Regelungen definitiv ausgeräumt. Diese Lösung wird auch für Asien ins Auge gefasst. Die Kommission stimmt dem Rechnungshof zu, dass bei der Projektvorbereitung noch Verbesserungsmöglichkeiten bestehen. Sie will diese Fragen mit Hilfe des neuen Amtes angehen, das für den gesamten Projektzyklus zuständig sein wird. 40. Die Kommission plant eine Überprüfung der Form der Finanzierungsabkommen. Rolle der Beratenden Ausschüsse im Entscheidungsprozess 41. Ein wichtiges Ziel der Reform der Verwaltung der Auslandshilfe besteht darin, eine neue Art und Weise einzuführen, in der die Ausschüsse der Mitgliedstaaten mit der Auslandshilfe verfahren.
Die Kommission will den Input der Mitgliedstaaten stärker auf die Programmierung und die Länderprogramme anstatt auf die Detailverwaltung einzelner Projekte ausrichten. In dieser Hinsicht analysiert die Kommission derzeit die verschiedenen Ausschussverfahren und prüft, ob sie eine "horizontale" Verordnung vorschlagen soll, mit der die Komitologie-Aspekte für alle EU-Instrumente der Auslandshilfe festgelegt werden, oder ob sie die bestehenden Verordnungen entsprechend anpassen soll. Würde beispielsweise in Asien der Schwellenwert, unter dem Projekte nicht vom ALA-Ausschuss geprüft werden müssen, von derzeit 1 Mio.
EUR auf 25 Mio. EUR erhöht werden, dann würde dieser Ausschuss mit 58 % weniger Projekten befasst werden als bisher, während die Mitgliedstaaten immer noch 51 % des Finanzvolumens kontrollieren würden. Im Falle der PHARE-Länder organisiert die Kommission jedes Jahr politische Beratungen mit dem PHARE-Verwaltungsausschuss für jedes Land, bevor das jeweilige Jahresprogramm fertig gestellt wird, in dem die Anliegen der Mitgliedstaaten berücksichtigt werden können. Der Rat (Allgemeine Angelegenheiten) vereinbarte am 9. Oktober 2000, dass die Vor-Ort-Koordinierung zwischen den Kommissionsdelegationen und den Vertretern der Mitgliedstaaten verstärkt werden soll.
Die neue MEDA-II-Verordnung, die der Rat am 9. Oktober 2000 annahm, ermöglicht nun eine stärkere Beteiligung der Mitgliedstaaten. In den AKP-Ländern sind in der Frage der Koordinierung vor Ort bedeutende Fortschritte zu verzeichnen, und erhebliche Neuerungen wurden vorgeschlagen, welche von der Kommission begrüßt wurden und die Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Ausarbeitung der Länderstrategien und -programme betreffen. Jedoch wurden diese Reformbemühungen von den Mitgliedstaaten nicht akzeptiert, insbesondere hinsichtlich des Schwellenwerts, ab dem Finanzierungsvorschläge dem EEF-Ausschuss vorgelegt werden müssen, und des Beschlussfassungsverfahrens des Ausschusses(1).
Ingangsetzung der Projekte 42. Nach Auffassung der Kommission ist es normal, dass die sachgerechte Ausarbeitung und Prüfung komplizierter Projektvorschläge viel Zeit in Anspruch nimmt. Manche Verzögerungen können bei der dienststellenübergreifenden Konsultation während der Prüfungs-/Entscheidungsphase entstehen, insbesondere bei Projekten mit grundlegenden Schwächen. Verzögerungen hängen auch oft mit der hohen Programmqualität, die die Kommission anstrebt, oder mit der Natur der Programme zusammen: Bei Programmen, die den Know-how-Austausch fördern, dauert die Durchführung in der Regel wesentlich länger als bei einfachen Bauprojekten.
Indem in die Finanzregelung für den 8. EEF eine Frist für den Beginn der Projektdurchführung aufgenommen wurde, sollten gerade übermäßige Verzögerungen bei der Ingangsetzung der Projekte vermieden werden. So gelang es in vielen Fällen, Projekten entscheidende Impulse zu verleihen oder manchmal auch ein Projekt wieder zu streichen, wenn keine echte Bereitschaft zur Durchführung des Projekts vorhanden war. 43. Da eine korrekte Anwendung der komplizierten, zentral durchgeführten Ausschreibungsverfahren gewährleistet werden musste und wettbewerbswidrige Honorare vermieden werden sollten, war eine direkte Einstellung der TH-Experten häufig schwierig.
44. - 45. 1999 wurde eine Vereinfachung und Vereinheitlichung der Ausschreibungsverfahren eingeleitet, die nun kurz vor der Vollendung steht. Dadurch soll eine rasche Auftragsvergabe gefördert und der Weg für eine stärkere Beteiligung der Delegationen an der Verwaltung der Verfahren bereitet werden. 46. Dass es in den PHARE-Ländern im ersten Jahr nach der Einführung des völlig neuen Konzepts zu Schwierigkeiten beim Abschluss der Programme kam, war unvermeidlich. Zahlreiche Akteure waren beteiligt, und in einigen Beitrittsländern wurden umfangreiche interne Debatten darüber geführt, wer für die Mittel der Auslandshilfe wie beispielsweise die PHARE-Mittel und deren Finanzkontrolle zuständig sein sollte, bevor Beschlüsse gefasst werden konnten, die eine Unterzeichnung von Finanzierungsvereinbarungen ermöglicht hätten.
Andere Verzögerungen waren auf langwierige interne Verfahren zurückzuführen, die abgewickelt werden mussten, bevor das Land unterzeichnen konnte. In dieser Beziehung sind Verbesserungen zu verzeichnen: Der zeitliche Abstand zwischen Finanzierungsvereinbarung und Auftragsvergabe hat sich verkürzt, da die Kommission darauf bestand, dass die zu finanzierenden Projekte "ausgereift" sein sollten. Die Kommission prüft weiterhin praktische Maßnahmen zur Verkürzung der Zeit, die für die Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarungen nach der Erteilung der Genehmigung durch den PHARE-Verwaltungsausschuss benötigt wird.
Im Anschluss an die jüngste Überprüfung des Partnerschaftsprogramms wurden die Verfahren vereinfacht, um einen rascheren Beginn der Projektdurchführung zu ermöglichen. 47. Die Kommission nimmt die Bemerkung des Rechnungshofes über die unrealistische Zeitplanung bei einigen Projekten zur Kenntnis und stimmt zu, dass bei manchen Projektarten mehr Zeit für die Einleitung und Durchführung des Projekts erforderlich ist. Daher wurde kürzlich die veranschlagte Projektdauer verlängert, wobei die Anlaufphase einschließlich analytischer Studien berücksichtigt wurde. ROLLE DER DELEGATIONEN 48.
Die Dekonzentration, d. h. die Übertragung der Zuständigkeiten für die Durchführung und das Monitoring der Hilfeprojekte auf die Delegationen, ist eines der Schlüsselelemente der Mitteilung vom 16. Mai zur Reform der Verwaltung der Auslandshilfe. Die Dekonzentration ist in Mittel- und Osteuropa weit gediehen, und es wurde bereits eine Liste mit 20 Delegationen für die nächste Dekonzentrationswelle im Jahr 2001 vereinbart. Die Kommission hat die Humanressourcen, IT-Systeme und Ausbildungsmaßnahmen sorgfältig geprüft, die für eine reibungslose Abwicklung der Dekonzentration erforderlich sind, und hat dies in ihrem Berichtigungsschreiben zum Entwurf des Haushaltsplans 2001 berücksichtigt.
Diese Ressourcen werden es der Kommission ermöglichen, die nächste Phase der Dekonzentration im Herbst 2001 einzuleiten. Insgesamt soll der Prozess Anfang 2003 abgeschlossen sein. Zuständigkeit und Entscheidungsbefugnis 50. Die Dekonzentration beruht auf dem Grundsatz, dass alles, was vor Ort besser verwaltet und entschieden werden kann, nicht in Brüssel verwaltet oder entschieden werden sollte. Kürzlich hat die Kommission neue Dekonzentrationsanweisungen erteilt, mit denen die jeweiligen Aufgaben und Zuständigkeiten der mit PHARE und mit Finanzfragen befassten Abteilungen der Delegationen geklärt und Überschneidungen beseitigt werden.
Die allgemeine Erstellung von Arbeitsplatzbeschreibungen für jeden Bediensteten auf der Grundlage der Aufgabenbeschreibungen für die einzelnen Generaldirektionen ist Teil des Reformprogramms der Kommission. Für die Delegationen werden derartige Beschreibungen genauso wie für alle anderen Dienststellen der Kommission angefertigt. 51. Was Lateinamerika betrifft, so ist im "Ting-Bericht" in Bezug auf die "Funktion der Zusammenarbeit" die Rolle der Delegationen während des gesamten Projektzyklus beschrieben. In Lateinamerika waren die Zuständigkeiten für die Durchführungsphase der Projekte 1994 und 1995 auf mehrere Delegationen verteilt worden.
Die Annahme des "Ting-Berichts" führte einerseits zur Ausdehnung dieser Dekonzentration auf alle Delegationen Lateinamerikas und andererseits auch zur dekonzentrierten Verwaltung der Phasen der Programmierung/Projektfindung/Projektvorbereitung. 52. Die Kommission stimmt den Bemerkungen des Rechnungshofes zu und hat Vorbereitungen für eine weitreichende Befugnisübertragung auf die Delegationen eingeleitet. Der Erfolg hängt jedoch davon ab, dass die Haushaltsbehörde die erforderlichen Ressourcen genehmigt. 53. Seit 1998 werden in Mittel- und Osteuropa Kommissionsaufgaben im Bereich der Programmdurchführung schrittweise auf die Delegationen übertragen.
Ein ähnlicher Prozess läuft in Nicaragua. Etwa 26 Stellen einschließlich von Finanzbeauftragten wurden in diesem Zusammenhang von der Zentrale auf die Delegationen verlagert, um diese erste Phase der Dekonzentration zu vollenden. Die Kommission hat sich mittlerweile klar und deutlich für die Dekonzentration entschieden. Im Jahr 2001 sollen weitere 20 Delegationen, die bereits benannt wurden, in den Dekonzentrationsprozess einbezogen werden. Entsprechende Vorbereitungen laufen bereits. Personalressourcen 54. Die Kommission kündigte in ihrer kürzlich angenommenen Mitteilung eine Analyse der Arbeitsbelastung der einzelnen Delegationen an, um sicherzustellen, dass ihre Humanressourcen optimal genutzt werden.
Aber auch wenn die Kommission alles tut um zu gewährleisten, dass alle Posten möglichst rasch besetzt werden, lassen sich manchmal für einige der weniger attraktiven Stellen nur schwer geeignete Kandidaten finden. 55. Die Kommission verfolgt nun die Strategie der Umverteilung des Delegationspersonals, um für ein ausgewogeneres Verhältnis zwischen örtlichen Bediensteten und Statutspersonal zu sorgen. Dies gilt insbesondere für die AKP-Delegationen, in denen traditionell nur wenige örtliche Bedienstete in leitender Funktion tätig waren. Inzwischen sind in den AKP-Delegationen 71 örtliche Bedienstete in leitender Position beschäftigt.
In der Mitteilung der Kommission vom Juli 2000 wird ins Auge gefasst, weitere 30 Kommissionsbeamte zu transferieren und wahrscheinlich durch örtliches Personal der Gruppe I zu ersetzen. Nach Auffassung der Kommission sollten für die Finanzverwaltung in erster Linie der Delegationsleiter und die anderen Beamten in der Delegation zuständig sein. Diese Befugnis kann nicht vollständig auf örtliche Bedienstete weiterübertragen werden, und im Mai 1999 wurden die Delegationsleiter nochmals darauf hingewiesen, dass sie eine ordnungsgemäße Überwachung zu gewährleisten haben. 56. Die Kommission entwickelt derzeit Kriterien zur Ermittlung der Arbeitsbelastung der einzelnen Delegationen.
Dies wird eine bessere Einschätzung des Personalbedarfs der Delegationen ermöglichen. 57. Die Einrichtung von EuropeAid (siehe Antwort auf die Punkte 28 - 30) dürfte zu mehr Flexibilität bei der Personaleinstellung und dadurch zu einem zweckmäßigeren Profil des im Bereich der Hilfeprogramme tätigen Personals beitragen. 58. Das Delegationspersonal in Mittel- und Osteuropa besteht zu einem großen Teil aus Ortskräften, und die Delegationen haben weitreichende Entscheidungsbefugnisse hinsichtlich der Personaleinstellung, damit sie Stoßzeiten besser bewältigen können. 59. Die Kommission hat die Notwendigkeit anerkannt, die Büros für technische Hilfe (BAT) abzubauen: die meisten von ihnen werden bis Ende 2001 geschlossen werden.
Die erforderlichen finanziellen Anpassungen des Haushaltsplans 2001 wurden vorgeschlagen. Da die Verträge mit den 80 im Relex-Bereich bestehenden Büros auslaufen, wird ihre Tätigkeit direkt von den Kommissionsdienststellen übernommen werden, insbesondere von den Delegationen und dem neuen Amt EuropeAid, das an die Stelle des jetzigen SCR treten wird. 60. Eine Voraussetzung für eine erfolgreiche Dekonzentration ist die personelle Verstärkung der Delegationen, insbesondere im Bereich der Finanzverwaltung. In dem Berichtigungsschreiben zum Haushaltsplan 2001 beantragte die Kommission insgesamt 261 neue A-Stellen für den Bereich Außenbeziehungen.
Davon sind 40 Beamten für die Verstärkung der Delegationen vorgesehen. Im Hinblick auf die Dekonzentration hat die Kommission darüber hinaus bei der Haushaltsbehörde die Bewilligung von operativen Mitteln (BA-Haushaltslinien) für 320 externe Mitarbeiter beantragt. Außerdem wurden 280 zusätzliche Stellen für externe Delegationsmitarbeiter beantragt, die als Ersatz für die Büros für technische Hilfe (BAT) benötigt werden. Durch alle diese Maßnahmen wird das Personal der Delegationen erheblich aufgestockt, so dass diese die neuen Aufgaben, welche ihnen im Rahmen der Dekonzentration übertragen werden, erfolgreich bewältigen können.
Laufende Überwachung der Projekte (Monitoring) 61. - 63. Die Kommission räumt ein, dass die beschriebene Situation in vielerlei Hinsicht zutrifft, was die unterschiedliche Gründlichkeit, Qualität und Konstanz des Monitoring betrifft. Dies wurde bereits in Evaluierungen und Fortschritts-/Monitoringberichten festgestellt und erläutert. Die Ursache hierfür war die Tatsache, dass weder vor Ort noch in der Zentrale ausreichende personelle Ressourcen zur Verfügung standen. Daher wurden die verfügbaren Ressourcen auf die wesentlichen Aufgaben (d. h. meist auf die Finanzverwaltung) konzentriert, was auf Kosten der vorgesehenen Überwachung und Berichterstattung ging.
Die von der Kommission angestrebte Lösung umfasst verschiedene Elemente. Insbesondere müssen für die Umstrukturierung des Außendienstes und die Dekonzentration zusätzliche Ressourcen genehmigt werden. Ferner soll ein Projekt-Monitoringsystem für alle Auslandshilfeprogramme eingeführt werden. Die Programme PHARE und TACIS sehen bereits ein systematisches externes Monitoring vor. Ein ähnliches System wird derzeit für die AKP-, ALA- und MED-Programme konzipiert und getestet, das ab Anfang 2001 in großem Stile angewandt werden soll. Bis Ende 2002 dürfte für praktisch alle Projekte ein Monitoring durchgeführt worden sein.
Angesichts des Umfangs dieser Aufgabe (insbesondere der Zahl und der Komplexität der Projekte, die von den Prüfern in Augenschein genommen werden müssen) ist ein früherer Abschluss unwahrscheinlich. In der Zwischenzeit wird die bisherige Überwachung durch die Delegationen fortgeführt. Je nach Tempo und Erfolg bei der Dekonzentration könnten im Rahmen des Monitoring unter Umständen noch mehr Projekte noch rascher erfasst werden. Durch die Einführung und Anwendung des Monitoringsystems werden viele vom Rechnungshof an anderer Stelle kritisierten Mängel der Projektvorbereitung und -planung behoben, indem die Projektplanungsübersichten (einschließlich der Indikatoren) und die Durchführungszeitpläne, auf denen das Monitoring basieren muss, verbessert werden.
65. Selbstverständlich muss der Beitrag des betreffenden Landes (der integraler Bestandteil des Projekts ist) dem gleichen Monitoring unterliegen wie der Beitrag der Gemeinschaft. Für die Aktivitäten der direkten Projektdurchführung und -überwachung sind jedoch die Durchführungsstellen und/oder andere besondere Stellen zuständig, z. B. die Projektdurchführungseinheiten (PIU), die Projektmanagementeinheiten (PMU), die Projekt-Koordinierungs- und -Monitoringausschüsse, die Lenkungsausschüsse usw. Managementinstrumente 66. Die Kommission ist sich der vom Rechnungshof angesprochenen Probleme durchaus bewusst.
Die Verbesserung der Monitoringverfahren ist Bestandteil der im Weißbuch über die Reform beschriebenen allgemeinen Erneuerung der Finanzverwaltung, Finanzkontrolle und Rechnungsprüfung durch die Kommission. Durch die Dekonzentration erhalten die Delegationen mehr Zuständigkeiten für die Durchführung und die Finanzverwaltung der Projekte. Ferner ist vorgesehen, dass der Delegationsleiter als Anweisungsbefugter eingesetzt wird. Die Abschaffung der Ex-ante-Kontrollen und die Erweiterung der Zuständigkeiten bedeuten, dass die Delegationen zu strengeren Finanzkontrollen angehalten sind. Im Hinblick auf die Übertragung der Zuständigkeiten wird die Kommission die Verwaltungs- und Monitoringinstrumente vereinheitlichen und verbessern (Handbücher, Monitoring, Kontrollen, Rechnungsprüfungen).
Ferner wird sie für das Personal, das die Projekte durchführt, Vorgaben für die Berichterstattung und die Befehlskette innerhalb der Delegationen sowie zwischen der Zentrale und den Delegationen machen. 67. - 69. Die Kommission teilt die Besorgnis des Rechnungshofes. Im Rahmen der Relex-Reform will sie der Computerisierung ihrer Delegationen absolute Priorität einräumen. Zu diesem Zweck soll gemäß einem Aufholplan zunächst die EDV-Infrastruktur der Delegationen verbessert, anschließend Sincom installiert und schließlich ein noch leistungsfähigeres Verwaltungssystem, das CRIS, eingeführt werden.
Im Rahmen des Berichtigungsschreibens zum Vorentwurf des Haushaltsplans für 2001 wird bei der Haushaltsbehörde ein entsprechender prioritärer Antrag gestellt, damit die erste Phase dieses Plans ab Anfang 2001 konkret umgesetzt werden kann, insbesondere in Südafrika und in den Delegationen, die für die Durchführung von MEDA zuständig sind. Parallel dazu werden in Bezug auf den EEF ähnliche Anstrengungen unternommen. Da es nicht möglich war, die OLAS-Rechnungsführung - wie ursprünglich vorgesehen - in Sincom zu integrieren, hat der SCR einen Pilotversuch zur Dezentralisierung der Zahlungen eingeleitet und bemüht sich aktiv darum, die EEF-Delegationen nach und nach mit den erforderlichen Instrumenten der Finanz- und Vertragsverwaltung auszustatten.
Die Delegationen in Mittel- und Osteuropa haben Zugang zu dem Finanzberichtssystem PERSEUS, das ihnen aktuelle Finanzinformationen liefert. Außerdem wurde in diesen Delegationen Sincom installiert. Jedoch ist eine weitere Verbesserung der PHARE-Managementinformationen nötig, und die GD Erweiterung bereitet derzeit die Entwicklung eines neuen Systems auf der Grundlage der bestehenden Finanzberichtssysteme vor. 69. Im Sommer 2000 hat die Kommission der Haushaltsbehörde einen Vorschlag für eine Neufassung der Haushaltsordnung übermittelt, der dem besonderen Bedarf im Rahmen der Außenbeziehungen Rechnung trägt.
70. Um den Beitrittsländern die Durchführung zu vereinfachen, hat die Kommission die PHARE-Maßnahmen so weit wie möglich in die Länderprogramme integriert, die Angleichung der grenzübergreifenden Zusammenarbeit an das PHARE-Hauptprogramm eingeleitet und die Zahl der Mehrländerprogramme auf ein Minimum reduziert. Durch die Einrichtung von SAPARD und ISPA sind die Koordinierungsanforderungen an diese Länder gestiegen, aber diese Entwicklung ist in jedem Fall notwendig, da die nach dem Beitritt erforderlichen Strukturen für die Programmdurchführung vorbereitet werden müssen. 71. Die Kommission teilt voll und ganz die Auffassung des Rechnungshofes in Bezug auf bestimmte Überschneidungen zwischen dem EEF und den entwicklungsspezifischen Haushaltslinien und ist der Meinung, dass 2001 im Rahmen der Umsetzung des HVE sowie der Arbeiten der Peer-Gruppe einerseits und der Durchführung der am 16.
Mai 2000 vom Kollegium beschlossenen Reform andererseits diese Überschneidungen im Einvernehmen mit der Haushaltsbehörde beseitigt werden sollten. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN Länderbezogene Programmierung 72. Die Verbesserung der Programmierung ist ein wesentlicher Bestandteil der Reformpläne der Kommission. Die beiden Kernstücke sind die Einrichtung der Dienstübergreifenden Gruppe für Qualitätssicherung (QSGI) und die Einführung des Standardrahmens für die Länderstrategiepapiere (siehe auch Antwort auf die Punkte 16 - 27). 73. Das Reformprogramm der Kommission sieht eine stärkere Einbeziehung der Mitgliedstaaten und der anderen Partner in die länderbezogene Programmierung und dementsprechend deren geringere Belastung durch das Detailmanagement einzelner Projekte vor (siehe Antwort auf die Punkte 22 - 24).
74. Die Kommission misst der Qualität und dem Inhalt der Länderprogrammierungsdokumente bereits mehr Bedeutung bei (siehe Antworten auf die Punkte 25 - 27). Projektvorbereitung und -prüfung 75. - 76. Wie bereits in Absatz 37 festgestellt, wurde eine neue - erheblich verbesserte - Form für die Finanzierungsvorschläge entwickelt. Dennoch muss noch mehr für den korrekten Einsatz der Konzepte des Projektzyklusmanagements und auch für die Quantifizierung objektiv nachprüfbarer Indikatoren getan werden, selbst wenn die von der GD Entwicklung eingerichtete Qualitätssicherungsgruppe zur Kontrolle dieser beiden Aspekte beiträgt und bereits für einige Verbesserungen gesorgt hat.
77. Die Kommission hat ihre Enttäuschung bereits förmlich zum Ausdruck gebracht, dass die Mitgliedstaaten ihren jüngsten Vorschlägen nicht zugestimmt haben, welche den Schwellenwert für die Vorlage von Finanzierungsvorschlägen beim EEF-Ausschuss und das Beschlussfassungsverfahren des Ausschusses betrafen. Sie ist besorgt, dass die schwerfälligen Verfahren die Effizienz des 9. EEF beeinträchtigen und zu geringeren Auszahlungsraten als erwartet führen könnten. Für die anderen Programme wird die Kommission entweder eine "horizontale" Verordnung, in der die Komitologie-Aspekte für die gesamte Auslandshilfe der EU festgelegt werden, oder entsprechende Anpassungen der geltenden Verordnungen vorschlagen.
Siehe auch die Antwort auf Punkt 41. Allgemeine Schlussfolgerung und Empfehlungen 79. - 81. Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofes, dass die Vielzahl der verschiedenen Verfahren die Verwaltung der Auslandshilfeprogramme in vielen Fällen verkompliziert. Die Gründe liegen in der Vergangenheit: Neue Programme wurden eingeführt, um auf neue Situationen zu reagieren, z. B. Beitritt neuer Mitgliedstaaten mit Interessen in verschiedenen Teilen der Welt, Niedergang des Kommunismus usw. Die Bemühungen um eine stärkere Vereinfachung der Verfahren wurden durch den chronischen Ressourcenmangel der Kommission und die unklare Verteilung der internen Zuständigkeiten im gesamten Bereich der Auslandshilfe behindert, auch wenn die Einrichtung des SCR im Jahre 1998 ein erster Schritt in die richtige Richtung war.
Echte Fortschritte wurden mit der Entwicklung einheitlicher Ausschreibungsverfahren und praktischer Leitfäden erzielt. Auf Initiative der neuen Kommission werden ihre neuen und weiter gehenden Reformpläne im Einklang mit der Mitteilung zur Reform der Verwaltung der Auslandshilfe vom 16. Mai 2000 nun nach und nach umgesetzt. Ziel ist dabei die Verbesserung sowohl der Geschwindigkeit der Bereitstellung als auch der Qualität der Außenhilfe der Kommission. Die Dienstübergreifende Gruppe für Qualitätssicherung (QSGI) mit einem Sekretariat in der GD Entwicklung wird zur Verbesserung der Programmierung beitragen.
Die Kommission strebt an, dass alle beratenden Ausschüsse der Mitgliedstaaten sich auf die Programmierung und die Länderprogramme konzentrieren anstatt auf das Detailmanagement einzelner Projekte. Der Projektzyklus von der Projektfindung bis hin zur Durchführung wird einer einzigen Einrichtung übertragen, EuropeAid, das den SCR ersetzen wird. Die geographischen Generaldirektionen (Außenbeziehungen und Entwicklung) werden weiterhin für die Gesamtstrategie und die Programmierung zuständig sein. Der Abbau des Rückstands an alten oder ruhenden Projekten erhält Priorität. Der ehrgeizigste Teil des Reformprogramms ist vielleicht der Beschluss, den Delegationen und nach Möglichkeit den nationalen Behörden der Partnerländer mehr Zuständigkeiten zu übertragen.
Der Schlüssel zur Verwirklichung dieser Pläne liegt in der Einstellung von mehr Personal. Anfang September 2000 legte die Kommission der Haushaltsbehörde ein Berichtigungsschreiben zum Vorentwurf des Haushaltsplans für 2001 vor, damit die erforderlichen zusätzlichen Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden. Außerdem schlug sie vor, dass 2001 mit operativen Haushaltsmitteln Personal für den SCR/EuropeAid eingestellt wird, das die zuvor von den Büros für technische Hilfe abgedeckten Aufgaben übernehmen soll, und dass die Delegationen personell verstärkt werden. Ohne diese zusätzlichen Ressourcen wäre die Kommission leider gezwungen, die gegenwärtigen Hilfeprogramme zu reduzieren, damit diese effizient verwaltet werden können.
(1) Die Kommission hat ihrer Enttäuschung in einer Erklärung im Anhang zum neuen Internen Abkommen zum 9. EEF (Erklärung Nr. 17 zu Artikel 34 Buchstabe b) Ausdruck verliehen, in der sie auch ihre Sorge betont, dass die schwerfälligen Verfahren, die beschlossen wurden, die Effizienz des 9. EEF beeinträchtigen könnten und zu geringeren Auszahlungsraten als erwartet führen könnten. In derselben Erklärung weist die Kommission auch darauf hin, dass ihre Zustimmung zu dem Beschluss der Mitgliedstaaten noch nichts über ihren Standpunkt bei der Überprüfung des Schwellenwerts und des Beschlussfassungsverfahrens im Jahr 2003 aussagt.