2002/785/CE: Decisión de la Comisión, de 7 de mayo de 2002, sobre las ayudas que Italia proyecta conceder, en virtud del artículo 21 de la Ley n° 21/2000 de la región de Cerdeña, a las explotaciones agrícolas que utilizan combustibles distintos del metano [notificada con el número C(2002) 1785] Diario Oficial n° L 282 de 19/10/2002 p. 0060 - 0065 Decisión de la Comisión de 7 de mayo de 2002 sobre las ayudas que Italia proyecta conceder, en virtud del artículo 21 de la Ley n° 21/2000 de la región de Cerdeña, a las explotaciones agrícolas que utilizan combustibles distintos del metano [notificada con el número C(2002) 1785] (El texto en lengua italiana es el único auténtico) (2002/785/CE) LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88, Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran observaciones conforme a lo dispuesto en el citado artículo, Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO (1) Mediante carta de 11 de enero de 2001, registrada el 16 de enero de 2001, Italia notificó a la Comisión, conforme a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado, las medidas de ayuda previstas por la Ley n° 21 de 14 de noviembre de 2000 de la región de Cerdeña. (2) Mediante cartas de 7 de mayo de 2001, registrada el 10 de mayo de 2001, y de 22 de junio de 2001, registrada el 25 de junio de 2001, las autoridades italianas remitieron información complementaria. (3) Mediante carta de 25 de julio de 2001, la Comisión informó a Italia de su decisión de no formular objeciones a las medidas previstas en los artículos 1 a 12 y 14 a 20 de la Ley y de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado con relación a las ayudas previstas en el artículo 21.
(4) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(1). En esa publicación, la Comisión invitaba a los posibles interesados a presentar observaciones. (5) La Comisión no ha recibido observaciones de terceros interesados. (6) Las autoridades italianas presentaron observaciones mediante carta de 11 de febrero de 2002. II. DESCRIPCIÓN DE LAS AYUDAS (7) La Ley regional n° 21/2000 regula la concesión de ayudas de muy diversos tipos a los sectores agrario y forestal de la región de Cerdeña. Consta de veintiocho artículos y sustituye a numerosas leyes regionales vigentes hasta entonces en el sector agrario para adaptar las disposiciones regionales a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario(2).
(8) El artículo 21 de la Ley n° 21/2000 prevé ayudas para reducir los costes de producción ligados a la utilización de combustibles distintos del metano y faculta a la administración regional para conceder ayudas a las explotaciones agrícolas con objeto de compensar la diferencia entre el coste del metano y el del combustible agrícola utilizado, siempre y cuando éste no disfrute ya de otras ayudas. En su carta de 11 de febrero de 2002, enviada tras la incoación del procedimiento, las autoridades italianas afirman que la ayuda sólo está destinada a los invernaderos. Sin embargo, el artículo tiene una formulación general y no excluye a ningún tipo de empresa.
La ayuda dejará de concederse cuando finalice el programa de construcción de una red de metano en Cerdeña establecido por el artículo 6 de la Ley n° 73 de 31 de marzo de 1998. (9) De acuerdo con la información facilitada por las autoridades italianas, la medida se justifica por ser el coste del gasóleo mucho más elevado que el del metano, del que no se dispone en la isla por falta de una red de metano. Según los cálculos de las autoridades italianas, el coste de 10 calorías de gasóleo en Cerdeña es de 1,125 liras italianas mientras que el del metano es de 0,63 liras italianas. (10) Según las autoridades italianas, la inexistencia de una red de metano representa para la isla una importante disparidad y una desventaja estructural que incide notablemente en los costes de producción de los agricultores sardos y que origina condiciones de desequilibrio con respecto a los productores de otras regiones que pueden utilizar un fuente de energía (metano) mucho más barata que el gasóleo.
En este contexto, afirman que las ayudas están destinadas únicamente a crear para los productores de la isla condiciones de competitividad similares a las de los agricultores que ejercen su actividad en regiones donde sí hay abastecimiento de metano, hasta que se construya una red de metano en Cerdeña. (11) La ayuda aún no ha sido concedida por las autoridades italianas. III. OBSERVACIONES DE ITALIA (12) Mediante carta de 11 de febrero de 2002, registrada el 13 de febrero de 2002, la Representación permanente de Italia ante la Unión Europea envió las alegaciones de las autoridades italianas a las observaciones formuladas por la Comisión en la decisión de incoar el procedimiento.
(13) En esa carta, se afirma que los únicos beneficiarios de la ayuda son las explotaciones de invernaderos, que suponen una producción de 757000 quintales, destinada casi exclusivamente al consumo interno, cuando la producción total italiana es de 13000000 de quintales. (14) Además, la ayuda se concedería por un período limitado dado que el Gobierno italiano ha aprobado, con ayuda de la Comunidad Europea, el programa de construcción de una red de metano en Cerdeña. (15) Las autoridades italianas coinciden con la Comisión en que la ayuda no tiene efectos estructurales en el sector en su conjunto y que, por consiguiente, no puede ser aprobada al amparo de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
Sin embargo, dado que los costes de calefacción de los invernaderos en Cerdeña son mucho más elevados que los de otras regiones italianas y los de los demás Estados miembros que pueden disponer de metano, consideran que la ayuda no exime a los invernaderos de la isla de costes que todas las empresas deben asumir sino que los coloca en condiciones de igualdad con los demás. A este respecto, las autoridades italianas subrayan que el elevado coste del gasóleo acarrea una infrautilización de los invernaderos y, consiguientemente un aumento de los costes fijos, una disminución del potencial de las empresas y la pérdida de mercados posibles para productos con características específicas muy apreciadas por los consumidores.
(16) Además, dado que Cerdeña es una región del objetivo n° 1, la ayuda podría beneficiarse de la exención prevista por la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado como ayuda destinada a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo. IV. EVALUACIÓN (17) Según el apartado 1 del artículo 87 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados miembros o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
Existencia de ayuda (18) El artículo 21 de la Ley n° 21/2000 prevé la posibilidad de conceder a las explotaciones agrícolas una contribución para compensar la diferencia de coste de dos tipos de combustible: el metano y el gasóleo. Gracias a esta medida, que se financia mediante recursos públicos, los beneficiarios, que son exclusivamente explotaciones agrícolas de Cerdeña, obtienen la financiación de gastos que normalmente deberían correr por su cuenta en detrimento de otras explotaciones que no reciben ayudas análogas. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando una ayuda financiera otorgada por el Estado refuerza la posición de una empresa dada con relación a sus competidores, puede producirse una distorsión de la competencia con respecto a los competidores que no disfrutan de la ayuda(3).
(19) En la carta en la que la Comisión anunciaba la incoación del procedimiento, sostenía que, dado que las empresas beneficiarias de la ayuda operan en un mercado internacional altamente competitivo, la medida afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros(4) y, por lo tanto, entra dentro del ámbito del apartado 1 del artículo 87 del Tratado. (20) Como ya se ha indicado en el considerando 13, las autoridades italianas hicieron hincapié en el carácter limitado de la ayuda, que según ellas sólo está destinada a los invernaderos y que atañería a una producción de 757000 quintales destinada casi íntegramente al consumo interno, frente a una producción nacional de 13000000 de quintales.
(21) A ese respecto, cabe señalar que, contrariamente a las afirmaciones de las autoridades italianas, el artículo 21 de la Ley n° 21/2000, que establece la concesión de la ayuda en cuestión, no circunscribe, tal como está formulado, la concesión de las ayudas a los invernaderos sino que se aplica a todas las explotaciones agrícolas que cumplan los criterios que establece. Por lo tanto, no puede excluirse que se conceda la ayuda también a empresas que exporten su producción a otros Estados miembros. En cuanto al carácter limitado de la ayuda, es preciso señalar que el hecho de que el importe de una ayuda sea relativamente exiguo o de que la empresa beneficiaria sea de un tamaño relativamente modesto no impide, a priori, que los intercambios comerciales entre Estados miembros puedan resultar alterados(5).
En el sector agrario, esta posición está respaldada por el Reglamento (CE) n° 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis(6), que excluye explícitamente la actividad agraria de su ámbito de aplicación. (22) En cuanto al hecho de que las empresas beneficiarias operan fundamentalmente en el mercado interior de la isla, procede señalar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una ayuda a una empresa puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros y falsear la competencia si dicha empresa está en competencia con productos procedentes de otros Estados miembros aunque ella misma no sea exportadora.
En efecto, cuando un Estado miembro concede una ayuda a una empresa, la producción interior puede mantenerse o aumentar, con la consecuencia de que disminuyen las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de exportar sus productos hacia el mercado de dicho Estado miembro. Por lo tanto, una ayuda de tales características puede afectar al comercio entre Estados miembros y falsear la competencia(7). (23) Visto que los productos agrícolas son objeto de intercambios comerciales importantes a escala comunitaria, la Comisión entiende que las medidas examinadas entran dentro del ámbito de aplicación de la prohibición contemplada en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
(24) La prohibición establecida en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado tiene excepciones, que se especifican en los apartados 2 y 3 de dicho artículo. (25) Atendiendo a las características y a los objetivos de las ayudas, las excepciones del apartado 2 del artículo 87 del Tratado son manifiestamente inaplicables. Además, Italia tampoco ha pedido acogerse a tal disposición. (26) El apartado 3 del artículo 87 precisa las circunstancias en las que las ayudas estatales pueden considerarse compatibles con el mercado común. Dicha compatibilidad debe valorarse desde el punto de vista comunitario y no desde el de un Estado miembro dado.
En aras del buen funcionamiento del mercado común, debe hacerse una interpretación restrictiva de las excepciones a la prohibición de otorgar ayudas estatales. (27) La ayuda examinada no está encaminada a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o a remediar una grave perturbación de la economía italiana y, por lo tanto, está excluida de la excepción de la letra b) del apartado 3 del artículo 87. (28) Tampoco se destina a promover o conseguir los objetivos indicados en la letra d) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado ni es idónea para ello. (29) La letra a) del apartado 3 del artículo 87 dispone que pueden considerarse compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo.
(30) En las observaciones enviadas en respuesta a la incoación del procedimiento, las autoridades italianas argumentaban que esa excepción era aplicable a la ayuda examinada por ser Cerdeña una región del objetivo n° 1 con una tasa de empleo del 36,9 % en 1999(8), lo que implica que cada trabajador de la isla tiene, por término medio, dos personas a su cargo. (31) La argumentación de las autoridades italianas no se sustenta. En primer lugar, procede señalar que la clasificación del objetivo n° 1 es una clasificación hecha para las intervenciones de los Fondos Estructurales(9) y no da derecho a las ayudas previstas por la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, aun cuando en la mayor parte de los casos las zonas delimitadas para los Fondos Estructurales y las delimitadas para las ayudas estatales coincidan.
En lo que se refiere a las ayudas estatales en el sector agrario, las regiones del objetivo n° 1 pueden disfrutar de porcentajes de ayuda más favorables que los de las regiones no incluidas en dicho objetivo, pero sólo en lo tocante a la transformación y comercialización de los productos agrícolas y con arreglo a las condiciones fijadas en las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario(10). De todas formas, la Comisión autoriza esas ayudas basándose en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, como ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas, y no con base en la letra a), que es la invocada por las autoridades italianas.
(32) Sólo pueden acogerse a la excepción prevista por la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado algunas ayudas concedidas en determinadas regiones de la Comunidad que cumplan condiciones y criterios específicos y extremadamente rigurosos fijados en las Directrices comunitarias sobre las ayudas de estado de finalidad regional(11). Esas Directrices no se aplican al sector agrario(12), por lo que la argumentación de las autoridades italianas no procede. Además, según los puntos 4.15 y 4.17 de dichas Directrices, las ayudas de funcionamiento únicamente pueden autorizarse en casos excepcionales y siempre y cuando sean decrecientes, circunstancias que no se dan en el presente caso.
(33) De las consideraciones que anteceden se desprende que la ayuda examinada sólo podría acogerse a la excepción de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, según la cual pueden considerarse compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Para ello, procede determinar si la ayuda cumple los requisitos de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario, que se aplican a todas las ayudas estatales que se conceden a actividades de producción, transformación y comercialización de productos agrícolas incluidos en el anexo I del Tratado(13).
(34) Como ya se ha indicado, la medida examinada establece la posibilidad de otorgar ayudas para compensar la diferencia de coste entre el combustible agrícola utilizado por las explotaciones de la isla (gasóleo) y el metano. Según la información remitida por las autoridades italianas, la medida se justifica por el hecho de que el gasóleo tiene un coste mucho más elevado que el metano(14), del que no se dispone en la isla por falta de una red de metano. Según las autoridades italianas, la falta de dicha red representa para la isla una importante disparidad y una desventaja estructural que incide notablemente en los costes de producción de los agricultores sardos y que origina condiciones de desequilibrio con respecto a los productores de otras regiones que pueden utilizar un fuente de energía (metano) mucho más barata que el gasóleo.
En este contexto, afirman que las ayudas están destinadas únicamente a crear para los productores de la isla condiciones de competitividad similares a las de los agricultores que ejercen su actividad en regiones con abastecimiento de metano, hasta que se construya una red de metano en Cerdeña. (35) Al incoar el procedimiento por albergar dudas acerca de la compatibilidad de la ayuda con el mercado común, la Comisión observó que una ayuda para compensar la diferencia de coste entre un combustible más caro, como el gasóleo, y otro más barato, como el metano, pretende únicamente ayudar a los agricultores sardos a recortar los costes generales de producción reduciendo artificialmente (esto es, mediante recursos estatales) la incidencia de uno de los componentes de esos costes.
Al reducir artificialmente los costes generales de producción de las empresas beneficiarias, la ayuda provoca una mejoría "artificial" de la competitividad de las mismas, en detrimento de las empresas competidoras de la Comunidad que deben asumir todos los costes de los factores de producción o desarrollar métodos de producción más innovadores para tratar de reducirlos. Una ayuda de este tipo es, por definición, una ayuda de funcionamiento(15) sin efecto estructural alguno sobre el sector y, por consiguiente, incompatible con el mercado común. (36) Este principio se expresa claramente en el punto 3.5 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario, según el cual "A no ser que las presentes Directrices o la legislación comunitaria prevén excepciones expresas, las ayudas estatales unilaterales cuyo objetivo sea simplemente mejorar la situación financiera del productor, sin contribuir en modo alguno al desarrollo del sector (...) deben considerarse ayudas de funcionamiento incompatibles con el mercado común.".
(37) La legislación comunitaria no prevé la posibilidad de conceder ayudas de funcionamiento como la analizada. La Comisión sólo considera compatibles con el mercado común las ayudas de funcionamiento en casos especiales y cuando se cumplen condiciones muy rigurosas, de conformidad con las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional y con las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente(16). Las primeras son inaplicables al sector agrario, como ya se enunció en el punto 32, y las segundas tampoco pueden aplicarse dado que la ayuda no tiene una finalidad medioambiental.
(38) Las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario, y, en concreto, el punto 5.5 de las mismas, sólo autorizan excepciones a la prohibición general de conceder ayudas de funcionamiento en casos específicos de carácter medioambiental, como las ayudas destinadas a compensar los costes inherentes a la observancia de nuevas disposiciones medioambientales nacionales más estrictas que las comunitarias, las ayudas para el fomento de biocombustibles, o las bonificaciones fiscales, en la acepción del punto 5.5.4. La medida prevista en el artículo 21 de la Ley n° 21/2000 no forma parte de ninguna de estas categorías y, por lo tanto, no se le puede aplicar ninguna de estas excepciones.
(39) De todo lo expuesto se desprende que la ayuda establecida en el artículo 21 de la Ley n° 21/2000 no puede acogerse a ninguna de las excepciones relativas a la concesión de ayudas de funcionamiento previstas por la normativa comunitaria y por las Directrices sobre ayudas estatales al sector agrario, por lo que es incompatible con el mercado común. (40) Las observaciones formuladas por las autoridades italianas a raíz de la incoación del procedimiento no han hecho cambiar de opinión a la Comisión. (41) En primer lugar, cabe destacar que las autoridades italianas coinciden con la Comisión en que la ayuda no tiene efectos estructurales en el sector en su conjunto y que, por consiguiente, no puede ser considerada compatible al amparo de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
(42) Como ya se ha señalado, las autoridades italianas se limitan a destacar el carácter limitado de la ayuda(17) y a reiterar que, dado que los costes de calefacción de los invernaderos en Cerdeña son mucho más elevados que los de otras regiones italianas y los de los demás Estados miembros que pueden disponer de metano, consideran que la ayuda no exime a los invernaderos de la isla de costes que todas las empresas deben asumir sino que los coloca en condiciones de igualdad con los demás. (43) La Comisión, a falta de elementos que aconsejen reconsiderar su posición inicial, recalca que las diferencias de costes de los factores de producción entre regiones geográficas o sectores económicos diferentes no pueden justificar la concesión de ayudas cuya única finalidad sea la eliminación artificial de esas diferencias.
Las ayudas de este tipo constituyen meras ayudas de funcionamiento para las empresas beneficiarias y les confieren una ventaja económica temporal. El objetivo de la ayuda no es otro que reducir los costes de producción de los beneficiarios durante el período por el que se conceda la ayuda dispensándoles de gastos de gestión corriente que normalmente deben asumir. La ayuda no tiene efectos estructurales en el desarrollo del sector y no contribuye al desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas. Por consiguiente, es una ayuda de funcionamiento prohibida por el punto 3.5 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario que, por su características, no puede acogerse a ninguna de las excepciones previstas por la normativa comunitaria y, por consiguiente, es incompatible con el mercado común.
V. CONCLUSIONES (44) A la vista de cuanto antecede, la ayuda prevista en el artículo 21 de la Ley regional n° 21/2000 es incompatible con el mercado común, por lo que no puede acogerse a ninguna de las excepciones previstas en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. No es necesario recuperar la ayuda dado que no se ha abonado. HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo 1 La ayuda estatal prevista en el artículo 21 de la Ley n° 21/2000 de la región de Cerdeña para las explotaciones agrícolas que utilizan combustibles diferentes del metano es incompatible con el mercado común. Dicha ayuda no puede, por tanto, ejecutarse.
Artículo 2 Italia informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma. Artículo 3 El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana. Hecho en Bruselas, el 7 de mayo de 2002. Por la Comisión Franz Fischler Miembro de la Comisión (1) DO C 20 de 23.1.2002, p. 7. (2) DO C 28 de 1.2.2000, p. 2. (3) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 1980, asunto 730/79: Philip Morris Países Bajos contra Comisión (Recopilación 1980, p. 2671). (4) En 1999, las exportaciones de productos agrícolas de Italia a otros Estados miembros de la Unión Europea supusieron 10258 millones de euros, y las importaciones, 15271 millones de euros (Fuente:
Eurostat). (5) Véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo 1990, asunto C-142/87: Reino de Bélgica contra Comisión (Recopilación 1990, p. I-959), y de 14 de septiembre de 1994, asuntos acumulados C-278/92, C-279/92 y C-280/92: Reino de España contra Comisión (Recopilación 1994, p. I-4103). (6) DO L 10 de 13.1.2001, p. 31. (7) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1988, asunto 102/87: República Francesa contra Comisión (Recopilación 1988, p. 4067). (8) Fuente: Istat. (9) Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161 de 26.6.1999, p.
1). (10) Véanse los puntos 4.1 y 4.2 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario. (11) DO C 74 de 10.3.1998, p. 9. (12) Ibidem, punto 2. (13) Véase el punto 2.1 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario. (14) Según los cálculos de las autoridades italianas, 10 calorías de gasóleo cuestan 1,125 liras italianas y 10 calorías de metano, 0,36 liras italianas. (15) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de junio de 1995, asunto T-459/93: Siemens SA contra Comisión (Recopilación 1995, p. 1675). (16) DO C 37 de 3.2.2001, p.
3. (17) Véase el punto 15 de la presente Decisión.