2002/884/CE: Decisión de la Comisión, de 31 de octubre de 2002, sobre las disposiciones nacionales que limitan la comercialización y el uso de la madera tratada con creosota notificadas por los Países Bajos con arreglo a los apartados 4 y 5 del artículo 95 del Tratado CE (Texto pertinente a efectos del EEE) [notificada con el número C(2002) 4116] Diario Oficial n° L 308 de 09/11/2002 p. 0030 - 0043 Decisión de la Comisión de 31 de octubre de 2002 sobre las disposiciones nacionales que limitan la comercialización y el uso de la madera tratada con creosota notificadas por los Países Bajos con arreglo a los apartados 4 y 5 del artículo 95 del Tratado CE [notificada con el número C(2002) 4116] (El texto en lengua neerlandesa es el único auténtico) (Texto pertinente a efectos del EEE) (2002/884/CE) LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el apartado 6 de su artículo 95, Considerando lo siguiente:
I. ANTECEDENTES 1. Legislación comunitaria (1) La Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos(1), cuya última modificación la constituye la Directiva 2002/61/CE del Parlamento Europeo y del Consejo(2), establece normas que restringen la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos. Según lo dispuesto en el apartado 1 de su artículo 1, la Directiva se aplicará a las sustancias y preparados peligrosos enumerados en el anexo I.
(2) La Directiva 89/678/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989(3), por la que se modifica la Directiva 76/769/CEE, introdujo en la Directiva 76/769/CEE un artículo 2 bis, en virtud del cual las modificaciones necesarias para adaptar los anexos al progreso técnico en lo relativo a las sustancias y preparados ya cubiertos por la Directiva 76/769/CEE se adoptarán con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 29 de la Directiva 67/548/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas(4), cuya última modificación la constituye la Directiva 92/32/CEE(5).
(3) La Directiva 76/769/CEE ha sido modificada en varias ocasiones. Se han incorporado al anexo I una serie de sustancias y preparados peligrosos, y se han introducido nuevas restricciones a la comercialización y/o al uso de las sustancias y preparados cubiertos por dicho anexo. En algunos casos, las nuevas restricciones se refieren también a la comercialización y/o al uso de productos tratados con dichas sustancias y preparados o que los contienen. (4) La Directiva 94/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica por decimocuarta vez la Directiva 76/769/CEE(6) y que se adoptó sobre la base del artículo 100A del Tratado (ahora, tras la modificación, artículo 95) añadió a la lista de sustancias y preparados peligrosos cuya comercialización y uso están sujetos a restricciones, que figura en el anexo I de la Directiva 76/769/CEE, entre otros, un nuevo punto 32, relativo a la creosota y los destilados del alquitrán de hulla similares, así como los preparados que los contienen (en lo sucesivo "creosota").
Establece limitaciones para la comercialización y el uso de la creosota destinada al tratamiento de la madera y la madera tratada con creosota. (5) De conformidad con el punto 32, no podía usarse creosota para el tratamiento de la madera si contenía benzo[a]pireno (denominado en lo sucesivo "B[a]P") y fenoles extraíbles con agua (denominados en lo sucesivo "FEA") por encima de determinadas concentraciones. El límite de B[a]P se fijó en un máximo de 0,005 % en masa (= 50 ppm) y el límite de FEA, en un máximo del 3 % en masa (= 30 g/kg). Además, la madera tratada de esta forma no podía comercializarse.
(6) No obstante, como excepción, se permitía la utilización de creosota para el tratamiento de la madera en instalaciones industriales si contenía B[a]P en concentraciones inferiores al 0,05 % en masa (= 500 ppm) y FEA en concentraciones inferiores al 3 % en masa (= 30 g/kg). La creosota que cumpliera estos límites no podría venderse al público en general y los envases debían ir etiquetados con la inscripción "Para uso exclusivo en instalaciones industriales". La madera tratada con creosota en instalaciones industriales que se comercializara por primera vez sólo podía destinarse a usos industriales y profesionales, por ejemplo, en ferrocarriles, en transmisión de energía eléctrica y telecomunicaciones, para cercados y en puertos y vías navegables.
No obstante, en determinados casos su uso estaba terminantemente prohibido, por ejemplo, en el interior de edificios, en contacto con productos destinados al consumo humano o animal, en instalaciones de juegos para niños y en otros lugares de ocio al aire libre o en los que existiera un riesgo de contacto con la piel. La madera vieja tratada comercializada en el mercado de segunda mano podía utilizarse con independencia del tipo de creosota aplicado excepto en los casos mencionados anteriormente. (7) En 1999, sobre la base de un estudio relativo a los efectos de la creosota en la salud(7) y de la revisión posterior por el Comité científico de toxicología, ecotoxicología y medio ambiente (en lo sucesivo, "CCTEMA")(8), la Comisión inició conversaciones con los Estados miembros con el fin de revisar la Directiva 76/769/CEE en lo que respecta a la creosota.
(8) El 26 de octubre de 2001, la Comisión adoptó la Directiva 2001/90/CE(9) por la que se adapta al progreso técnico por séptima vez el anexo I de la Directiva 76/769/CEE (creosota). El segundo considerando hace referencia al estudio mencionado y concluye que la creosota tiene un potencial cancerígeno muy superior al que se le atribuía anteriormente. El tercer considerando menciona las conclusiones de la revisión del estudio, realizada por el CCTEMA, que señala que la creosota con una concentración de B[a]P inferior al 0,005 % en masa y/o la madera que contiene dicha creosota presentan riesgo de cáncer para los consumidores, y que la magnitud de dicho riesgo es un serio motivo de preocupación.
(9) La Directiva 2001/90/CE sustituyó el punto 32 del anexo I de la Directiva 76/769/CEE, incorporando nuevas limitaciones a la comercialización y el uso de la creosota para el tratamiento de la madera y para la madera tratada con creosota. Según lo dispuesto en dicho punto, la creosota no podrá usarse para el tratamiento de la madera, ni podrá comercializarse la madera tratada de esta forma. No obstante, como excepción, se permite la utilización de creosota para el tratamiento de la madera en instalaciones industriales o realizado por profesionales para retratamiento in situ si contiene B[a]P en concentraciones inferiores al 0,005 % en masa (= 50 ppm) y FEA en concentraciones inferiores al 3 % en masa (= 30 g/kg).
Este tipo de creosota no puede venderse a los consumidores y puede comercializarse únicamente en envases de capacidad igual o superior a 20 litros. Sobre el envase debe figurar la siguiente inscripción "Para uso exclusivo en instalaciones industriales o tratamiento profesional". (10) La madera tratada de esta forma que se comercialice por primera vez o retratada in situ sólo puede destinarse a usos industriales y profesionales, como en ferrocarriles, en la transmisión de energía eléctrica y telecomunicaciones, para cercados, para fines agrícolas y en puertos y vías navegables. No obstante, en determinados casos su uso queda terminantemente prohibido, por ejemplo en el interior de edificios, en terrenos de juegos, en parques, jardines e instalaciones recreativas y de ocio al aire libre en los que exista riesgo de contacto frecuente con la piel, y en mobiliario de jardín, o en contacto con productos destinados al consumo humano o animal.
La madera tratada con creosota antes de la entrada en vigor de la Directiva 76/769/CEE, modificada por la Directiva 2001/90/CE, podrá comercializarse en el mercado de segunda mano para su reutilización, excepto en los casos de prohibición absoluta enumerados anteriormente. 2. Disposiciones nacionales (11) Las disposiciones nacionales notificadas a la Comisión consisten en un proyecto de Decreto destinado a modificar la Decisión sobre los revestimientos que contienen hidrocarburos aromáticos policíclicos (Besluit PAK-houdende coatings)(10) con arreglo a la Ley sobre sustancias químicas (madera tratada con creosota).
(12) La letra B del artículo 1 del proyecto de Decreto introduce una nueva sección 4a titulada "madera tratada con creosota", que contiene un nuevo artículo 8a. El apartado 1a de dicho artículo establece que "a partir de la fecha que determine el Real Decreto, quedará prohibida la importación, utilización o puesta a disposición de terceros en los Países Bajos, o la comercialización en el mercado neerlandés de madera tratada con creosota para aplicaciones que impliquen contacto con el agua superficial o subterránea". (13) Con arreglo al apartado 2 del nuevo artículo 8a, la prohibición no se aplicará a la madera tratada con creosota que se empezó a utilizar en su aplicación antes de una fecha que determinará el Real Decreto, siempre que se mantenga el lugar actual de aplicación.
En el apartado 3 se prevén otras dos excepciones a la prohibición que afectan a la madera tratada con creosota que: - haya sido incluida en un régimen aduanero y esté destinada a tránsito aduanero, depósito aduanero o importación temporal, con arreglo a lo dispuesto en al apartado 16 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo(11), - proceda de un Estado miembro de la Unión Europea o de un Estado del EEE, y no esté destinada a la venta en el mercado neerlandés. (14) El artículo 8b de la nueva sección 4a establece que todo aquel que importe, ponga a disposición de terceros o disponga para comercialización madera tratada con creosota no contemplada por la prohibición deberá llevar un registro de dicha madera y mostrar, cuando se le solicite, que la madera tratada con creosota en cuestión no está destinada a aplicaciones a las que afecta la prohibición.
Entre los requisitos específicos mínimos del registro que se mencionan cabe citar los siguientes: - el nombre y la dirección del fabricante o proveedor al que se adquirió la madera tratada con creosota, - la fecha de entrega de la madera tratada con creosota por el fabricante o proveedor, - el ámbito de aplicación de la madera tratada con creosota, - el nombre y la dirección de la persona a la que se haya entregado la madera tratada con creosota, - la fecha de entrega de la madera tratada con creosota, - la cantidad de madera tratada con creosota recibida o entregada. 3. Notificación anterior con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado (15) Los Países Bajos habían notificado anteriormente a la Comisión su intención de adoptar las disposiciones nacionales mencionadas.
La notificación se presentó el 25 de enero de 2001 y en ella se solicitaba la autorización de la Comisión en relación con los preceptos pertinentes de la Directiva 76/769/CEE, modificada por la Directiva 94/60/CE. Con arreglo al apartado 6 del artículo 95 del Tratado, la Comisión aprobó el proyecto de disposiciones nacionales mediante la Decisión 2002/59/CE(12). (16) En los considerandos de la Decisión 2002/59/CE, a la que se hace referencia a efectos de la presente Decisión, figura una descripción detallada de los argumentos presentados por los Países Bajos, apoyados en las pruebas correspondientes, así como los principales elementos de hecho y de derecho que constituyen la base de la evaluación de la Comisión.
Para mayor claridad, en los considerandos 17 a 20 se ofrece un breve resumen. (17) Los Países Bajos consideraban que la adopción de las disposiciones notificadas se justificaba por las novedades científicas registradas en materia de protección del medio ambiente en relación con un problema que había surgido en los Países Bajos tras la adopción de la Directiva 94/60/CE. (18) En las pruebas presentadas por los Países Bajos se señalaban determinados riesgos ambientales derivados de la filtración de compuestos de la creosota, en particular hidrocarburos aromáticos policíclicos, procedentes de la madera tratada con creosota en contacto con aguas superficiales y subterráneas.
Asimismo, la información destacaba la situación de exposición particularmente intensa que se da en los Países Bajos en los compartimentos de las aguas subterráneas y superficiales. (19) El 12 de junio de 2001, el CCTEMA emitió un dictamen preliminar(13) sobre las pruebas presentadas, confirmando que la justificación de esta notificación constituye realmente un asunto complejo y no supone directamente riesgos para la salud humana. El 13 de julio de 2001, mediante la Decisión 2001/599/CE(14), la Comisión amplió por un periodo adicional de seis meses el plazo de seis meses a que se refiere el segundo párrafo del apartado 6 del artículo 95 del Tratado, con objeto de permitir una evaluación completa de la totalidad de las pruebas presentadas.
Esta Decisión se notificó a los Países Bajos el día de su adopción. (20) El 21 de octubre de 2001, el CCTEMA emitió su dictamen final, poco tiempo antes de la adopción de la Directiva 2001/90/CE, en el que vino a confirmar la validez científica de las pruebas presentadas por los Países Bajos. Sobre la base de este dictamen, el 23 de enero de 2002, mediante la Decisión 2002/59/CE, la Comisión aprobó el proyecto de disposiciones nacionales. La Decisión se notificó a los Países Bajos el mismo día. II. PROCEDIMIENTO (21) De conformidad con la Directiva 2001/90/CE, los Estados miembros deben tomar y publicar las medidas necesarias para ajustarse a ella a más tardar el 31 de diciembre de 2002, y aplicarlas a más tardar el 30 de junio de 2003.
(22) Como se indicó en el considerando 15, la Comisión, con arreglo al apartado 6 del artículo 95 del Tratado, aprobó, mediante la Decisión 2002/59/CE, el proyecto de disposiciones nacionales relativas a la madera tratada con creosota notificado por los Países Bajos. (23) En su carta de 25 de abril de 2002, la Representación Permanente de los Países Bajos volvió a notificar a la Comisión, con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado, las disposiciones nacionales que los Países Bajos pretenden adoptar, pero que son incompatibles con la Directiva 76/769/CEE, modificada por la Directiva 2001/90/CE, así como la motivación correspondiente.
En su carta de 10 de julio de 2002, la Representación Permanente de los Países Bajos informó a la Comisión de que el Gobierno neerlandés también basa su posición en el apartado 4 del artículo 95 del Tratado. (24) En su carta de 8 de agosto de 2002, la Comisión comunicó a las autoridades neerlandesas que había recibido la notificación con arreglo a los apartados 4 y 5 del artículo 95 y que el período de seis meses para su examen, establecido en el apartado 6 del artículo 95, empezaba el 4 de mayo de 2002, día siguiente al de la recepción de la notificación. (25) En su carta de 8 de agosto de 2002, la Comisión informó a los demás Estados miembros de la notificación recibida de los Países Bajos.
Asimismo, la Comisión publicó un anuncio sobre la notificación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(15) con objeto de informar a otras partes interesadas del proyecto de disposiciones nacionales que los Países Bajos pretenden adoptar. III. EVALUACIÓN 1. Admisibilidad (26) Los Países Bajos solicitan a la Comisión que apruebe disposiciones nacionales incompatibles con la Directiva 76/769/CEE, modificada por la Directiva 2001/90/CE, una medida de armonización adoptada con arreglo al artículo 95 del Tratado. La Directiva 2001/90/CE se adoptó de conformidad con el artículo 2 bis de la Directiva 76/769/CEE.
Sustituye el punto 32 del anexo I de la Directiva 76/769/CEE, modificada por la Directiva 94/60/CE, que se adoptó con arreglo al artículo 100a del Tratado (ahora, tras su modificación, artículo 95) y armoniza la comercialización y el uso de la creosota y de la madera tratada con creosota. (27) Las diferencias entre los preceptos pertinentes de la Directiva 2001/90/CE y las disposiciones nacionales se resumen en el cuadro siguiente: >SITIO PARA UN CUADRO> (28) En general, las disposiciones nacionales son más restrictivas que la Directiva 2001/90/CE en los aspectos siguientes: - la comercialización y/o el uso de madera tratada con creosota que contenga una concentración de B[a]P inferior al 0,005 % en masa y una concentración de FEA inferior al 3 % en masa en instalaciones industriales o retratada in situ por profesionales para aplicaciones industriales y profesionales que impliquen contacto con aguas superficiales y subterráneas, que se permiten con arreglo a la Directiva, estarán prohibidas en los Países Bajos, - la comercialización de madera vieja tratada con creosota para reutilización o su reutilización para aplicaciones que impliquen contacto con aguas superficiales o subterráneas está prohibida en los Países Bajos si la madera se elimina del lugar actual de aplicación.
(29) La Directiva 2001/90/CE sustituye todos los preceptos relativos a la madera tratada con creosota que introdujo la Directiva 94/60/CE en la Directiva 76/769/CEE, en relación con la cual los Países Bajos habían obtenido la autorización de introducir las disposiciones nacionales en cuestión. Las diferencias entre los preceptos pertinentes de la Directiva 76/769/CEE, modificada por la Directiva 94/60/CE y por la Directiva 2001/90/CE y las disposiciones nacionales se resumen en el cuadro siguiente. >SITIO PARA UN CUADRO> (30) Del cuadro se desprende que, a excepción de las normas sobre comercialización y uso de madera tratada con creosota que contiene una concentración de B[a]P superior a 0,05 % en masa y que se ha comercializado anteriormente, que no se modifican, los preceptos pertinentes introducidos por la Directiva 2001/90/CE son más restrictivos que los introducidos por la Directiva 94/60/CE.
No obstante, las disposiciones nacionales notificadas por los Países Bajos, notificadas anteriormente y aprobadas por la Comisión, siguen siendo más estrictas que la Directiva 2001/90/CE. (31) En su carta de 25 de abril de 2002, notificada a la Comisión el 3 de mayo de 2002 y complementada con su carta de 10 de julio de 2002, los Países Bajos mencionan los apartados 4 y/o 5 del artículo 95 del Tratado como base de su notificación. (32) El apartado 4 del artículo 95 del Tratado dice lo siguiente: "Si, tras la adopción por el Consejo o por la Comisión de una medida de armonización, un Estado miembro estimare necesario mantener disposiciones nacionales, justificadas por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 30 o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, dicho Estado miembro notificará a la Comisión dichas disposiciones así como los motivos de su mantenimiento.".
(33) El apartado 5 del artículo 95 del Tratado establece que "si tras la adopción de una medida de armonización por el Consejo o la Comisión, un Estado miembro estimara necesario establecer nuevas disposiciones nacionales basadas en novedades científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente y justificadas por un problema específico de dicho Estado miembro surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización, notificará a la Comisión las disposiciones previstas así como los motivos de su adopción.". (34) Estas disposiciones del Tratado distinguen entre situaciones en las que las disposiciones nacionales notificadas por los Estados miembros se van a mantener y situaciones en las que se van a adoptar.
Cada situación está sujeta a condiciones específicas para la aplicación de la excepción prevista en los preceptos clave del artículo 95. Mientras que las condiciones del apartado 4 del artículo 95 son aplicables si las disposiciones nacionales existen antes de la adopción de la medida de armonización, las condiciones que se fijan en el apartado 5 del artículo 95 se aplican si las disposiciones nacionales se notifican en la fase de proyecto. (35) De la documentación presentada se desprende que las disposiciones nacionales sólo existen como proyecto. No están en vigor ni han sido adoptadas antes de la adopción de la Directiva 2001/90/CE.
No obstante, han de tenerse en cuenta determinadas circunstancias específicas a la hora de establecer si la notificación presentada por los Países Bajos debe considerarse a la luz de las condiciones establecidas en el apartado 4 del artículo 95 del Tratado o más bien deben evaluarse con arreglo al apartado 5 del artículo 95. (36) En particular, las disposiciones nacionales se notificaron por primera vez a la Comisión el 23 de enero de 2001, es decir, antes de la adopción de la Directiva 2001/90/CE, y fueron aprobadas mediante la Decisión 2002/59/CE. De conformidad con la jurisprudencia establecida, un Estado miembro no está autorizado a aplicar medidas nacionales que establezcan excepciones respecto a una medida de armonización hasta que la Comisión no haya adoptado una decisión al respecto(16).
Por otro lado, en el momento de adoptar la Directiva 2001/90/CE no se tuvieron en cuenta las cuestiones medioambientales ni el problema específico señalado por los Países Bajos. El reconocimiento de esta problemática y su especificidad para los Países Bajos se produjo tras la adopción de la Directiva. A su vez, ello llevó a la Comisión a aprobar las disposiciones nacionales y a declarar al mismo tiempo su intención de revisar la Directiva recién adoptada(17). (37) No hay duda de que al notificar disposiciones nacionales que ya habían sido notificadas antes de la adopción de la Directiva 2001/90/CE, los Países Bajos "estiman necesario mantener [dichas] disposiciones nacionales", aprobadas por la Comisión con arreglo al apartado 4 del artículo 95 del Tratado CE.
Por el contrario, la nueva notificación no parece responder a las condiciones del apartado 5 del artículo 95 porque los Países Bajos han estimado necesario establecer nuevas disposiciones nacionales no "tras la adopción de una medida de armonización por ... la Comisión", sino antes de que se adoptara la Directiva 2001/90/CE. (38) Es preciso señalar que en el marco del Derecho comunitario un Estado miembro no está autorizado a aplicar medidas nacionales que establezcan excepciones respecto a una medida de armonización hasta que la Comisión no las haya aprobado. Asimismo, el apartado 4 del artículo 95 del Tratado CE se refiere a las medidas nacionales que un Estado miembro desea mantener tras la adopción de una medida de armonización, es decir, las medidas que ya son aplicables en dicho Estado miembro.
El 23 de enero de 2002, la Comisión aprobó el proyecto de medidas nacionales que los Países Bajos deseaban adoptar y que, desde el punto de vista de la protección medioambiental, se apartan de lo dispuesto en la Directiva 94/60/CE. No obstante, la Directiva 2001/90/CE se adoptó el 26 de octubre de 2001. El proyecto de medidas nacionales, autorizado por la Comisión con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado, se aparta de lo dispuesto en la Directiva 2001/90/CE, por lo que la Comisión debe aprobar su aplicación. Por consiguiente, los Países Bajos procedieron a una segunda notificación de las mismas disposiciones nacionales, anteriormente notificadas y aprobadas por la Comisión.
En estas circunstancias específicas, la Comisión concluye que los Países Bajos desean "mantener" las mismas disposiciones nacionales, que, desde el punto de vista medioambiental, son más restrictivas que las de la Directiva 2001/90/CE. Por tanto, la notificación de los Países Bajos debe evaluarse a la luz del apartado 4 del artículo 95 del Tratado CE. (39) Cabe señalar que la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad(18) se aplica a la colocación por una persona, en las aguas superficiales, de postes de madera tratados con creosota(19).
No obstante, esta Directiva se refiere a la autorización previa de todos los vertidos en las aguas interiores superficiales, las aguas marinas territoriales, las aguas interiores del litoral, entre otras, y no cubre la comercialización de la madera tratada con creosota, ni prohíbe la utilización de esta madera en contacto con aguas superficiales. Por consiguiente, las disposiciones neerlandesas en cuestión, al prohibir totalmente la comercialización y/o el uso de la madera tratada con creosota en contacto con aguas superficiales, van más allá de las medidas previstas en la Directiva 76/464/CE y son incompatibles con la Directiva 2001/90/CE.
(40) Por otro lado, la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas(20) se aplica a la colocación, por una persona, de madera tratada con creosota en contacto directo con aguas subterráneas si se encuentran hidrocarburos aromáticos policíclicos (en lo sucesivo denominados "HAP") lixiviados a partir de la madera tratada en cantidades o concentraciones preocupantes. En esas circunstancias, la Directiva prohíbe el uso de madera tratada con creosota en contacto con aguas subterráneas.
Sin embargo, esta Directiva no prevé una prohibición total del uso de la madera tratada con creosota en contacto con aguas subterráneas ni contempla la comercialización de la madera tratada con creosota. Por tanto, las disposiciones neerlandesas en cuestión, al prohibir totalmente la comercialización y el uso de la madera tratada con creosota en aplicaciones que implican contacto con aguas subterráneas, van más allá de las medidas previstas por la Directiva 80/68/CEE y son incompatibles con la Directiva 2001/90/CE. (41) La notificación presentada por los Países Bajos contiene una explicación de las razones relacionadas con la protección del medio ambiente que, en su opinión, justifican las disposiciones nacionales notificadas.
(42) A tenor de lo anterior, puede por tanto concluirse que los Países Bajos notificaron a la Comisión el texto de las disposiciones nacionales aprobadas mediante la Decisión 2002/59/CE pero incompatibles con la Directiva 2001/90/CE que tienen previsto mantener, así como una explicación de las razones que, en su opinión, justifican el mantenimiento de las mismas. (43) La notificación presentada por los Países Bajos con objeto de obtener la aprobación del proyecto de disposiciones nacionales, que fue aprobado mediante la Decisión 2002/59/CE con arreglo a lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 95 del Tratado y que no se modifica, se refiere a medidas más restrictivas que las adoptadas por la Directiva 2001/90/CE.
Por tanto, la notificación se considera admisible, de conformidad con el apartado 4 del artículo 95 del Tratado, habida cuenta de que los preceptos pertinentes de la Directiva 2001/90/CE no son idénticos a los de la Directiva 94/60/CE. 2. En cuanto al fondo (44) De acuerdo con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 95 del Tratado CE, la Comisión debe comprobar que se cumplan todas las condiciones que permiten a un Estado miembro acogerse a las excepciones previstas en el mencionado artículo. En particular, las disposiciones nacionales deben justificarse por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 30 del Tratado o relacionadas con la protección del medio ambiente o del medio de trabajo.
Asimismo, para recurrir a la posibilidad de introducir excepciones que prevé el apartado 4 del artículo 95, es necesario que en el Estado miembro exista un problema específico vinculado a las razones invocadas por dicho Estado. (45) Por otra parte, con arreglo al apartado 6 del artículo 95 del Tratado, cuando la Comisión estime justificadas las disposiciones nacionales mencionadas, comprobará si se trata o no de un medio de discriminación arbitraria o de una restricción encubierta al comercio entre los Estados miembros y si constituyen o no un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior.
2.1. Creosota - Información general (46) La creosota es una mezcla compleja de más de 200 compuestos químicos, predominantemente hidrocarburos aromáticos, así como compuestos fenólicos y aromáticos de nitrógeno y azufre. Es un destilado semipesado de alquitrán de hulla (punto de ebullición aproximado: 200-400 °C). (47) La creosota puede contener más de 30 hidrocarburos aromáticos policíclicos (HAP) diferentes con un contenido total posible de HAP del 85 %. Los más importantes son: - acenafteno, - naftaleno, - fenantreno, - antraceno, - fluoreno, - fluoranteno, - criseno, - trifenileno, - benzo[a]antraceno, - benzo[b]fluoranteno, - benzo[k]fluoranteno, - benzo[a]pireno.
(48) El benzo[a]pireno (B[a]P) es uno de los HAP mejor investigados y se utiliza como indicador o marcador a efectos de clasificación aunque, en sí mismo, el contenido de B[a]P no refleja el contenido total de HAP de la creosota. Según el tipo de creosota de que se trate, el contenido de B[a]P puede variar entre 0,003 y 0,3 % en peso (30 a 3000 ppm). La destilación refinada del alquitrán de hulla y la selección de las extracciones puede dar lugar a un contenido de B[a]P o fenol inferior. El Instituto Europeo Occidental para la Conservación de la Madera ha elaborado varias normas industriales diferentes que se caracterizan principalmente por contenidos diferentes de fracciones de destilación específicas y, lo que es más importante en este contexto, contenidos diferentes de B[a]P.
Los valores límite a efectos de clasificación son 500 ppm y 50 ppm. (49) Las propiedades físicas y químicas de la creosota se pueden modificar para mayor facilidad de uso o con fines medioambientales. Así, es posible crear un producto menos viscoso, y por tanto más fácil de aplicar con brocha, incorporando componentes con un punto de ebullición más bajo, que a veces se denomina carbolíneo. La Directiva 2001/90/CE no hace ninguna distinción, sino que abarca y trata de forma idéntica toda una serie de destilados de alquitrán de hulla diferentes, cada uno de ellos especificado por su denominación y su número EINECS y CAS.
(50) La creosota se utiliza principal y casi exclusivamente como agente conservante de la madera. Las aplicaciones más importantes con mucho son las industriales y profesionales a gran escala: traviesas de ferrocarril, postes eléctricos, ingeniería hidráulica (protección de las orillas), vallas, agricultura y producción de fruta. La creosota y productos similares también son utilizados por los particulares para conservar la madera. (51) Las propiedades más importantes de la creosota son: - alta eficacia fungicida, - alta eficacia insecticida, - persistencia a largo plazo, - resistencia a la lixiviación y a la intemperie.
(52) Una muy pequeña cantidad de creosota se utiliza en medicamentos para el tratamiento de determinadas enfermedades de la piel, como la psoriasis. Efectos ecotoxicológicos (53) Varios países han informado de casos de contaminación medioambiental por creosota, cuyo origen ha sido frecuentemente instalaciones de tratamiento de madera vieja. De hecho, la mayoría de la información sobre los efectos de la creosota en el medio ambiente se ha obtenido a través de vertidos industriales de creosota y de la contaminación causada por fábricas abandonadas de creosota. La contaminación ambiental se ha detectado analizando HAP concretos, en particular el B[a]P.
(54) La creosota es tóxica para determinados organismos en el suelo y muy tóxica para los organismos acuáticos (con valores CL-50 en 96 horas con frecuencia inferiores a 1 mg/l). La mayoría de sus componentes son bioacumulativos. (55) Las principales características de los HAP en el medio ambiente son: - los HAP se fijan fuertemente a la materia orgánica del suelo, - normalmente, la velocidad de degradación de los HAP en el suelo y otros compartimentos medioambientales es lenta. Los residuos de creosota pueden persistir durante muchos años en el medio ambiente ( > 20-30 años), - los principales procesos de descomposición son la fotodegradación y la degradación microbiana.
La degradación microbiana puede darse en condiciones aeróbicas y anaeróbicas. Los HAP de cuatro anillos y más pueden ser difícilmente degradables, - los HAP que llegan a vías acuáticas se sedimentan rápidamente, - en las aguas, la mayoría de los HAP de menor peso molecular se eliminan principalmente por degradación microbiana y los de mayor peso molecular por foto-oxidación y sedimentación. La degradación microbiana de los HAP más hidrosolubles se da en condiciones aeróbicas y anaeróbicas. Se ha demostrado que los constituyentes de los HAP se acumulan en los organismos de las especies acuáticas.
(56) Pueden producirse emisiones de HAP al aire, al agua y al suelo durante el proceso de impregnación y durante el almacenamiento en la instalación de impregnación, así como durante la utilización de la madera tratada. No obstante, los HAP encontrados en los distintos compartimentos medioambientales proceden de fuentes diferentes (todos los procesos de combustión, el tráfico, etc.) y es con frecuencia difícil atribuir esos niveles a una fuente concreta, como la madera tratada con creosota. (57) Un estudio publicado en Suecia(21) ha puesto de manifiesto que, tras 40 años en el suelo, los postes impregnados con creosota habían perdido algunos de los compuestos que contiene esta sustancia, especialmente los que tienen un punto de ebullición más bajo (< 270 °C) y que la parte de los postes por encima del suelo había perdido la mayor cantidad.
No obstante, la movilidad de los compuestos filtrados era muy baja y solamente podía detectarse en el suelo en contacto con los postes. Ello es coherente con la observación de que la movilidad de los HAP en el suelo es extremadamente baja debido a su fuerte fijación a la materia orgánica. (58) La presencia de niveles elevados de HAP en los medios acuáticos se ha atribuido con frecuencia a la presencia de madera tratada con creosota. La migración de componentes de la creosota de la madera tratada al agua es más elevada en el agua dulce que en el agua salada, como han probado numerosos estudios.
La migración parece ser más limitada en el agua marina; en un estudio se comprobó que, tras 10 años en el mar, los postes marinos conservaban el 93 % de los compuestos originales de la creosota(22). La contaminación de los sedimentos por la creosota que se filtra de las instalaciones de protección de las orillas se ha documentado en los Países Bajos(23) y también en estudios sobre la contaminación procedente de antiguas instalaciones de impregnación clausuradas. (59) Más recientemente, sobre la base de un estudio realizado en los Países Bajos(24), el CCTEMA(25) destacó los riesgos para el medio ambiente derivados de la utilización de la madera tratada con creosota en el medio acuático (aguas superficiales y subterráneas) incluso en concentraciones muy bajas de B[a]P que contiene la creosota usada para el tratamiento de la madera.
(60) En lo que respecta a la exposición humana a través del medio ambiente, se dispone de escasos datos sobre la contaminación medioambiental por HAP procedentes de la creosota. 2.2. La posición neerlandesa (61) Los Países Bajos consideran que las disposiciones nacionales se justifican por la necesidad de proteger el medio acuático de los riesgos derivados de la madera tratada con creosota en contacto con aguas superficiales y subterráneas, y por la situación de exposición específica que se da en los Países Bajos. (62) Los Países Bajos hacen referencia a las pruebas presentadas en apoyo de la notificación anterior, así como a las conclusiones de la revisión efectuada por el CCTEMA(26).
En la Decisión 2002/59/CE, que se cita como referencia a efectos de la presente Decisión, figura una descripción detallada de la documentación pertinente mencionada por los Países Bajos. Por otro lado, los Países Bajos señalan que la Directiva 2001/90/CE se inspira exclusivamente en requisitos de protección de la salud humana y no tiene en cuenta los problemas medioambientales ni la situación específica de exposición que existe en los Países Bajos. 2.3. Evaluación de la posición neerlandesa 2.3.1. Justificación de la necesidad de proteger el medio ambiente (63) Las pruebas que se mencionan en la notificación de los Países Bajos destacan los riesgos que para el medio acuático entraña la lixiviación de HAP a partir de la madera tratada con creosota en contacto con aguas superficiales y aguas subterráneas.
La evaluación de los riesgos a que procedieron las autoridades neerlandesas se refiere tanto a la madera tratada con creosota que contiene B[a]P en concentraciones inferiores al 0,05 % en masa (en lo sucesivo denominada "creosota estándar"), como a la que contiene concentraciones inferiores al 0,005 % (en lo sucesivo denominada "creosota modificada"). En ambos casos, la madera tratada con creosota provocó que se rebasaran considerablemente las concentraciones máximas admisibles de la mayoría de HAP seleccionados en las aguas superficiales, subterráneas y en el sedimento. (64) En su dictamen de 21 de octubre de 2002, el CCTEMA confirma en general la problemática medioambiental planteada por los Países Bajos.
No obstante, en lo que respecta a la madera tratada con creosota estándar, el CCTEMA observa que el riesgo medioambiental podría ser incluso superior al indicado por las autoridades neerlandesas. En cuanto a la creosota modificada, el CCTEMA señala que no se traduce en una reducción sustancial de los niveles de otros HAP y concluye que los controles basados únicamente en B[a]P no son adecuados. (65) La Directiva 2001/90/CE, que fue adoptada antes de que el CCTEMA emitiera su dictamen, se limitó a reducir el contenido de B[a]P autorizado en la creosota de 0,05 a 0,005, por lo que no resuelve satisfactoriamente los riesgos medioambientales señalados por los Países Bajos.
Se inspira exclusivamente en requisitos de protección de la salud humana y, a la espera de la evaluación del CCTEMA, no tiene en cuenta la problemática medioambiental planteada por los Países Bajos. Además, en la Decisión 2002/59/CE, la Comisión reconoce las limitaciones de la Directiva 2001/90/CE al abordar esta problemática y anunciar su intención de revisar en consecuencia los preceptos pertinentes de la misma. (66) La documentación mencionada en la notificación neerlandesa demuestra también que existe en este país un problema específico debido al elevado nivel de exposición a HAP de la madera tratada con creosota de las zonas de aguas superficiales y subterráneas de los Países Bajos.
(67) En su dictamen de 30 de octubre de 2001, el CCTEMA reconoce que en los Países Bajos se utiliza ampliamente la madera tratada con creosota para proteger las orillas de canales y ríos, y que los riesgos consiguientes para el medio acuático probablemente serán también importantes. En otra información comparativa(27) se afirma que el uso extendido de la madera tratada con creosota para la protección de las orillas representa en los Países Bajos un problema importante en comparación con los demás Estados miembros. Por otro lado, una estimación reciente(28) del nivel general de concentración de HAP en las zonas de aguas superficiales neerlandesas confirma que la situación específica de exposición de los Países Bajos es particularmente intensa.
(68) Asimismo, habida cuenta de los datos que muestran la considerable extensión de las zonas de aguas subterráneas de poca profundidad en los Países Bajos, combinada con el uso intensivo de madera tratada con creosota en aplicaciones que pueden implicar un contacto con las aguas subterráneas, puede concluirse razonablemente que también cabe esperar un nivel especialmente elevado de exposición a HAP de la madera tratada con creosota en el caso de las aguas subterráneas. (69) A tenor de lo anterior, la Comisión considera que las disposiciones nacionales notificadas por los Países Bajos se justifican por la necesidad de reducir la exposición del medio acuático neerlandés y son proporcionadas en relación con el objetivo perseguido.
2.4. Ausencia de discriminación arbitraria o de una restricción encubierta al comercio entre los Estados miembros y de obstáculos para el funcionamiento del mercado interior 2.4.1. Ausencia de discriminación arbitraria (70) El apartado 6 del artículo 95 obliga a la Comisión a verificar que las disposiciones nacionales no sean un medio de discriminación arbitraria. De acuerdo con un principio general del Derecho comunitario, para que no exista discriminación no debe darse un trato diferente a situaciones similares, ni un trato similar a situaciones diferentes. (71) Las disposiciones nacionales previstas son de tipo general y se aplican a la madera tratada con creosota, tanto nacional como importada, en las aplicaciones mencionadas.
Por consiguiente, no hay ninguna prueba de que estas disposiciones puedan utilizarse como medio de discriminación arbitraria entre operadores económicos comunitarios. 2.4.2. Ausencia de una restricción encubierta al comercio (72) Unas medidas nacionales que limiten la comercialización y el uso de productos en mayor medida que una directiva comunitaria constituyen normalmente un obstáculo al comercio, en la medida en que productos que pueden comercializarse legalmente en el resto de la Comunidad no podrían comercializarse en el Estado miembro interesado. Los requisitos establecidos en el apartado 6 del artículo 95 tienen por misión impedir restricciones que se deriven de la aplicación de los criterios de los apartados 4 y 5 por razones inadecuadas y que en realidad constituyan medidas económicas para impedir la importación de productos de otros Estados miembros, es decir, una forma de proteger indirectamente la producción nacional.
(73) No obstante, ya se ha demostrado que existe un motivo real de preocupación por el medio acuático debido a la situación específica de exposición de los Países Bajos. Por consiguiente, el verdadero objetivo de las disposiciones nacionales parece ser la protección del medio ambiente, y no la creación de obstáculos encubiertos al comercio. (74) Las disposiciones nacionales prevén además una exención que afecta a la madera tratada con creosota destinada a la exportación. Sin embargo, esta excepción se ajusta a lo dispuesto en la Directiva 76/769/CEE, modificada por la Directiva 2001/90/CE, y por tanto no se ve afectada por la presente Decisión.
(75) Debe concluirse que no hay pruebas que indiquen que las disposiciones nacionales previstas constituyen una restricción encubierta al comercio entre los Estados miembros. 2.4.3. Ausencia de obstáculos para el funcionamiento del mercado interior (76) Esta condición no puede interpretarse en el sentido de que impide la aprobación de cualquier medida nacional que pueda afectar al funcionamiento del mercado interior. De hecho, cualquier medida nacional que constituya una excepción respecto de una medida de armonización destinada a establecer y permitir el funcionamiento del mercado interior constituirá en esencia una medida que puede afectar al mercado interior.
Por consiguiente, para preservar la utilidad del procedimiento de excepción previsto en el artículo 95 del Tratado CE, el concepto de obstáculo al funcionamiento del mercado interior deberá entenderse, en el contexto del apartado 6 del artículo 95, como un efecto desproporcionado en relación con el objetivo perseguido. (77) Habida cuenta de la problemática medioambiental expuesta y de la situación específica de exposición que existe en los Países Bajos, debe concluirse que no hay pruebas que indiquen que las disposiciones nacionales previstas constituyen un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior.
IV. CONCLUSIÓN (78) A la luz de las consideraciones anteriores, puede concluirse que la notificación presentada el 3 de mayo de 2002 por los Países Bajos sobre disposiciones nacionales que constituyen una excepción de la Directiva 2001/90/CE en lo que respecta a la madera tratada con creosota es admisible y cumple las condiciones establecidas en el apartado 4 del artículo 95 del Tratado. (79) Además, las disposiciones nacionales no constituyen un medio de discriminación arbitraria, una restricción encubierta al comercio entre los Estados miembros ni un obstáculo desproporcionado para el funcionamiento del mercado interior.
(80) Por consiguiente, las disposiciones nacionales pueden aprobarse de conformidad con el apartado 6 del artículo 95 del Tratado. De conformidad con el apartado 7 del artículo 95 del Tratado, la Comisión está estudiando la posibilidad de adaptar la Directiva 76/769/CE, modificada por la Directiva 2001/90/CE, sobre la base de todos los datos científicos disponibles. HA ADOPTADO LA SIGUIENTE DECISIÓN: Artículo 1 Se autorizan las disposiciones nacionales relativas a la comercialización y el uso de madera tratada con creosota que los Países Bajos notificaron a la Comisión el 3 de mayo de 2002.
Artículo 2 El destinatario de la presente Decisión será el Reino de los Países Bajos. Hecho en Bruselas, el 31 de octubre de 2002. Por la Comisión Erkki Liikanen Miembro de la Comisión (1) DO L 262 de 27.9.1979, p. 201. (2) DO L 243 de 11.9.2002, p. 15. (3) DO L 398 de 20.12.1989, p. 24. (4) DO 196 de 16.8.1967, p. 1. (5) DO L 154 de 5.6.1992, p. 1. (6) DO L 365 de 31.12.1994, p. 1. (7) Dermal Carcinogenicity Study of two Coal Tar Products by Chronic Epicutaneous Application in Male CD-1 Mice (78 weeks) (Estudio de carcinogenicidad dérmica de dos productos contenidos en el alquitrán de hulla mediante aplicación epicutánea crónica en ratones machos CD-1 durante 78 semanas), Informe final elaborado por el Instituto Fraunhofer de Toxicidad e Investigación sobre Aerosoles (Hannover, Alemania), octubre de 1997.
(8) Dictamen sobre Cancer risk to consumers from creosote containing less than 50 ppm benzo-[a]-pyrene and/or from wood treated with such creosote and estimation of respective magnitude (Dictamen relativo al riesgo de cáncer para los consumidores producido por creosota con menos de 50 ppm de benzo-[a]-pireno y/o por madera tratada con dicha creosota y estimación de las magnitudes respectivas), emitido en la octava reunión plenaria del CCTEMA, celebrada en Bruselas el 4 de marzo de 1999. (9) DO L 283 de 27.10.2001, p. 41. (10) Boletín de leyes y decretos (Staatsblad) 1996, n° 304, cuya última modificación la constituye el Decreto de 6 de abril de 1998 (Staatsblad n° 235).
(11) DO L 302 de 19.10.1992, p. 1. (12) DO L 23 de 25.1.2002, p. 37. (13) Dictamen sobre la creosota - Notificación de los Países Bajos con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado presentado en la 24 reunión plenaria del CCTEMA, Bruselas, 12 de junio de 2001. (14) DO L 210 de 3.8.2001, p. 46. (15) DO C 188 de 8.8.2002, p. 2. (16) Véase, por ejemplo, el asunto C-319/97: Kortas, (Recopilación 1999, p. I-3143), apartado 28. (17) Véase el considerando 98 de la Decisión 2002/59/CE de la Comisión. (18) DO L 129 de 18.5.1976, p. 23. (19) Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 29 de septiembre de 1999, asunto C-232/97, (Recopilación 1999, p.
I-6385). (20) DO L 20 de 26.1.1980, p. 43. (21) S. Holmroos, Analys av kreosotstolpar i Simlångsdalen efter 40 års exponering i fält. Rapport nr. M205-252.092. Älvkarleby: Vattenfall Utveckling. 1994. (22) L.L. Ingram et. al., Migration of Creosote and Its Components from Treated Piling Sections in a Marine Environment, Proc. Ann. Meet. Am. Wood Preserv. Assoc. 78, 1982, p. 120. Véanse también las notas 8 y 18. (23) BKH Consulting Engineers, Foundation of the appeal against the EC-directive on creosote, Informe final, Delft, 1 de julio de 1995. (24) Centrum voor Stoffen en Risicobeoordeling, CSR Advisiesrapport:
08196A01, Creosoot - Milieurisico's ten gevolge van de toepassing van gecreosoteerd hout in contact met water en bodem - Autores: M.H.M.M. Monforts, E.W.M. Roex, y J.P. Rila, 5.12.2000 - RIVM Rijksinstituut voor volksgezondheid en milieu (Instituto nacional de salud pública y protección del medio ambiente). (25) Dictamen sobre la creosota - Notificación de los Países Bajos con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado presentado en la 24 reunión plenaria del CCTEMA, Bruselas, 12 de junio de 2001. (26) Dictamen sobre la creosota - Notificación de los Países Bajos con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado presentado en la 24 reunión plenaria del CCTEMA, Bruselas, 12 de junio de 2001.
(27) BKH Consulting Engineers, Foundation of the appeal against the EC-directive on creosote, Informe final, Delft, 1 de julio de 1995. G. Grimmer, Study on the Justification in Scientific Terms of Allowing The Netherlands to retain its National Laws on Creosote in Place of Council Directive 94/60/EC. Informe final report, Biochemisches Institut für Umweltcarcinogene, Großhansdorf (Alemania), diciembre de 1995. (28) Centrum voor Stoffen en Risicobeoordeling, CSR Advisiesrapport: 08196A01, Creosoot - Milieurisico's ten gevolge van de toepassing van gecreosoteerd hout in contact met water en bodem - Autores:
M.H.M.M. Monforts, E.W.M. Roex, y J.P. Rila, 5.12.2000 - RIVM Rijksinstituut voor volksgezondheid en milieu (Instituto nacional de salud pública y protección del medio ambiente).