2002/937/CE: Decisión de la Comisión, de 10 de julio de 2002, relativa a la ayuda estatal concedida por Finlandia en favor de compañías de seguros cautivas de la región de Åland [notificada con el número C(2002) 2410] (Texto pertinente a efectos del EEE) Diario Oficial n° L 329 de 05/12/2002 p. 0022 - 0029 Decisión de la Comisión de 10 de julio de 2002 relativa a la ayuda estatal concedida por Finlandia en favor de compañías de seguros cautivas de la región de Åland [notificada con el número C(2002) 2410] (Los textos en lenguas finesa y sueca son los únicos auténticos) (Texto pertinente a efectos del EEE) (2002/937/CE) LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88, Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62, Tras haber invitado a las partes interesadas a presentar sus observaciones de acuerdo con dichas disposiciones(1), Considerando lo que sigue:
I. PROCEDIMIENTO (1) Mediante carta EUEC020-284 de 15 de julio de 1998 (registrada bajo el número SG A/38452), las autoridades finlandesas comunicaron a la Comisión el régimen de ayudas a las "compañías de seguros cautivas" de la región de Åland. Dado que la notificación de Finlandia fue posterior a la entrada en vigor de la medida, en 1993, no pudo darse por válida con respecto al apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE. Mediante cartas de 15 de octubre 1998, 5 de febrero de 1999 y 2 de junio de 1999 Finlandia comunicó información complementaria a la Comisión. El 13 de julio de 2000 la Comisión envió a las autoridades finlandesas una carta (D/53912) que pedía confirmación de si el régimen de ayudas estatales en cuestión se había llevado o no a cabo.
Mediante carta EUEC096-217 de 25 de agosto de 2000 (A/37109), las autoridades finlandesas confirmaron que la medida en cuestión nunca se había aplicado desde su entrada en vigor. (2) Mediante carta de 11 de julio de 2001 (SG 2001 D/289763), la Comisión informó a Finlandia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE con respecto a la ayuda en cuestión. Finlandia comunicó observaciones en su carta EUEC206-94 de 9 de agosto de 2001. (3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(2) y la Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones al respecto.
(4) La Comisión no recibió observaciones. II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA 1. Disposiciones del régimen de ayudas (5) La ayuda estatal en cuestión fue instaurada por la región de Åland para ser aplicada en su territorio. El 9 de diciembre de 1993, una modificación de la Ley relativa a la fiscalidad comunal entró en vigor en la región (Ley ÅFS 109/93). Esta modificación concede a las compañías de seguros cautivas que cumplen determinadas condiciones una ventaja fiscal con relación al tipo normal del impuesto de sociedades. En la época en que la modificación se adoptó, esta ventaja fiscal era de 10 puntos porcentuales.
El impuesto de sociedades total pagado por las compañías de seguros cautivas era inferior al porcentaje normal del 25 % vigente en aquel momento. (6) La ventaja neta de la que se beneficiaban las compañías de seguros cautivas de las Islas Åland se adaptó en 1995, 1996 y 1998 para reflejar modificaciones del tipo normal del impuesto de sociedades decididas por las autoridades competentes. (7) Esta modificación y sus adaptaciones posteriores son objeto de la presente Decisión. 2. Condiciones (8) Inicialmente, en virtud de la modificación de 9 de diciembre de 1993, las compañías de seguros cautivas de las Islas Åland sólo podían beneficiarse de esta ventaja fiscal si cumplían las siguientes condiciones: a) todas las acciones o títulos de la sociedad debían estar en manos de un único accionista extranjero; b) solamente el propietario de la sociedad o sus filiales podían ser tomadores de seguros; c) la gestión corriente de la sociedad debía confiarse a una sociedad anónima que operase en la región de Åland, previa notificación o autorización.
3. Modificaciones de la medida inicial pertinentes a efectos del presente procedimiento (9) En 1995 el régimen de ayudas fue objeto de una primera modificación (Ley ÅFS 82/95), que extendió su ámbito de aplicación a las compañías de seguros cautivas con propietario nacional, que antes no podían beneficiarse de la medida. (10) En 1996, el tipo del impuesto de sociedades en Finlandia pasó al 28 %. Este aumento implicó un incremento de la ventaja anteriormente concedida a las compañías de seguros cautivas (segunda modificación), que pasó del 10 al 11,2 % (Ley ÅFS 40/96). (11) Tras la tercera modificación introducida en 1998 (Ley ÅFS 17/98), la ventaja se redujo al 10 %.
Por lo tanto, el tipo del impuesto de sociedades aplicado a las compañías de seguros cautivas de las Islas Åland se fijó en el 18 %. La ayuda no fue objeto de otras modificaciones. III. MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL APARTADO 2 DEL ARTÍCULO 88 DEL TRATADO CE (12) Al examinar la información comunicada por Finlandia en el marco de la evaluación preliminar prevista en el artículo 6 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE(3), referida a las modificaciones de 1995, 1996 y 1998, la Comisión se preguntó si la medida podía constituir una ayuda estatal no notificada.
Sus dudas se basaban esencialmente en el hecho de que las modificaciones introducidas tras la adhesión de Finlandia a la Unión Europea debían notificarse con arreglo el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE. (13) Como la medida parecía constituir una ayuda de funcionamiento, la Comisión planteó dudas sobre su compatibilidad con el mercado común. De acuerdo con la práctica constante de la Comisión, este tipo de ayuda no puede considerarse que facilita el desarrollo de determinadas actividades económicas o regiones. (14) Por estos motivos la Comisión incoó el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE.
IV. OBSERVACIONES DE FINLANDIA 1. Generalidades (15) Finlandia presentó observaciones mediante carta EUEC206-94 de 8 de agosto de 2001 (registrada el 13 de agosto de 2001 bajo el número SG(2001) A/9179). (16) Finlandia subrayó que el estatuto de autonomía de las Islas Åland está inscrito en la Constitución y en el Derecho internacional, tal como también se reconoció en el Protocolo n° 2 del Acta de adhesión. (17) Con arreglo el apartado 5 del artículo 18 de la ley de autonomía (Självstyrelselag för Åland, Ley n° 1144/1991), las Islas Åland están habilitadas para legislar en los ámbitos relativos a los impuestos sobre la renta complementarios y suplementarios temporales que repercutan en la región, los impuestos profesionales y sobre espectáculos, los impuestos regionales y los municipales.
(18) La medida fiscal relativa a las Islas Åland se adoptó en el marco de la fiscalidad municipal y se integra al artículo 4-a de la ley relativa a la fiscalidad municipal de la región de Åland (Ley ÅFS 37/93). (19) Según las autoridades finlandesas, la economía de las Islas Åland se basa en un número limitado de sectores. La naturaleza insular de la región crea problemas estructurales que afectan generalmente a la competitividad de las empresas del archipiélago. Los seguros y servicios financieros son sectores bien adaptados a las Islas Åland, ya que los inconvenientes inherentes a la insularidad les afectan menos.
(20) Las autoridades finlandesas destacan que en 1993, cuando la medida entra en vigor, la coyuntura del archipiélago era mala y la tasa de desempleo elevada. (21) Según Finlandia, la modificación de 1995, que extendió la medida a los nacionales finlandeses, tuvo una incidencia minúscula, con limitadísimas consecuencias a nivel nacional y sin modificación de la naturaleza de la medida como ayuda existente (si la Comisión considera que se trata de una ayuda estatal según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE). (22) Finalmente, las autoridades finlandesas dan una descripción detallada de la modificación introducida en 1996 con respecto a la modificación inicial, por la cual la ventaja fiscal se fijó en un 11,2 %, y de la modificación de 1998, que la redujo al 10 %.
(23) Las modificaciones posteriores introducidas en el impuesto normal de sociedades después de 1998 modificaron indirectamente el impuesto aplicable a las compañías de seguros cautivas. En virtud de esa medida fiscal, estas empresas fueron sometidas a un impuesto de sociedades del 19,3975 % para el ejercicio 2001. 2. Evaluación de la naturaleza de la ayuda por las autoridades finlandesas (24) Finlandia hace hincapié en el hecho de que las Islas Åland deben considerarse como una jurisdicción distinta en los ámbitos en cuestión, ya que la asamblea legislativa regional tiene un poder legislativo exclusivo.
(25) En primer lugar, Finlandia afirma que el tipo impositivo menor aplicable a las compañías de seguros cautivas no falsea o amenaza con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones y que no afecta a los intercambios entre Estados miembros. La medida no afecta a la competencia entre las compañías de seguros puesto que las que se benefician de la ventaja fiscal sólo pueden asegurar a su propietario o a sus filiales. Según las autoridades finlandesas, la competencia en el mercado de los seguros no resulta afectada puesto que normalmente las aseguradoras cautivas están reaseguradas.
(26) Las autoridades finlandesas afirman que toda persona física o jurídica, cualquiera que sea su sector de actividad, puede beneficiarse de la ventaja fiscal si trabaja con una compañía de seguros cautiva que cubre sus riesgos. El tipo impositivo reducido sólo se aplica si la compañía cautiva tiene como únicos clientes a su propietario o a sus filiales, de acuerdo con la normativa aplicable a las empresas. Por lo tanto la medida aplicable a estas compañías afecta exclusivamente a la fiscalidad de las empresas. (27) Para que una compañía de seguros cautiva pueda beneficiarse de la ventaja fiscal es necesario que exista un estrecho vínculo entre ella y su propietario y por lo tanto ambos deben considerarse como una única entidad.
Según Finlandia, puesto que es el propietario de la compañía de seguros cautiva el que se beneficia de la ventaja financiera y que éste puede ejercer su actividad en cualquier sector, debe considerarse la medida como general y sin efectos sobre los intercambios entre Estados miembros. (28) Finlandia considera que la medida aplicada a las Islas Åland no es selectiva puesto que no impone ninguna obligación en cuanto al sector de actividad del propietario. (29) Afirma, por otro lado, que la medida no es tampoco selectiva desde un punto de vista regional puesto que la región de Åland es autónoma y constituye una jurisdicción distinta con relación al resto de Finlandia.
3. Evaluación de la compatibilidad con el Tratado por las autoridades finlandesas (30) Por lo que se refiere a la compatibilidad con el Tratado, en caso de que la Comisión considerara que la medida constituye una ayuda, Finlandia considera que las disposiciones derogatorias de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE excluyen que la medida pueda constituir una ayuda estatal incompatible, al menos en el caso de las compañías de seguros cautivas que tienen su domicilio social fuera de Mariehamn, que, después del 1 de enero de 1998, no pueden beneficiarse de la derogación que prevé este artículo para las ayudas de finalidad regional.
Finlandia considera que la Comisión debe tener en cuenta el carácter insular de la región de Åland y la necesidad de diversificar su economía. (31) Finlandia hace valer, por otro lado, que el artículo 158 del Tratado CE, según el cual la Comunidad se propone reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, debe tomarse en consideración, así como la declaración relativa a las regiones insulares que anexa al Tratado de Amsterdam. Considera que procede también tener en cuenta la letra G de la Resolución de Consejo del 1 de diciembre de 1997, relativa a un Código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas(4), que declara que se prestará especial atención a las características y a las dificultades particulares de las regiones ultraperiféricas y de las islas de poca superficie.
Las Islas Åland constan de innumerables islotes cuyas actividades económicas están mal distribuidas y son limitadas por el hecho de que la región forma un archipiélago. El tipo impositivo inferior de las compañías de seguros cautivas favorece el desarrollo económico de la región. (32) Por ello Finlandia considera que la medida fiscal aplicada a las compañías de seguros cautivas de las Islas Åland no constituye una ayuda estatal y que si, pese a todo, fuera considerada como tal, no sería incompatible con el mercado común. (33) Finalmente Finlandia observa que, puesto que la medida fiscal no se aplicó aún efectivamente, la cuestión de la recuperación no se plantea en caso de que la Comisión decidiera que la medida constituye una ayuda estatal incompatible.
V. VALORACIÓN DE LA AYUDA 1. Aplicabilidad del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE (34) De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, fajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. (35) Para ser considerada incompatible con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, la medida de ayuda debe responder a cuatro criterios: a) debe conceder a sus beneficiarios una ventaja que reduce las cargas que, por regla general, gravan su presupuesto; b) la ventaja debe concederse por medio de fondos estatales; c) la medida debe afectar a la competencia y los intercambios entre Estados miembros; d) la medida debe ser específica o selectiva en el sentido que favorece a "determinadas empresas o producciones".
En consecuencia, la Comisión examinó la medida con respecto a dichas condiciones. (36) En primer lugar, por lo que se refiere al criterio según el cual la medida debe conceder una ventaja a sus beneficiarios, un tipo impositivo inferior constituye una ventaja para una empresa ya que le permite obtener mayores beneficios, distribuirlos a sus asociados o accionistas o volverlos a invertir, y obtiene así una ventaja de la que no gozan empresas que no pueden beneficiarse de la ayuda. (37) De acuerdo con el punto 9 de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas(5), una ventaja fiscal puede ser obtenida por una reducción de la carga fiscal de la empresa bajo distintas formas y, en particular, por una reducción de la cuantía del impuesto.
(38) La exención de la obligación de pagar el tipo pleno del impuesto de sociedades, que se aplica a las compañías de seguros cautivas de la región de Åland, responde a este criterio, tanto para las compañías de seguros como para el grupo de sociedades al cual pertenecen. (39) En segundo lugar, por lo que se refiere al criterio según el cual las ayudas deben ser "otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma", la concesión de la ventaja fiscal implica una pérdida de ingresos fiscales, lo que, de acuerdo con el punto 10 de la Comunicación, equivale al consumo de fondos estatales en forma de gastos fiscales(6).
Como lo estableció el Tribunal de Justicia, este principio se aplica también a las ayudas concedidas por las entidades regionales y locales de los Estados miembros(7). (40) En este caso concreto las autoridades conceden una desgravación de impuestos en Åland. El criterio relativo a los recursos estatales puede pues darse por respetado. (41) En tercer lugar, por lo que se refiere al criterio según el cual la medida debe falsear o amenazar con falsear la competencia en la medida en que afecta a los intercambios entre Estados miembros, el Tribunal de Justicia constantemente ha dictaminado que los intercambios intracomunitarios debían considerarse afectados a partir del momento en que la empresa beneficiaria ejerce una actividad económica que es objeto de intercambios entre los Estados miembros.
(42) Las autoridades finlandesas alegan que el tipo impositivo inferior aplicable a las compañías de seguros cautivas de Åland no falsea la competencia puesto que los beneficiarios asegurar a su propietario o a sus filiales y no compiten entre ellos. Finlandia afirma por otro lado que las compañías de seguros cautivas recurren al mercado del reaseguro por lo que los intercambios no resultan afectados. (43) La Comisión considera a este respecto que el efecto de la ayuda sobre los intercambios entre Estados miembros es independiente del fin para el que se concede la ayuda(8). (44) Según las autoridades finlandesas, la competencia en el mercado de los seguros no resulta afectada puesto que las compañías cautivas se reaseguran generalmente en este mercado.
La Comisión considera que el mercado del seguro es un mercado abierto y que el seguro es, por lo tanto, objeto de intercambios intracomunitarios. (45) La Comisión considera que las compañías de seguros cautivas recurren al reaseguro interno para compensar los riesgos del mercado. El reaseguro de filiales no constituye, a este respecto, un mercado de seguro distinto puesto que las filiales pueden normalmente ser aseguradas por otras compañías que operan en el mercado abierto. El hecho de que el asegurador sea una compañía de seguro cautiva no tiene por ello pertinencia. (46) Dado que la medida favorece el establecimiento de compañías de seguros cautivas en la región de Åland y otorga una ventaja a los grupos de los que forman parte, que ejercen actividades en sectores donde se producen intercambios intracomunitarios, la competencia entre Estados miembros resulta afectada.
(47) El hecho de que el asegurador sea una compañía de seguros cautiva no impide que los intercambios entre Estados miembros se vean afectados, independientemente de si la asignación de los intercambios se debe a la propia empresa o al grupo del que forma parte. (48) En cuarto lugar, por lo que se refiere al criterio según el cual la medida debe favorecer "a determinadas empresas o producciones", las autoridades finlandesas mantienen que el propietario de la compañía de seguros cautiva que la medida no impone ninguna obligación en cuanto al sector en el cual el propietario de la compañía beneficiaria ejerce sus actividades por lo que la medida fiscal debe considerarse como general.
(49) Del examen de las ventajas de la medida fiscal en cuestión se deduce que el carácter selectivo de la medida puede resultar tanto de una derogación de disposiciones fiscales generales de carácter legislativo, reglamentario o administrativo como de una práctica discrecional de la administración fiscal. (50) En este caso concreto la Comisión considera que la medida es específica o selectiva porque favorece exclusivamente a compañías de seguros cautivas como primeros beneficiarios de la desgravación si cumplen las condiciones requeridas. (51) La medida impide a las compañías de seguros que trabajan normalmente con empresas independientes operar en este mercado en las mismas condiciones que las compañías de seguros cautivas.
Prevé condiciones que otras empresas, cuya actividad consiste en asegurar a empresas vinculadas pero independientes, prácticamente no pueden cumplir. (52) El criterio de selectividad se cumple también, ya que las condiciones previstas para la aplicación de la medida exigen implícitamente una determinada solidez económica, por lo que sólo pueden aplicarse a sociedades que pertenecen a grupos de un tamaño suficientemente importante. Por lo tanto, impiden a otras compañías de seguros (propietarios) que opera en sectores diferentes beneficiarse de la desgravación. La creación de una compañía cautiva supone que el grupo de sociedades para el cual las pólizas de seguro se suscriben debe ser suficientemente grande para generar un volumen de negocios que permita cubrir los gastos fijos y lograr un beneficio.
Difícilmente se puede imaginar que un grupo del sector textil compuesto por tres sociedades que emplean cada una a 10 asalariados tenga los medios para constituir una compañía de seguro cautiva ya que los gastos fijos generados no serían compensados por el volumen de primas pagadas por las tres sociedades. Por todo ello la medida se destina esencialmente a grupos suficientemente potentes que pueden permitirse crear una compañía de seguros cautiva. (53) La Comisión considera que la medida aplicada en Åland constituye una ayuda de funcionamiento concedida a sus beneficiarios por la región, según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
Procede, por lo tanto, determinar si la ayuda es compatible con el mercado común en virtud de las derogaciones enunciadas en los apartados 2 y 3 del artículo 87 del Tratado CE. 2. Valoración del carácter de ayuda ilegal de la medida (54) La medida entró en vigor por primera vez en 1993, cuando Finlandia no era aún miembro de la Unión Europea. En virtud del primer inciso de la letra b) del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 659/1999, tal régimen podría calificarse como "ayuda existente". No obstante, como se indica anteriormente, se introdujeron dos modificaciones, una en 1995 y otra en 1996.
(55) La modificación de 1995 consistió en extender el beneficio del régimen a empresas con sede en las Islas Åland inicialmente excluidas. Esta modificación, que supuso una extensión del régimen existente, habría debido notificarse a la Comisión, como lo exige el apartado 3 del artículo 88 del Tratado. La modificación no afectó sin embargo a la situación de las empresas no residentes, que no cambió. Por lo tanto, esta primera modificación constituyó un proyecto que no modificó en nada el régimen inicial, que no se aplicaba a las empresas no residentes. Para 1995 solamente la aplicación del régimen a las empresas con sede en la región de Åland debe considerarse como ayuda ilegal.
(56) Introducida en 1996, la segunda modificación consistió, tanto para las empresas con y sin sede en Åland, en aumentar la reducción del impuesto de sociedades, que pasó del 10 al 11,2 %. Es indudable que esta modificación aumentó la ventaja concedida por el régimen y que debía ser notificada a la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88. La modificación de 1995 debía examinarse desde el punto de vista de su carácter distinto. La modificación de 1996, por su parte, no se aplicó a parte de los beneficiarios, como la anterior, sino que consistió en una exención relativa a otro tipo de impuesto no contemplado por el régimen, es decir, el impuesto de sociedades.
La Comisión considera que esta modificación no es separable del régimen inicial de 1993 para las compañías de seguros cautivas. La modificación de 1996 se tradujo en un aumento de la ventaja concedida a los beneficiarios en proporciones que no es posible determinar ya que el aumento de la ventaja fiscal, de un 1 %, puede tener un efecto multiplicador imposible de delimitar debido a que la ventaja fiscal suplementaria aumenta la competitividad de las empresas beneficiadas. No puede medirse la amplitud de esta distorsión suplementaria y no es pues posible separar claramente esta modificación del resto del régimen de ayudas.
(57) Por lo tanto, la modificación de 1996 no puede considerarse como un proyecto distinto, puesto que modificó los efectos del régimen de ayudas y, por lo tanto, introdujo un nuevo régimen que habría debido notificarse a la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE. (58) El régimen de ayudas a las compañías de seguros cautivas se convirtió pues, en esa fecha, en ayuda ilegal. El hecho de que el régimen se modificara de nuevo en 1998 con respecto a la situación de 1993 (con una ventaja limitada al 10 %) no restablece su naturaleza de ayuda existente.
La ausencia de notificación de la segunda modificación hizo la medida claramente ilegal, y la modificación de un régimen de ayudas ilegal para hacerlo más similar a un régimen existente previo no puede devolverle su naturaleza de ayuda existente. El hecho de que ninguna empresa se haya beneficiado del régimen hasta ahora no cambia para nada el hecho de que las modificaciones introducidas en el régimen inicial de 1993 habrían debido notificarse en dos ocasiones, es decir, en 1995 y en 1996. 3. Compatibilidad de la ayuda con el Tratado CE (59) Generalmente, las medidas contempladas en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE son incompatibles con el mercado común, salvo si pueden acogerse a una de las derogaciones previstas en los apartados 2 o 3.
Las derogaciones sólo son aplicables hasta que puede establecerse que sin la ayuda el juego de las fuerzas del mercado no permite incitar por sí solo a las empresas beneficiarias a adoptar un comportamiento que contribuya a la realización de uno de los objetivos contemplados por estas derogaciones. (60) En este caso concreto la Comisión constata que las derogaciones previstas en el apartado 2 no pueden aplicarse, ya que la ayuda no contempla los objetivos enumerados en estas disposiciones. (61) De acuerdo con la letra a) del apartado 3, una ayuda puede considerarse compatible con el mercado común cuando está destinada a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo.
La Comisión considera que la región de Åland no responde a esta definición y que esta disposición no es aplicable. (62) Por lo que se refiere a las derogaciones contempladas en las letras b) y d), la ayuda no está destinada a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o a poner remedio a una grave perturbación en la economía de Finlandia, ni a promover la cultura y la conservación del patrimonio. (63) Conviene finalmente examinar si la ayuda puede beneficiarse de la derogación prevista en la letra c), que prevé que la ayuda puede considerarse compatible si está destinada a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas, siempre que no altere las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
(64) Finlandia afirma que, por lo que se refiere a las empresas de seguro cautivas que tienen su sede fuera de Mariehamn y que, después del 1 de enero de 1998 no pudieron acogerse al beneficio de la derogación prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87, las disposiciones derogatorias de dicho artículo excluyen que las medidas fiscales constituyan una ayuda estatal incompatible. (65) Finlandia hace valer, por otro lado, que el artículo 158 del Tratado CE debe tenerse en cuenta, así como la declaración del Tratado de Amsterdam relativa a las regiones insulares. (66) Por lo que se refiere al artículo 158 del Tratado CE, la Comisión considera que, a fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, ésta debe desarrollar y proseguir su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social.
(67) En este caso concreto la Comisión observa que la medida se limita a las empresas de seguro cautivas y que, debido a sus características, éstas no pueden beneficiarse de la derogación enunciada en la letra c) del apartado 3 del artículo 87, que prevé que las ayudas serán compatibles con el mercado común si están destinadas "a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común". (68) En cualquier caso, una valoración con respecto al artículo 158 del Tratado no excluye una valoración con respecto a la susodicha letra c), puesto que esta tiene por objeto garantizar un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, de conformidad con la finalidad del artículo 158.
(69) Las autoridades finlandesas consideran por otro lado que conviene también tener en cuenta la letra G de la Resolución del Consejo de 1 de diciembre de 1997, relativa a un Código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas(9), que prevé que se prestará una atención especial a las características y dificultades de las regiones ultraperiféricas y a las islas pequeñas. Conviene recordar a este respecto que los criterios aplicados en el marco de dicho Código para apreciar el carácter nocivo de una medida no son pertinentes por lo que se refiere a la compatibilidad de la medida con el mercado común.
(70) La Comisión considera que para apreciar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común conviene establecer una distinción entre ayudas de inversión y de funcionamiento. Las normas relativas a las compañías de seguros cautivas de las Islas Åland no tienen relación con una inversión o con la creación de empleos y constituyen una reducción permanente de cargas que, normalmente, gravan el presupuesto de estas empresas. (71) La Comisión considera, por lo tanto, que la medida de ayuda constituye una ayuda de explotación. (72) En principio, las ayudas de explotación están prohibidas.
Actualmente, la Comisión sólo las autoriza en casos excepcionales y a reserva de algunas condiciones, por ejemplo, en el caso de ayudas de protección del medio ambiente(10) y en las regiones ultraperiféricas contempladas en la derogación de la letra a) del apartado 3 del artículo 87, a condición de que las ayudas estén debidamente justificadas y de que su nivel sea proporcional a las desventajas que tienen por objeto atenuar(11). (73) Cuando la derogación se concede sobre la base de criterios regionales, la Comisión debe velar para que las medidas en cuestión se refieran a desventajas regionales efectivas.
La Comisión considera que no existen desventajas de esta naturaleza para actividades sobre las cuales los costes excesivos apenas tienen incidencia, por ejemplo, costes excesivos de transporte en las actividades de seguros. (74) La medida constituye una ayuda de explotación y no aporta una contribución sustancial al desarrollo regional, ya que sus efectos positivos son limitados y cesarán en cuanto se haya suprimido y, por lo tanto, son limitados en el tiempo. Dado que la medida se destina específicamente a las compañías de seguros cautivas, la Comisión considera que no atenúa desventajas regionales efectivas existentes en las Islas Åland en forma de costes excesivos.
Además el régimen de ayudas, debido a la naturaleza de la actividad económica, no favorece notablemente el desarrollo económico de la región. (75) La Comisión constata que la ayuda de explotación no puede beneficiarse de ninguna de las derogaciones contempladas en las letras a), b) o c) del apartado 3 del artículo 87 y que debe considerarse incompatible con el mercado común según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. 4. Recuperación de la ayuda (76) Al incoarse el procedimiento formal de examen se invitó a las autoridades finlandesas y a los interesados a presentar sus observaciones sobre posibles argumentos legítimos que pudieran oponerse a la recuperación de la ayuda, en caso de que ésta fuera declarada ilegal e incompatible con el mercado común.
Dado que ninguna empresa se benefició de ayuda con cargo al régimen desde su entrada en vigor, la cuestión de la recuperación no se plantea. VI. CONCLUSIÓN (77) La Comisión constata lo que sigue sobre la información comunicada a la Comisión por Finlandia y sobre las medidas a las que se refiere la decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado. (78) Finlandia aplicó ilegalmente medidas fiscales en favor de empresas de seguro cautivas de la región de Åland, de acuerdo con las modificaciones legislativas de 1995 y 1996, violando las disposiciones del apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE.
(79) La Comisión constata también que la medida en favor de las empresas de seguros cautivas de la región de Åland no responde a los criterios citados en las letras a), b) y c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE. La medida es, por lo tanto, incompatible con el mercado común de acuerdo con estas disposiciones. HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo 1 La ayuda estatal concedida por Finlandia en favor de las "compañías de seguros cautivas" de la región de Åland (Ley regional ÅFS 109/93, tal como fue modificada) es incompatible con el mercado común. Artículo 2 Finlandia suprimirá el régimen de ayudas citado en el artículo 1.
Artículo 3 En el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, Finlandia informará a la Comisión de las medidas que adopte para la ejecución de la misma. Artículo 4 El destinatario de la presente Decisión será la República de Finlandia. Hecho en Bruselas, el 10 de julio de 2002. Por la Comisión Mario Monti Miembro de la Comisión (1) DO L 309 de 1.11.2001, p. 4. (2) Véase la nota 1. (3) DO L 83 de 27.3.1999, p. 1. (4) DO C 2 de 6.1.1998, p. 2. (5) DO C 384 de 10.12.1998, p. 3. (6) Por lo que se refiere al concepto de "gasto fiscal", véase "Tax expenditures:
Recent experiences", OCDE, París, 1996; véase también Stanley S. Surrey, "Tax incentives as a device for implementing government policy: A comparison with direct government expenditures", Harvard Law Review, vol. 83, n° 4, pp. 705-738. (7) Véase el asunto 248/84, Alemania contra Comisión (Recopilación 1987, p. 4013). (8) Véase el asunto 173-73, Italia contra Comisión (Recopilación 1976, p. 709), apartado 13. (9) Véase la nota 4. (10) Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (DO C 72 de 10.3.1994, p. 3). (11) Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional (DO C 74 de 10.3.1998, p.
9).