2003/1/CE: Decisión de la Comisión, de 18 de diciembre de 2002, relativa a las disposiciones nacionales para limitar la importación y comercialización de determinados abonos NK de alto contenido en nitrógeno y con cloro, notificadas por la República Francesa con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE (Texto pertinente a efectos del EEE) [notificada con el número C(2002) 5113] Diario Oficial n° L 001 de 04/01/2003 p. 0072 - 0085 Decisión de la Comisión de 18 de diciembre de 2002 relativa a las disposiciones nacionales para limitar la importación y comercialización de determinados abonos NK de alto contenido en nitrógeno y con cloro, notificadas por la República Francesa con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE [notificada con el número C(2002) 5113] (El texto en lengua francesa es el único auténtico) (Texto pertinente a efectos del EEE) (2003/1/CE) LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, el apartado 6 de su artículo 95, Considerando lo siguiente:
I. ANTECEDENTES 1. Legislación comunitaria 1.1. Directiva 76/116/CEE relativa a los abonos (1) La Directiva 76/116/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1975, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los abonos(1), cuya última modificación la constituye la Directiva 98/97/CE del Parlamento Europeo y del Consejo(2), se dirige a eliminar los obstáculos comerciales derivados de las divergencias entre las legislaciones de los Estados miembros relativas a los abonos. Para ello establece, a escala comunitaria, los requisitos que deben reunir los abonos para poder comercializarse con la denominación "abonos CE"(3), fijando, entre otras, las medidas relativas a la denominación, la delimitación, la composición, el etiquetado y el envasado de los abonos simples y compuestos más importantes en la Comunidad.
(2) El anexo I de la Directiva 76/116/CEE define la denominación del tipo de abono CE y los correspondientes requisitos, sobre todo en lo que respecta a su composición, que debe reunir todo abono que lleve la denominación "CE". Dicho anexo clasifica los abonos CE en categorías, según su contenido en elementos fertilizantes primarios, a saber: nitrógeno, fósforo y potasio, representados respectivamente por las letras N, P y K. También distingue entre abonos simples, que sólo incluyen uno de los tres elementos fertilizantes fundamentales, y abonos compuestos, que contienen dos o tres de ellos.
(3) Entre los abonos simples con elementos fertilizantes primarios figuran, en particular: - en la lista de abonos nitrogenados, los nitratos de amonio obtenidos químicamente que contienen, como componente esencial, nitrato de amonio, cuyo contenido mínimo en elemento fertilizante N debe ser del 20 %, - en la lista de abonos potásicos, el cloruro de potasio obtenido a partir de sales brutas de potasio, que contiene, como componente esencial, cloruro de potasio, cuyo contenido mínimo en elemento fertilizante K debe ser del 37 % medido en óxido de potasio (K2O). (4) Los abonos compuestos por elementos fertilizantes primarios, obtenidos químicamente o por mezcla sin incorporación de materia orgánica fertilizante de origen animal o vegetal, se subdividen en 4 subcategorías: abonos NPK, NP, NK y PK, según su composición.
Así, los abonos NPK deben tener un contenido mínimo total de elementos fertilizantes del 20 %, siendo el contenido mínimo de cada uno de estos elementos del 3 % de nitrógeno, el 5 % de fosfato medido en anhídrido fosfórico (P2O5) y el 5 % de potasio medido en óxido de potasio (K2O). Para los abonos NK, el contenido mínimo total de elementos fertilizantes debe ser el 18 %, siendo el contenido mínimo de cada uno de estos elementos del 3 % de nitrógeno y el 5 % de potasio medido en óxido de potasio. (5) Con arreglo al artículo 2, la denominación "abonos CE" sólo puede utilizarse en aquellos abonos que pertenezcan a alguno de los tipos de abonos que figuran en el anexo I y respondan a los requisitos fijados por la Directiva 76/116/CEE y sus anexos I a III.
(6) El artículo 7 incluye una cláusula de libre circulación al disponer: "Sin perjuicio de lo establecido en otras Directivas comunitarias, los Estados miembros no podrán prohibir, limitar u obstaculizar, por motivos que se refieran a su composición, identificación, etiquetado o envasado, la comercialización de aquellos abonos que vayan provistos de la denominación 'abonos CE' y que se ajusten a las disposiciones de la presente Directiva y de sus anexos". (7) Por último, el artículo 8 se refiere a los controles oficiales que los Estados miembros pueden efectuar para comprobar que los abonos comercializados con la denominación "abonos CE" se ajustan a lo dispuesto en la Directiva 76/116/CEE y en sus anexos I y III.
1.2. Directiva 80/876/CEE relativa a los abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno (8) Teniendo en cuenta la especial naturaleza de los abonos a base de nitrato de amonio, contemplados por la Directiva 76/116/CEE, y los requisitos que de ello se derivan en materia de seguridad pública, de salud y de protección de los trabajadores, la Directiva 80/876/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los fertilizantes a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno(4), estableció reglas comunitarias complementarias para dichos abonos.
En interés de la seguridad pública, se determinaron a escala comunitaria las características y propiedades que distinguen el abono simple a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno de las variedades de nitrato de amonio utilizadas en la fabricación de productos usados como explosivos. (9) Con arreglo a su artículo 1, la Directiva 80/876/CEE se aplica a los abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno comercializados en los Estados miembros de la Comunidad, sin perjuicio de la aplicación de la Directiva 76/116/CEE. Por "abono" se entenderá todo producto a base de nitrato de amonio, fabricado por procedimientos químicos para ser usado como fertilizante, que tenga un contenido en nitrógeno superior al 28 % en peso y que pueda contener aditivos inorgánicos o sustancias inertes tales como piedra caliza o dolomítica molida, sulfato de calcio, sulfato de magnesio o kieserita, precisando que los demás aditivos inorgánicos o sustancias inertes que entren en la composición del abono no deberán aumentar su sensibilidad térmica ni su aptitud para la detonación.
(10) Lo dispuesto en la Directiva 80/876/CEE prevé que los abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno deberán responder a determinadas características a fin de garantizar su inocuidad. El anexo I precisa las características y límites del abono simple a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno, que incluyen, entre otros, el contenido máximo en cloro, que se fija en el 0,02 % en peso. Asimismo, los Estados miembros podrán someter dichos abonos al ensayo de detonabilidad que figura en el anexo II, antes o después de su comercialización.
2. Refundición de la legislación comunitaria relativa a los abonos (11) El 14 de septiembre de 2001, la Comisión aprobó una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a los abonos(5), que constituye una refundición de las Directivas del Consejo y de la Comisión relativas a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los abonos. (12) Dicha propuesta se dirige a simplificar la legislación sobre los abonos integrando en un acto único, en forma de Reglamento, las Directivas 76/116/CEE, 80/876/CEE, 87/94/CEE y 77/535/CEE, así como sus distintas modificaciones y adaptaciones al progreso técnico.
Todas las especificaciones técnicas se han incluido en los anexos. Las disposiciones comunes se han separado de las específicas, que se han clasificado por los principales grupos de abonos incluidos actualmente en la legislación. Los anexos técnicos se han elaborado a partir de las Directivas originales, con algunos pequeños cambios, sin modificar las especificaciones técnicas relativas al contenido en elementos fertilizantes. (13) El título II de esta propuesta de Reglamento, "Disposiciones relativas a tipos específicos de abonos", incluye un capítulo IV que se refiere a los abonos a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno(6), que sigue lo dispuesto en la Directiva 80/876/CEE, cuyo ámbito de aplicación se ha ampliado parcialmente a los abonos compuestos a base de nitrato de amonio de alto contenido en nitrógeno, a fin de tener en cuenta la nueva situación del mercado.
En efecto, según la antigua legislación, los abonos compuestos no estaban sujetos a ensayos de detonabilidad, lo que creaba un hueco que los Estados miembros decidieron cubrir por motivos de seguridad. Así, tras esta refundición, también podrán exigirse ensayos de detonabilidad para los abonos compuestos a base de nitrato de amonio con alto contenido en nitrógeno. (14) Para ello, el anexo III de la propuesta, "Disposiciones técnicas relativas a los abonos a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno", prevé, en su sección 2, la descripción del ensayo de detonabilidad relativo a abonos de nitrato de amonio con alto contenido en nitrógeno al que pueden someterse todos los abonos, simples y compuestos, a base de nitrato de amonio con alto contenido en nitrógeno.
En cambio, la sección 1 de este anexo III, que retoma lo dispuesto en el anexo I de la Directiva 80/876/CEE, sólo prevé las características y límites del abono simple a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno. (15) Los Estados miembros ya tuvieron ocasión de examinar esta propuesta y, el 30 de septiembre de 2002, el Consejo adoptó por unanimidad un acuerdo político para una posición común(7). En cuanto a las disposiciones aplicables a los abonos de nitrato de amonio con alto contenido en nitrógeno, las modificaciones sugeridas por los Estados miembros sólo se dirigieron a hacer obligatorio el ensayo de detonabilidad para todos los abonos con alto contenido en nitrógeno (siendo el responsable de la comercialización el encargado de probar que los abonos han pasado satisfactoriamente dicho ensayo de resistencia a la detonación) y a establecer una obligación suplementaria de trazabilidad para el responsable de la comercialización.
En cambio, el texto del anexo III no fue modificado. 3. Disposiciones nacionales notificadas (16) Francia notificó nuevas disposiciones nacionales(8) dirigidas a prohibir la importación y comercialización de abonos NK con alto contenido en nitrógeno procedente del nitrato de amonio superior al 28 % en peso y con un contenido en cloro superior al 0,02 % en peso. Una resolución firmada por los ministros responsables hará obligatoria la retirada del mercado de dichos abonos, a cargo y bajo la responsabilidad de sus poseedores; esta resolución se completa con una circular relativa a la inertización de dichos abonos.
(17) La resolución notificada prohíbe la importación y comercialización de determinados abonos NK de alto contenido en nitrógeno y con cloro con el fin de suspender en territorio francés, por un periodo de un año, la importación, comercialización, gratuita u onerosa, o posesión con fines de venta o distribución gratuita de abonos NK que contengan más del 28 % en masa de nitrógeno procedente del nitrato de amonio y de un contenido en cloruro superior al 0,02 % (artículo 1 del proyecto de resolución). (18) Esta prohibición se completará con la obligación, para el responsable de la primera comercialización en Francia, de proceder a la retirada, en todos los lugares en los que se hallen, de dichos abonos, bajo su responsabilidad y a su cargo (artículo 2 del proyecto de resolución).
(19) Por último, la resolución notificada prevé que los productos retirados no puedan volver a comercializarse en Francia hasta que hayan sido reconocidos conformes a la normativa vigente, tras añadirles una carga inerte que permita una modificación de su contenido en NK (artículo 3 del proyecto de resolución). (20) Además, a fin de aplicar lo dispuesto en el artículo 3, el mecanismo reglamentario se completará con una circular ministerial relativa a la inertización de los abonos NK cuyo contenido en nitrógeno procedente del nitrato de amonio sea superior al 28 % y cuyo contenido en cloruro sea superior al 0,02 %; dicha circular tendrá por objeto describir los procedimientos para inertizar.
4. Justificación aportada por Francia (21) Ante el peligro potencial que representan determinados abonos, las autoridades francesas consideran necesario establecer disposiciones especiales relativas a los abonos denominados NK (nitrógeno-potasio) con alto contenido en nitrógeno (N) procedente del nitrato de amonio (NH4NO3) y con un contenido en potasio (K), medido en óxido de potasio (K2O), igual al 5 % (el potasio está presente en forma de cloruro de potasio (KCl). Estas disposiciones nacionales afectan a lo dispuesto en la Directiva 76/116/CEE sobre los abonos NK provistos de la denominación "abonos CE".
(22) Las autoridades francesas facilitaron una exposición de los motivos que habían llevado a establecer las disposiciones citadas, considerando Francia se halla en una situación ante estos abonos NK que le permite prevalecerse de la posibilidad de excepción prevista en el apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE. Dicha exposición de motivos puede resumirse como sigue. (23) Ante todo, las autoridades francesas destacan que, si la Directiva 76/116/CEE define los abonos CE NK, no especifica la forma en la que puede añadirse el potasio. Así pues, deducen que nada prohíbe fabricar abonos CE NK por mezcla mecánica de un abono simple a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno, o incluso de nitrato de amonio puro, que es un producto cuyo contenido en nitrógeno procedente del nitrato de amonio es superior al 28 %, y de una sal de potasio: el cloruro de potasio.
(24) Luego, las autoridades francesas recuerdan que, desde 1995, toda una serie de Reglamentos del Consejo(9) establecieron derechos antidumping a las importaciones de abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno procedentes de Rusia, Ucrania y Polonia. Las autoridades francesas señalan que algunos productores, afectados por esta medida, pensaron entonces en mezclar abonos a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno con cloruro de potasio de forma tal que el contenido en potasio de la mezcla, medido en óxido de potasio, fuera por menos igual al 5 %.
En efecto, como destacan las autoridades francesas, "si el contenido en potasio de esta mezcla fuese inferior al 5 %, el producto ya no podría considerarse un abono CE NK, sino un abono simple a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno, y entonces debería abonar los derechos antidumping"(10). (25) Según las autoridades francesas, estos abonos NK, en teoría mezclas de abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno y cloruro de potasio, presentan dos características: por una parte, no están sujetos a derechos antidumping, y, por otra, no están sometidos a los requisitos de la Directiva 80/876/CEE.
Para las autoridades francesas, de ello se deriva que nada impide sustituir este abono simple a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno por un producto no conforme con la Directiva 80/876/CEE, e incluso por nitrato de amonio puro, también denominado nitrato de amonio técnico, que entra en la fabricación de explosivos industriales. (26) Las autoridades francesas procedieron a examinar estos abonos en dos aspectos distintos: por una parte, su conformidad teórica y práctica con las características establecidas por la legislación comunitaria, a fin de determinar si estos abonos de mezcla NK responden a la denominación "abonos CE", y, por otra, su eventual peligrosidad, sobre todo mediante análisis de muestras tomadas de lotes importados, efectuados por la Dirección General de competencia, consumo y represión del fraude (DGCCRF)(11).
(27) Habida cuenta de los resultados de dichos análisis(12), las autoridades francesas se interrogaron sobre la legitimidad de la denominación "abonos CE 32-0-5" utilizada para comercializar estos productos. En cuanto a los abonos llamados "abonos CE 33-0-5", denominación bajo la cual llegan algunos lotes de estos abonos NK, las autoridades francesas consideran que su contenido real en nitrógeno no puede nunca ser el anunciado, pues incluso con un margen de tolerancia del ± 1,1 % (del que, con arreglo al apartado 3 del artículo 8 de la Directiva 76/116/CEE, nadie puede aprovecharse sistemáticamente), el contenido mínimo en nitrógeno de este abono debería ser del 35,449 %.
Deducen de ello que tales productos no se ajustan mucho a los contenidos anunciados en elementos fertilizantes. (28) Tras esta comprobación, las autoridades francesas se preguntaron sobre la eventual peligrosidad de estos abonos NK en los siguientes términos: "Más allá de las diferencias observadas entre los contenidos anunciados en elementos fertilizantes y los contenidos reales, se plantea la cuestión de los peligros que pueden presentar dichos productos, sobre todo de los riesgos para el medio de trabajo y el medio ambiente, cuestión que no trata la Directiva 76/116/CEE. Tras la catástrofe de Toulouse y del hecho de que al nitrato de amonio se añade cloruro de potasio, se plantea entonces la cuestión de saber si un producto así no puede ser peligroso"(13).
(29) Según las autoridades francesas, el abono NK puede tener propiedades explosivas débiles, análogas a las de determinados abonos nitrogenados simples, riesgo que sólo presentan los abonos que contienen nitrato de amonio con un contenido relativamente alto(14). Ahora bien, al tener esos abonos NK un alto contenido en nitrato de amonio, las autoridades francesas consideran que "presentan, pues, riesgos de explosión que, aunque débiles, son tanto más reales porque el potasio está presente en forma de cloruro de potasio"(15). (30) A este respecto, las autoridades francesas recuerdan que: - se sabe que el cloro es un sensibilizante de la descomposición del nitrato de amonio, lo que explica la limitación al 0,02 % en peso del contenido en cloro de los abonos nitrogenados simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno, con arreglo al punto 5 del anexo I de la Directiva 80/876/CEE, - preguntada acerca de esta cuestión en 2001, la comisión de explosivos(16) emitió una recomendación(17) que "calificaba de 'explosivos ocasionales' 'los abonos NK que contienen más del 90 % de nitrato de amonio, o sea, un contenido total en nitrógeno superior al 28 %, con un alto contenido en cloruro en forma de cloruro de potasio'"(18), - en estos compuestos, mezclas de cloruro de potasio y nitrato de amonio, puede producirse un fenómeno de calentamiento, generalmente sin riesgo para la seguridad(19), - sin embargo, el cloro, al actuar como catalizador, puede provocar una aceleración, desencadenando una "descomposición autoalimentada" que, al desprender humos tóxicos, representa un riesgo que no puede negarse(20) vistas las importantes cantidades de nitrato de amonio que hay en dichas mezclas.
Estos riesgos de explosión y descomposición explican, según las autoridades francesas, las precauciones tomadas para el transporte, ya sea terrestre o marítimo, de los abonos NK, que son más estrictas que las aplicadas a los abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno. (31) A este respecto, las autoridades francesas recuerdan que el apartado 3 del artículo 1 de la Directiva 80/876/CEE, relativa a los abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno, establece que los aditivos inorgánicos o sustancias inertes que no sean las mencionadas en el apartado 2 y que entren en la composición del abono no deberán aumentar su sensibilidad térmica ni su aptitud para la detonación.
Ahora bien, según las autoridades francesas, dado que el cloruro de potasio no puede considerarse una sustancia inerte ante el nitrato de amonio, puesto que es sabido que, al mezclar nitrato de amonio y cloruro de potasio, puede obtenerse, en determinadas condiciones, una reacción exotérmica, susceptible de desencadenar una "descomposición autoalimentada". Las autoridades francesas concluyen que "si estos productos comercializados en Francia son indudablemente abonos CE, al menos cuando son conformes, presentan la característica de ser abonos NK (es decir, abonos compuestos), cuyo contenido en nitrógeno procedente del nitrato de amonio es superior al 28 % y cuyo contenido anunciado en cloruro es del 3,78 %"(21).
(32) Las autoridades francesas también comunican que el contenido en nitrógeno procedente del nitrato de amonio de estos abonos NK es significativamente más importante que el hallado en los abonos NK comercializados hasta ahora. Según ellas, la falta de conocimientos sobre estos abonos, que no existían cuando se adoptó la Directiva 76/116/CEE, debe incitar a la prudencia, vista la experiencia adquirida desde mediados de los años cincuenta, período desde el cual ha aumentado mucho, en los abonos compuestos, el contenido de nitrógeno procedente del nitrato de amonio. Así pues, las autoridades francesas consideran que "al tener que ser el contenido en cloro de estos abonos simples inferior al 0,02 % en peso, parece normal, pues, que se fije el mismo límite superior para el contenido en cloro de los abonos NK"(22).
(33) En el marco del mencionado procedimiento(23), las autoridades francesas transmitieron algunas observaciones complementarias relativas a la notificación con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE, que la Comisión tuvo en cuenta en el marco de su evaluación. Las autoridades francesas consideran que el artículo L 221-5 del Código rural, introducido por la Ley 79-595 de 13 de julio de 1979, relativa a la organización del control de materias fertilizantes, les permite prohibir la comercialización de abonos NK con la denominación "abonos CE". Reconocen que la Directiva 76/116/CEE incluye evidentemente medidas de armonización relativas, en particular, a la composición, la identificación, el etiquetado y el envasado de los abonos.
No obstante, las autoridades francesas consideran que, en el estado actual de la legislación comunitaria, no existe ninguna disposición sobre la seguridad intrínseca de todos los abonos compuestos que presentan la denominación "abonos CE". Según ellas, se deduce de cierta publicidad(24) que estos abonos NK son "ammonitrates à haut dosage" a los que se añaden cantidades mínimas de cloruro de potasio para poder comercializarlos con la denominación de tipo "abonos NK". Las autoridades francesas indican que, si bien la decisión de prohibición se apoya básicamente en una cuestión de seguridad, también lo hace, secundariamente, en los controles efectuados por las autoridades(25), que les han llevado a preguntarse si la prohibición se refería realmente a los abonos CE.
Las diferencias observadas entre los contenidos indicados y los reales llevan a las autoridades francesas a considerar que dichos abonos no se ajustan a las características descritas en la Directiva 76/116/CEE. Piensan que es difícil sostener que esos abonos, por el hecho de llevar la denominación "abonos CE", deben beneficiarse de la cláusula de libre circulación prevista en el artículo 7 de la Directiva 76/116/CEE. Novedades científicas para la protección del medio de trabajo o del medio ambiente (34) En apoyo de su solicitud, además de los argumentos que se expondrán a continuación, las autoridades francesas facilitaron algunos documentos de la obra de Louis Médard Les explosifs occasionnels, Techniques et documentation, 1979, en particular el capítulo 25, "Abonos a base de nitrato de amonio", así como el texto de la recomendación de la comisión de explosivos, sin proporcionar los elementos científicos complementarios en los que se basaba dicha Recomendación.
También se refirieron a las hipótesis examinadas en el marco de la investigación relativa a la explosión de la fábrica AZF de Grande Paroisse en Toulouse, sin facilitar documentación alguna a este respecto. Aparte de algunos cálculos teóricos incluidos en su exposición de motivos, las autoridades francesas no han entregado otros documentos o datos relativos a los riesgos de estos abonos NK. (35) Las autoridades francesas destacan que, al tener los abonos compuestos que se comercializaban hasta mediados de los años cincuenta un contenido mucho menor en nitrógeno, en particular en forma de nitrógeno procedente del nitrato de amonio, que los que se fabrican ahora, los fenómenos de "descomposición autoalimentada" eran casi desconocidos.
Recuerdan que, a partir de mediados de los años cincuenta, un aumento del contenido en nitrógeno procedente del nitrato de amonio provocó al principio accidentes espectaculares de descomposición de abonos compuestos. (36) Ahora bien, según las autoridades francesas, "nada permite afirmar hoy que estos nuevos abonos NK que contienen, por un lado, más de un 80 % de nitrato de amonio o de abonos a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno y, por otro, al menos un 7,93 % de cloruro de potasio, no serán objeto de fenómenos complejos que provoquen accidentes de envergadura"(26).
Consideran que esto sería tanto más verosímil porque el cloruro de potasio no es una sustancia inerte ante el nitrato de amonio, y porque los análisis de las muestras extraídas de estos abonos han mostrado diferencias considerables entre los contenidos anunciados en elementos fertilizantes y los contenidos reales. (37) Las autoridades francesas recuerdan también que a ello debe añadirse que, el 21 de septiembre de 2001, una explosión en la fábrica Grande Paroisse de Toulouse, que producía nitrato de amonio técnico y abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno, mató a 30 personas, entre las cuales 22 empleados de la empresa, causando considerables daños al medio ambiente. "Esa explosión se produjo en un hangar en el que se hallaban juntos productos no conformes con alto contenido en nitrógeno procedente del nitrato de amonio.
Se trataba, por una parte, de nitrato de amonio no comercializable en forma de abono simple (pues no se ajustaba ni a las especificaciones de la Directiva 80/876/CEE ni a la norma francesa NF U 42-001) y, por otra, de nitrato de amonio técnico que no cumplía las especificaciones fijadas por los clientes"(27). Las autoridades francesas observan que, no lejos del lugar de la explosión, un importante depósito de abono simple a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno no sufrió más que daños materiales (sacos rotos y esparcidos), mientras que el producto estaba intacto. (38) Las autoridades francesas indican que "actualmente, las causas de esta explosión siguen siendo desconocidas y ninguna hipótesis ha sido definitivamente descartada"(28).
Precisan que una de las hipótesis adelantadas para explicar la catástrofe sería la de depositar por error residuos clorados en un hangar que contenía nitrato de amonio. Para las autoridades francesas, "parece, pues, razonable, aplicando el principio de precaución, que se tomen medidas para prevenir la comercialización de abonos NK, mezclas de cantidades importantes de nitrato de amonio o de abonos a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno y en sustancias que aumentan la sensibilidad térmica y la aptitud para la detonación del nitrato de amonio"(29). En efecto, destacan que el potasio, aunque se mida en óxido de potasio, está presente en forma de sal, el cloruro de potasio, y que es sabido que el cloruro de potasio no es inerte ante el nitrato de amonio.
Especificidad del problema (39) Las autoridades francesas consideran que, "dada su dimensión, el mercado francés de los abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno presenta características particulares en relación con el de los demás Estados miembros de la Unión Europea. En efecto, el mercado francés constituye por sí solo el 40 % del mercado total de la Unión Europea para este tipo de abonos. Este mercado nacional es un gran importador, y las importaciones procedentes de fuera de la Unión Europea representan el 23,4 % del total"(30). (40) Desde hace unos años, las autoridades francesas han observado el aumento de grandes importaciones de tipos de abonos NK cuyo contenido anunciado en nitrógeno procedente del nitrato de amonio es superior al 28 % y cuyo contenido anunciado en potasio, presente en forma de cloruro de potasio, medido en óxido de potasio, es igual al 5 %.
Según las cifras facilitadas por las autoridades francesas, las importaciones de este tipo de productos han sido las siguientes: en la campaña 1997/98: 0 toneladas; en la campaña 1998/99: 20000 toneladas; en la campaña 1999/2000: 40000 toneladas; en la campaña 2000/01: 88000 toneladas, y, sólo en el año 2001, desembarcaron en puertos franceses 76000 toneladas. (41) Las autoridades francesas recuerdan que estos abonos NK aparecieron en el mercado francés poco después de que se instauraran derechos antidumping a las importaciones de nitrato de amonio(31), con el fin de eludirlas, como muestra la publicidad de determinados importadores de abonos a base de nitrato de amonio procedentes de Rusia(32).
Según las autoridades francesas, "la prensa especializada(33), reflejo del mercado, considera este producto más como una variedad de abono simple a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno que como un abono compuesto NK"(34). 5. Información general sobre los peligros eventuales de los abonos compuestos con alto contenido en nitrógeno (abonos NPK) (42) La información siguiente procede del capítulo 25, "Abonos a base de nitrato de amonio", de la obra de Louis Médard Les explosifs occasionnels, Techniques et documentation, 1979, adjunto a la exposición de motivos que las autoridades francesas alegan en apoyo de su solicitud de excepción(35).
Naturaleza de los peligros eventuales de los abonos NPK (43) Según Louis Médard, casi todos los abonos NPK sólidos contienen nitrato de amonio y, en función principalmente de su composición y secundariamente de su estructura, pueden presentar los peligros siguientes: - los abonos que contienen nitrato de amonio con un contenido relativamente alto corren el riesgo de presentar propiedades explosivas débiles, análogas a las de determinados abonos nitrogenados simples, - si alcanzan una temperatura suficiente, algunos abonos NPK pueden sufrir una descomposición nitrosa de naturaleza análoga a la de las soluciones calientes de NO3NH4; se trata de una reacción autocatalítica que, una vez iniciada, afecta a todo el producto.
Los cloruros favorecen la descomposición, - en muchos abonos en cuya composición figuran a la vez el nitrato de amonio y un cloruro puede desencadenarse un tipo especial de deflagración si se acerca a un punto de la masa una cantidad de calor suficiente. Esta deflagración, cuya propagación a partir del punto de inicio es muy lenta, se ha denominado "descomposición autoalimentada" del abono o "combustión de cigarro". La reacción catalítica de los iones cloruro presentes en el abono es la que facilita su inicio, - algunos abonos pueden calentarse de forma espontánea durante su almacenaje, a menudo unos cuarenta grados por encima de la temperatura ordinaria; si la temperatura alcanzada llega a ser bastante alta, puede provocar eventualmente la descomposición nitrosa mencionada en el segundo guión.(36) Calentamiento espontáneo de los abonos NPK (44) Este fenómeno de calentamiento espontáneo de 20 a 30° puede producirse sobre todo en presencia de materia orgánica, como en los yacimientos de fosfatos, cuando los abonos se conservan en grandes montones.
El calentamiento de abonos con materia orgánica no debe confundirse con el calentamiento reducido, de unos 10°, que puede observarse en algunos abonos compuestos sin materia orgánica; esos pequeños calentamientos se deben a la formación de nuevas sales derivadas de la redistribución de los aniones y cationes, y no presentan problemas de seguridad.(37) Caracteres de la deflagración lenta ("combustión de cigarro") de los abonos NPK (45) Los abonos que pueden experimentar la deflagración lenta son abonos NPK que contienen a la vez cloruro y nitrato de amonio (o sales con iones nitrato y iones amonio, como el par KNO3-NH4Cl).
Aunque, en la mayoría de abonos NPK, el potasio se presenta en forma de cloruro de potasio, otra sal de potasio obtenida a partir del cloruro de potasio insuficientemente purificada aportaría los iones cloruro. Basta un 0,5 % de cloruro en un abono para que pueda sufrir este tipo de descomposición. La propagación de la descomposición se favorece cuando puede formarse un residuo sólido voluminoso (esqueleto). Por eso, los abonos que contienen fosfato bicálcico corren más riesgo de deflagración lenta que los que contienen fosfato de amonio. (46) En los abonos que forman una masa no confinada, bajo presión atmosférica, la deflagración lenta presenta, entre otras, las características siguientes:
1) Un calentamiento localizado inicia, tras un período de inducción, la deflagración lenta. La temperatura necesaria para desencadenarla depende del tipo de abono. Si la fuente de calor presenta una temperatura baja (120 a 160°), deberá actuar durante un lapso prolongado, que puede llegar a varias horas, para iniciar la propagación de la descomposición. En general, el calentamiento debe afectar a una masa de abono considerable; si se limita a una superficie muy pequeña, la descomposición resultante del abono no basta para propagarse más allá de la zona calentada. 2) La rapidez de la deflagración que constituye la "combustión de cigarro" de los abonos NPK puede oscilar entre 3 y 150 cm/h.
3) Las temperaturas en el frente de deflagración (de un espesor de cerca de 1 dm) muestran una zona de precalentamiento (de unos 2 a 3 cm) en la que el producto alcanza los 120-135°, seguida de una zona de rápida subida de la temperatura (100° por mm, o más) que culmina en un máximo a partir del cual la temperatura vuelve a descender lentamente. 4) Determinados oligoelementos, sobre todo el cobre, tienen una notable acción catalítica(38). 5) La contaminación del abono por azufre facilita la deflagración lenta de los abonos NPK(39). Riesgo de deflagración de los abonos NPK (47) La rapidez de la deflagración, sin confinamiento, de los abonos NPK susceptibles de experimentar este fenómeno, sigue siendo muy débil (de 100 a 1000 veces menor que la de los compuestos pirotécnicos habituales).
Así pues, este fenómeno no presenta efectos mecánicos destructores. Los daños provocados por la deflagración lenta de los abonos NPK derivan sobre todo de la temperatura alcanzada por el material, suficiente para carbonizar la madera; los gases producidos no son muy comburentes y, por tanto, no pueden acelerar la evolución de un incendio(40). Prevención de la descomposición de los abonos NPK (48) Según Louis Médard, al almacenar los abonos, lo primero que hay que evitar es todo aquello que pueda desencadenar la descomposición. Añade que el estudio de los accidentes(41) ha mostrado que las causas principales del inicio son: dejar una lámpara incandescente encendida en contacto con el abono; dejar el abono en contacto con un objeto caliente durante una reparación con fuego o tras dicha reparación; utilizar material eléctrico defectuoso que permita el contacto del abono con puntos calientes; presencia de tuberías recorridas por un fluido caliente en el local o en la bodega de un buque donde esté el abono.
(49) Así pues, tanto durante el almacenaje como durante el transporte, conviene que ninguna de estas causas de calentamiento pueda actuar sobre el abono, y que las sustancias que puedan provocar un incendio estén alejadas del abono, pues el riesgo depende menos de la cantidad de material combustible que de su proximidad al abono. También debería evitarse la cercanía al abono de materiales que puedan reaccionar peligrosamente o de cuya composición se desconozca; por último, debe prohibirse totalmente la introducción de material explosivo(42). II. PROCEDIMIENTO (50) En su carta de 12 de junio de 2002, notificada a la Comisión el 19 de junio de 2002, la Representación Permanente de Francia ante la Unión Europea notificó a la Comisión que, con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE, Francia pretendía introducir medidas nacionales relativas a determinados abonos NK de alto contenido de nitrógeno y con cloro que van más allá de lo dispuesto en la Directiva 76/116/CEE.
(51) Para ello, las autoridades francesas notificaron un proyecto de resolución que prohíbe la importación y comercialización de determinados abonos NK de alto contenido en nitrógeno y con cloro, completado con un proyecto de circular relativa a la inertización de dichos abonos y con una exposición de motivos destinada a apoyar las justificaciones de su solicitud de excepción. (52) En su carta de 31 de julio de 2002, la Comisión informó a las autoridades francesas de que había recibido la notificación con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE y que el período de seis meses para su examen, de acuerdo con el apartado 6 del artículo 95, empezaba el 20 de junio de 2002, día siguiente al de la recepción de la notificación.
(53) En su carta de 2 de agosto de 2002, la Comisión informó a los demás Estados miembros sobre la solicitud enviada por la República francesa. Asimismo, la Comisión publicó una notificación sobre la solicitud en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(43) con objeto de informar a otras partes interesadas del proyecto de medidas nacionales que Francia pretendía adoptar(44). III. ANÁLISIS JURÍDICO 1. Evaluación de la admisibilidad (54) La notificación presentada por las autoridades francesas el 19 de junio de 2002 tiene por objeto aprobar que se establezcan nuevas disposiciones nacionales incompatibles con la Directiva 76/116/CEE, que constituye una medida de aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tiene por objeto la creación y el funcionamiento del mercado interior.
(55) El apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE establece lo siguiente: "[...] si, tras la adopción de una medida de armonización por el Consejo o la Comisión, un Estado miembro estimara necesario establecer nuevas disposiciones nacionales basadas en novedades científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente y justificadas por un problema específico de dicho Estado miembro surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización, notificará a la Comisión las disposiciones previstas así como los motivo de su adopción". (56) La Directiva 76/116/CEE se refiere a los abonos provistos de la denominación "abonos CE".
Algunos tipos de abonos, como los orgánicos, todavía se rigen por normativas nacionales y no por dicha Directiva. Ésta armonizó a escala comunitaria las normas para los tipos de abonos CE descritos en su anexo I. Así pues, los abonos CE que figuran en dicho anexo se rigen exclusivamente por lo dispuesto en la Directiva 76/116/CEE, sobre todo en lo que se refiere a su denominación, delimitación, composición, etiquetado y envasado, y deben, por tanto, beneficiarse de la cláusula de libre circulación cuando se ajustan a los requisitos de la Directiva. Únicamente los abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno deben, para poder comercializarse en tanto que abonos, ajustarse también a las normas comunitarias complementarias previstas en la Directiva 80/876/CEE.
(57) De la comparación entre lo establecido en la Directiva 76/116/CEE y las disposiciones nacionales notificadas se desprende que estas últimas son más restrictivas que la Directiva en los aspectos siguientes: 1) Prohíben la importación, la introducción en el mercado nacional y la comercialización de abonos NK cuyo contenido en nitrógeno procedente del nitrato de amonio sea superior al 28 % y cuyo contenido en cloro sea superior al 0,02 %. 2) Los abonos NK cuyo contenido en nitrógeno procedente del nitrato de amonio sea superior al 28 % y cuyo contenido en cloro sea superior al 0,02 % se retirarán del mercado de modo inmediato.
(58) Con arreglo a lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE, Francia notificó a la Comisión la formulación exacta de las disposiciones que van más allá de las previstas en la Directiva 76/116/CEE, acompañando su solicitud con una exposición de los motivos que, en su opinión, justifican la adopción de las mismas. (59) La notificación presentada por Francia con objeto de obtener la autorización para establecer disposiciones nacionales que afecten a lo dispuesto en la Directiva 76/116/CEE se considera, por tanto, admisible con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE.
2. Evaluación en cuanto al fondo (60) Con arreglo al artículo 95 del Tratado CE, la Comisión tiene que comprobar que se cumplan todas las condiciones que permiten a un Estado miembro acogerse a las excepciones previstas en el mencionado artículo. (61) Así pues, la Comisión deberá evaluar si se cumplen las condiciones previstas en el apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE. Según este artículo, si un Estado miembro estimara necesario establecer nuevas disposiciones nacionales que se apartasen de una medida de armonización, dicho Estado miembro deberá basarse en: a) novedades científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente; b) un problema específico de dicho Estado miembro, surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización.
(62) Asimismo, con arreglo al apartado 6 del artículo 95 del Tratado CE, la Comisión aprobará o rechazará las disposiciones nacionales después de haber comprobado si se trata o no de un medio de discriminación arbitraria o de una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros y si constituyen o no un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior. 2.1. Evaluación de la posición de Francia (63) Ante todo, la Comisión quiere recordar que las disposiciones nacionales que afectan al apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE son las que establecen requisitos suplementarios fundados en la protección del medio de trabajo o del medio ambiente justificados por un problema específico del Estado miembro en cuestión, surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización.
(64) Así, el examen de las disposiciones nacionales notificadas y el de las razones invocadas por el Estado miembro se efectúa en relación con la medida de armonización comunitaria a la que afectan; en este caso, lo dispuesto en la Directiva 76/116/CEE sobre los abonos NK provistos de la denominación "abonos CE", en la medida en que su proyecto de resolución condiciona la comercialización de los abonos CE NK a requisitos suplementarios (en particular, relativos a su composición), como contenidos máximos en nitrógeno y cloruro. En efecto, la Directiva 76/116/CEE no fija ningún límite máximo para el contenido en nitrógeno, potasio y cloruro de los abonos NK.
El anexo I se limita a precisar, en el último caso, que la indicación "pobre en cloro" equivaldrá a un contenido máximo del 2 % de Cl y que permite garantizar un contenido en cloro. Esto indica claramente que los abonos NK pueden presentar un contenido en cloro superior al 2 %. Por tanto, las disposiciones nacionales notificadas, que prevén la prohibición de los abonos NK con más de un 28 % en masa de nitrógeno procedente del nitrato de amonio y con un contenido en cloruro superior al 0,02 % van más allá de las disposiciones comunitarias. (65) Así pues, el primer postulado es la conformidad de los abonos NK contemplados en el proyecto de resolución con los requisitos de la Directiva 76/116/CEE, al no poder utilizarse la denominación "abonos CE" más que en los abonos que pertenezcan a uno de los tipos que figuran en el anexo I y que cumplan las exigencias establecidas en dicha Directiva y en sus anexos I a III.
Los Estados miembros pueden tomar todas las medidas convenientes para que la denominación "abonos CE" sólo pueda utilizarse para los abonos que pertenezcan a uno de los tipos de abonos que figuran en el anexo I de la Directiva y que se ajusten a los requisitos de la misma. Además, el artículo 8 de la Directiva 76/116/CEE prevé de modo explícito el control, por parte de los Estados miembros, de la conformidad de los abonos CE con lo dispuesto en dicha Directiva(45). Así pues, la Comisión no niega la posibilidad de que los Estados miembros tomen medidas dirigidas a los abonos que no se ajusten a los requisitos establecidos en la Directiva 76/116/CEE.
Sin embargo, la Comisión quiere recordar que los abonos con un contenido total en elementos fertilizantes (N + K2O) superior al 18 % en peso, y con un contenido superior al 3 % en nitrógeno y al 5 % en potasio, con arreglo a la Directiva 76/116/CEE, responden a la definición de abonos comunitarios denominados "abonos CE NK". Por tanto, deben beneficiarse de la cláusula de libre circulación prevista en el artículo 7 de la Directiva en la medida en que se ajustan a los requisitos de la misma. (66) Asimismo, cabe recordar desde ahora la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, que impone una interpretación restrictiva de las condiciones de admisibilidad de una excepción a las normas fundamentales del Derecho comunitario.
Dado que la disposición en cuestión introduce una excepción a los principios de aplicación uniforme del Derecho comunitario y de unidad del mercado, el apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE, como todas las prescripciones que permiten excepciones, debe ser interpretado como que excluye ampliar su alcance más allá de los casos que prevé oficialmente. Al ser justamente el artículo 95 la expresión de una excepción así, debe ser interpretado de modo estricto y sólo podrá recurrirse a él en condiciones rigurosas en lo que afecta al conjunto de justificaciones previstas. 2.1.1. Carga de la prueba (67) Es preciso señalar que, habida cuenta del plazo estipulado en el apartado 6 del artículo 95 del Tratado CE, la Comisión, al examinar si está justificado el proyecto de disposiciones nacionales notificadas con arreglo al apartado 5 del artículo 95, deberá basarse en los "motivos" aducidos por el Estado miembro.
Lo que significa que, de acuerdo con el Tratado, la responsabilidad de probar que dichas disposiciones están justificadas incumbe al Estado miembro que solicita la excepción. Habida cuenta del marco establecido en el artículo 95 del Tratado CE en materia de procedimiento, que impone en particular un plazo estricto para la adopción de una Decisión, la Comisión se ve obligada a limitarse, por lo general, al estudio de la pertinencia de los elementos que le son presentados por el Estado miembro solicitante, sin entrar directamente en la búsqueda de posibles justificaciones. 2.1.2. Novedades científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente justificadas por un problema específico de Francia surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización (68) Las autoridades francesas consideran que las explicaciones facilitadas(46) muestran que "la comercialización en Francia de estos abonos es reciente y, al ser específico el mercado francés, se trata claramente de un problema específico de Francia que ha surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización(47)".
(69) Las autoridades francesas alegan que la Directiva 76/116/CEE no precisa la forma de incorporar el potasio a los abonos NK, lo que permite utilizar cloruro de potasio(48). Además, deducen que estos abonos NK, producto de una mezcla mecánica de abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno (llamados "ammonitrates à haut dosage") a la que se añade cloruro de potasio deberían considerarse más bien como abonos compuestos CE. Es cierto que la Directiva 76/116/CEE no indica en qué forma debe incorporarse el potasio, ni en los abonos NK ni en cualquier otro tipo de abono compuesto(49).
En cambio, precisa que los abonos compuestos son productos obtenidos químicamente o por mezcla sin incorporación de materia orgánica fertilizante de origen animal o vegetal(50). Así pues, la Directiva 76/116/CEE también cubre los abonos compuestos producidos por mezcla mecánica. El propio Louis Médard precisa que los abonos compuestos se obtienen a veces por mezcla de dos o tres abonos simples(51). Por consiguiente, la Comisión opina que los abonos NK contemplados por las disposiciones nacionales notificadas, cuando cumplen los requisitos de la Directiva 76/116/CEE, deben considerarse abonos compuestos CE de tipo NK, que entran en el ámbito de aplicación de la legislación comunitaria.
(70) Las autoridades francesas se refieren a los datos relativos al tamaño del mercado francés de abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno y a la parte de la importación procedente de terceros países. Por tanto, estiman que las importaciones de estos abonos NK representan un problema nuevo, específico de Francia. Indican que la prensa especializada considera que estos abonos NK a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno son más bien una variante de los abonos simples(52) que no un abono compuesto. La Comisión considera que tres extractos de periódicos no pueden por sí mismos reflejar el mercado.
Además, contrariamente a lo que sostienen las autoridades francesas(53), de la lectura de dichos extractos se deduce que esta prensa especializada distingue entre los abonos simples a base de nitrato de amonio (AN) y los abonos NK o NPK(54). Por tanto, las características del mercado francés de abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno no pueden revelar la existencia de una situación específica que justifique disposiciones nacionales de excepción para determinados abonos compuestos, a no ser que se reconociera que el problema específico alegado es puramente económico, con lo que no tendría ningún vínculo directo con los objetivos de protección del medio de trabajo o del medio ambiente.
(71) Asimismo, si bien la comercialización de este tipo de abonos NK es realmente un fenómeno reciente, surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización, no por ello se limita al mercado francés en exclusiva. En efecto, Francia no ha demostrado que estos abonos se destinasen únicamente al mercado francés. Los datos facilitados por las autoridades francesas no revelan la existencia de una situación específica de Francia causada por la comercialización de estos abonos NK, cuando tales datos son necesarios para evaluar el carácter específico de la situación invocada por Francia al no haberse facilitado ninguna indicación sobre la existencia o extensión de tal fenómeno en los Estados miembros.
Si se utilizan los posibles peligros de estos abonos, aducidos por las autoridades francesas, para justificar sus disposiciones nacionales(55), debe admitirse que el problema relativo a su transporte y almacenaje es un problema común de los Estados miembros que no podría caracterizar la especificidad de la situación de Francia para fundamentar disposiciones nacionales de excepción. (72) La posibilidad de establecer una disposición nacional más estricta que la norma comunitaria debe justificarse con novedades científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, refiriéndose la primera sólo a razones extraeconómicas relativas a la seguridad, salud e higiene de los trabajadores.
(73) El carácter de novedad de las pruebas científicas debe valorarse en función de la evolución del saber científico. El objetivo del apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE es permitir la resolución de un problema particular acaecido en un Estado miembro con posterioridad a la adopción de la medida de armonización, a partir de nuevas pruebas científicas. (74) Incumbe, pues, al Estado miembro que invoca la necesidad de una excepción aportar novedades científicas, como la evaluación del riesgo para el medio de trabajo o el medio ambiente, informaciones y estudios científicos u otras investigaciones en curso, teniendo en cuenta los efectos producidos por las medidas comunitarias ya adoptadas.
(75) Hechas estas consideraciones, cabe señalar que la documentación y los argumentos de las autoridades francesas en apoyo de su solicitud de excepción no pueden constituir novedades científicas en el sentido del apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE. (76) En efecto, a la luz de lo establecido(56), en particular de los extractos de la obra de Louis Médard adjuntos a la notificación francesa, se aprecia claramente que, si la comercialización de abonos NK con alto contenido en nitrógeno es realmente un fenómeno relativamente reciente en Francia, en cambio, los posibles peligros asociados con estos tipos de abonos con alto contenido en nitrógeno, y en particular sus propiedades explosivas débiles y el fenómeno de la deflagración lenta, ya se conocían antes de la adopción de la Directiva 76/116/CEE, como lo reconocen por otra parte las autoridades francesas(57).
Además, siguiendo esas obras científicas, los varios tipos de abonos NPK contienen a la vez cloruro y nitrato de amonio, con lo que tanto los abonos NK como los NPK o NP podrían sufrir una deflagración lenta(58). En cuanto a las medidas preventivas, también aplicadas desde hace algún tiempo, lo fundamental era evitar todo lo que pudiera iniciar la deflagración en el almacenaje de estos productos(59). (77) En lo que se refiere a la Recomendación, alegada por Francia, de la comisión de explosivos, ésta examinó, en sus sesiones de los días 23 de enero y 28 de marzo de 2001, el problema del posible peligro que podían representar los abonos NK (nitrógeno-potasio) con más del 90 % de nitrato de amonio, es decir, un contenido en nitrógeno total superior al 31,5 %, con un alto contenido en cloruro en forma de cloruro de potasio.
En su Recomendación, dicha comisión quiso "llamar la atención de las autoridades competentes sobre este tipo de mezcla, que, aunque no pueda considerarse un explosivo en el sentido corriente del término, puede presentar un carácter de explosivo ocasional"(60). Así, al contrario de lo que afirman las autoridades francesas(61), la comisión de explosivos no calificó de explosivo ocasional a los abonos NK con más del 90 % de nitrato de amonio, sino que simplemente reconoció que podían presentar un carácter explosivo ocasional. Ahora bien, es preciso observar que dicha constatación no aporta ningún elemento nuevo(62) y que no se ha presentado ninguna novedad científica en apoyo de esta conclusión.
(78) La Comisión considera que las autoridades francesas extrapolaron las conclusiones de la comisión de explosivos. En efecto, ésta recomendó "que se preste especial atención a una clasificación correcta de los abonos NK (nitrógeno-potasio) con más del 90 % de nitrato de amonio, es decir, con un contenido total en nitrógeno superior al 31,5 %, con un alto contenido en cloruro en forma de cloruro de potasio, a los fines de su transporte, y que los reglamentos sobre transporte que les afecten se apliquen de manera rigurosa"(63). Y deseó "que, antes de cualquier importación o comercialización de un producto así, el responsable de la importación o de la comercialización esté obligado a proceder a análisis de muestras extraídas del producto para garantizar su estricta conformidad con la normativa vigente.
En concreto, un análisis efectuado por un laboratorio establecido en la Unión Europea y bien reconocido debería garantizar que las muestras extraídas recientemente del producto hayan superado con éxito el ensayo de detonabilidad que describe la Directiva 87/94/CEE, de 8 de diciembre de 1986, modificada por la Directiva 88/126/CEE, de 22 de diciembre de 1987"(64). Por consiguiente, sus recomendaciones sólo tienen por objeto los abonos NK de un contenido superior al 31,5 % (y no al 28 %). Además, la comisión de explosivos sólo recomendó que se clasificaran de forma correcta dichos abonos con miras a su transporte y que se garantizara su estricta conformidad con la normativa, en concreto sometiéndolos al ensayo de detonabilidad descrito en la Directiva 87/94/CEE.
Cabe señalar que la Directiva 76/116/CEE no exige dicho ensayo: hasta ahora, ese ensayo sólo es obligatorio para los abonos simples con alto contenido en nitrato de amonio, con arreglo a la Directiva 80/876/CEE. (79) Asimismo, las novedades científicas que requiere el apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE deben afectar a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente. En este caso, sin embargo, las autoridades francesas no han aportado ningún elemento científico referido específicamente a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente. Además, el examen de los considerandos del proyecto de resolución(65), que pueden mostrar la justificación de las disposiciones notificadas, ha revelado que nada estaba estipulado en cuanto a los requisitos de protección del medio de trabajo o del medio ambiente.
Los considerandos 4 y 7(66), en particular, insisten en el hecho de que dichos abonos de mezcla se importan y comercializan actualmente sin ninguna precaución particular, sobre todo en materia de transporte y almacenaje. De tal situación de hecho se derivaría un peligro grave e inmediato, por lo que parece que esas preocupaciones se relacionan más con el transporte y el almacenaje de esos abonos que con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente. A este respecto, es conveniente observar que las autoridades francesas no han demostrado que exista una relación directa entre el transporte y el almacenaje, por una parte, y la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, por otra.
Así pues, la Comisión considera que esos problemas relativos al transporte y al almacenaje de los abonos, alegados por Francia, no pueden asimilarse específicamente a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente en el sentido del apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE. (80) Las únicas pruebas científicas facilitadas por Francia en apoyo de su solicitud de excepción, en concreto en lo relativo a los posibles peligros de los abonos NK, consisten en extractos de la obra de Louis Médard, de 1979, que constituye una síntesis de los trabajos en esta materia. (81) Puede concluirse, por tanto, que las disposiciones nacionales notificadas no parecen justificadas, al no haber demostrado Francia, apoyándose en novedades científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, la existencia de un problema específico surgido con posterioridad a la adopción de la Directiva 76/116/CEE, como lo exige el apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE.
(82) En cuanto a los argumentos relativos a la catástrofe de Toulouse(67), que justificarían, según las autoridades francesas, el recurso al principio de precaución, la Comisión quiere recordar que "el recurso al principio de precaución presupone que se han identificado los efectos potencialmente peligrosos derivados de un fenómeno, un producto o un proceso, y que la evaluación científica no permite determinar el riesgo con la certeza suficiente"(68). El principio de precaución obliga al Estado miembro a suministrar datos nuevos que susciten serias dudas relativas a la salud o al medio ambiente que, con arreglo al régimen común del derecho de la prueba, constituyan indicios fiables y concluyentes, los cuales, sin eliminar la duda científica, puedan justificar una medida de precaución.
Además, resulta del principio de precaución, tal como lo interpreta el juez comunitario(69), que una medida preventiva sólo puede tomarse si el riesgo, aunque su existencia y su alcance no hayan sido demostradas "plenamente" por datos científicos concluyentes, parece al menos suficientemente documentado a partir de los datos científicos disponibles en el momento de tomar la medida. Una medida preventiva no puede estar válidamente justificada por un enfoque puramente hipotético del riesgo, fundado en simples suposiciones aún no comprobadas de forma científica. Así pues, el principio de precaución sólo puede aplicarse en situaciones de riesgo, sobre todo para la salud humana y para el medio ambiente, que, sin basarse en simples hipótesis, no comprobadas de modo científico, aún no haya sido plenamente demostrado.
(83) En primer lugar, como reconocen las propias autoridades francesas(70), los productos implicados en la explosión de Toulouse eran abonos simples a base de nitrato de amonio y con alto contenido en nitrógeno que no cumplían los requisitos de la Directiva 80/876/CEE o nitratos de amonio técnicos, cuyas propiedades explosivas son bien conocidas, y no abonos de tipo NK conformes a los requisitos de la Directiva 76/116/CEE. Por tanto, no puede deducirse ninguna relación posible de causalidad entre estos últimos abonos CE y ese accidente. En segundo lugar, las autoridades francesas indican que hoy aún no se ha descartado del todo ninguna hipótesis sobre las causas de esa explosión, que siguen siendo desconocidas(71).
Por último, las autoridades francesas admiten que la hipótesis relacionada con el posible papel de productos clorados que provocaran la explosión de Toulouse se basa en el depósito por error de residuos clorados en un hangar en el que había nitrato de amonio, y no en la presencia de cloro en forma de cloruro de potasio presente en la composición de los abonos(72). La Comisión considera que las alegaciones aducidas son demasiado generales e inconsistentes, que no pueden ni caracterizarse como elementos científicos. Por consiguiente, la Comisión considera que la aplicación del principio de precaución no puede justificarse aquí.
(84) En cualquier caso, la Comisión quiere recordar que, si una acción se considera necesaria, las medidas basadas en el principio de precaución deben ser justificadas por el nivel de protección elegido. La Comisión quiere recordar que la legislación relativa a los abonos es ahora objeto de debate en el marco de la refundición(73). Esta propuesta ha tenido en cuenta la nueva situación del mercado, sobre todo al ampliar la exigencia del ensayo de detonabilidad a los abonos compuestos a base de nitrato de amonio con alto contenido en nitrógeno. Vistas estas consideraciones, pues, la Comisión cree que sólo una medida que subordinara eventualmente la comercialización de dichos abonos NK a la obligación de someterlos a un ensayo de detonabilidad hubiera podido ajustarse a las objeciones francesas.
Las disposiciones nacionales notificadas, que prevén, además de la prohibición de importar y comercializar determinados abonos NK, una obligación de retirar dichos abonos del mercado, a cargo y bajo la responsabilidad de sus poseedores, parecen injustificadas, teniendo en cuenta los posibles peligros alegados de esos abonos, cuando son conformes con la legislación comunitaria y responden a la definición de abonos CE. 2.1.3. Resumen (85) Para admitir el establecimiento de disposiciones nacionales que afecten a la armonización comunitaria, el apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE requiere que se cumplan tres condiciones: las disposiciones nacionales deben basarse en novedades científicas en los sectores indicados; debe existir un problema específico en el Estado solicitante, y este problema debe haber surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización.
(86) En este caso, tras haber examinado los elementos científicos a la luz de la solicitud francesa, la Comisión considera que Francia no ha demostrado, mediante nuevas pruebas científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, que exista, en su territorio, un problema específico, surgido con posterioridad a la adopción de la Directiva 76/116/CEE relativa a los abonos, que precise el establecimiento de las disposiciones nacionales notificadas. Además, la Comisión opina que el recurso al principio de precaución, invocado por Francia, no puede justificar las disposiciones nacionales notificadas que afectan a la Directiva 76/116/CEE.
(87) Por consiguiente, la solicitud de Francia para establecer disposiciones nacionales destinadas a prohibir, en su territorio, la importación y comercialización de determinados abonos NK de alto contenido en nitrógeno y con cloro no satisface todas las condiciones previstas en el apartado 5 del artículo 95. 2.2. Ausencia de discriminación arbitraria, de restricción encubierta al comercio entre los Estados miembros y de obstáculos para el funcionamiento del mercado interior (88) Con arreglo al apartado 6 del artículo 95 del Tratado CE, la Comisión aprobará o rechazará las disposiciones nacionales después de haber comprobado si se trata o no de un medio de discriminación arbitraria o de una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros y si constituyen o no un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior.
(89) Dado que la solicitud de Francia no satisface las condiciones de fondo previstas en el apartado 5 del artículo 95 (véase el punto 2.1 de la parte III de la presente Decisión), la Comisión no necesita comprobar si las citadas disposiciones nacionales constituyen un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros o un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior. IV. CONCLUSIÓN (90) Vistos los elementos de que dispone para efectuar la evaluación de la legitimidad de las justificaciones que apoyan la disposición nacional notificada, y a la luz de las consideraciones anteriores, la opinión de la Comisión es que la solicitud de Francia, relativa al establecimiento de disposiciones nacionales que afectan a la Directiva 76/116/CEE en lo que se refiere a la importación y comercialización de determinados abonos NK de alto contenido en nitrógeno y con cloro, que responden a las definiciones de abonos CE y a los requisitos de la Directiva 76/116/CEE, presentada el 19 de junio de 2002: - es admisible, - no satisface todas las condiciones establecidas en el apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE, al no haber aportado Francia nuevas pruebas científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente justificadas por un problema específico de dicho Estado miembro.
(91) Por tanto, la Comisión considera que las disposiciones nacionales que le han sido notificadas no pueden autorizarse con arreglo al apartado 6 del artículo 95 del Tratado CE. HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo 1 Se rechazan las disposiciones nacionales para limitar la importación y comercialización de determinados abonos NK de alto contenido en nitrógeno y con cloro, que se ajustan a las definiciones de abonos CE y a los requisitos de la Directiva 76/116/CEE, notificadas por la República Francesa con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE. Artículo 2 La destinataria de la presente Decisión será la República Francesa.
Hecho en Bruselas, el 18 de diciembre de 2002. Por la Comisión Erkki Liikanen Miembro de la Comisión (1) DO L 24 de 30.1.1976, p. 21. (2) DO L 18 de 23.1.1999, p. 60. (3) La mención "abonos CEE" establecida en la Directiva 76/116/CEE, fue sustituida por la mención "abonos CE" por la Directiva 97/63/CE (DO L 335 de 6.12.1997, p. 15). (4) DO L 250 de 23.9.1980, p. 7. (5) COM(2001) 508 final (DO C 51 E de 26.2.2002, p. 1). (6) Véanse los artículos 25 a 28 de la propuesta de Reglamento. (7) Documento n° 12179/02 del Consejo. (8) Tras la notificación, Francia adoptó y publicó las disposiciones previstas.
Esta medida es objeto de un procedimiento aparte. (9) El primero de ellos es el Reglamento (CE) n° 2022/95 (DO L 198 de 23.8.1995, p. 1), que establecía derechos antidumping para el nitrato de amonio procedente de Rusia. Actualmente, están vigentes el Reglamento (CE) n° 132/2001 (DO L 23 de 25.1.2001, p. 1), que establece derechos antidumping para los nitratos de amonio procedentes de Polonia y Ucrania, y el Reglamento (CE) n° 658/2002 (DO L 102 de 18.4.2002, p. 1), que establece derechos antidumping para el nitrato de amonio procedente de Rusia. (10) Véase la página 2 de la exposición de motivos francesa.
(11) Una de las tareas de esta administración es garantizar la conformidad de los productos comercializados con la normativa vigente. (12) En 2000 y 2001, la DGCCRF analizó, en su laboratorio de Burdeos, 126 muestras de abonos denominados "abonos NK 32-0-5" (denominación bajo la cual se importa la gran mayoría de estos abonos NK) y, de esas 126 muestras, sólo 3 tenían el contenido en nitrógeno y potasio anunciados por el importador, teniendo en cuenta los márgenes de tolerancia fijados por la Directiva 76/116/CEE. El contenido medio en nitrógeno era del 29,94 %, oscilando entre el 33 % y el 24,10 %, con una desviación tipo del 1,413 %, y el del potasio era del 7,24 %, oscilando entre el 21,3 % y el 3,3 %, con una desviación tipo del 2,714 %.
Por último, 13 de las 126 muestras tenían un contenido en potasio inferior al 5 %, mínimo exigido para los abonos compuestos CE NK. (13) Véase la página 8 de la exposición de motivos francesa. (14) Véase Médard, Louis: Les explosifs occasionnels, Techniques et documentation, 1979, p. 664. Véase también el considerando 34 de la presente Decisión. (15) Véase la página 8 de la exposición de motivos francesa. (16) Esta comisión ("Commission des substances explosives"), creada por un decreto de 1961, se compone de representantes de las distintas administraciones interesadas y de personalidades designadas por su competencia en el sector de los explosivos.
Una de sus tareas es formular dictámenes o recomendaciones sobre cualquier cuestión relativa a explosivos que le plantee el ministro de Industria. (17) El texto de la recomendación de la comisión de explosivos se ha adjuntado a la exposición de motivos francesa. (18) Véase la página 9 de la exposición de motivos francesa. (19) Véase Médard, op. cit., p. 665. (20) Véase Médard, op. cit., p. 664. (21) Véase la página 14 de la exposición de motivos francesa. (22) Véase la página 14 de la exposición de motivos francesa. (23) Véase la nota 8 de la presente Decisión. (24) Véase el considerando 41 de la presente Decisión y, en particular, la nota 32.
(25) Véase, en particular, el considerando 27 de la presente Decisión, así como la nota 12. (26) Véase la página 15 de la exposición de motivos francesa; las autoridades francesas remiten este punto a Médard, op. cit., p. 666. (27) Véase la página 15 de la exposición de motivos francesa. (28) Véase la página 15 de la exposición de motivos francesa. (29) Véanse las páginas 15 y 16 de la exposición de motivos francesa. (30) Véase la página 3 de la exposición de motivos francesa. (31) Véase el considerando 24 de la presente Decisión. (32) Las autoridades francesas adjuntaron una página web de ofertas publicitarias de WCIB - France Appro Fertilizer and Pesticide World Market que propone, entre sus ofertas de venta: "abonos de mezclas NPK de formulación estándar 32-00-05, a base de nitrato de amonio 34,5 % al que se añade fosfato (P) o potasio (K) para no tener que pagar derechos antidumping".
(33) Las autoridades francesas se refieren aquí a las publicaciones siguientes: The FMB fertilizer Europe Report, de 16 de febrero de 2000, p. 2; Fertilizer Europe, de 22 de enero de 2001, p. 2; FMB Consultants, de 11 de enero de 2002, p. 2. (34) Véase la página 4 de la exposición de motivos francesa. (35) Esta obra constituye una síntesis de los trabajos realizados en la materia. Conviene señalar que, en su exposición, Louis Médard emplea la expresión "abonos NPK" en sentido genérico, o sea, agrupando a los diversos tipos de abonos compuestos, con lo que los abonos NK constituirían una subcategoría de abonos NPK.
(36) Véase Médard, op. cit., pp. 663-664. (37) Véase Médard, op. cit., pp. 664-665. (38) Abonos que, en ausencia de cobre, no pueden sufrir la deflagración lenta, sí pueden, con entre un 0,01 y un 0,03 % de cobre, propagar dicha deflagración a razón de 6 a 10 cm/h; un abono que contuviera un 0,3 % de cobre podría llegar hasta los 50 o 100 cm/h, lo que lleva a preguntarse si es correcto introducir cobre en abonos NPK distintos de los que están prácticamente exentos de cloro. Véase Médard, op. cit., p. 669. (39) Véase Médard, op. cit., pp. 667-669. (40) Véase Médard, op. cit., p.
673. (41) En su obra, Médard recuerda los accidentes provocados por la deflagración lenta de abonos NPK y llega a la conclusión de que estos accidentes muestran que existen muchos tipos de abonos NPK en los que es fácil que se desencadene una deflagración lenta. Véase Médard, op. cit., pp. 666-667. (42) Véase Médard, op. cit., pp. 674-675. (43) DO C 188 de 8.8.2002, p. 3. (44) Mientras, Francia introdujo en su Derecho interno las disposiciones nacionales notificadas, sin esperar la adopción por la Comisión de una Decisión sobre la solicitud francesa de excepción. La Comisión examina esta situación mediante otro procedimiento.
(45) Véase el considerando 7 de la presente Decisión. (46) Las explicaciones relativas al problema específico, incluidas en la exposición de motivos francesa, se retoman íntegramente en los considerandos 39 a 41 de la presente Decisión. (47) Véase la página 14 de la exposición de motivos francesa. (48) Véase el considerando 23 de la presente Decisión. (49) Cabe observar que la Directiva 76/116/CEE tampoco precisa en qué forma el nitrógeno o el fosfato deben incorporarse a los abonos compuestos. (50) Véase el considerando 4 de la presente Decisión. (51) Véase Médard, op. cit., p.
653. (52) Véase el considerando 41 de la presente Decisión. (53) Véase el considerando 41 de la presente Decisión. (54) Así, The FMB fertilizer Europe Report, de 16 de febrero de 2000, p. 2, indica que "los intermediarios importaron una determinada cantidad de mezclas rusas 32-0-5, pero las aduanas francesas se muestran particularmente estrictas en el control y consideran los productos con menos del 5 % de K2O como abonos nitrogenados simples (AN), sometidos por tanto a derechos antidumping". Y Fertilizer Europe de 22 de enero de 2001, p. 2, indica que "[...] en Muuga, el MV Aleksei Afanasiev finalizó su carga con 1604 toneladas de nitrato de amonio (AN) en grandes sacos y 1403 toneladas de abonos NK 32-0-5 en grandes sacos".
(55) Véanse, en particular, los considerandos 4 y 7 del proyecto de resolución notificada, que precisan: "en condiciones inadecuadas de almacenaje o de transporte, sobre todo cuando favorecen una subida de la humedad, el cloro puede reaccionar con el nitrato de amonio para formar a temperatura ambiente compuestos nitrogenados triclorados con propiedades potencialmente explosivas;" "actualmente, estos abonos de mezcla se importan y comercializan sin precauciones particulares, sobre todo en lo relativo a su transporte y almacenaje." (56) Véase, en particular, la sección 5 de la parte I de la presente Decisión.
(57) Véase el considerando 35 de la presente Decisión. (58) Véase, en particular, el considerando 45 de la presente Decisión. Conviene recordar, a este respecto, que los productos que, mezclados con nitrato de amonio, pueden provocar una reacción espontánea, son los nitritos, en concentración suficiente, o productos como madera vieja empapada de nitrato de amonio, serrín o polvo metálico en mezcla íntima con el nitrato de amonio. Otros productos, como los iones cloruro, son simplemente sensibilizantes, es decir, que disminuyen la temperatura de descomposición o el nivel energético de inicio, pero que no la provocan ni pueden empezarla en ningún caso.
(59) Véase el considerando 48 de la presente Decisión. (60) Véase el considerando 34 de la presente Decisión. (61) Véase el segundo guión del considerando 30 de la presente Decisión. (62) En efecto, en su síntesis, Louis Médard ya recuerda este fenómeno cuando evoca la naturaleza de los posibles peligros de los abonos NPK. Precisa: "el abono puede tener propiedades explosivas débiles, análogas a las de algunos abonos nitrogenados simples. Un riesgo así sólo se presenta entre los abonos que contienen nitrato de amonio con un contenido relativamente elevado". Véase Médard, op. cit., p.
664. (63) Véase el considerando 34 de la presente Decisión. (64) Véase el considerando 34 de la presente Decisión. (65) Proyecto de resolución notificado a la Comisión con arreglo al apartado 5 del artículo 95 del Tratado CE. (66) Véase el considerando 71 de la presente Decisión y, en particular, la nota 55. (67) Véanse los considerandos 37 y 38 de la presente Decisión. (68) Véase la Comunicación de la Comisión sobre el recurso al principio de precaución [COM(2000) 1 final, de 2.2.2000]. (69) Véanse, en particular, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 11 de septiembre de 2002 en los asuntos T-13/99 y T-70/99.
(70) Véase el considerando 37 de la presente Decisión. (71) Véase el considerando 38 de la presente Decisión. (72) Véase el considerando 38 de la presente Decisión. Asimismo, conviene mencionar al respecto el Rapport de la commission d'enquête interne sur l'explosion survenue le 21 septembre 2001 à l'usine Grande Paroisse de Toulouse - Point de la situation des travaux en cours à la date du 18 mars 2002. (73) Véase la sección 2 de la parte I de la presente Decisión.