2003/626/CE: Decisión de la Comisión, de 27 de noviembre de 2002, relativa al régimen de ayuda aplicado por Alemania "Programa de préstamos del Estado federado de Turingia para pequeñas y medianas empresas" [notificada con el número C(2002) 4358] (Texto pertinente a efectos del EEE.) Diario Oficial n° L 223 de 05/09/2003 p. 0032 - 0046 Decisión de la Comisión de 27 de noviembre de 2002 relativa al régimen de ayuda aplicado por Alemania "Programa de préstamos del Estado federado de Turingia para pequeñas y medianas empresas" [notificada con el número C(2002) 4358] (El texto en lengua alemana es el único auténtico) (Texto pertinente a efectos del EEE) (2003/626/CE) LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88, Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62, Tras haber invitado a los demás interesados a presentar sus observaciones de conformidad con el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE, Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO (1) El 16 de enero de 1996 entró en vigor, por un período indeterminado, el régimen relativo al programa de préstamos del Estado federado de Turingia para pequeñas y medianas empresas (en lo sucesivo "el régimen de ayuda")(1). Las autoridades del Estado federado consideraron que el régimen se atenía a la norma de minimis prevista en las Directrices comunitarias relativas a las ayudas estatales a pequeñas y medianas empresas(2) (en lo sucesivo, "las Directrices PYME") de 1992 y no lo notificaron de acuerdo con el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE. (2) La Comisión comunicó a Alemania, por carta SG (99) D/760 de 1 de febrero de 1999, su decisión de incoar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE debido a esta medida.
(3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(3). La Comisión invitó a todos los interesados a que presentaran sus observaciones sobre la medida en cuestión, pero no recibió observación alguna. (4) Por carta de 2 de marzo de 1999 Alemania solicitó que se ampliara el plazo para presentar observaciones, concediéndolo la Comisión mediante carta de 11 de marzo de 1999. Por carta de 8 de marzo de 1999 la Comisión solicitó que se aclararan ciertas informaciones suministradas por las autoridades alemanas en el procedimiento relativo a la ayuda a favor de Korn Fahrzeuge und Technik GmbH (C 36/99, ex NN 29/98)(4).
(5) Alemania transmitió sus observaciones por cartas de 29 de marzo de 1999 y de 19 y 26 de agosto de 1999. (6) Por carta de 15 de marzo de 2001, la Comisión solicitó más información estadística respecto a la aplicación del régimen con posterioridad a 1998, que Alemania transmitió mediante carta de 19 de abril de 2001. En esta carta Alemania informaba a la Comisión de que el 1 de junio de 1999 el régimen había sido sustituido por uno nuevo. Este nuevo régimen de ayudas no es objeto de la presente investigación. (7) El 24 de abril de 2001 tuvo lugar en Bruselas una reunión entre representantes de la Comisión y de Alemania.
Alemania transmitió sus últimas observaciones por carta de 1 de febrero de 2002. 2. DESCRIPCIÓN DE LA AYUDA 2.1. Título y base jurídica (8) Las subvenciones las concedió el Thüringer Aufbaubank por encargo del Ministerio de Economía de Turingia sobre la base de los artículos 23, 44 y 44 bis del Reglamento presupuestario del Estado federado de Turingia, en las condiciones establecidas en el régimen de ayuda. 2.2. Beneficiarios (9) En virtud del apartado 3 del régimen de ayuda ("beneficiarios de la ayuda") ésta se dirige a las pequeñas y medianas empresas (PYME), tomando como base la definición de las Directrices comunitarias sobre las PYME, y a las profesiones liberales.
En casos excepcionales y con la conformidad del ministro competente las ayudas pueden concederse también a grandes empresas. Por lo que respecta a las ayudas a empresas de los sectores sensibles, el apartado 3 del régimen de ayuda prevé que cada caso debe ser aprobado por la Comisión. Sin embargo, del informe anual sobre la aplicación del régimen del año 1997 se desprende que esta disposición no se ha respetado en algunos casos (por ejemplo las ayudas a Ferkelaufzucht GmbH, Spedition Rothe GmbH, Dreistreif Kaffeerösterei, Fleisch- und Wurstwaren GmbH, Meininger Privatbrauerei Müller y Pafahg Mischfutter GmbH).
2.3. Duración (10) El régimen entró en vigor el 16 de enero de 1996 por una duración indeterminada y el 1 de junio de 1999 fue sustituido por un nuevo régimen de ayudas relativo al programa de préstamos del Estado federado de Turingia ("Programa de préstamos para la consolidación de existencias y de capital circulante")(5). 2.4. Objetivos (11) El régimen se divide en dos apartados, préstamos de capital circulante y préstamos de consolidación, que reagrupan programas anteriormente independientes. (12) De acuerdo con la letra a) del apartado 2 del régimen de ayuda ("Objeto de la ayuda") los préstamos de capital circulante están destinados a empresas que no disponen de las suficientes garantías bancarias.
De esta manera se puede financiar el capital circulante, incluidas las financiaciones previas e intermedias de la empresa. Se puede apoyar a la empresa en su fundación, ampliación o consolidación, especialmente para hacer frente a los peligros que puedan amenazar a la explotación o a los puestos de trabajo. Estos préstamos se conceden a condición de que la empresa presente un plan estratégico a medio plazo que garantice su rentabilidad y su liquidez. Se conceden por un período de hasta tres años a un interés del 4,5 al 8 % y un período de carencia de hasta tres años. (13) Según el apartado 5 del régimen de ayuda ("Tipo, alcance e intensidad de la subvención") el importe del préstamo no puede superar el marco estrictamente necesario para permitir a la empresa superar sus dificultades.
(14) De acuerdo con la letra b) del apartado 2 del régimen de ayuda ("Objeto de la ayuda") los préstamos de consolidación están destinados a empresas con dificultades de liquidez y rentabilidad. Tienen por finalidad el reescalonamiento de las obligaciones a corto plazo en préstamos a largo plazo a tipos de interés bonificados. El reescalonamiento de las deudas de la empresa con su banco habitual u otra institución financiera queda excluido cuando la garantía de estas deudas es del Thüringer Aufbaubank. (15) Los préstamos de consolidación se conceden previa presentación por parte de la empresa de un plan de reestructuración global coherente que permita, habida cuenta del préstamo de consolidación, restablecer de forma duradera su viabilidad.
En el plan deberán indicarse las necesidades de la empresa, las aportaciones del beneficiario de la ayuda y de su banco así como las ayudas públicas ya concedidas. (16) Los préstamos se conceden por un período de tres a diez años a un interés del 4,5 al 8 % y un período de carencia de hasta dos años. (17) En los préstamos de consolidación, el importe del préstamo tampoco puede superar la cantidad necesaria para permitir a la empresa resolver sus dificultades (apartado 5 del régimen de ayuda). (18) La ayuda, en sus dos componentes, la concedió el Thüringer Aufbaubank en forma de préstamos bonificados que, por lo general y en todos los casos conocidos de aplicación, se entregaron a las empresas beneficiarias a través del banco de la empresa y a su riesgo inicial.
El banco puede beneficiarse de una garantía de hasta el 60 % del importe del préstamo mediante una prima anual del 1 % de dicho importe. El Thüringer Aufbaubank y el banco de la empresa pueden percibir en concepto de gastos de tramitación hasta un 0,1 % del importe del préstamo. 2.5. Intensidad (19) El apartado 5 del régimen de ayuda ("Tipo, alcance e intensidad de la subvención") se refiere expresamente al carácter de minimis del régimen. (20) Según el régimen de ayuda, el elemento de ayuda de un préstamo bonificado se calcula sobre la base de la diferencia entre el tipo de interés real y un tipo de referencia.
No se tiene en cuenta el elemento de ayuda resultante de la garantía ni el hecho de que las empresas beneficiarias tengan riesgos particulares. El importe del préstamo no tiene límites máximos. El importe de la ayuda de que se puede beneficiar la empresa (es decir, el elemento de ayuda resultante de la bonificación de intereses), no puede superar el límite de minimis fijado por la regla del mismo nombre. (21) En el régimen se ha previsto expresamente la posibilidad de variar el nivel de la bonificación de intereses en relación al tipo de referencia, para poder autorizar el importe del préstamo considerado necesario.
2.6. Acumulación (22) Según el apartado 4 del régimen de ayuda, las ayudas públicas ya concedidas al beneficiario de la ayuda deben señalarse al presentar la solicitud de la ayuda. No se ve qué consecuencia práctica podría derivarse. 2.7. Motivos para la incoación del procedimiento (23) Al no tener en cuenta en el cálculo del importe de la ayuda los elementos de la ayuda ligados a la garantía y los riesgos particulares que presentan las empresas beneficiarias, el régimen no ha respetado la regla de minimis. Contrariamente a lo que indica su redacción, el régimen también se aplicó a empresas de sectores sensibles, y por consiguiente a estos mismos sectores, cuando estaban excluidos por la regla de minimis vigente en la época.
(24) Los préstamos bonificados con garantía del Thüringer Aufbaubank podían superar los umbrales de minimis y, en consecuencia, constituir ayudas estatales de acuerdo con el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE y del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE a favor de las empresas beneficiarias. Con estas ayudas las empresas beneficiarias podían mantener o ampliar sus actividades. La Comisión considera, en consecuencia, que las medidas podían influir en la competencia. (25) Del texto del régimen de ayuda se desprende que el programa de préstamos estaba destinado, por lo menos en su apartado de consolidación y en menor medida en el de capital circulante en tanto servían para el mantenimiento de la empresa, a las empresas en crisis (de acuerdo con la definición de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis(6) de 1994 (en lo sucesivo, "las Directrices de 1994").
(26) En el procedimiento preliminar Alemania rechazó esta calificación con el argumento de que los préstamos se otorgaron con el riesgo inicial del banco habitual del beneficiario, y que en cualquier caso se mantenía un riesgo del 40 %, una vez deducida la garantía del 60 %. Este riesgo no podía ser objeto de una garantía de origen diferente. Normalmente, según las autoridades alemanas, un banco no concedería un préstamo a una empresa en crisis sin las suficientes garantías bancarias. (27) Este argumento no es válido desde el punto de vista de la Comisión, ya que las empresas en crisis no están excluidas del programa de préstamos.
Si se comparan las listas de 1997 de los beneficiarios de determinadas ayudas autorizadas a favor de empresas en crisis de Turingia (NN 74/95 y N 370/97) con los beneficiarios de 1997 del régimen de que se trata, se ve que en algunos casos las empresas se han beneficiado de los dos regímenes, por ejemplo Automatisierungs- und Elektronik GmbH, Allenburger Automaten und Metallgießerei GmbH y Dreistreif Kaffeerösterei. (28) Por otra parte, en lo que respecta a los préstamos de consolidación y de capital circulante, la Comisión considera que con el reescalonamiento de la deuda de las empresas en crisis, el régimen podía reducir considerablemente, en determinados casos, los riesgos a que se exponían inicialmente los bancos.
(29) La Comisión decidió en esta fase considerar que el régimen, a excepción de los préstamos de capital circulante en cuanto se refirieran a la creación y ampliación de empresas, estaba destinado a empresas en crisis. (30) En la medida en que el régimen estaba destinado a empresas en crisis, su objetivo consistía en eliminar los riesgos para la explotación de la empresa y el mantenimiento de sus puestos de trabajo, de acuerdo con la letra a) del apartado 2 (préstamos de capital circulante) y de acuerdo con la letra b) del apartado 2 (préstamos de consolidación) en realizar la reestructuración de la empresa.
En ambos casos la compatibilidad del régimen debía examinarse sobre la base de las Directrices de 1994. (31) En la medida en que el régimen tiene por finalidad salvar empresas en crisis, las líneas directrices de 1994 establecen que, para ser compatibles, las ayudas de salvamento deben concederse en forma de préstamos públicos en condiciones de mercado o en forma de garantía de Estado para los préstamos privados. Esta condición no se cumplió, ya que en el presente caso se concedieron préstamos bonificados. Como, además, el régimen no prevé la notificación individual establecida en las Directrices de 1994 para las grandes empresas y las empresas de los sectores sensibles, no excluye las ayudas a favor de las grandes empresas y se ha aplicado a favor de empresas de un sector sensible, la Comisión tiene dudas sobre su compatibilidad con el mercado común en el ámbito de las ayudas al salvamento.
(32) En la medida en que el régimen tiene como objetivo la reestructuración de una empresa en crisis, la Comisión constató que las Directrices de 1994 subordinaban la compatibilidad, fundamentalmente, a que se respetaran las condiciones siguientes: a) presentación y ejecución de un plan de reestructuración que permita restablecer la viabilidad a largo plazo de la empresa; b) limitación del importe de la ayuda al mínimo estrictamente necesario para alcanzar este objetivo; c) contribución apropiada de la empresa beneficiaria y sus socios; d) respeto de las normas específicas de aplicación a los sectores sensibles, incluida en principio la notificación individual; e) notificación individual de las ayudas a grandes empresas; f) salvo en casos excepcionales imprevisibles e independientes de la voluntad de la empresa, prohibición de repetir las ayudas a la reestructuración; g) presentación de un informe detallado sobre la gestión de los regímenes aprobados a favor de las PYME.
(33) El régimen no prevé la notificación individual de las ayudas a favor de las grandes empresas ni la prohibición de repetir las ayudas concedidas para la reestructuración. Si bien las Directrices de 1994 contemplan la notificación individual de los casos en los sectores sensibles, el examen del informe anual de 1997 presentado por Alemania muestra que esta disposición no se ha respetado en todos los casos. (34) Teniendo en cuenta todo esto, la Comisión alberga dudas sobre la compatibilidad del régimen en el ámbito de las ayudas a la reestructuración. (35) En la medida en que el apartado del capital circulante del régimen está destinado a las empresas saneadas y favorece la creación y expansión de empresas, la Comisión estima que se trata de ayudas de funcionamiento que deben examinarse de acuerdo con las normas relativas a las ayudas regionales.
A estas ayudas se aplican las disposiciones siguientes: a) deben tener un límite temporal y ser decrecientes; b) sólo pueden concederse en las regiones contempladas en la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE; c) quedan excluidos los sectores sensibles. (36) La Comisión ha llegado a la conclusión de que el régimen no tiene limitación temporal, no está previsto que pueda ser decreciente, no excluye su aplicación a sectores sensibles y, habida cuenta de su duración indeterminada, podría utilizarse en regiones que ya no constituyen excepciones de acuerdo con la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE.
(37) Por esta razón, la Comisión también alberga dudas sobre la compatibilidad del programa de medidas con el mercado común. 3. COMENTARIOS DE ALEMANIA (38) En sus comentarios, Alemania declara que del 16 de enero de 1996 al 1 de junio de 1999 se concedieron 624 préstamos en total, que representan un importe total de 124,6 millones de euros (EUR). (39) Alemania confirma a la Comisión que el programa de préstamos del Estado federado de Turingia estaba destinado tanto a empresas sanas como a empresas en crisis. Sin embargo, mientras el importe de la ayuda sea inferior al umbral de minimis, incluso integrando otras ayudas de minimis, el régimen sería compatible con la regla de minimis, independientemente de que la empresa beneficiaria esté en crisis o no.
(40) Respecto a los diferentes casos citados por la Comisión, Alemania declara lo siguiente. (41) Altenburger Automaten und Metallgießerei GmbH se benefició en 1995 de préstamos o participaciones del fondo de consolidación(7). Pero al haber evolucionado la empresa positivamente, en el momento de la concesión del préstamo de consolidación (junio de 1997) ya no podía considerarse que la empresa estuviera en dificultades. (42) Dreistreif Kaffeerösterei se benefició a finales de 1996 de una financiación procedente del fondo de consolidación(8). En el momento en que se concedió el préstamo de consolidación (finales de 1997) la empresa no se encontraba en crisis.
(43) Automatisierungs- und Elektronik GmbH recibió, con fecha de 22 de junio de 1995, un préstamo de consolidación por un valor de 500000 marcos alemanos (DEM). En ese momento la empresa no se encontraba en crisis. En febrero de 1997 se efectuó una participación del fondo de consolidación(9) por un importe de 500000 DEM. Con él se pudieron resolver las dificultades de la empresa. Posteriormente se concedió a la empresa otro préstamo de consolidación por un importe de 150000 DEM. (44) En definitiva, Alemania estima que en el momento de la concesión de los préstamos de consolidación, de acuerdo con el régimen, las empresas citadas no eran empresas en crisis y que no se habían superado los límites máximos de minimis en ningún caso.
(45) Para los años 1996 y 1997, el cálculo de la intensidad de la ayuda se hizo exclusivamente a partir del elemento de la bonificación de interés, ya que sólo tras una reunión entre representantes de Alemania y de la Comisión en otoño de 1997 se calculó teniendo en cuenta, además de la bonificación de interés, el elemento de ayuda vinculado a la garantía. (46) La garantía se concedió contra una prima anual especial del 1 % del importe del préstamo que debía garantizarse. En un principio Alemania consideró que una garantía parcial no incluía elemento de ayuda cuando se pagaba una prima de riesgo calculada según el mercado.
Como éste era el caso del régimen de préstamos, no se consideró necesario calcular el importe de ayuda para las garantías. (47) Debido a la evolución de los años 1996 y 1997 se consideró que la prima de riesgo fijada no cubría el riesgo y que se debía asignar un elemento de ayuda propio a la garantía. (48) Alemania estima que el cálculo del importe de la ayuda para las garantías los fijó definitivamente la carta de la Comisión D/54570 de 11 de noviembre de 1998(10). (49) A partir del 1 de enero de 1998 el cálculo del importe de la ayuda de las garantías se efectuó de acuerdo con las indicaciones de la Comisión, de manera que a partir de esa fecha no se sobrepasó el límite de minimis.
Según las indicaciones de Alemania, a partir del 1 de enero de 1998 el importe de ayuda usado como base para las empresas sanas fue del 0,5 %. Para las empresas en crisis, el importe de la ayuda de una garantía se evaluó en un 100 %, de acuerdo con la lista da casos de 1999. (50) Según señaló Alemania, el riesgo del 40 % de la garantía del banco de la empresa era un auténtico riesgo propio. Estaba excluido que este riesgo pudiera ser objeto de una garantía de otro organismo público. Como muestra la lista de ayudas de 1997, la garantía del 40 % del banco habitual de la empresa constituye un compromiso mínimo.
(51) Si el préstamo concedido por el banco habitual a su riesgo inicial se hubiera transmitido a otro banco, quedaría excluido un reescalonamiento de los compromisos del banco habitual con participación del Thüringer Aufbaubank en el riesgo. Por esta razón, las líneas de crédito en curso del banco habitual, que permiten a la empresa disponer de liquidez, debieron mantenerse en su importe total durante la duración del crédito garantizado. (52) Sin embargo, en el procedimiento C 36/99 relativo a la empresa Korn Fahrzeuge und Technik GmbH, Alemania declaró mediante carta de 27 de julio de 1999 que los préstamos autorizados en virtud del régimen en cuestión en el presente procedimiento podían garantizarse bien por avales de hasta el 80 % en aplicación del régimen del Estado federado de Turingia para la asunción de avales y garantías a favor de las empresas y profesiones liberales por parte del Thüringer Aufbaubank ("Richtlinie des Freistaates Thüringen für die Übernahme von Bürgschaften und Garantien zugunsten der Wirtschaft und der freien Berufe durch die Thüringer Aufbaubank")(11), o por una garantía conforme a dicho régimen.
Se podía por lo tanto garantizar hasta un 80 % los préstamos concedidos en virtud del régimen en cuestión. (53) Por lo que respecta a las ayudas de funcionamiento a empresas sanas, señala Alemania que tanto los préstamos de capital circulante como los de consolidación tiene una limitación temporal. La duración máxima de los préstamos de capital circulante es de tres años, la de los de consolidación, de diez. El carácter decreciente del programa de préstamos está garantizado por el hecho de que los préstamos deben reembolsarse íntegramente en los plazos previstos en el plan de amortización.
Si las actividades de la empresa se desarrollan en un sector sensible, el programa de préstamos considera obligatoria la notificación individual. En el caso de Turingia se trata de una región económicamente débil según lo dispuesto en la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE. (54) Por lo que respecta a los sectores sensibles, Alemania subraya que el programa de préstamos prevé la obligación de una notificación individual al conceder préstamos a empresas de los sectores sensibles. (55) Si se hubiera examinado la concesión de los préstamos a las empresas Spedition Rothe GmbH, Dreistreiff Kaffeerösterei GmbH y Meininger Privatbrauerei Müller se hubiera comprobado que la notificación de estos préstamos no era necesaria, ya que estas empresas no eran activas en sectores a los que se aplicaran disposiciones comunitarias especiales.
(56) Las disposiciones especiales de la normativa relativa a las ayudas estatales a la inversión en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas de 1996(12) no entraron en vigor hasta 1998, en aplicación de la Decisión 1999/183/CE de la Comisión, de 20 de mayo de 1998, relativa a las ayudas estatales para la transformación y comercialización de productos agrícolas que podrían concederse por Alemania con base en los regímenes de ayudas regionales existentes(13). Por consiguiente, no había normas particulares sobre las ayudas al sector de los alimentos, bebidas y tabaco.
(57) Alemania concede que la obligación de notificación individual no se respetó en los casos siguientes: a) Getreidemühle Hans-Georg Hirn (confirmación del préstamo, 5 de junio de 1996); b) Pafahg Mischfutter GmbH (confirmación del préstamo, 7 de noviembre de 1997); c) Ferkelaufzucht GmbH (confirmación del préstamo, 29 de abril de 1997). (58) Por lo que respecta a las ayudas a Ostthüringer Obst- und Gemüsezentrale Laasdorf NN 108/98 (ex N 801/97), Hohenölsener Fleisch- und Wurstwaren GmbH (N 628/97), Molkerei Großbraunshain GmbH NN 35/98 (ex N 796/97) y AGK Fleisch- und Wurstwaren Kölleda (N 799/97) se llevaron a cabo los procedimientos de notificación.
(59) En el marco de la reunión de 24 de abril de 2001, Alemania declaró que, en determinados casos, se habían concedido préstamos en virtud del elemento capital circulante del régimen de ayuda junto a otras ayudas de regímenes de ayuda autorizados destinados a las empresas en crisis. En tales casos, los regímenes de ayuda autorizados establecían como condición previa la presentación de un plan de reestructuración que garantizara la viabilidad de la empresa a largo plazo. 4. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA 4.1. Existencia de ayuda estatal (60) Aunque todas las ayudas financieras a las empresas modifican en alguna medida las condiciones de competencia, no todas las ayudas tienen efectos sensibles sobre los intercambios y la competencia en los Estados miembros.
En este contexto quedan excluidas de la obligación de notificación en virtud del apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE las ayudas que no superen un importe máximo absoluto y que como ayudas de minimis no entren en el campo de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del tratado CE. (61) Las Directrices PYME(14) fueron las que establecieron por vez primera la definición de los que se entiende por ayudas de minimis. (62) En el punto 3.2 se fija el ámbito de aplicación de la norma de minimis a un importe de 50000 EUR por empresa en un período de tres años respecto a ciertas grandes categorías de gastos (por ejemplo, inversiones, formación).
De esta forma, las ayudas únicas hasta 50000 EUR por determinada categoría de gastos, así como los regímenes de ayuda según los cuales las ayudas otorgadas a las empresas por una categoría determinada de gastos por un período de tres años se limitaban a ese importe, ya no estaban sujetos a la notificación previa prevista en el apartado 3 del artículo 88 (antiguo apartado 3 del artículo 93) del Tratado CE. Sí que había, sin embargo, la condición de que la notificación individual o el régimen de ayuda debía incluir la condición expresa de que cualquier ayuda suplementaria concedida a la misma empresa, eventualmente para el mismo tipo de gasto procedente de otras fuentes o en virtud de otros regímenes, no debía superar 50000 EUR.
El punto 3.2 precisa que la regla de minimis no se aplica en los sectores sensibles (siderurgia, construcción naval, fibras sintéticas, industria del automóvil, agricultura, pesca, transporte y minería del carbón). (63) En la Comunicación de la Comisión sobre las ayudas de minimis(15) de 1996 se modificó la regla de minimis de las Directrices comunitarias sobre las PYME. El importe máximo total de la ayuda de minimis se fijó en 100000 EUR para un período de tres años a partir del momento en que se concediera la primera ayuda de minimis. Este importe cubría todos los tipos de ayudas públicas concedidas como ayudas de minimis y no afectaba a la posibilidad de que el beneficiario obtuviera otras ayudas sobre la base de regímenes aprobados por la Comisión.
(64) Estaban excluidos de esta regla los sectores correspondientes al Tratado CECA, la construcción naval, el sector del transporte y las ayudas para los gastos relativos al sector agrícola o la pesca. (65) El artículo 1 del Reglamento (CE) n° 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis(16) amplía el ámbito de aplicación de la regla de minimis a todos los sectores, a excepción del sector del transporte y de las actividades relativas a la fabricación, transformación o comercialización de los productos enumerados en el anexo I del Tratado.
Tampoco se aplica el Reglamento a las ayudas relativas a las actividades ligadas a la exportación, es decir, las ayudas directamente vinculadas a las cantidades exportadas, a la creación y al funcionamiento de una red de distribución o a otros gastos corrientes vinculados a la actividad exportadora. Por último, se excluyen del ámbito de aplicación del Reglamento las ayudas que dependen de la utilización de productos nacionales frente a productos de importación. (66) De conformidad con el artículo 2 del citado Reglamento, el importe total de las ayudas de minimis concedidas a la misma empresa no puede superar 100000 EUR en un período de tres años.
Este límite se aplica a todas las ayudas cualquiera que sea su forma u objetivo. (67) Dado que el Reglamento (CE) n° 69/2001 no entró en vigor hasta el 2 de febrero de 2001, mientras que el régimen en cuestión estuvo vigente del 16 de enero de 1996 al 1 de junio de 1999, se plantea la cuestión de saber si para su Decisión la Comisión puede aplicar retrospectivamente el Reglamento (CE) n° 69/2001 a las ayudas financieras concedidas antes de su entrada en vigor o si debe aplicar la regla de minimis de las Directrices comunitarias de 1992 en vigor en dicho período y la comunicación de minimis de la Comisión (consecutio legis).
(68) El Reglamento (CE) n° 69/2001 no precisa si se aplica a la evaluación de las ayudas concedidas antes de su entrada en vigor. En cambio no excluye su aplicación a casos anteriores sujetos al mecanismo de control previsto en su artículo 3. La Comisión estima que a falta de otro texto explícito, debe aplicarse el Reglamento (CE) n° 69/2001 a las ayudas de minimis concedidas antes de su entrada en vigor. Por una parte, en la medida en que dicho Reglamento excluye de la obligación de notificarlas a determinada categoría de medidas, constituye una norma de derecho de los procedimientos, por lo que debería ser directamente aplicable a los procedimientos en curso.
Por otra parte, la aplicación directa del Reglamento (CE) n° 69/2001 concuerda con sus objetivos fundamentales de simplificar los procedimientos y de descentralización. Sólo para las ayudas que no corresponden al ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001, y que por lo tanto no pueden quedar exentas en virtud del mismo, la Comisión podrá recurrir a las normas en vigor en el momento de la concesión de la ayuda. Como el Reglamento (CE) n° 69/2001 es básicamente más generoso que las normas de minimis que le precedieron y como estas normas son aplicables en cualquier caso en la medida en que la ayuda no esté exenta en virtud del Reglamento (CE) n° 69/2001, se tendrá razonablemente en cuenta el principio general de la confianza legítima y el de la seguridad jurídica.
Desde el punto de vista económico, la Comisión estima que una medida financiera que, en virtud del reglamento (CE) n° 69/2001 hoy en vigor, no puede calificarse de "ayuda" en un mercado integrado, en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, no habría podido constituir en el pasado "ayuda" en un mercado menos integrado. Por consiguiente, la Comisión proseguirá examinando las medidas financieras a la luz del Reglamento (CE) n° 69/2001, lo que no excluye la posibilidad de aplicar las normas que estaban en vigor en el momento de ejecución de las medidas, siempre que no estuvieran exentas en virtud del Reglamento (CE) n° 69/2001.
(69) Por consiguiente, la incoación del procedimiento se refiere tanto al régimen de ayudas como a los casos de aplicación que no entran en el campo de aplicación sectorial del Reglamento (CE) n° 69/2001 u otras normas de minimis, o a los casos que entran en el ámbito de aplicación sectorial del Reglamento (CE) n° 69/2001 u otras normas de minimis pertinentes, pero en los que se ha franqueado el umbral de minimis. (70) Todas las actividades relativas a la fabricación, transformación o comercialización de las mercancías contempladas en el anexo I del Tratado CE quedan excluidas del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 y de las normas de minimis anteriores a éste.
Por ello estima la Comisión que los préstamos concedidos a empresas del sector alimentario no entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 y de las normas anteriores siempre que tengan por objeto la fabricación, transformación o comercialización de los productos del anexo I del Tratado CE. (71) El argumento de Alemania de que las disposiciones especiales de la normativa relativa a las ayudas estatales a la inversión en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas de 1996 no entraron en vigor hasta 1998 no tiene relevancia en el presente caso ya que esta normativa concreta no influyó en el ámbito de aplicación de la norma de minimis(17).
(72) La Comisión estima que el ámbito de aplicación restante del Reglamento (CE) n° 69/2001 o de otras normas de minimis pertinentes ha podido franquearse por el hecho de que el límite máximo fijado en estos textos podía superarse por no tenerse en cuenta el elemento de ayuda de la garantía o debido a las modalidades de cálculo de este elemento de ayuda al conceder los préstamos. El régimen de ayuda no garantiza que el límite de minimis se haya respetado en todos los casos. Ello en especial cuando el régimen se aplica a las empresas en crisis, con el elevado riesgo de incumplimiento que llevan aparejado.
(73) Por lo que respecta a los beneficiarios del régimen, en opinión de la Comisión se trata, por lo menos en gran parte, de empresas en crisis. (74) Para poder distinguir una empresa en crisis de las demás empresas, la Comisión ha introducido en el punto 2.1 de las Directrices de 1994 una explicación del concepto de empresa en crisis(18). (75) El concepto de empresa en crisis se define en las Directrices de 1994 como una empresa "incapaz de recuperarse por sus propios medios, recaudando los fondos que necesita entre los accionistas o mediante un préstamo. Los síntomas típicos son una rentabilidad decreciente o un aumento de las pérdidas, un volumen de negocios en descenso, existencias crecientes, un exceso de capacidad productiva, un flujo de tesorería decreciente, un aumento de las deudas, unos gastos financieros crecientes y un valor reducido de su activo neto.
En casos extremos, la empresa puede haberse declarado insolvente o haber sido liquidada.". (76) Según la letra a) de su apartado 2 (préstamos de capital circulante), el régimen tenía por objeto ayudar a las empresas en su fase de constitución, expansión o afianzamiento, especialmente para evitar los riesgos para la explotación y los puestos de trabajo. En virtud de la letra b) del apartado 2 (préstamos de consolidación), el régimen se dirigía a las empresas que tenían problemas de tesorería y rentabilidad debido a su difícil situación financiera y de resultados. (77) Alemania afirmó que en caso de que se constituyera una garantía, el riesgo del banco habitual habría sido del 40 % y que quedaba excluido que este riesgo pudiera ser objeto de una garantía de origen público diferente.
Para el prestamista el riesgo propio del banco habitual de la empresa presentaba cierto interés porque permitía verificar convenientemente la solvencia del prestatario con el fin de limitar el riesgo de impago. (78) Este argumento no es una prueba convincente de que no se haya aplicado el régimen a las empresas en crisis. Según su redacción, el régimen de ayuda tenía precisamente por objeto conceder a las empresas que tenían dificultades financieras préstamos de consolidación, principalmente, y también préstamos de capital circulante y garantías para préstamos. Aunque la probabilidad de que el beneficiario fuera efectivamente una empresa en crisis se haya visto reducida al quedar el riesgo a cargo del banco habitual, no es menos cierto que el texto del régimen de ayuda no excluye en forma alguna la aplicación del mismo a estas empresas.
(79) Además Alemania ha admitido que un préstamo en virtud del régimen de ayuda podía avalarse hasta un 80 % en aplicación del régimen del Estado federado de Turingia de acuerdo con el régimen del Estado federado de Turingia para la asunción de avales y garantías a favor de las empresas y profesiones liberales por parte del Thüringer Aufbaubank ("Richtlinie des Freistaates Thüringen für die Übernahme von Bürgschaften und Garantien zugunsten der Wirtschaft und der freien Berufe durch die Thüringer Aufbaubank") o por una garantía de acuerdo con el régimen en cuestión. (80) Por esta razón, la Comisión considera que el argumento del riesgo propio del 40 % de los bancos no es determinante como criterio de exclusión de las empresas en crisis.
(81) La Comisión opina más bien que ha podido ser favorable para el banco habitual de la empresa, especialmente en el caso de empresas en crisis, participar en la concesión de préstamos del régimen, ya que la concesión de préstamos de capital circulante o de consolidación ha permitido mejorar globalmente el flujo de tesorería de la empresa beneficiaria y reducir el riesgo de impago de los préstamos concedidos anteriormente por el banco habitual. De hecho puede ser razonable desde el punto de vista económico para un banco reducir un riesgo elevado de impago de antiguos préstamos aportando a la empresa nuevos fondos para su reestructuración.
Esto es especialmente aplicable en los casos en los que el riesgo lo asume parcialmente el Estado. (82) Por último, Alemania ha enviado listas exhaustivas de las ayudas confirmadas o pagadas en virtud del régimen que demuestran que se han empresas en crisis se han beneficiado de ellas. (83) La Comisión no puede compartir el criterio de Alemania según el cual los casos mencionados al incoarse el procedimiento (Automatisierungs- und Elektronik GmbH, Altenburger Automaten und Metallgießerei GmbH y Dreistreiff Kaffeerösterei) no eran empresas en crisis. A todas estas empresas se habían destinado medios financieros del fondo de consolidación del Estado federado de Turingia antes de que se vieran favorecidas por el régimen de que se trata.
En consecuencia, estas empresas se encontraban en un proceso de reestructuración apoyado por ayudas estatales, en el curso del cual se les concedieron más medios procedentes del régimen. En opinión de la Comisión globalmente no se trata más que de una operación de reestructuración por lo que las empresas deben considerarse como empresas en crisis, aunque sus dificultades financieras inmediatas hayan podido resolverse gracias a las ayudas. En consecuencia, los fondos procedentes del régimen en cuestión deben considerarse nuevas ayudas a la reestructuración o como el fortalecimiento de un plan de reestructuración existente.
(84) La Comisión considera incomprensibles las explicaciones de Alemania, especialmente las relativas a Automatisierungs- und Elektronik GmbH, según las cuales una empresa que al principio no estaba en crisis se había beneficiado de un préstamo de consolidación, posteriormente de medios del fondo de consolidación (para resolver sus dificultades) y finalmente de un nuevo préstamo y que a pesar de todo no estaba en crisis. (85) Por último, en sus observaciones Alemania ha admitido también que el régimen del programa de préstamos de Turingia estaba destinado tanto a empresas sanas como a empresas en crisis.
(86) El elemento de ayuda de la garantía debería tenerse en cuenta al calcular el importe de ayuda del préstamo concedido. Ello es especialmente aplicable si se tienen en cuenta los riesgos de incumplimiento de las empresas en crisis. (87) El hecho de que, en sus observaciones, Alemania señale que las autoridades alemanas no sabían en 1996 y 1997 que había que tener en cuenta al calcular el importe de la ayuda el elemento de ayuda vinculado a la garantía y a los riesgos particulares de la concesión de préstamos a las empresas en crisis no cambia en nada esta valoración. (88) La Comisión no puede compartir esta postura dado que en 1989 ya había enviado una carta a los Estados miembros para indicarles que, en su opinión, todas las garantías asumidas por el Estado entraban en el campo de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE(19).
(89) Al constituir las garantías para los préstamos concedidos a empresas que tenían dificultades de tesorería, las autoridades alemanas hubieran tenido, como mínimo, plantearse dudas sobre el carácter de ayuda de las medidas incluidas en el régimen y deberían haberlas notificado a la Comisión con el tiempo suficiente para que ésta hubiera podido expresar su opinión al respecto(20). (90) Según la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía(21), el equivalente subvención de una garantía de préstamo para un año concreto puede calcularse de las maneras siguientes: a) igual que el equivalente subvención de un préstamo a bajo interés; la bonificación de intereses siendo igual a la diferencia entre el tipo de mercado y el tipo obtenido gracias a la garantía del Estado tras deducir las eventuales primas; b) como la diferencia entre el importe garantizado pendiente, multiplicado por el factor de riesgo (probabilidad de incumplimiento) y las primas pagadas, es decir:
(importe garantizado × riesgo) - prima; c) con ayuda de otro método objetivo y generalmente aceptado. (91) La Comisión confirma su punto de vista expresado en la Comunicación citada, es decir, que si la constitución de garantías se basa, como en el presente caso, en un régimen de ayuda, el segundo método debería ser el método estándar de cálculo. (92) La Comisión confirma al mismo tiempo la tesis que defiende desde hace tiempo, que si la probabilidad de suspensión de pagos del beneficiario del préstamo es manifiestamente muy elevada en el momento de la decisión de conceder el préstamo, el importe de la ayuda puede llegar al de la suma efectivamente cubierta por la garantía.
(93) Por otra parte, el elemento de ayuda de la garantía puede llevar a que se supere el límite de minimis incluso en el caso de empresas sanas. (94) En opinión de la Comisión, el régimen de ayuda y los casos en los que se ha aplicado constituyen ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, siempre que no entren en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001, o aún entrando superen el umbral previsto en el apartado 2 de su artículo 2. Lo mismo cabe decir de las demás normas de minimis que estaban en vigor en el momento en que se hicieron efectivas las ayudas.
(95) En la medida en que se destina a empresa en crisis, el régimen permite que las empresas beneficiarias obtengan medios financieros de un banco privado, mientras que su situación financiera no les daría acceso al apoyo de establecimientos financieros privados en sus condiciones de crédito habituales. Estos medios financieros permiten a las empresas beneficiarias evitar que las eliminen del mercado o mejorar su situación en él. En caso de que la empresa quedara eliminada del mercado, bien los excesos de capacidades se verían reducidos, bien las cuotas de mercado libres serían ocupadas por los competidores que, en ambos casos, podrían mejorar su rentabilidad.
Los préstamos considerados en el presente procedimiento no excluyen la concesión de préstamos a empresas que fabriquen productos o presten servicios que sean objeto de intercambios intracomunitarios. Por esta razón, hay que constatar que las ayudas financieras objeto del presente procedimiento pueden afectar a los intercambios entre Estados miembros. (96) Incluso las empresas sanas no recibirían estos medios financieros en las condiciones propuestas y podrían por lo tanto mejorar su posición de mercado en el mercado común respecto a sus competidores gracias a los préstamos de capital circulante concedidos.
Esto ocurre especialmente con las empresas sanas activas en los sectores sensibles. Los mercados de los sectores sensibles se caracterizan por su exceso de capacidades. Las ventajas financieras logradas por estas empresas concretas gracias a estos préstamos tiene como consecuencia reforzar su posición frente a otros competidores en los intercambios entre Estados miembros, lo que puede llevar a que se vean afectados dichos intercambios. (97) Por esta razón, la Comisión concluye que el régimen y su aplicación constituyen ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del tratado CE a favor de empresas que participan en los intercambios intracomunitarios.
(98) A la vista de las observaciones de las autoridades alemanas, la Comisión estima que la banca privada, como prestamista, no se ha beneficiado de las concesión de los préstamos de consolidación de forma que pueda falsear la competencia. (99) En su comunicación sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía, la Comisión considera que si se concede una garantía estatal a un préstamo u otra obligación financiera ya contraidos sin que las modalidades de este préstamo u obligación se hayan adaptado convenientemente, o si un préstamo avalado se utiliza para reembolsar otro préstamo no avalado a la misma institución de crédito, es posible que el prestamista se beneficie también de una ayuda, en la medida en que el préstamo es más seguro.
(100) Si bien según la redacción de la letra b) del apartado 2 del régimen de ayuda, los problemas de tesorería de las empresas deben resolverse por un reescalonamiento de las obligaciones a corto plazo en préstamos a tipos de interés bonificados, Alemania ha indicado en sus observaciones que el reescalonamiento de los compromisos de crédito en curso del banco habitual por el Thüringer Aufbaubank sólo se podía llevar acabo sin su garantía. (101) Dado que se excluyó que los compromisos de crédito en curso del banco habitual de la empresa puedan reescalonarse con la garantía del Thüringer Aufbaubank, ningún tipo de ayuda para el prestamista se desprende del régimen de ayudas.
El hecho de que la estabilización de una empresa en crisis beneficie a todos los acreedores de ésta, es consecuencia normal de las ayudas y no constituye en sí una ayuda a favor de éstos en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. 4.2. Legalidad de la ayuda (102) La Comisión lamenta que Alemania haya concedido las ayudas aplicando incorrectamente el Reglamento (CE) n° 69/2001 e infringiendo lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE. 4.3. Compatibilidad de la ayuda con el mercado común en caso de que se haya superado el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 o de cualquier otra norma de minimis pertinente (103) Al examinar el régimen de ayuda, la Comisión constata que esta destinado tanto a empresas sanas como empresas en crisis.
(104) Si las ayudas estaban destinadas a empresas en crisis se trataría de ayudas a la reestructuración o ayudas al salvamento en la terminología de las Directrices de 1994, confirmadas por las Directrices de 1999(22). (105) Si las ayudas se han concedido a empresas sanas, se trataría de ayudas de funcionamiento en el sentido de la Comunicación de la Comisión sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales de 1988(23). Esta Comunicación vino confirmada en lo esencial y detallada en las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional(24) del año 1998, modificadas por las Modificaciones de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional del año 2000(25).
(106) Posteriormente se examina la compatibilidad de cada uno de estos ámbitos de aplicación respecto a las disposiciones aplicables en cada caso(26). 4.3.1. Ayudas a la reestructuración previstas por el régimen de ayuda (107) Por lo que respecta a la reestructuración de empresas en crisis hay que constatar que, según las Directrices de 1994, la compatibilidad de la ayuda con el mercado común quedaba subordinada básicamente a los criterios siguientes: a) presentación y ejecución de un plan de reestructuración que permita restablecer la viabilidad de la empresa a largo plazo; b) contribución apropiada de la empresa beneficiaria y sus socios; c) limitación del importe de la ayuda al mínimo necesario; d) respeto de las normas especiales de aplicación a los sectores sensibles, lo que requiere la notificación individual de las ayudas; e) las ayudas a la reestructuración sólo pueden concederse una vez, salvo en situaciones excepcionales imprevisibles de las que no pueda hacerse responsable a la empresa.
A partir de 1995 la Comisión desarrolló una práctica decisoria en virtud de la cual la repetida concesión de ayudas a la reestructuración a la misma empresa debe notificarse individualmente si el importe de la ayuda a la reestructuración concedida anteriormente había sido superior a un millón EUR(27). f) notificación individual de las ayudas a favor de grandes empresas. (108) El régimen de ayuda contempla como condición para la concesión de préstamos de capital circulante la presentación de un plan estratégico a medio plazo que garantice su rentabilidad y liquidez. Además, la empresa y su banco habitual deben contribuir de forma apropiada con sus propios recursos.
No es necesario presentar un plan de reestructuración. (109) El régimen de ayuda prevé como condición para conceder préstamos de consolidación dentro del régimen, la presentación de un plan global de reestructuración coherente que, una vez ejecutado, permita esperar que se supriman de forma duradera las dificultades de la empresa. También en este caso la empresa y su banco habitual deben contribuir de forma apropiada con sus propios recursos. (110) Por lo que respecta al estricto mínimo necesario, el régimen de ayuda prevé que el importe de los préstamos de consolidación y de capital circulante concedidos no debe superar el importe necesario para permitir a la empresa resolver sus dificultades.
(111) El régimen incluye la obligación de notificar individualmente los casos de aplicación del régimen en los sectores sensibles, pero esta disposición no se ha respetado, por lo menos en parte, en el sector sensible de la agricultura. (112) El texto del régimen de ayuda no prevé la prohibición de que se repitan las concesiones de ayuda a la reestructuración o la notificación de la concesión repetida de ayudas cuando el importe de la ayuda a la reestructuración concedida anteriormente sea superior a un millón EUR. Por último, el régimen no prevé la notificación individual de las ayudas a grandes empresas.
(113) La Comisión ha llegado a la conclusión de que el régimen de ayuda no respeta las condiciones de las Directrices de 1994 y es incompatible con el mercado común. Si las ayudas a la reestructuración siguiendo el régimen se han concedido a empresas en dificultades, estas ayudas no son compatibles con el mercado común. 4.3.2. Ayudas al salvamento (114) Cuando se trate del salvamento de empresas en crisis hay que constatar que las Directrices de 1994 exigen, para que sean compatibles, que las ayudas al salvamento se limiten a las formas de ayuda de los préstamos públicos en las condiciones del mercado o de la garantía estatal para los créditos privados.
Esta condición no se cumple en el presente caso, ya que los préstamos están bonificados. (115) En la medida en que las ayudas al salvamento se han concedido en virtud del régimen en cuestión, no son compatibles con el mercado común. 4.3.3. Ayudas de funcionamiento a favor de empresas sanas (116) Según el texto del régimen de ayuda, si los préstamos se han concedido a favor de empresas económicamente sanas, ponen a disposición de las empresas beneficiarias una liquidez que no es específica para las inversiones. La Comisión califica estas ayudas de ayudas de funcionamiento que deben examinarse a la luz de la Comunicación de la Comisión de 1988 sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales y la posterior práctica de la Comisión, confirmadas por las Directrices sobre ayudas estatales de finalidad regional de 1998.
(117) En el caso del Estado federado de Turingia se trataba, según el mapa de las ayudas regionales en vigor durante el período de 1996 a 1999, de una región asistida según lo dispuesto en la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE. La citada Comunicación de la Comisión de 1988 prevé que la Comisión, reconociendo las especiales dificultades de las regiones citadas en la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE [antigua letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE], puede autorizar excepcionalmente ciertas ayudas de funcionamiento en estas regiones, siempre que sea por un período limitado y vayan destinadas a superar las situaciones estructurales desfavorables de las empresas de dichas regiones y que no se concedan en sectores sensibles.
(118) Además, en los años noventa la Comisión desarrolló una práctica según la cual las ayudas debían ser decrecientes. Esta condición se confirmó en las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional de 1998. (119) Desde el punto de vista de la Comisión, la condición del límite temporal no se ha tenido en cuenta en el régimen de ayuda, aunque este haya expirado el 31 de mayo de 1999(28). (120) Si la Comisión examina la obligación de limitación temporal del régimen de ayuda en cuestión, no puede limitar este examen exclusivamente a este régimen, sino que debe tener en cuenta el hecho de que este último ha sustituido a dos regímenes de ayuda anteriores(29).
Estos dos regímenes anteriores entraron en vigor el 20 de julio de 1993 y fueron sustituidos por el régimen en cuestión el 16 de enero de 1996. La Comisión estima que la prórroga de los dos regímenes anteriores por el régimen a examen no concuerda con la idea básica de limitación en el tiempo tal como se expone en la Comunicación de la Comisión de 1988 sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales. Además, Alemania no ha presentado ningún argumento que excluya la posibilidad de que se hayan concedido ayudas de funcionamiento en virtud del régimen en cuestión desde el 20 de julio de 1993 al 31 de mayo de 1999.
Esto no contradice la tesis de que cada uno de los préstamos, por separado, tenía límite temporal. (121) En los años noventa la Comisión desarrolló una práctica constante según la cual las ayudas de funcionamiento debían ser decrecientes(30). La Comisión estima que a partir de la entrada en vigor del régimen de ayuda el 16 de enero de 1996, el régimen y su aplicación debían haberse adaptado a la obligación de que fuera decreciente. Pero el régimen no preveía esta adaptación. (122) El régimen tampoco prevé la obligación de que los préstamos sólo se concedan una vez. Al contrario, en un caso por lo menos (Automatisierungs- und Elektronik GmbH), a salido a la luz que una empresa ha obtenido ayudas el 22 de junio de 1995 tanto del Programa de consolidación de Turingia como del régimen a examen.
Tampoco ha explicado Alemania la necesidad de continuar concediendo ayudas. (123) En este punto, parece necesario subrayar el carácter excepcional que la Comisión concede a la posibilidad de autorizar ayudas de funcionamiento. Efectivamente, ni la Comunicación de la Comisión de 1988 sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales, ni las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional de 1998 (punto 4.15) ofrecen la posibilidad de autorizar ayudas de funcionamiento para el mantenimiento de estructuras. Estas últimas confirman la orientación del método de 1988 de forma general, ya que exigen que las ayudas al funcionamiento se justifiquen en función de su contribución al desarrollo regional y su naturaleza, y que su nivel sea proporcional a las desventajas que tenga previsto paliar.
(124) Es cierto que el territorio de la antigua RDA, en el que se encuentra Turingia, presentaba todavía desventajas estructurales en los primeros años que siguieron a la reunificación alemana. En opinión de la Comisión estas desventajas habían disminuido claramente en 1996, año en que se inició el programa de Turingia, gracias a las considerables inversiones en infraestructura de Alemania en el marco del programa de reconstrucción del Este (Aufbau Ost). Por lo demás, en ningún momento se informó a la Comisión, en el marco del procedimiento, que las ayudas concedidas fueran necesarias para compensar las desventajas sustanciales de costes e infraestructuras.
(125) Habida cuenta de la importante actividad inversora en Turingia durante el período posterior a 1996, tampoco se podría afirmar que el mantenimiento de las inversiones existentes era la condición imprescindible para que se realizaran nuevas inversiones. Un argumento de este tipo, a favor del mantenimiento de "núcleos industriales" quizás pudo ser válido en la fase inicial de integración de los nuevos Estados federados en la Alemania reunificada, como reconoció también la Comisión en sus Decisiones sobre el complejo de Treuhandanstalt y algunos grandes proyectos (EKO-Stahl, Leuna 2000); en cambio este argumento debe rechazarse para el período en cuestión, y Alemania tampoco lo planteó.
(126) Además, la Comisión constata que el programa de préstamos del Estado federado de Turingia tampoco está claramente destinado a pequeñas empresas de sectores tradicionales de actividad que no podrían expandirse sin ayuda externa. La Comisión constata que en el ámbito del fomento de las inversiones en los nuevos Estados federados en aquel momento, no faltaban instrumentos de financiación de la inversión inicial autorizados por la Comisión. De hecho la Comisión ha reconocido en diferentes decisiones que, por razones históricas, los nuevos Estados federados sufrían una carencia de capitales propios derivada de la falta de posibilidades para constituir activos en el territorio de la antigua RDA.
Por esta razón la Comisión autorizó una serie de ayudas de funcionamiento estrictamente limitadas. (127) El objetivo del régimen no excluye la posibilidad de financiar el crecimiento; pero globalmente el programa no está orientado de forma ofensiva al crecimiento, lo que favorecería las mutaciones de las estructuras industriales, sino que es esencialmente defensivo y por consiguiente obstaculiza dichas mutaciones estructurales. Ahora bien, a largo plazo, las medidas que obstaculizan las mutaciones estructurales no son adecuadas para contribuir a un desarrollo regional con éxito. (128) La Comisión, habida cuenta de estas explicaciones, considera que no se ha demostrado la contribución de las ayudas de funcionamiento de que se trata al desarrollo regional.
(129) La Comisión constata, además, que contrariamente al texto del régimen de ayuda los sectores sensibles no están excluidos de la concesión de ayudas de funcionamiento. La aplicación del régimen al sector sensible de la agricultura muestra que, contrariamente a lo que contempla su redacción, se ha aplicado por lo menos a un sector sensible. (130) Por todos los motivos citados, la Comisión concluye que en la medida en que las ayudas de funcionamiento se han concedido en virtud del régimen a empresas sanas, estas ayudas no son compatibles con el mercado común. El régimen de ayuda prolonga el período durante el cual se pueden conceder las ayudas al funcionamiento, no exige que estas ayudas sean decrecientes y no excluye de su aplicación a los sectores sensibles por lo que es incompatible con el mercado común.
(131) La Comisión estima que las excepciones del apartado 2 del artículo 87 del tratado CE no son de aplicación en el presente caso ya que el régimen de ayuda no persigue ninguno de los objetivos que se contemplan en él. Además, Alemania tampoco ha planteado estas excepciones en el presente caso(31). (132) La Comisión ha llegado a la conclusión de que, excepto las disposiciones sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, ninguna de las disposiciones especiales relativas a las ayudas con finalidad horizontal de conformidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del tratado CE era aplicable al régimen de ayuda, ya que este no persigue ninguno de sus fines específicos y Alemania tampoco ha afirmado que ese fuera el caso.
(133) La Comisión estima que las ayudas tampoco tienen por fin promover la realización de proyectos importantes de interés común europeo o poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro. Las ayudas tampoco están destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio cultural. Por ello, la Comisión concluye que no se pueden aplicar al régimen en cuestión la letra b) del apartado 3 del artículo 87 ni la letra d) del apartado 3 del artículo 87 del tratado CE. (134) Algunos de los casos de aplicación del régimen de que se trata ya fueron objeto, eventualmente, de otro procedimiento de conformidad con el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE.
La presente Decisión no concierne a dichos casos. 5. CONCLUSIÓN (135) El régimen de ayuda no ha sido notificado por lo que, de conformidad con el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE, es ilegal. Las ayudas que se salen del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 o que, si no corresponden a dicho Reglamento, se salen del ámbito de aplicación de las demás normas de minimis en vigor en el momento en el que el régimen se hizo efectivo a favor de empresas presentes en los intercambios intracomunitarios, se han concedido ilegalmente. (136) La aplicación del régimen es incompatible con el mercado común (en la medida en que afecta al comercio intracomunitario) ya que permite que se concedan fuera del ámbito de minimis ayudas de salvamento a bajo interés, que se concedan más de una vez o no prevé que si se repite varias veces la concesión de las ayudas, éstas deban notificarse si la suma concedida es superior a un millón EUR.
Si las ayudas a la reestructuración se concedieron dentro del elemento capital circulante del régimen, no era necesario presentar plan de reestructuración alguno. Por otra parte, el régimen se ha aplicado, por lo menos, a un sector sensible y prevé ayudas de funcionamiento para empresas sanas, y sin ser decreciente. (137) En consecuencia, la aplicación del régimen fuera del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 o las correspondientes normas anteriores relativas a empresas en crisis y a las ayudas de funcionamiento concedidas a empresas sanas, es incompatible con el mercado común.
(138) Según la constante práctica decisoria de la Comisión, los beneficiarios de las ayudas concedidas ilegalmente e incompatibles según el artículo 87 del tratado CE deben devolverlas en la medida en que no estén amparadas por las normas de minimis. Esta práctica ha sido confirmada por el artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 92 del Tratado CE(32). Según el artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999 el Estado miembro interesado tomará todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda.
Para conocer definitivamente el número de casos a que afecta la recuperación, la Comisión considera que Alemania debe redactar la lista de todas las empresas que no entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001. HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo 1 El régimen de ayuda relativo al programa de préstamos de Turingia a favor de las pequeñas y medianas empresas (en lo sucesivo, "el régimen de ayuda") constituye una ayuda estatal con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. El régimen no constituye una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE cuando las ayudas entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 o, si no entran, cuando entran dentro de las normas de minimis en vigor en el momento de ejecución de la ayuda y acumuladas con otras ayudas de minimis no superan el umbral de minimis correspondiente del Reglamento (CE) n° 69/2001 u otras normas de minimis pertinentes.
El régimen no constituye una ayuda con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE en la medida en que las ayudas se hayan concedido a favor de empresas que fabriquen productos o presten servicios que no son objeto del comercio intracomunitario. En la medida en que el régimen entre dentro del apartado 1 del artículo 87, la ayuda concedida es ilegal. Artículo 2 En la medida en que el régimen conceda ayudas de funcionamiento a favor de empresas sanas, es incompatible con el mercado común si entra en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. Artículo 3 En la medida en que el régimen conceda ayudas de salvamento y reestructuración a favor de empresas en dificultades, es incompatible con el mercado común si entra en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
Artículo 4 La presente Decisión no afecta a los casos de aplicación del régimen de ayuda que ya hayan sido objeto de otro procedimiento de investigación formal o de una decisión formal de la Comisión. Alemania redactará la lista de empresas afectadas en el marco de la aplicación de la presente Decisión. Artículo 5 Alemania adoptará todas las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios las ayudas mencionadas en los artículos 2 y 3, que han sido puestas a su disposición de forma ilegal. La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión.
La ayuda por recuperar devengará intereses desde la fecha en que estuvo a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención en el marco de las ayudas regionales. Artículo 6 En el marco de la ejecución de la presente Decisión, Alemania redactará la lista de las empresas excluidas del ámbito de aplicación sectorial del Reglamento (CE) n° 69/2001 o que, integrando el elemento de ayuda de la garantía y las demás ayudas de minimis concedidas en el período en cuestión, superen el límite máximo previsto por el Reglamento (CE) n° 69/2001.
En esta lista se consignarán por separado las empresas en crisis o sanas y el apartado del programa en el que se basa la ayuda. Además, Alemania deberá precisar los criterios por los que se ha considerado en crisis una empresa. A este respecto Alemania desarrolla un método para identificar el elemento de ayuda de la garantía sobre la base de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía. En el marco de la ejecución de la presente Decisión, Alemania elaborará una lista de las empresas que no entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 y se han beneficiado del régimen en cuestión y que fabrican productos o suministran servicios que no son objeto de intercambios intracomunitarios, y precisará sus criterios.
Artículo 7 Alemania informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma. Artículo 8 El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania. Hecho en Bruselas, el 27 de noviembre de 2002. Por la Comisión Mario Monti Miembro de la Comisión (1) Thüringer Staatsanzeiger n° 7/1996, p. 390. (2) DO C 213 de 19.8.1992, p. 2. (3) DO C 108 de 17.4.1999, p. 29. (4) Se concedió un préstamo a Korn Fahrzeuge und Technik GmbH en virtud del régimen de que se trata.
(5) Thüringer Staatsanzeiger n° 22/1999, p. 1236-1237. (6) DO C 368 de 23.12.1994, p. 12. (7) Se trata evidentemente del caso NN 74/95. (8) Se trata evidentemente del caso NN 74/95. (9) Se trata evidentemente del caso NN 74/95. (10) Según esta carta, para las empresas sanas sirve de base un importe de ayuda del 0,5 % del préstamo garantizado, mientras que para las empresas en crisis puede llegar al 100 % del préstamo garantizado. (11) Ayuda N 117/96 (DO C 288 de 23.9.1997, p. 5). (12) DO C 29 de 2.2.1996, p. 2. (13) DO L 60 de 9.3.1999, p. 61. (14) Véase la nota 2. (15) DO C 68 de 6.3.1996, p.
9. (16) DO L 10 de 13.1.2001, p. 30. (17) Por otra parte, estas Directrices comunitarias entraron en vigor con su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Por la Decisión 1999/183/CE la Comisión estableció que los regímenes de ayuda de Alemania son incompatibles con el mercado común en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del tratado CE en la medida en que no respeten las Directrices comunitarias y las medidas apropiadas (relativas a las ayudas estatales a la inversión en el sector de la transformación y comercialización de los productos agrícolas), que Alemania comunicó por carta SG (95) D/13086 de 20 de octubre de 1995.
(18) Por lo que respecta a las ayudas no notificadas, la letra b) del punto 101 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis de 1999 (DO C 288 de 9.10.1999, p. 2) establece que la Comisión examinará la compatibilidad con el mercado común de toda ayuda destinada al salvamento y la reestructuración que se conceda sin la autorización de la Comisión y, por lo tanto, infringiendo lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado con arreglo a las Directrices vigentes en el momento de la concesión de la ayuda. Por esta razón la Comisión ha examinado el régimen sobre la base de las Directrices de 1994.
(19) Carta de la Comisión a los Estados miembros SG(89) D/4328 de 5 de abril de 1989. (20) Esto se aplica especialmente al contexto de la Decisión de la Comisión relativa a la ayuda estatal C 19/95 - Alemania - decisión final negativa, garantías de Estado de los Estados federados de Sajonia-Anhalt, Baja Sajonia, Renania del Norte Westfalia, Renania-Palatinado, Baviera, Bremen, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Schleswig-Holstein y Sajonia para las ayudas a la reestructuración de grandes empresas en crisis [carta SG(96) D/3694 de 3 de abril de 1996], en la que la Comisión se expresa de forma exhaustiva sobre el carácter de ayuda de las garantías.
(21) DO C 71 de 11.3.2000, p. 14. (22) Según el punto 2.2 de las Directrices de 1994, éstas sólo se aplicaban en la medida en que fueran compatibles con las normas específicas aplicables a los sectores sensibles. En la época de que se trata existían disposiciones particulares para las ayudas estatales en los sectores de la agricultura, la pesca, la siderurgia, la construcción naval, la industria textil y de prendas de vestir, las fibras sintéticas, la industria del automóvil, los transportes y la industria del carbón. En el sector agrícola, los Estados miembros podían, si lo deseaban, como alternativa a estas Directrices, seguir aplicando a los beneficiarios individuales de este sector las normas especiales previstas por la Comisión para las ayudas estatales de salvamento y reestructuración.
El 1 de enero de 1998 entraron en vigor las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, que se distinguían de las disposiciones que figuran en las Directrices precedentes de 1994 sólo en el sector agrícola (DO C 283 de 19.9.1997, p. 2). (23) DO C 212 de 12.8.1988, p. 2. (24) DO C 74 de 10.3.1998, p. 9. (25) DO C 258 de 9.9.2000, p. 5. (26) DO C 119 de 22.05.2002 (Para delimitar las definiciones la Comisión remite a los textos citados. La Comisión ha examinado las ayudas a empresas sanas de acuerdo con la Comunicación de la Comisión de 1988 sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales.
La evaluación no se modificaría por la aplicación de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional de 1998.) (27) Por ejemplo, la Decisión de la Comisión SG(96) D/1946 de 6 de febrero de 1996 relativa a la ayuda estatal NN 74/95 - Fondo de consolidación de Turingia para empresas en crisis. (28) La Comisión constata que el programa de préstamos de Turingia en cuestión se sustituyó el 1 de junio de 1999 por un nuevo programa de préstamos que, en principio, parece atenerse a las normas de minimis aplicables. (29) Programa de consolidación de Turingia, C 85/98 y programa de capital circulante del Turingia, C 28/99.
(30) Esta práctica se confirmó con la adopción de medidas apropiadas para adaptar los regímenes existentes de ayudas regionales a las disposiciones de las Directrices regionales del año 2000 por carta de la Comisión SG (98) D/1670 de 24 de febrero de 1998. (31) Para la aplicación de la excepción contemplada en la letra c) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado CE, la Comisión remite a las explicaciones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas relativas al apartado 8 del artículo 52 de la ley alemana del impuesto sobre la renta, véase la sentencia del Tribunal de 19 de septiembre de 2000 en el asunto C 156/98:
Alemania/Comisión (aún no publicado). (32) DO L 83 de 27.3.1999, p. 1.