2004/50/CE: Decisión de la Comisión, de 17 de septiembre de 2003, sobre exención de la tasa del cambio climático para el metano de las minas de carbón, que el Reino Unido prevé ejecutar (Texto pertinente a efectos del EEE) [notificada con el número C(2003) 3242] Diario Oficial n° L 010 de 16/01/2004 p. 0054 - 0059 Decisión de la Comisión de 17 de septiembre de 2003 sobre exención de la tasa del cambio climático para el metano de las minas de carbón, que el Reino Unido prevé ejecutar [notificada con el número C(2003) 3242] (El texto en lengua inglesa es el único auténtico) (Texto pertinente a efectos del EEE) (2004/50/CE) LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88, Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62, Visto el Reglamento (CE) n° 659/1999, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CEE, y, en particular, su artículo 7(1), Habiendo invitado a las partes interesadas a presentar sus comentarios de conformidad con esas disposiciones(2)y vistos dichos comentarios, Considerando que:
I. PROCEDIMIENTO (1) Mediante carta de 5 de diciembre de 2002, el Reino Unido notificó a la Comisión su intención de eximir de la tasa del cambio climático (TCC) a los proveedores de electricidad producida a partir del metano de minas de carbón (MMC) abandonadas. (2) Por carta de 5 de febrero de 2003, la Comisión informó al Reino Unido de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE con respecto a dicha propuesta de exención. (3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea(3).
La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus comentarios. (4) La Comisión recibió comentarios de partes interesadas y las remitió al Reino Unido, para darle oportunidad de contestar. Habida cuenta de los comentarios de las partes interesadas, la Comisión pidió información adicional mediante carta de 26 de mayo de 2003. El 11 de junio se celebró una reunión con las autoridades británicas. Las reacciones británicas ante los comentarios de las partes interesadas y la información pedida por la Comisión se recibieron por carta de 10 de julio de 2003. II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA (5) El sistema eximirá de la tasa sobre el cambio climático (TCC) a la electricidad generada a partir de metano de minas de carbón (MMC) abandonadas.
(6) La legislación básica de la TCC está contenida en el anexo 6 de la Ley de finanzas 2000. La sección 126 de la Ley de finanzas 2002 modifica el apartado 6 de la Ley 2000 insertando un nuevo subpárrafo 4A después del subpárrafo 4 del apartado 19 del anexo. La medida surtirá efecto a partir de un día que el Tesoro designará. La legislación secundaria pertinente (Reglamentos 46 a 51 de los Reglamentos generales CCL 2001-SI 2001/838) se ocupará del MMC. (7) El MMC es un gas de efecto invernadero potente que actualmente se escapa a la atmósfera. Existen cuatro minas en las que se utiliza MMC para producir electricidad, con una capacidad de producción total de 35 MW.
(8) El objetivo del sistema es estimular a la industria para desarrollar otras instalaciones en aproximadamente 40 minas de carbón abandonadas, con una capacidad añadida de aproximadamente 175 MW. Debido a la incertidumbre sobre el nivel exacto de beneficio ambiental del sistema, el Gobierno se propone llevar a cabo un estudio sobre la exención en 2004 y 2005. Sin embargo el sistema fue notificado originalmente por una duración de diez años. (9) El valor mínimo de la exención en su primer año de funcionamiento será de alrededor de 1 millón de libras esterlinas. Si se crean nuevas instalaciones de producción eléctrica que utilizan el MMC según lo previsto, los ingresos no cobrados podrían incrementarse hasta 6,3 millones de libras por año.
(10) La ayuda se aplica mediante una exención fiscal a tanto alzado de 4,30 libras por MWh producido con MMC. Las autoridades británicas asumieron en el momento de la notificación que como no todas las 40 plantas previstas serían tan poco rentables que harían necesario un pleno apoyo, la medida implicaría ciertas pérdidas de eficacia. (11) El sistema beneficiará directamente a productores y proveedores de electricidad obtenida de MMC pero es probable que la exención fiscal se comparta con la empresa que extrae el gas. Actualmente hay tres empresas que extraen MMC para su venta a generadores de electricidad en el Reino Unido:
Alkane Energy, StrataGas y Octagon Energy. Los generadores de electricidad que trabajan con ellos son Clarke Energy, Scottish and Southern Energy y Warwick Energy. Razones para incoar el procedimiento (12) Al contrario que el Reino Unido, la Comisión no consideró que la ventaja selectiva que la medida otorga estuviera justificada por la lógica y naturaleza del propio sistema impositivo. La Comisión consideró lo siguiente. El impuesto es debido por los efectos perjudiciales que el consumo de energía tiene sobre el cambio climático. Por tanto, está en la naturaleza del impuesto eximir el consumo de energía cuya producción no tiene efectos perjudiciales.
Así ocurre por ejemplo en el caso de electricidad generada a partir de fuentes renovables, dado que estas fuentes no contribuyen al CO2 de ciclo largo(4). La producción de electricidad a partir de MMC tiene, al igual que la producción de electricidad a partir de otras fuentes fósiles, efectos dañinos y, por lo tanto, no tiene la misma naturaleza que la generada a partir de fuentes renovables. De hecho, la producción a partir de MMC no difiere en lo que respecta a las emisiones de CO2 de la obtenida mediante gas natural. Por lo tanto, sería lógico que el sistema impositivo se aplicara a la electricidad producida a partir de CCM.
Sin embargo, es verdad que el uso de MMC para producir electricidad evita que el MMC se libere en la atmósfera por no ser utilizado. La Comisión opinaba que el efecto total en las emisiones de gas de efecto invernadero no alteraba la naturaleza del apoyo en términos de ayuda estatal aunque debía tenerse en cuenta al evaluar la compatibilidad de la medida con las normas sobre ayuda estatal. (13) La Comisión tenía dudas sobre el hecho de que la ayuda, que constituye una ayuda de explotación, fuera compatible con las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente(5) (en lo sucesivo, "las Directrices"): a) la medida no cumple el punto 51.2 de las Directrices por ser una nueva exención de un impuesto existente y las autoridades británicas no demostraron una modificación significativa de las condiciones económicas que pudiera justificar tal exención.
Por tanto no son aplicables las letras a) o b) del punto 51.1 de las Directrices, que permiten exenciones fiscales de diez años; b) el MMC y la producción de electricidad a partir de él no son fuentes energéticas renovables en el sentido de las Directrices y de la Directiva 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad(6). En todo caso el Reino Unido no invocó la compatibilidad con las disposiciones pertinentes de la sección E.3.3 de las Directrices relativas a fuentes energéticas renovables; c) con arreglo al punto 51.3 de las Directrices, los Estados miembros pueden asimismo fomentar la puesta a punto de procesos de generación de electricidad a partir de energía tradicional, como por ejemplo el gas, que permiten alcanzar una eficacia energética sensiblemente superior a la obtenida con los procesos tradicionales.
En estos casos, dada la importancia de tales técnicas para la protección del medio ambiente y a condición de que la energía primaria utilizada reduzca perceptiblemente los efectos negativos en términos de protección ambiental, una exención total puede justificarse durante un período de cinco años siempre que la ayuda no sea regresiva. La Comisión puso en duda que esta disposición fuera aplicable en este caso y de cualquier modo la duración notificada de diez años sobrepasa la duración de cinco años permitida con arreglo al punto 51.3 de las Directrices. Tampoco parecen cumplirse las condiciones del punto 51.1, que permiten una duración de diez años; d) tampoco parecían cumplirse las disposiciones relacionadas con la gestión de residuos y el ahorro de energía (puntos 42 a 46 de las Directrices).
La ayuda no es decreciente, no se limita estrictamente a compensar los costes de producción adicionales en comparación con los precios de mercado del producto o servicio pertinente, y no se limita a cinco años. Además, es cuestionable si la medida puede clasificarse como de gestión de residuos o ahorro de energía; e) el Reino Unido invocó la aplicación de la sección F de las Directrices ("Políticas, medidas e instrumentos destinados a reducir los gases de efecto invernadero"). Esta sección es aplicable a la ayuda estatal implicada potencialmente en las políticas y medidas comunes y coordinadas, incluidos los instrumentos económicos, y también mediante los instrumentos establecidos por el propio Protocolo de Kioto, a saber, los permisos de emisión negociables, la aplicación conjunta y el mecanismo para un desarrollo limpio.
La Comisión puso en duda que esta sección fuera aplicable en el presente caso; f) el Reglamento (CE) n° 1407/2002 del Consejo, de 23 de julio de 2002, sobre ayudas estatales a la industria del carbón(7), no parecía aplicable; g) finalmente, ningún otro texto legal basado en los apartados 2 o 3 del artículo 87 parece pertinente. (14) Sin embargo la protección del clima es un objetivo comunitario. La Comisión reconoció el beneficio ambiental para la protección del clima que puede resultar de la medida, incluso si el apoyo a tal medida no está previsto por las Directrices, aunque la Comisión tuviera dudas de que el diseño de la medida podría llevar a una sobrecompensación.
(15) La cantidad de electricidad que podría producirse a partir de MMC en el Reino Unido no es insignificante. La Comisión considera este potencial no sólo en el Reino Unido sino también en otros Estados miembros. La Comisión también tuvo en cuenta que los Estados miembros discuten la posibilidad de una exención facultativa de los impuestos energéticos aplicable a la electricidad producida a partir de MMC en el contexto del proyecto de Directiva sobre fiscalidad de los productos energéticos(8). Por estas razones, la Comisión quiso dar a los terceros la posibilidad de presentar observaciones con respecto a la medida.
III. COMENTARIOS DE PARTES INTERESADAS (16) El 23 de abril de 2003, la Comisión recibió comentarios de la Asociación de operadores de metano de minas de carbón (AMMCO), mediante una carta fechada el 16 de abril, que pueden resumirse del siguiente modo: a) AMMCO compara la situación de las nuevas inversiones para recoger gas de efecto invernadero en el Reino Unido con el mercado alemán, en donde el MMC es legalmente una fuente "renovable" de electricidad y goza de precios garantizados en virtud de la "Erneuerbare-Energien-Gesetz" (Ley de promoción de las energías renovables). Mientras que en Alemania los generadores obtienen 46,00 libras esterlinas por MWh, en el Reino Unido el precio es de 17 libras.
La TCC británica ayudaría a mejorar la economía del sector y a proteger las plantas existentes. Teniendo en cuenta la situación económica del Reino Unido, parece poco probable que la pérdida total ocurra. Considerando la fuerte caída de precios al por mayor de la electricidad desde 25 libras por MWh en 1998 a 17 libras ahora, AMMCO incluso pone en duda que el sistema, como medida aislada, sea suficiente para toda la capacidad adicional que está siendo construida, según lo indicado por las autoridades británicas; b) AMMCO subraya la importancia ambiental del sistema. En términos de reducción del gas de efecto invernadero la electricidad producida a partir de MMC es mejor que todas las tecnologías renovables porque recoge y utiliza metano que se está emitiendo actualmente a la atmósfera desde las minas de carbón abandonadas.
En comparación con el viento, por ejemplo, reduce las emisiones equivalentes de dióxido de carbono nueve veces más eficazmente por kWh generado. Generar electricidad desde MMC también ayuda a reducir las emisiones de dióxido de carbono al sustituir al gas natural. La medida se dirige a recoger y usar un gas residual peligroso que escapa a la atmósfera y causa un daño ambiental significativo; c) AMMCO espera que cualquier posible beneficio obtenido de la exención TCC se reparta a partes iguales entre los proveedores de MMC y los generadores que lo utilizan. El efecto más importante de la medida no debe ser sin embargo subvencionar a los generadores de electricidad sino dar a los proveedores de gas un beneficio económico que mejore la tasa de rendimiento en proyectos marginales.
IV. COMENTARIOS DEL REINO UNIDO (17) Mediante carta de 10 de julio de 2003, las autoridades británicas pidieron a la Comisión que considerara la aprobación de la notificación conforme a los puntos 42 a 46 de la sección E.3.1 de las Directrices ("Normas aplicables a las ayudas de funcionamiento en favor de la gestión de residuos y del ahorro energético"). (18) Las autoridades del Reino Unido consideran que la extracción de MMC abandonadas y su uso como combustible para la producción eléctrica cumplirían las intenciones de esa sección y que el uso de MMC es más eficaz y ambientalmente responsable ya que se impide que el metano salga a la atmósfera, su uso genera perceptiblemente menos productos finales contaminantes y disminuye el uso de combustible fósil extraído de depósitos naturales.
Hay beneficios ambientales al nivel de extracción de MMC en términos de reducción de emisiones y gestión de residuos, tal como se dice en la letra a) del punto 42, porque se atenúa la salida de metano a la atmósfera, y hay beneficios ambientales al nivel de su uso como combustible para la producción eléctrica en términos de ahorro de energía porque se evita extraer gas, que es un recurso natural, como se explica en la letra b) del punto 42 de las Directrices. (19) El uso de MMC para la producción de electricidad es el único práctico. Hay solamente otro uso viable del MMC. Dos plantas lo utilizan como combustible para ciertos procesos de fabricación, como cerámica y vidrio.
Sin embargo, este uso depende de una demanda local apropiada del gas y no es aplicable a la mayor parte de los emplazamientos. Las medidas alternativas de disminución y uso del MMC, tal como quemar el gas emitido, no serían rentables y poco prácticas y por lo tanto no representan una opción viable. Así, la variabilidad que existe en el índice natural de flujo del gas, causado por la presión atmosférica, puede producir la extinción de la llama. El gas no tiene un poder calorífico suficientemente alto para ser introducido en la red británica de gas para ser mezclado con gas natural. (20) El punto 46 (sección E.3.1) de las Directrices estipula que la ayuda no degresiva se limitará a cinco años y su intensidad al 50 % de los costes adicionales.
(21) La ayuda no sobrepasaría el 50 % de los costes adicionales. La ayuda proporcionada por la exención TCC es de 0,43 peniques por kWh. AMMCO afirmó a las autoridades británicas que los costes totales de producción de la electricidad con MMC y los costes de producción de electricidad se repartan a partes iguales para una instalación actual típica, en donde las dos operaciones corren a cargo de entidades empresariales separadas. Por lo tanto, la ayuda sería de 0,215 p/kWh para la extracción de gas y 0,215 p/kWh para la producción de electricidad. (22) Las autoridades británicas informaron a la Comisión detalladamente sobre los costes, con cifras revisadas con respecto a las que el Reino Unido utilizó previamente y que reflejan la situación económica actual.
Los beneficiarios potenciales se comparan ahora con su situación en el momento de la notificación, ya que se enfrentan a mayores costes de financiación y la cantidad de gas viable en las minas es menor de la esperada, por lo que los costes unitarios son mayores. (23) Con respecto al MMC, la última información sugiere que los costes de producción son de 0,89 (instalación existente) o 1,07 (nuevas instalaciones) p/kWh (en términos de energía química), equivalentes a 26 o 31 p/therm. Esto debe ser comparado con el precio del gas alternativo para esta utilización, que sería el gas natural, a un precio de alrededor de 20 p/therm.
Como la ventaja fiscal se basa en la electricidad producida a partir del gas, es decir, la mitad de 0,43 p/kwh = 0,215, esto debe ajustarse para permitir una comparación con el precio del gas natural. Los generadores que utilizan MMC tienen una eficacia del 36 % (40 % esperado para las nuevas plantas), de modo que sólo el 36 % de la rebaja (0,08 p/kwh de energía química) puede asignarse a cada unidad de energía química. En términos de energía química, el precio de mercado actual del gas natural es de 0,68 p/kWh. La rebaja representa así entre el 10 y el 20 % de la diferencia entre el precio de mercado del gas natural (0,68 p/kWh) y el coste del MMC (0,89 a 1,07 p/kWh).
La ayuda proporcionada es por lo tanto inferior al 50 % de los costes adicionales. (24) Con respecto a la producción de electricidad a partir de MMC, la última información sugiere que los costes son 2,13 (instalaciones existentes) o 2,37 (nuevas) p/kWh, excluidos los costes de MMC, o 4,61 o 5,04 p/kWh incluidos los costes del MMC. Los costes típicos de generación (cifras orientativas) para las nuevas centrales de gas natural son de 0,87 p/kWh, excluidos los costes del gas, o 2,11 p/kWh, incluyéndolos. La ayuda proporcionada es por lo tanto inferior al 50 % de los costes adicionales. (25) Con respecto al calendario, el Gobierno británico aceptaría una revisión del calendario propuesto, de diez a cinco años, y se reservaría el derecho a presentar una nueva petición de ayuda estatal al final del período.
(26) Actualmente no hay empresas de MMC que sean filiales de empresas de carbón y no tenemos conocimiento de que ninguna carbonera tenga planes para desarrollar instalaciones MMC. Las minas abandonadas son de propiedad pública. V. EVALUACIÓN DE LA AYUDA Existencia de ayuda estatal (27) La TCC de la electricidad se carga a los proveedores de electricidad y la medida exime a la electricidad generada mediante MMC. Se asume que la totalidad de la exención fiscal se transmite a los generadores de electricidad que utilizan MMC y a los proveedores de gas MMC en proporciones aproximadamente iguales mediante precios de compra más altos(9).
Por lo tanto, los productores y los proveedores de MMC, que representan una categoría específica de empresas, gozan de una ventaja que se concede con cargo a recursos estatales, ya que el Estado soporta una pérdida de ingresos tributarias. Los beneficiarios ejercen una actividad económica en mercados (electricidad y gas natural) en los que existe un comercio entre Estados miembros. Por ello el sistema distorsiona o amenaza con distorsionar la competencia y podría afectar al comercio entre Estados miembros. (28) La ventaja selectiva que otorga la medida no está justificada por la lógica y la naturaleza del propio sistema impositivo.
A este respecto la Comisión mantiene el razonamiento de su decisión de incoar el procedimiento, tal como se resume en el considerando 12 de la presente Decisión. La Comisión observa que mediante carta de 10 de julio de 2003, el Reino Unido notificó el sistema como ayuda estatal con arreglo a las Directrices. (29) En conclusión, la Comisión considera que la exención fiscal implica una ayuda estatal a los generadores de electricidad que utilizan MMC y a los proveedores de gas MMC. Esta ayuda, que no está ligada a la inversión, constituye una ayuda de explotación. (30) Por lo que respecta al argumento de ACMMO de que la electricidad de MMC recibe un trato de favor con arreglo a la ley alemana, que amenaza la competencia, la Comisión indica que según la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto C-379/98, PreussenElektraAG(10), la Comisión decidió que esa ley no constituye una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE(11).
Compatibilidad de la ayuda (31) La Comisión evaluó el cumplimiento de lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado y la conformidad con las Directrices, en especial su sección E.3.1. (32) El metano de minas de carbón abandonadas es un gas de desecho y al salir a la atmósfera se convierte en un potente gas de efecto invernadero que sólo puede utilizarse viablemente, salvo algunas excepciones menores, para producir electricidad. Si es no utilizado, se escapará a la atmósfera. La Comisión por lo tanto considera que la extracción de MMC abandonadas para la producción de electricidad es una manera de gestionar los residuos de forma responsable y respeta el espíritu de la letra a) del punto 42 de las Directrices.
(33) La utilización de MMC para la producción de electricidad conducirá al ahorro de energía y evitará utilizar otras fuentes de combustible fósil. En caso de no ser utilizado, el metano y el CO2 procedente de la producción de electricidad por otros medios se expulsarían a la atmósfera. Así, al sustituir a otras fuentes energéticas se contribuye a disminuir la cantidad total de gases de efecto invernadero que dañan la atmósfera. Como el propósito de las medidas de ahorro de energía es el uso viable de las fuentes energéticas y la reducción de los gases de efecto invernadero, se puede considerar que la medida contribuye al ahorro de energía en el espíritu de la letra b) del punto 42 de las Directrices(12).
(34) La ayuda de explotación para la gestión de residuos y ahorro de energía puede considerarse con el punto 46 de las Directrices si se limita a cinco años y no sobrepasa el 50 % de los costes adicionales. Mediante carta de 10 de julio de 2003, las autoridades británicas han limitado la duración del sistema a cinco años y demostrado que por lo que respecta a los proveedores de gas MMC y a los productores de electricidad, la ayuda no sobrepasará el 50 % de los costes adicionales. (35) Además la Comisión observa que la letra b) del apartado 1 del artículo 15 de la Posición Común del Consejo sobre la propuesta de Directiva del Consejo que reestructura el marco fiscal comunitario de productos energéticos y electricidad(13) prevé una exención facultativa para la electricidad generada a partir del metano emitido por las minas de carbón abandonadas.
VI. CONCLUSIÓN (36) Por todo ello la Comisión considera que la medida constituye una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. La ayuda se atiene a la letra c) del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE y a las Directrices. HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo 1 La exención de la tasa de cambio climático (Climate Change Levy) recogida en la sección 126 de la Ley de finanzas 2002 que el Reino Unido tiene previsto ejecutar con respecto a la electricidad producida utilizando el metano procedente de minas de carbón abandonadas es compatible con el mercado común en el sentido de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
En consecuencia, se autoriza la ejecución de la ayuda durante un período de cinco años. Artículo 2 El destinatario de la presente Decisión será el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. Hecho en Bruselas, el 17 de septiembre de 2003. Por la Comisión Mario Monti Miembro de la Comisión (1) DO L 83 de 27.3.1999, p. 1. (2) DO C 69 de 22.3.2003, p. 9. (3) Véase la nota 2. (4) Véase la Decisión de la Comisión de 28 de marzo de 2001 relativa a la ayuda estatal C 18/2001 - Reino Unido, Climate Change Levy, (DO C 185 de 30.6.2001, p. 22) y en especial las páginas 35 y 36 sobre la exención de la electricidad producida por diversas fuentes de energía.
(5) DO C 37 de 3.2.2001, p. 3. (6) DO L 283 de 27.10.2001, p. 33. (7) DO L 205 de 2.8.2002, p. 1. (8) Fisc 311 Rev. 1 ADD de 9.12.2002. (9) No puede excluirse que los proveedores no transmitan todo el beneficio de la exención y guarden una pequeña parte de ella mediante sus negociaciones de precios con los productores de electricidad que utilizan CMM, aunque debería ser un caso minoritario. En todos los casos previos referentes a exenciones o reducciones de impuestos ecológicos en la electricidad para los proveedores, la Comisión consideró que los beneficiarios reales de la ayuda son los productores de electricidad.
(10) Rec. 2001, p. I-2099. (11) NN 27/2000 - Alemania (DO C 164 de 10.7.2002, p. 5). (12) Por la misma razón, véase la Decisión de la Comisión sobre la ayuda estatal N 74/B/2002 - Finlandia (DO C 59 de 14.3.2003, p. 23) y, en particular, el punto 3.2.2. (13) Véase la nota 8.