Avis du Conseil du 14 février 2006 concernant le programme de stabilité actualisé de l'Autriche pour 2005-2008 (2006/C 55/09) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: 1) Le 14 février 2006 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l'Autriche, qui couvre la période 2005-2008.
2) Ces dix dernières années, l'économie autrichienne a progressé de 2,2 % par an en moyenne en termes réels, ce qui correspond au taux de croissance de la zone euro dans son ensemble. Même si les créations d'emplois ont été moins dynamiques que dans la zone euro, l'Autriche bénéficie toujours d'un des taux de chômage les plus bas de l'UE. En ce qui concerne les finances publiques, le pays est parvenu à une « position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire » en 2001 et 2002, mais a récemment renoué avec une situation déficitaire (1,2 % et 1 % du PIB en 2003 et 2004 respectivement).
3) Dans son avis du 18 janvier 2005 sur la précédente actualisation du programme de stabilité autrichien couvrant la période 2004-2008, le Conseil invitait l'Autriche à accélérer davantage son processus d'assainissement budgétaire global et à définir de manière plus détaillée les mesures spécifiques visant à opérer un assainissement budgétaire significatif pendant les deux dernières années de la période de programmation. 4) Selon les premiers résultats, le déficit des administrations publiques s'est chiffré en 2005 à 1,7 % du PIB, ce qui est inférieur de 0,2 et 0,1 point de pourcentage respectivement aux prévisions du programme actualisé et à celles établies par les services de la Commission.
Ce résultat s'explique par une évolution plus favorable que prévu des recettes, malgré d'importantes réductions d'impôts. Des dépassements de dépenses ont également eu lieu, mais sont restés limités. 5) Ce programme respecte dans ses grandes lignes la structure et les exigences de données définies dans le nouveau code de conduite pour les programmes de stabilité et de convergence . 6) Selon le programme actualisé, la croissance du PIB réel devrait se redresser, passant d'un taux de 1,75 % par an en 2005 et 2006 à 2,5 % en 2008. La perte de dynamisme du commerce international et la hausse des prix du pétrole expliquent que la croissance soit plus faible que prévu en 2005 et 2006, entraînant un creusement de l'écart de production négatif.
L'activité économique devrait redémarrer les dernières années du programme sous l'impulsion d'une hausse des investissements et de la consommation privée. Le scénario à court et à moyen terme repose sur des hypothèses de croissance plausibles, même si l'amélioration attendue de la situation en matière d'emploi paraît quelque peu optimiste. Quant à l'inflation, elle devrait reculer, passant de 2,3 % en 2005 à 1,5 % en 2008, ce qui semble réaliste. 7) Le programme décrit la stratégie budgétaire comme une stratégie à trois volets, qui vise tout d'abord à parvenir à un budget à l'équilibre sur l'ensemble du cycle économique, prévoit ensuite de ramener la pression fiscale à moins de 40 % du PIB d'ici à 2010 et envisage enfin d'accroître la croissance potentielle en encourageant les investissements dans la recherche, l'éducation et les infrastructures.
L'actualisation mise sur une réduction du déficit des administrations publiques de 1,9 % du PIB en 2005 à 0 % du PIB en 2008, et sur un accroissement de l'excédent primaire de 1,1 % à 2,7 % du PIB. Étant donné que les recettes devraient diminuer de 0,9 point de pourcentage du PIB sur la période 2005-2008, l'assainissement prévu reposera sur des compressions de dépenses et notamment une réduction du ratio des dépenses au PIB de 2,8 points de pourcentage. L'essentiel des réductions de dépenses devrait toucher les « autres dépenses primaires » et les « transferts sociaux » . Par rapport à la version précédente, la nouvelle actualisation confirme globalement l'ajustement programmé, dans le cadre toutefois d'un scénario macroéconomique légèrement moins favorable.
8) Sur la période de programmation, le solde structurel (à savoir le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires), calculé selon la méthode commune sur la base des données fournies dans le programme, devrait s'améliorer en moyenne de 0,5 % du PIB par an. Le programme fixe comme objectif budgétaire à moyen terme de parvenir à un solde de 0 % du PIB en termes structurels d'ici à 2008. Cet objectif est approprié puisqu'il répond aux prescriptions contenues dans le pacte de stabilité et de croissance et dans le code de conduite pour les États membres de la zone euro et du MCE II, et qu'il reflète correctement le ratio d'endettement et de croissance moyenne du PIB potentiel à long terme.
9) La trajectoire budgétaire prévue pour 2005 et 2006 semble plausible, car elle repose sur des mesures juridiques. En revanche, les mesures politiques évoquées dans l'actualisation ne semblent pas étayer pleinement l'assainissement prévu pour 2007 et 2008. Près de la moitié des compressions de dépenses prévues concernent les « autres dépenses primaires » et le programme ne fournit aucune information sur la manière dont ces réductions auront lieu. En outre, la crédibilité de l'amélioration programmée dépend en grande partie de l'efficacité du pacte de stabilité national autrichien.
Or, il est difficile de déterminer, sur la base des expériences passées, si les objectifs de ce pacte seront respectés. 10) À la lumière de cette évaluation des risques, l'orientation budgétaire du programme pourrait ne pas être suffisante pour atteindre l'objectif à moyen terme d'ici à 2008. Toutefois, si elle est mise en œuvre conformément au programme, la stratégie budgétaire devrait être suffisante pour parvenir, d'ici à la fin de la période de programmation, à une position budgétaire structurelle pouvant être considérée comme appropriée aux termes du pacte. De plus, elle semble offrir une marge de sécurité suffisante pour empêcher que le déficit ne franchisse le seuil de 3 % du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales, et ce sur l'ensemble de la période concernée.
Le rythme de l'ajustement devant conduire à la réalisation de l'objectif à moyen terme retenu par le programme est pleinement conforme au pacte de stabilité et de croissance, qui précise que, pour les États membres de la zone euro et du MCE II, l'amélioration annuelle du solde structurel doit atteindre 0,5 % du PIB, étant entendu que cet ajustement, qui peut être inférieur quand les temps sont difficiles, doit être plus élevé en période de conjoncture économique favorable. Même si selon les services de la Commission, cet ajustement pourrait plus lent en moyenne annuelle que ce que prévoit le programme, il restera conforme aux exigences du pacte compte tenu notamment de l'existence d'un écart de production négatif sur l'ensemble de la période de programmation.
11) Le ratio d'endettement est estimé à 63,4 % du PIB en 2005, soit un niveau légèrement supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée par le traité. Selon le programme, il devrait se contracter de 3,9 points de pourcentage sur la période de programmation, repassant ainsi au-dessous de la valeur de référence. Les risques qui pèsent sur l'évolution du ratio d'endettement paraissent globalement s'équilibrer. D'une part, les déficits plus élevés que prévu pourraient compromettre le respect de la trajectoire d'ajustement présentée dans le programme. D'autre part, l'actualisation ne tient pas compte des recettes possibles des privatisations.
À la lumière de cette évaluation des risques, le ratio d'endettement semble diminuer suffisamment et se rapprocher de la valeur de référence. 12) S'agissant de la viabilité des finances publiques, l'Autriche semble exposée à un faible risque quant aux coûts budgétaires qu'implique — d'après les projections — le vieillissement de sa population . Le niveau de la dette, qui dépasse actuellement 60 % du PIB, devrait diminuer et rester en deçà de la valeur de référence jusqu'en 2050, pour autant que l'assainissement budgétaire prévu soit mis en œuvre. La récente réforme du régime des retraites devrait contribuer de manière significative à contenir les hausses futures de dépenses publiques.
Toutefois, s'il n'est pas corrigé, le déficit structurel du budget de l'État pourrait menacer la viabilité des finances publiques. Il est par conséquent primordial de mettre en œuvre l'assainissement envisagé des finances publiques à moyen terme afin de réduire les risques pour leur viabilité à long terme. 13) Les mesures envisagées dans le domaine des finances publiques sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique pour la période 2005-2008. Elles sont notamment conformes aux orientations recommandant de préserver la viabilité économique et budgétaire et de promouvoir une allocation efficace des ressources, propre à améliorer la croissance et l'emploi.
14) Le programme national de réforme de l'Autriche, qui a été présenté le 19 octobre 2005 , désigne la viabilité des finances publiques comme l'un des principaux défis auxquels le pays est confronté. Il ne mentionne toutefois pas les mesures envisagées pour relever ce défi. Le programme de stabilité est plus détaillé à cet égard, puisqu'il fournit des informations sur certaines des mesures devant contribuer à l'assainissement des finances publiques. Les projections budgétaires du programme de stabilité tiennent globalement compte des implications budgétaires des actions prévues au niveau microéconomique et de l'emploi dans le programme national de réforme.
Le programme de stabilité présente des mesures destinées à accroître l'efficacité de l'administration publique et du secteur de la santé. Il complète ces mesures par des propositions visant à modifier les caractéristiques institutionnelles des finances publiques: il s'agit de deux réformes exhaustives de la législation régissant le processus budgétaire en Autriche, qui consistent, pour l'une, à introduire un cadre budgétaire à moyen terme à compter de 2007, et pour l'autre, à passer de budgets déterminés par les rentrées à des budgets axés sur les objectifs à compter de 2011.
Ces mesures sont conformes aux priorités définies dans le programme national de réforme. Compte tenu de l'évaluation qui précède, le Conseil salue l'ajustement structurel ambitieux prévu sur la période de programmation. Il invite toutefois l'Autriche à s'assurer de la réalisation de l'objectif à moyen terme d'ici à la fin de la période considérée en précisant plus avant et en mettant en œuvre les mesures devant étayer l'assainissement budgétaire prévu pour les deux dernières années du programme. Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Notes:
Source: Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies à l'automne 2005 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2004 2005 2006 2007 2008 PIB réel (variation en %) PS nov. 2005 2,4 1,7 1,8 2,4 2,5 COM nov. 2005 2,4 1,7 1,9 2,2 n.d. PS nov. 2004 1,9 2,5 2,5 2,2 2,4 Inflation IPCH (%) PS nov. 2005 2,0 2,3 2,1 1,7 1,5 COM nov. 2005 2,0 2,2 2,1 1,7 n.d. PS nov. 2004 2,1 1,8 1,4 1,5 1,6 Écart de production (% du PIB potentiel) PS nov. 2005 – 0,2 – 0,7 – 1,1 – 0,9 – 0,5 COM nov. 2005 – 0,2 – 0,7 – 1,0 – 0,9 n.d. PS nov. 2004 – 1,3 – 0,8 – 0,4 – 0,1 0,2 Solde des administrations publiques (% du PIB) PS nov.
2005 – 1,0 – 1,9 – 1,7 – 0,8 0,0 COM nov. 2005 – 1,0 – 1,8 – 1,8 – 1,4 n.d. PS nov. 2004 – 1,3 – 1,9 – 1,7 – 0,8 0,0 Solde primaire (% du PIB) PS nov. 2005 2,1 1,1 1,2 2,0 2,7 COM nov. 2005 1,9 1,0 1,0 1,4 n.d. PS nov. 2004 1,9 1,2 1,3 2,2 2,9 Solde corrigé des variations conjoncturelles = solde structurel (% du PIB) PS nov. 2005 – 0,9 – 1,6 – 1,2 – 0,4 0,2 COM nov. 2005 – 0,9 – 1,5 – 1,3 – 1,0 n.d. PS nov. 2004 – 0,9 – 1,7 – 1,6 – 0,8 – 0,1 Dette publique brute (% du PIB) PS nov. 2005 63,6 63,4 63,1 61,6 59,5 COM nov. 2005 63,7 63,6 63,5 62,8 n.d.
PS nov. 2004 64,2 63,6 63,1 61,6 59,1