Stellungnahme des Rates vom 10. Oktober 2006 zur angepassten Aktualisierung des Konvergenzprogramms Ungarns für 2005-2009 (2006/C 260/01) DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 9 Absatz 3, gestützt auf die Stellungnahme des Rates vom 24. Januar 2006 zum aktualisierten Konvergenzprogramm Ungarns für 2005-2008, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB:
(1) Am 10. Oktober 2006 hat der Rat die am 1. September 2006 eingegangene angepasste Aktualisierung des Konvergenzprogramms Ungarns für den Zeitraum 2005 bis 2009 geprüft. (2) Nachdem Mitte der 90er Jahre ein umfassendes Wirtschaftsreformpaket verabschiedet worden war, konnte die ungarische Wirtschaft, unterstützt durch eine solide makroökonomische Politik und geeignete Strukturreformen, stabile und vergleichsweise hohe Wachstumsraten sowie eine rückläufige Inflation verbuchen. Erheblich höhere öffentliche Ausgaben in Verbindung mit Steuersenkungen und großzügigen Lohnerhöhungen im öffentlichen Sektor führten jedoch ab 2001 und vor allem in den letzten Jahren dazu, dass das Haushaltsdefizit alljährlich deutlich über 5 % des BIP erreichte und die ursprünglichen Defizitziele erheblich verfehlt wurden.
Außerdem wurden die Jahresenddaten praktisch mit jeder Haushaltsmitteilung im Nachhinein erheblich nach oben korrigiert. Statt der im Konvergenzprogramm vom Mai 2004 angegebenen Defizitziele von 4,6 % des BIP 2004, 4,1 % des BIP 2005 und 3,6 % des BIP 2006 entstanden Defizite von 6,6 % des BIP 2004 und 7,5 % des BIP 2005; für 2006 rechnet die Regierung mit einem Defizit von rund 10,1 % des BIP und damit dem mit Abstand höchsten Defizit in der EU (alle Angaben unter Einrechnung der Belastung durch die Rentenreform). Die Zielverfehlungen waren großteils auf eine allzu optimistische Haushaltsplanung, erhebliche Ausgabenüberschreitungen, Steuersenkungen und das Fehlen hinreichender struktureller Anpassungsanstrengungen zurückzuführen.
Dieser höchst expansive Kurs hat die Glaubwürdigkeit der Finanzpolitik erheblich beschädigt und die Wirtschaft zunehmend belastet. Insbesondere hat er zu ernsten Zahlungsbilanzungleichgewichten und zu einem erheblichen Anstieg des Auslandsschuldenstands (von unter 20 % des BIP 2001 auf nahezu 30 % des BIP 2005) sowie zu erheblich höheren Zinsspreads als bei den anderen neuen Mitgliedstaaten beigetragen. (3) Am 5. Juli 2004 entschied der Rat, dass in Ungarn ein übermäßiges Defizit bestand, und richtete nach Artikel 104 Absatz 7 eine erste Empfehlung an Ungarn, das Defizit entsprechend dem von den ungarischen Behörden im Konvergenzprogramm vom Mai 2004 festgelegten Zieltermin bis 2008 zu korrigieren.
Im Januar 2005 und abermals im November 2005 entschied der Rat auf der Grundlage des Artikels 104 Absatz 8, dass Ungarn dieser ersten Empfehlung bzw. der Folgeempfehlung vom 8. März 2005 nicht nachgekommen war. Dabei berücksichtigte er insbesondere die erhebliche Abweichung von dem mittelfristigen Anpassungspfad, namentlich gegenüber den Defizitzielen 2005 und 2006. (4) Am 1. Dezember 2005 legten die ungarischen Behörden der Kommission und dem Rat eine Konvergenzprogrammaktualisierung vor, in der ein neuer Anpassungspfad vorgesehen, jedoch am Zieltermin 2008 für die Korrektur des übermäßigen Defizits festgehalten wurde.
Am 24. Januar 2006 gab der Rat eine Stellungnahme zu dieser Aktualisierung von 2005 ab, in der er die Auffassung vertrat, dass die sehr starke Senkung der Ausgaben um 7,5 % des BIP nicht durch konkrete Maßnahmen gestützt werde. Dementsprechend forderte der Rat Ungarn gemäß Artikel 9 Absatz 2 des Abschnitts 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates in der geänderten Fassung auf, so bald wie möglich, spätestens jedoch bis 1. September 2006 eine angepasste Aktualisierung seines Konvergenzprogramms vorzulegen, in der konkrete und strukturelle Maßnahmen angegeben sind, die in vollem Umfang mit seinem mittelfristigen Anpassungspfad in Einklang stehen.
(5) Nach einem im Frühjahr 2006 gemeldeten gesamtstaatlichen Defizit von 7,5 % des BIP im Jahr 2005 kündigten die ungarischen Behörden nach den Wahlen vom April 2006 an, dass das Defizit 2006 sehr erheblich nach oben korrigiert werden müsse und ohne Korrekturmaßnahmen 11,6 % des BIP erreichen könne . Die Überschreitung des im Haushaltsgesetz und in der Konvergenzprogrammaktualisierung 2005 angesetzten Defizitziels von 6,1 % des BIP ereignete sich fast ausschließlich auf der Ausgabenseite (rund 5 % des BIP). Sie entstand vor allem bei den Betriebskosten zentraler Haushaltsinstitutionen, den Renten- und Gesundheitsausgaben und weil die Kommunalregierungen aufgrund des Wahlzyklus mehr investierten als veranschlagt.
Bei der Defizitüberschreitung erklärte sich ein Anteil von rund 1,5 % des BIP zum einen durch die Verbuchung von Autobahninvestitionen innerhalb des Sektors Gesamtstaat (1,1 % des BIP), während sie ursprünglich im Rahmen von außerbudgetären PPPs (Public Private Partnerships) durchgeführt werden sollten, und zum anderen durch die Kosten für den Erwerb von Militärflugzeugen per Finanzierungsleasing (0,3 % des BIP). Beides war im offiziellen Defizitziel ursprünglich nicht enthalten. (6) Konfrontiert mit dieser Defizitspirale, zog die — nach den Wahlen vom April 2006 im Amt bestätigte — Regierung die verbleibenden Maßnahmen ihres fünfjährigen Steuersenkungsprogramm, das die Einnahmen bis 2010 um weitere rund 3 % des BIP geschmälert hätte, im Juni zurück und beschloss ein Paket finanzpolitischer Korrekturmaßnahmen.
Einige davon, darunter sämtliche einnahmenseitige Maßnahmen, wurden bereits vom Parlament verabschiedet. Die Regierung geht davon aus, dass die Steuererhöhungen zusammen mit einigen unmittelbaren Kürzungen bei den Gesundheitsausgaben, den Gassubventionen und den öffentlichen Verwaltungsausgaben sowie der vollständigen Auflösung der allgemeinen Haushaltsreserve in Höhe von 0,3 % des BIP dazu führen werden, dass die Defizitüberschreitung 2006 um 1,5 % des BIP vermindert wird, um das neue Defizitziel von 10,1 % des BIP zu erreichen. Die Maßnahmen sollen auch in den kommenden Jahren erhebliche Wirkungen entfalten.
(7) Das in dem Programm dargelegte makroökonomische Szenario geht davon aus, dass das reale BIP-Wachstum aufgrund der kontraktiven Wirkung der in dem Programm dargelegten finanzpolitischen Konsolidierungsmaßnahmen, die teilweise schon ab Juli 2006 eingeführt wurden, in den kommenden Jahren von 4,1 % 2006 auf 2,2 % 2007 und 2,6 % 2008 zurückfällt. Im Jahr 2009 soll das Wachstum wieder die vor der Konsolidierung verzeichneten Raten erreichen. Diese Entwicklungen kommen auch in den impliziten Konjunkturbedingungen zum Ausdruck, die für die Jahre 2007 und 2008 eine negative Produktionslücke und 2009 die Rückkehr zur Potenzialrate ausweisen.
Nach aktuellem Kenntnisstand und ohne der Herbstprognose 2006 der Kommissionsdienststellen vorgreifen zu wollen, scheint dieses makroökonomische Szenario weitgehend plausibel, wenn auch in Bezug auf das Jahr 2009 etwas optimistisch zu sein. Die im Programm erwartete erhebliche Verbesserung der Außenbilanzen scheint angesichts der direkten wie auch der indirekten Auswirkungen der finanzpolitischen Anpassungsmaßnahmen plausibel. So soll insbesondere das Leistungsbilanzdefizit von nahezu 8 % des BIP 2006 auf unter 4 % des BIP 2009 zurückgehen. Die Inflation soll nach 3,5 % im Jahr 2006 mit 6,2 % im Jahr 2007 ihren Höchststand erreichen und anschließend auf 3 % 2009 zurückgehen.
Der projizierte Verlauf ist durch die MwSt-Erhöhung und den Abbau von Preissubventionen, die im Sommer 2006 beschlossen wurden, zu erklären. Allerdings scheint das Inflationsniveau im gesamten Programmzeitraum trotz der dämpfenden Wirkung der Konjunkturabschwächung etwas unterschätzt. (8) Dem Programm zufolge soll das übermäßige Defizit bis 2009 korrigiert werden. Dies soll durch eine steile und vor allem im ersten Jahr sehr umfangreiche Defizitkorrektur um insgesamt 6,9 BIP-Prozentpunkte innerhalb von drei Jahren erreicht werden, von hohen 10,1 % des BIP 2006 auf 3,2 % des BIP 2009. Die in diesem Zeitraum angestrebte Verbesserung des Primärsaldos bewegt sich in derselben Größenordnung.
Das Programm räumt ein, dass das Defizitziel von 3,2 % des BIP für 2009 immer noch über dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert liegt, geht jedoch davon aus, dass der Rat und die Kommission bei der Prüfung einer Einstellung des Defizitverfahrens gegen Ungarn gemäß dem überarbeiteten Stabilitäts- und Wachstumspakt die Nettokosten der Rentenreform berücksichtigen könnten . Die Senkung der Defizitquote soll fast zur Hälfte bereits 2007 stattfinden. Die geplante Rückführung des nominalen Defizits soll durch eine Anhebung der Einnahmenquote um 3 Prozentpunkte und eine Senkung der Ausgabenquote um 3,9 Prozentpunkte im Laufe des Programmzeitraums erreicht werden .
Was die Einnahmenseite angeht, so wurden sämtliche Einnahmenerhöhungen, die dem im Programm projizierten Anstieg der Einnahmenquote zugrunde liegen, verabschiedet. Zusätzlich zu den vorerwähnten, bereits verabschiedeten Ausgabenkürzungen wollen die ungarischen Behörden ihre Ziele durch die Einführung strikter mehrjähriger Plafonds für die meisten Ausgabenposten erreichen und die Ausgabenkontrollen verschärfen. Diese Pläne dürften in das Haushaltsgesetz 2007, das dem Parlament bis Ende Oktober vorgelegt werden soll, aufgenommen und dort im Einzelnen ausgeführt werden. Außerdem kündigt das Programm umfassende Strukturreformen an, die die Erreichung der Defizitziele insbesondere in den späteren Programmjahren sicherstellen sollen (z.B.
Einführung von Zuzahlungsregelungen im Gesundheitssektor, Modernisierung von Preissubventionen und Straffung der zentralstaatlichen Verwaltung). (9) Der nach der gemeinsamen Methodik aufgrund der im Programm enthaltenen Daten berechnete strukturelle Haushaltssaldo (d.h. der konjunkturbereinigte Saldo ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen) soll sich im Programmzeitraum pro Jahr um durchschnittlich rund 2,5 % des BIP verbessern und von 9,75 % des BIP 2006 auf 3,25 % des BIP 2009 zurückgehen. Im Programm wird als mittelfristiges Ziel für die Haushaltslage ein strukturelles Haushaltsdefizit von 0,5 % bis 1 % des BIP angegeben, das aber nicht mehr innerhalb des Programmzeitraums erreicht werden soll.
Das mittelfristige Ziel liegt damit innerhalb der im Stabilitäts- und Wachstumspakt sowie im Verhaltenskodex vorgesehenen Spanne und spiegelt das langfristige Wachstumspotenzial und die Schuldenquote in angemessener Weise wider. (10) Was das Haushaltsergebnis angeht, so fallen einige Faktoren positiv ins Gewicht. Ein Großteil der Maßnahmen, mit denen die Defizitrückführung 2006 und 2007 erreicht werden soll, sind entweder schon verabschiedet oder sollen in den Haushalt 2007 aufgenommen werden. Außerdem hat die Regierung in den letzten Monaten die ersten Schritte der geplanten Strukturreformen beschlossen.
Hinzu kommt, dass die ungarischen Behörden das Haushaltsverfahren verbessern wollen, indem sie die Buchführung transparenter gestalten und ab 2007 eine Ausgabenkontrollvorschrift sowie eine mehrjährige Ausgabenplanung für die Haushaltsinstitutionen einführen; außerdem verpflichten sie sich in dem Programm, der Kommission und dem Rat halbjährlich über die Haushaltsentwicklung zu berichten und Korrekturmaßnahmen bekannt zu geben, falls es zu Zielabweichungen kommt. Allerdings bestehen auch erhebliche Risiken. Die effektive Durchsetzung der 2007 und 2008 geplanten Ausgabenstopps und die Eindämmung des Ausgabenanstiegs in Bereichen, die hiervon nicht betroffen sind, bleiben ungewiss.
Außerdem könnte die Erreichung der Haushaltsziele in den späteren Programmjahren trotz der geplanten Maßnahmen von erheblichen Risikofaktoren abhängen. Wenngleich sich die mit dem makroökonomischen Szenario verbundenen Risiken auf der Einnahmenseite insgesamt in etwa die Waage zu halten scheinen, sind die in den späteren Jahren und insbesondere 2009 erwarteten Einnahmen doch recht optimistisch. Abgesehen von den bisherigen Misserfolgen bei der Haushaltskontrolle und dem Mangel an präzisen Informationen darüber, wie sie in Zukunft gewährleistet werden soll, sind die öffentlichen Finanzen darüber hinaus auch aufgrund der schwachen institutionellen Kontrolle des Haushaltsverfahrens erheblichen Risiken ausgesetzt.
Der geplante Defizitabbau hängt daher davon ab, dass die geplanten Strukturreformen und die angestrebte Ausgabenkontrolle vom ersten Programmjahr an rigoros umgesetzt werden. Zu guter Letzt kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Regierung die seit Ende 2002 aufgelaufenen Schulden der öffentlichen Verkehrsbetriebe in Höhe von fast 2 % des BIP übernehmen wird (denn dies war in der Vergangenheit regelmäßig der Fall), sollte die von der nationalen Eisenbahngesellschaft geplante Umstrukturierung und Teilprivatisierung nicht zu den erwarteten Ergebnissen führen; dies würde sich vorübergehend auf das Defizit auswirken.
Alles in allem könnte das Haushaltsergebnis sowohl auf kurze Sicht als auch in den späteren Programmjahren schlechter ausfallen als im Programm projiziert. (11) In Anbetracht der vorstehenden Risikobewertung setzt die geplante nachhaltige Korrektur des übermäßigen Defizits bis 2009 voraus, dass die Regierung die Haushaltsziele strikt einhält. Dies wiederum hängt von der effektiven Umsetzung sämtlicher im Programm für die Jahre 2006 bis 2009 angekündigter Maßnahmen sowie davon ab, dass die Maßnahmen zur Strukturreform und Ausgabenkontrolle näher präzisiert und umgesetzt werden. (12) Die Schuldenquote soll dem Programm zufolge 2006 erheblich, nämlich auf 68,5 % des BIP (von 62,3 % 2005) steigen und damit über dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP liegen.
Gemäß dem Programm soll sich die Schuldenquote anschließend weiter auf 71,3 % 2007 und 72,3 % 2008 erhöhen. Im Jahr 2009 soll sie erstmals wieder auf 70,4 % sinken. Die Risiken für die geplante Schuldenentwicklung liegen vor allem in unerwartet hohen Primärdefiziten, unter anderem aufgrund der möglichen Übernahme der Schulden öffentlicher Verkehrsbetriebe. Angesichts dieser Risikoeinschätzung würde sich die Schuldenquote im Programmzeitraum nicht hinreichend rückläufig entwickeln und nicht rasch genug dem Referenzwert nähern. (13) In Bezug auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen besteht für Ungarn ein hohes Risiko.
Die sehr schwache Haushaltslage stellt zusammen mit der vergleichsweise hohen und weiter steigenden Schuldenquote ein beträchtliches Risiko für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen dar, selbst wenn die langfristige budgetäre Auswirkung der Bevölkerungsalterung noch nicht berücksichtigt wird. Hinzu kommt, dass die langfristige budgetäre Wirkung der Bevölkerungsalterung in Ungarn deutlich über dem EU-Durchschnitt liegt, was namentlich durch den auf lange Sicht erheblichen Anstieg der Rentenausgaben im Verhältnis zum BIP bedingt ist. Diese Risiken können nur durch eine planmäßig umfangreiche Konsolidierung der öffentlichen Finanzen auf mittlere Sicht, eine anschließende weitere Stärkung der Haushaltslage und eine Eindämmung des erheblichen Anstiegs der Rentenausgaben vermindert werden.
(14) Wenngleich sich die öffentliche Finanzlage 2006 ernsthaft verschlechtert hat, stehen die im Programm vorgesehenen Maßnahmen, wenn sie präzisiert und vollständig umgesetzt werden, doch weitgehend mit den in den integrierten Leitlinien enthaltenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik im Einklang . So plant Ungarn insbesondere effektive Maßnahmen zur Korrektur des übermäßigen Defizits sowie Reformen zur Stärkung der Finanzdisziplin und Verbesserung der Transparenz. Die betreffenden Maßnahmen dürften auch zur Korrektur der hohen Leistungsbilanzdefizite beitragen. Allerdings müssen sie durch Strukturreformen unterstützt werden, um die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sicherzustellen.
(15) Mit Blick auf den Umsetzungsbericht, der bis Mitte Oktober 2006 im Rahmen der wieder belebten Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung vorzulegen ist, will die ungarische Regierung die im Nationalen Reformprogramm vom Oktober 2005 angekündigten Reformpläne erheblich abändern, um die neue Strategie der Regierung zum Ausdruck zu bringen. Die angepasste Konvergenzprogrammaktualisierung enthält Pläne und Maßnahmen zur Umstrukturierung der öffentlichen Verwaltung sowie des Gesundheits-, des Renten- und des staatlichen Bildungssystems. Insbesondere sollen bis 2007 Maßnahmen in folgenden Bereichen ergriffen werden:
Verkleinerung der öffentlichen Verwaltung und Steigerung ihrer Effizienz durch Nutzung von Skalenerträgen; Einführung von Bedürftigkeitsprüfungen bei Beihilfen; Restrukturierung von Arzneimittelbeihilfen und Teilliberalisierung des Arzneimittelhandels; Einführung von Zuzahlungen für Gesundheitsleistungen. Außerdem sollen dem Parlament bis 2007 Gesetzesänderungen vorgelegt werden, die das Renteneintrittsalter anheben und der Frühverrentung durch bessere Anreize und Modernisierung der Erwerbsunfähigkeitsregelungen entgegenwirken sollen; Gesundheitsdienstleistungen auf eine reine Versicherungsbasis stellen und ihre Erbringung und Nutzung rationalisieren sollen; das staatliche Bildungssystem umstrukturieren sollen.
Die entsprechenden Pläne müssen noch konkretisiert werden. Ergänzend sieht das Programm Verbesserungen beim institutionellen Rahmen für die öffentlichen Finanzen vor. Das erhebliche und weiter zunehmende ungarische Haushaltsdefizit in den letzten Jahren und insbesondere 2006 hat Anlass zu ernster Besorgnis gegeben und macht entschlossene und nachhaltige Maßnahmen dringend erforderlich. Daher ist zu begrüßen, dass die ungarischen Behörden der Rückführung des übermäßigen Defizits durch eine frühe erhebliche Anstrengung in der angepassten Konvergenzprogrammaktualisierung vom September 2006 Vorrang einräumen und sich verpflichten, der Kommission und dem Rat zweimal jährlich über die Fortschritte und die zur Einhaltung der Ziele ergriffenen Maßnahmen zu berichten.
Wenngleich wichtige erste Schritte zur Sicherung von Mehreinnahmen und Kürzung der Ausgaben zwecks Erreichung des neuen Defizitziels für 2007 unternommen und Pläne zur Verbesserung der Ausgabenkontrolle sowie Strukturreformen zur Unterstützung des Anpassungspfads bekannt gegeben wurden, bestehen für die Einhaltung des Anpassungspfads sowohl auf kurze Sicht als auch in den späteren Programmjahren doch nach wie vor Risiken. Die angestrebte Defizitrückführung hängt von der rigorosen Umsetzung der geplanten Strukturreformen, der Durchsetzung der Ausgabenkontrolle von den ersten Programmjahren an und von der Stärkung der institutionellen Regelungen im Bereich der öffentlichen Finanzen ab, allesamt Aspekte, bei denen der Rat die ungarische Regierung dringend zu größten Anstrengungen auffordert.
Nach Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag richtet der Rat gleichzeitig eine Empfehlung an Ungarn mit dem Ziel, die großen budgetären Ungleichgewichte anzugehen.