Avis du Conseil du 27 février 2007 relatif au programme de stabilité actualisé de l'Allemagne pour 2006-2010 (2007/C 70/02) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 27 février 2007 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l'Allemagne, qui couvre la période 2006-2010.
(2) Le scénario macroéconomique sous-tendant le programme actualisé table sur un ralentissement provisoire de la croissance du PIB réel, qui passerait de 2,3 % en 2006 à 1,4 % en 2007, avant de s'établir à 1,75 % en moyenne pendant le reste de la période de programmation. Sur la base des informations actuellement disponibles (la dernière estimation officielle, en ce qui concerne la croissance du PIB pour 2006, est de 2,7 %), ce scénario semble reposer sur des hypothèses plausibles jusqu'en 2008 et sur des hypothèses légèrement optimistes au-delà, en comparaison avec les projections de la Commission en ce qui concerne la croissance potentielle.
Les projections relatives à l'inflation semblent quant à elles quelque peu pessimistes. (3) Pour 2006, le programme fait état d'un déficit public de 2,1 % du PIB (revu à la baisse à 1,9 % selon les dernières informations communiquées par le gouvernement), au lieu des 3,3 % prévus dans la version précédente du programme de stabilité. Le gouvernement a perçu des recettes fiscales plus importantes que prévu, lesquelles, conformément au pacte de stabilité et de croissance, n'ont pas été dépensées en 2006. Il est maintenant prévu que la charge fiscale (les recettes provenant des impôts et des cotisations sociales) augmente pour atteindre 40 % du PIB en 2006, soit 1 % du PIB de plus que prévu dans la version précédente.
Les dépenses des administrations publiques ont été maîtrisées en 2006. La légère réduction des dépenses lors de l'exécution du budget est due à des transferts monétaires moindres. C'est principalement la conséquence des répercussions positives non anticipées sur l'agence fédérale pour l'emploi de l'amélioration des conditions sur le marché du travail. En outre, les dépenses d'intérêts et les subventions ont été plus faibles que prévu. (4) La stratégie budgétaire à moyen terme a pour principal objectif d'assurer la viabilité à long terme des finances publiques. Pour ce faire, le programme propose de poursuivre l'assainissement budgétaire tout en créant un environnement plus propice à la croissance et à l'emploi.
Après la correction envisagée du déficit excessif en 2006, le déficit devrait reculer de 0,5 point de pourcentage par an (sauf en 2008) pour atteindre 0,5 % du PIB en 2010. L'amélioration du solde primaire devrait suivre la même tendance, l'excédent devant atteindre 2 % du PIB en 2010. Bien que le budget contienne des mesures correctives dans le volet des recettes, notamment une augmentation du taux normal de la TVA, qui passe de 16 à 19 %, il est prévu que le ratio des recettes et celui des dépenses diminuent tous deux d'une année sur l'autre. En l'occurrence, le ratio des dépenses diminuerait de 2,5 points de pourcentage pour atteindre 43 % du PIB d'ici à 2010, ce résultat devant principalement être obtenu par la compression des dépenses sociales.
Au cours de la même période, le ratio des recettes au PIB devrait diminuer de 1,5 point de pourcentage, pour atteindre 42 % d'ici à 2010; l'augmentation de la part de l'impôt (l'augmentation du taux normal de la TVA, en 2007) est compensée globalement par une diminution de celle des cotisations sociales (du fait de la baisse du taux de cotisation chômage et de la diminution progressive de la part des cotisations), tandis que les recettes non fiscales diminuent. Par rapport au programme précédent, les objectifs budgétaires sont plus élevés pour chaque année, sauf pour 2008, année pour laquelle aucun ajustement n'est prévu.
(5) Le solde structurel (le solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) calculé selon la méthode commune, devrait s'améliorer pour passer d'un déficit d'environ 2 % du PIB en 2006 à environ 0,5 % à la fin de la période couverte par le programme, soit en moyenne une amélioration de presque 0,5 % du PIB par an. Comme dans la version précédente du programme de stabilité, l'objectif budgétaire à moyen terme présenté dans le programme est une position budgétaire structurellement en équilibre, qui ne devrait pas être atteinte durant la période de programmation.
Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (un déficit de 1,5 % du PIB environ), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif. L'objectif à moyen terme se situe dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et reflète de manière adéquate le ratio d'endettement et la croissance moyenne à long terme du PIB potentiel. (6) Les risques qui pèsent sur les projections budgétaires du programme tendent à s'équilibrer mutuellement pour 2007, mais au-delà, les résultats budgétaires risquent d'être moins favorables que prévu.
Le risque existe, en particulier, que les compressions prévues des dépenses sociales ne puissent être réalisées sans mesures supplémentaires, qui ne sont pas définies dans le programme. Le programme actualisé précise d'ailleurs lui-même que le marché du travail et les systèmes de sécurité sociale doivent faire l'objet de réformes supplémentaires. En outre, la réforme de l'impôt des sociétés prévue pour 2008 fait peser un certain risque. Il pourrait donc être nécessaire de compenser la baisse des recettes de l'impôt des sociétés par des compressions supplémentaires en matière de dépenses.
Exception faite de cette réforme, les prévisions de recettes semblent prudentes. Globalement, des risques continuent néanmoins à peser sur l'ajustement budgétaire, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre de la trajectoire d'ajustement vers la fin du programme. (7) Compte tenu de cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire décrite dans le programme est compatible avec une correction du déficit excessif à l'échéance de 2006, un an avant le délai prévu par le Conseil. Elle fournit également une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit dépasse le seuil de 3 % du PIB dans le cadre de fluctuations économiques normales à partir de 2007, même si certains risques subsistent pour 2008.
Pour les années postérieures à la correction du déficit excessif, le rythme de l'ajustement devant conduire à la réalisation de l'objectif à moyen terme fixé par le programme doit être accéléré, en particulier en 2008, pour se conformer au pacte de stabilité et de croissance, qui précise que pour les États membres de la zone euro et du MCE II l'amélioration annuelle du solde structurel doit atteindre au minimum 0,5 % du PIB, étant entendu que cet ajustement, qui peut être inférieur quand les temps sont difficiles, doit être plus élevé en période de conjoncture économique favorable.
En particulier, aucune amélioration du solde structurel n'est prévue pour 2008, année pour laquelle la conjoncture économique devrait être favorable. Le respect de la trajectoire d'ajustement structurel permettrait à l'objectif à moyen terme d'être atteint à la fin de la période de programmation. (8) Selon les estimations, le ratio d'endettement brut se serait stabilisé à 67,9 % du PIB en 2006, au-delà de la valeur de référence de 60 % du PIB fixée dans le traité. Le programme prévoit que le ratio d'endettement diminuera de 3,5 points de pourcentage pendant la période de programmation.
Or, cette évolution pourrait être moins favorable que prévu étant donné les risques qui pèsent sur les objectifs de déficit et l'incertitude entourant les ajustements stocks-flux ayant pour effet de réduire la dette prévus dans le programme. Eu égard à cette évaluation des risques, le ratio d'endettement pourrait ne pas se rapprocher suffisamment de la valeur de référence d'ici la fin de la période de programmation. (9) L'effet budgétaire à long terme du vieillissement en Allemagne est proche de la moyenne communautaire, avec une augmentation légèrement plus faible des dépenses liées aux retraites par rapport à beaucoup d'autres pays, du fait de réformes des retraites déjà votées.
Un projet de loi a été adopté afin de relever progressivement l'âge légal du départ à la retraite à 67 ans à partir de 2012. Même si des exceptions à la limite d'âge supérieure sont accordées, cette mesure renforcera la viabilité à long terme des finances publiques. En outre, le développement de régimes de retraite privés supplémentaires permettrait d'accroître les revenus des retraités. La position budgétaire initiale représente un risque pour la viabilité des finances publiques, même avant de prendre en compte les conséquences budgétaires du vieillissement de la population.
En outre, le niveau d'endettement brut actuel se situe au-dessus de la valeur de référence du traité. Globalement, un risque moyen pèse sur la viabilité des finances publiques de l'Allemagne. (10) Le programme de stabilité ne contient pas d'évaluation qualitative de l'effet global du rapport d'octobre 2006 sur la mise en œuvre du programme national de réforme dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme. En outre, il ne fournit pas d'informations complètes sur les coûts ou économies budgétaires directs résultant des principales réformes envisagées dans le programme national de réforme, et ses projections budgétaires ne prennent pas explicitement en compte les conséquences, pour les finances publiques, des mesures définies dans le programme national de réforme.
Les mesures prévues par le programme de stabilité en matière de finances publiques semblent conformes à celles envisagées dans le programme national de réforme. En particulier, la réforme de l'impôt des sociétés, en 2008, ainsi que la réforme du système de soins de santé, sont mises en avant dans les deux programmes. En outre, les deux programmes envisagent de réexaminer les relations budgétaires entre les niveaux de l'État au cours de la deuxième phase de la réforme du système fédéral afin de renforcer la responsabilité de chaque niveau. Dans ce contexte, le programme de stabilité reconnaît la nécessité de développer un cadre institutionnel qui assurerait la discipline budgétaire à tous les niveaux de l'État, et prévoit des mesures visant à prévenir l'apparition de crises budgétaires.
(11) Les mesures envisagées en matière de finances publiques sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. (12) Le programme présente plusieurs lacunes en ce qui concerne les données obligatoires et facultatives prévues par le code de conduite pour les programmes de stabilité et de convergence . Globalement, le Conseil considère que le programme actualisé est conforme à une correction du déficit excessif à l'échéance de 2006, un an avant le délai fixé par le Conseil, et des progrès en vue d'atteindre l'objectif à moyen terme seront accomplis durant les années ultérieures.
Toutefois, un certain nombre de risques pèsent sur la réalisation des objectifs budgétaires. Eu égard à ce qui précède, le Conseil invite l'Allemagne à: i) profiter de la conjoncture économique favorable pour renforcer l'ajustement structurel en 2008, notamment en utilisant les surplus de recettes éventuels pour la réduction du déficit, et poursuivre l'assainissement budgétaire afin de tendre vers l'objectif à moyen terme par la suite en assurant un contrôle rigoureux des dépenses tout en veillant à ce que la réforme annoncée de l'impôt des sociétés ne compromette pas l'assainissement budgétaire; ii) eu égard au niveau de la dette et à l'augmentation attendue des dépenses liées au vieillissement, améliorer la viabilité à long terme des finances publiques en atteignant l'objectif à moyen terme et en mettant en œuvre les réformes, en particulier dans le domaine du système des soins de santé; iii) améliorer le cadre budgétaire afin de renforcer la discipline budgétaire à tous les niveaux de l'État, notamment en mettant en œuvre les plans pour la deuxième étape de la réforme du système fédéral.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques: Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions économiques établies durant l'automne 2006 par les services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 PIB réel (variation en %) PS nov. 2006 0,9 2,3 1,4 1 3 4 1 3 4 1 3 4 COM nov. 2006 0,9 2,4 1,4 2,0 — — PS fév. 2006 0,9 1 1 2 1 1 3 4 1 3 4 — Inflation IPCH (%) PS nov. 2006 — — — — — — COM nov. 2006 1,9 1,8 2,2 1,2 — — PS fév. 2006 — — — — — — Écart de production (en % du PIB potentiel) PS nov.
2006 – 1,2 – 0,3 – 0,3 – 0,2 0,0 0,0 COM nov. 2006 – 1,3 – 0,2 – 0,4 0,1 — — PS fév. 2006 – 0,9 – 0,7 – 1,1 – 0,7 – 0,4 — Solde budgétaire des administrations publiques (en % du PIB) PS nov. 2006 – 3,2 – 2,1 – 1 1 2 – 1 1 2 – 1 – 1 2 COM nov. 2006 – 3,2 – 2,3 – 1,6 – 1,2 — — PS fév. 2006 – 3,3 – 3,3 – 2 1 2 – 2 – 1 1 2 — Solde primaire (en % du PIB) PS nov. 2006 – 0,5 1 2 1 1 1 1 2 2 COM nov. 2006 – 0,5 0,4 1,1 1,5 — — PS fév. 2006 – 0,5 – 1 2 1 2 1 1 4 1 1 2 — Solde corrigé des variations conjoncturelles (en % du PIB) PS nov.
2006 – 2,6 – 2,0 – 1,5 – 1,5 – 1,0 – 0,6 COM nov. 2006 – 2,6 – 2,2 – 1,4 – 1,2 — — PS fév. 2006 – 2,9 – 2,9 – 1,8 – 1,5 – 1,1 — Solde structurel (en % du PIB) PS nov. 2006 – 2,7 – 2,0 – 1,5 – 1,5 – 1,0 – 0,6 COM nov. 2006 – 2,7 – 2,2 – 1,4 – 1,2 — — PS fév. 2006 – 3,0 – 2,9 – 1,8 – 1,5 – 1,1 — Dette publique brute (en % du PIB) PS nov. 2006 67,9 67,9 67 66 1 2 65 1 2 64 1 2 COM nov. 2006 67,9 67,8 67,7 67,3 — — PS fév. 2006 67 1 2 69 68 1 2 68 67 —