Avis du Conseil du 27 février 2007 relatif au programme de stabilité actualisé de la Grèce pour 2006-2009 (2007/C 70/03) LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité instituant la Communauté européenne, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission, après consultation du Comité économique et financier, A RENDU LE PRÉSENT AVIS: (1) Le 27 février 2007 , le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de la Grèce, qui couvre la période 2006-2009 .
(2) Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme prévoit que la croissance du PIB réel se maintiendra globalement à environ 4 % par an. Sur la base des informations disponibles actuellement, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles pour 2006 et 2007, et favorables au-delà, les projections d'évolution de la croissance paraissant quelque peu optimistes. Les projections du programme en matière d'inflation paraissent, quant à elles, quelque peu sous-estimées pour les dernières années de la période de programmation. (3) Selon les prévisions établies par les services de la Commission durant l'automne 2006 et celles contenues dans la nouvelle version actualisée, les administrations publiques devraient présenter un déficit de 2,6 % du PIB en 2006, ce qui est pleinement conforme à l'objectif fixé dans la mise à jour précédente du programme de stabilité.
En ce qui concerne le montant total des dépenses, l'objectif fixé dans le budget 2006 a été atteint. Alors que les objectifs fixés pour les principales catégories de dépenses ont été globalement atteints, une réduction des transferts sociaux autres qu'en nature a totalement compensé le dépassement, de l'ordre d'un 1 2 % du PIB, de l'investissement public. Le montant total des recettes a été légèrement plus élevé qu'escompté. Les mesures ponctuelles ont été partiellement remplacées, en milieu d'année, par des mesures à caractère permanent, à savoir une hausse des droits d'accises sur le carburant et les cigarettes, et une majoration de la taxe applicable aux factures de téléphonie mobile.
Les recettes générées par ces mesures à caractère permanent ont compensé la baisse des recettes ponctuelles, qui sont passées de 0,6 % du PIB fixé dans le budget 2006 à 0,4 % du PIB. (4) La stratégie budgétaire décrite dans le programme vise à corriger le déficit excessif en 2006. Par la suite, le déficit public devrait continuer à diminuer régulièrement durant toute la période de programmation, pour s'établir à 1,2 % du PIB en 2009. L'accroissement des recettes et la réduction des dépenses ont contribué de manière à peu près égale à la réduction du déficit de 1 1 2 point de pourcentage du PIB entre 2006 et 2009.
Le montant total des recettes devrait augmenter de 3 4 points de pourcentage du PIB, du fait essentiellement des impôts indirects et des contributions sociales, tandis que celui des dépenses devrait diminuer d'environ 3 4 points de pourcentage du PIB (dont 1 2 point de pourcentage dû à des paiements d'intérêts moins élevés) sur la même période. Les dépenses primaires ne devraient donc baisser que de 1 4 point de pourcentage. Les transferts sociaux, quant à eux, devraient progresser de 1 2 point de pourcentage, progression qui serait plus que compensée par la réduction de 3 4 points de pourcentage d'autres catégories de dépenses, essentiellement la consommation collective.
L'excédent primaire s'améliorerait d'environ 1 point de pourcentage durant la période de programmation, pour s'établir à environ 3 % du PIB d'ici à 2009. Bien que, par rapport au programme précédent, les objectifs pour 2006-2008 restent globalement inchangés dans le cadre d'un scénario macroéconomique identique, l'ajustement courant en 2006 est plus important puisque le déficit pour 2005 (5,2 % du PIB) est supérieur aux prévisions du programme actualisé de décembre 2005 (4,3 % du PIB). (5) Le solde structurel (c'est-à-dire le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires) calculé au moyen de la méthode commune devrait s'améliorer, le déficit passant d'environ 3 1 2 % du PIB en 2006 à 1 3 4 % à la fin de la période de programmation (2009).
Comme dans la version actualisée précédente du programme de stabilité, l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté dans le programme est l'équilibre ou l'excédent budgétaire en termes structurels, qui ne devrait pas être atteint durant la période de programmation selon le programme. Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (un déficit structurel de 1 1 2 % du PIB environ selon les estimations), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l'apparition d'un déficit excessif. L'objectif budgétaire entre dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et reflète de manière appropriée le ratio d'endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme.
(6) Les risques qui pèsent sur les prévisions budgétaires du programme tendent à s'équilibrer mutuellement jusqu'en 2007, mais les résultats budgétaires pourraient être moins bons par la suite que ne le prévoit le programme. En particulier, pour 2008 et 2009, le programme ne fournit pas d'informations suffisantes sur les mesures envisagées et se fonde sur un scénario macroéconomique favorable. Sur la base de l'expérience acquise, et bien qu'aucun dérapage n'ait été enregistré ces deux dernières années, les risques d'un dépassement des dépenses durant la période de programmation ne peuvent être exclus, alors que les recettes pourraient diminuer si les mesures annoncées pour lutter contre la fraude fiscale se révélaient inefficaces.
(7) À la lumière de cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire décrite dans le programme est compatible avec une correction du déficit excessif en 2006 au plus tard, comme le recommande le Conseil. Néanmoins, elle ne semble pas offrir une marge de sécurité suffisante pour empêcher le franchissement du seuil de 3 % du PIB dans l'hypothèse de fluctuations macroéconomiques normales durant toute la période de programmation. Pour les années postérieures à la correction du déficit excessif, la Grèce devrait continuer à bénéficier d'une période de conjoncture économique favorable.
Eu égard à cette évaluation, le rythme de l'ajustement devant conduire à la réalisation de l'objectif à moyen terme retenu par le programme doit être accéléré, surtout après 2007, pour être conforme au pacte de stabilité et de croissance, qui précise que, pour les États membres de la zone euro et du MCE II, l'amélioration annuelle du solde structurel doit atteindre 0,5 % du PIB, étant entendu que cet ajustement, qui peut être inférieur quand les temps sont difficiles, doit être plus élevé en période de conjoncture économique favorable. (8) Selon les estimations, l'endettement brut était situé à 104 % du PIB en 2006, soit un niveau largement supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée par le traité.
Selon le programme, le ratio d'endettement devrait progressivement diminuer d'environ 13 points de pourcentage du PIB durant la période de programmation, tandis que les ajustements stocks-flux diminuent rapidement à partir de 2007. L'évolution du ratio d'endettement après 2007 pourrait être moins favorable que ne le prévoit le programme, compte tenu des prévisions de croissance favorables et des risques, évoqués plus haut, qui pèsent sur les résultats budgétaires. Néanmoins, eu égard à cette évaluation des risques, le ratio d'endettement semble se rapprocher suffisamment de la valeur de référence durant la période de programmation.
(9) Si, en Grèce, les effets à long terme du vieillissement de la population sur le budget sont incertains, faute de prévisions à long terme pour les dépenses de retraite, ils seront toutefois très probablement beaucoup plus importants que la moyenne de l'Union européenne. Selon les dernières données disponibles extraites du programme de stabilité actualisé de la Grèce, la part du PIB consacrée aux dépenses de retraite devrait augmenter nettement sur le long terme. Bien qu'elle se soit améliorée par rapport à 2005, la situation budgétaire de départ fait peser un risque considérable sur la viabilité des finances publiques avant même de prendre en considération les effets à long terme du vieillissement de la population sur le budget.
De plus, le niveau actuel de la dette brute est nettement supérieur à la valeur de référence du traité, et sa réduction nécessite des excédents primaires élevés pendant une longue période. Un assainissement des finances publiques, comme le prévoit le programme, conjugué à des mesures de réforme urgentes visant à maîtriser la hausse — probablement significative — des dépenses liées au vieillissement, contribuerait à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité à long terme des finances publiques. Globalement, ces risques sont élevés dans le cas de la Grèce. Des prévisions à long terme sur les dépenses de retraite amélioreraient l'évaluation de la viabilité budgétaire à long terme.
(10) Le programme de stabilité ne comporte pas d'appréciation qualitative de l'incidence globale du rapport d'octobre 2006 concernant la mise en œuvre du programme national de réforme dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme. Il ne fournit pas non plus d'informations systématiques sur les coûts ou économies budgétaires directs résultant des principales réformes envisagées dans le programme national de réforme, et, à l'exclusion de 2007, ses projections budgétaires ne prennent pas explicitement en compte les incidences des mesures définies dans le programme national de réforme sur les finances publiques.
Les mesures prévues en matière de finances publiques dans le programme de stabilité semblent néanmoins cohérentes avec celles envisagées dans le programme national de réforme. En particulier, la plupart des mesures et actions prévues en 2007 dans le rapport sur la mise en œuvre du programme national de réforme semblent avoir été intégrées dans la loi de finances 2007, même si le manque de précision sur les mesures et leur mise en œuvre soulève certains doutes quant aux implications budgétaires. (11) La stratégie budgétaire décrite dans le programme est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008.
(12) Quant aux exigences en matière de données fixées par le code de conduite pour les programmes de stabilité et de convergence, le programme fournit toutes les données obligatoires et la plupart des données optionnelles . Le Conseil considère que, à la suite d'un assainissement budgétaire important et dans le cadre de perspectives de croissance soutenue, le programme est compatible avec la correction du déficit excessif en 2006 au plus tard et envisage des progrès dans la réalisation de l'OMT. Toutefois, l'OMT ne serait pas atteint durant la période de programmation. Étant donné que les mesures spécifiques pour l'après-2007 n'ont été que partiellement précisées, des incertitudes planent sur l'assainissement, qui repose également sur une baisse sensible de la charge d'intérêts.
Eu égard à l'évaluation qui précède, la Grèce est invitée à: i) prendre en considération les périodes de conjoncture économique favorable, après la correction du déficit excessif, à accélérer la progression vers l'OMT et à veiller à ce que le ratio de la dette au PIB soit réduit en conséquence; ii) poursuivre l'amélioration de la procédure budgétaire en renforçant encore sa transparence, en définissant la stratégie budgétaire à plus long terme et en mettant effectivement en œuvre des mécanismes visant à surveiller et à contrôler les dépenses primaires; iii) compte tenu du niveau très élevé de la dette et de la hausse prévue des dépenses liées au vieillissement de la population, améliorer la viabilité des finances publiques à long terme en atteignant l'OMT, en contrôlant les dépenses publiques de retraite et de soins de santé et en mettant résolument en œuvre des réformes ambitieuses, et à établir dans les meilleurs délais des projections à long terme des dépenses liées au vieillissement.
Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires Remarques: Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions établies par les services de la Commission durant l'automne 2006 (COM); calculs des services de la Commission. 2005 2006 2007 2008 2009 PIB réel (variation en %) PS déc. 2006 3,7 4,0 3,9 4,0 4,1 COM nov. 2006 3,7 3,8 3,7 3,7 n.d. PS déc. 2005 3,6 3,8 3,8 4,0 n.d. Inflation IPCH (%) PS déc. 2006 3,5 3,3 3,0 2,8 2,6 COM nov. 2006 3,5 3,3 3,3 3,3 n.d. PS déc. 2005 3,5 3,2 3,0 2,7 n.d. Écart de production (en % du PIB potentiel) PS déc. 2006 0,9 1,0 0,9 1,1 1,5 COM nov.
2006 1,5 1,5 1,5 1,8 n.d. PS déc. 2005 1,1 1,1 1,1 1,5 n.d. Solde budgétaire des administrations publiques (en % du PIB) PS déc. 2006 – 5,2 – 2,6 – 2,4 – 1,8 – 1,2 COM nov. 2006 – 5,2 – 2,6 – 2,6 – 2,4 n.d. PS déc. 2005 – 4,3 – 2,6 – 2,3 – 1,7 n.d. Solde primaire (en % du PIB) PS déc. 2006 – 0,4 2,0 2,0 2,4 2,9 COM nov. 2006 – 0,4 2,0 1,8 1,7 n.d. PS déc. 2005 0,9 2,3 2,4 2,8 n.d. Solde corrigé des variations conjoncturelles (en % du PIB) PS déc. 2006 – 5,6 – 3,0 – 2,8 – 2,3 – 1,8 COM nov. 2006 – 5,9 – 3,3 – 3,3 – 3,1 n.d. PS déc. 2005 – 4,8 – 3,1 – 2,8 – 2,4 n.d.
Solde structurel (en % du PIB) PS déc. 2006 – 5,6 – 3,4 – 2,8 – 2,3 – 1,8 COM nov. 2006 – 5,9 – 3,7 – 3,3 – 3,1 n.d. PS déc. 2005 – 4,8 – 3,7 – 2,8 – 2,4 n.d. Dette publique brute (en % du PIB) PS déc. 2006 107,5 104,1 100,1 95,9 91,3 COM nov. 2006 107,5 104,8 101,0 96,4 n.d. PS déc. 2005 107,9 104,8 101,1 96,8 n.d.