Dictamen del Consejo de 27 de febrero de 2007 en relación con el programa de estabilidad actualizado de Portugal (2006-2010) (2007/C 71/02) EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Visto el Reglamento (CE) n. o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:
(1) El 27 de febrero de 2007 , el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Portugal, que abarca el periodo 2006-2010. (2) Según el escenario macroeconómico en el que se basa el programa, el crecimiento del PIB real aumentará del 1,4 % en 2006 al 1,8 % en 2007 y al 2,4 % en 2008 y al 3 % anual durante el resto del periodo del programa. A la luz de la información actualmente disponible, este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento favorables para 2008 y para los últimos años del programa, previéndose una rápida reducción de la brecha de producción. Las previsiones de inflación contenidas en el programa parecen realistas.
(3) Para 2006, el déficit de las administraciones públicas se estima en el 4,6 % del PIB en las previsiones de los servicios de la Comisión del otoño de 2006 y en la nueva actualización, lo que corresponde al objetivo establecido en la anterior actualización del programa de estabilidad. De acuerdo con la nueva actualización, los objetivos de los ingresos públicos y gastos públicos se han cumplido en gran medida. Los ratios correspondientes, en relación con el PIB, son algo inferiores a los indicados en la previsión de los servicios de la Comisión de otoño de 2006. (4) El principal objetivo de la estrategia presupuestaria a medio plazo del programa es una corrección duradera de los grandes desequilibrios presupuestarios, reduciendo el déficit de las administraciones públicas por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB en 2008 y prosiguiendo posteriormente su proceso de saneamiento presupuestario.
A lo largo de todo el periodo del programa, se han planificado medidas importantes para contribuir al saneamiento presupuestario: se prevé que el déficit público descienda paulatinamente del 4,6 % del PIB en 2006 al 0,4 % en 2010; la senda de ajuste prevista para el saldo primario es semejante, puesto que éste pasaría de un déficit del 1,7 % del PIB en 2006 a un superávit del 2,5 % en 2010. La reducción del déficit prevista ha de lograrse sobre todo mediante la restricción del gasto primario, cuyo nivel global ha de disminuir en términos reales a lo largo del periodo del programa gracias a las medidas correctoras de carácter estructural concentradas en la reestructuración de la Administración central, de su personal y de los servicios públicos, y también en el control del gasto de la seguridad social y de la sanidad.
En los primeros años del programa, los ingresos fiscales más elevados procedentes sobre todo del incremento de algunos tipos impositivos y de la reducción de las bonificaciones fiscales, y los continuados esfuerzos en la lucha contra el fraude y la evasión fiscal contribuyen también al saneamiento fiscal. El programa confirma el ajuste planeado que se trazó en la actualización del programa de estabilidad de diciembre de 2005 frente a un escenario macroeconómico prácticamente inalterado. (5) Se prevé que el saldo estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluyendo las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal), calculado aplicando la metodología común, mejore de un déficit de alrededor del 3,5 % del PIB en 2006 al 0,5 % en 2010.
Durante el periodo del programa, se prevé que el saldo estructural se reduzca en cerca de un 0,75 % del PIB anual. El objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria presentado en el programa es un déficit estructural equivalente al 0,5 % del PIB, que el programa pretende alcanzar en 2010, un año antes de lo previsto implícitamente en el programa anterior. Dado que el objetivo a medio plazo del programa es más exigente que el valor de referencia mínimo (estimado en un déficit de aproximadamente el 1,5 % del PIB), el logro de dicho objetivo debería proporcionar un margen de seguridad que impida la aparición de déficit excesivos.
El objetivo a medio plazo se sitúa dentro del intervalo indicado para los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en el Código de conducta y refleja adecuadamente el ratio de deuda y el crecimiento potencial medio a largo plazo. (6) Los resultados presupuestarios están supeditados a riesgos de sobreestimación derivados, en particular, del impacto de las medidas para contener el gasto de la Administración central. En el marco de un entorno macroeconómico difícil, el gobierno ha aplicado recientemente medidas resueltas para abordar el crecimiento del gasto, en particular en la administración pública, la sanidad y la seguridad social, además del nuevo marco jurídico para mejorar la disciplina fiscal de los gobiernos regionales y locales.
Otras medidas que se relacionan en parte con el sector público están todavía en preparación. Sin embargo, el alivio presupuestario que cabe esperar de estas medidas está sujeto a la incertidumbre, en particular en 2008 y en años sucesivos. Como el saneamiento fiscal se basa de forma decisiva en el control del gasto, un mayor progreso en la mejora en marcha del marco presupuestario y la aplicación de mecanismos para la evaluación y el control de la ejecución presupuestaria también serán de utilidad para alcanzar los objetivos presupuestarios. El escenario macroeconómico plantea el riesgo de una recuperación menos acusada de la actividad económica, que proporcionaría un alivio más moderado a las finanzas públicas.
Las hipótesis sobre la elasticidad de los ingresos fiscales en relación con la actividad económica en 2007 dependen de que continúe la prevista mejora de la recaudación de impuestos. (7) Teniendo en cuenta esta evaluación de riesgos, la estrategia presupuestaria del programa es globalmente compatible con una corrección del déficit excesivo de aquí a 2008, conforme a lo recomendado por el Consejo, a condición de que las medidas presupuestarias se apliquen plena y eficazmente y de que se refuercen en caso de que el crecimiento económico sea menor del previsto. Después de la corrección del déficit excesivo, el programa prevé un ajuste conforme al Pacto.
Sin embargo, teniendo en cuenta los riesgos de los objetivos presupuestarios, la estrategia presupuestaria del programa puede no proporcionar un margen de seguridad suficiente para impedir que se rebase el déficit máximo del 3 % del PIB con fluctuaciones macroeconómicas normales hasta el final del periodo del programa. Por consiguiente, los riesgos de los objetivos presupuestarios pueden comprometer el logro del objetivo a medio plazo para 2010, como prevé el programa. Así pues, en los años siguientes a la corrección del déficit excesivo, el ajuste hacia el objetivo a medio plazo que figura en el programa podría hacer necesario un refuerzo de las medidas conforme al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que indica que los Estados miembros de la zona del euro y del MTC II deberán alcanzar una mejora anual de su saldo presupuestario estructural equivalente como mínimo al 0,5 % del PIB y que el ajuste deberá ser mayor en coyunturas económicas favorables y podrá ser menor en coyunturas económicas desfavorables.
(8) Se estima que la deuda pública bruta ha alcanzado el 67,5 % del PIB en 2006, cifra superior al valor de referencia del 60 % del PIB establecido en el Tratado. Según el programa, este ratio aumentaría ligeramente en 2007 y disminuiría en cerca de seis puntos porcentuales durante el resto del periodo del programa. La evolución del ratio de deuda está sujeta a los riesgos para los objetivos presupuestarios arriba citados y a la incertidumbre subsistente respecto al ajuste de flujos-fondos, generalmente importante y principalmente tendente a aumentar la deuda en el pasado. Por último, los resultados de las empresas públicas constituyen un riesgo a medio plazo.
A reserva de estos riesgos, el ratio de deuda empezaría a disminuir hacia el valor de referencia al final del periodo del programa. (9) Portugal ha llevado a cabo últimamente reformas de las pensiones destinadas a fortalecer la sostenibilidad de las finanzas públicas. Las estimaciones del programa sugieren que el incremento global del gasto relacionado con el envejecimiento de la población en las próximas décadas será significativamente inferior como resultado de la reforma, aunque siga siendo de envergadura. Aunque es notablemente mejor que en 2005, la situación presupuestaria inicial constituye un riesgo para la sostenibilidad de las finanzas públicas incluso sin tener en cuenta los efectos a largo plazo del envejecimiento de la población sobre el presupuesto.
Además, el nivel de deuda bruta actual es superior al valor de referencia del Tratado. Globalmente, Portugal parece afrontar un alto nivel de riesgo en lo que se refiere a la sostenibilidad de la hacienda pública. El saneamiento presupuestario previsto, unido a la esperada contención del gasto relacionado con el envejecimiento de la población, resultante de las reformas en curso, contribuirá significativamente a reducir dichos riesgos. (10) El programa de estabilidad contiene una evaluación cualitativa de las repercusiones globales del informe de octubre de 2006 sobre la aplicación del Programa nacional de reforma en el marco de la estrategia fiscal a medio plazo.
Además, el programa proporciona información sistemática sobre los costes o ahorros presupuestarios que se derivarían directamente de las principales reformas previstas en el Programa nacional de reforma y sus previsiones presupuestarias tienen en cuenta de forma explícita las repercusiones presupuestarias de las medidas presentadas en dicho Programa. Las medidas en el área de la hacienda pública previstas en el programa de estabilidad parecen ajustarse a las contempladas en el Programa nacional de reforma. En particular, ambos programas abordan la cuestión de las relaciones existentes entre la reforma de la administración pública y la estrategia de saneamiento fiscal y facilitan información adicional sobre varias medidas.
(11) La estrategia presupuestaria del programa es conforme globalmente a las orientaciones generales de política económica incluidas en las Directrices integradas para el período 2005-2008. (12) En cuanto a los requisitos en materia de datos especificados en el Código de conducta para los programa de estabilidad y de convergencia, el programa facilita todos los datos obligatorios y la mayoría de los datos opcionales . Respecto al modelo de estructura, éste se aparta en varios puntos concretos del especificado en el Código de conducta . El Consejo considera que el programa es globalmente compatible con una corrección del déficit excesivo de aquí a 2008, a condición de que las medidas que en él se anuncian se apliquen plena y eficazmente y de que se refuercen dichas medidas en caso de que el crecimiento económico sea inferior al previsto.
El saneamiento fiscal también contribuirá a la estrategia del fomento de la competitividad y del crecimiento económico. Tras la corrección del déficit excesivo, el programa prevé un progreso adecuado hacia el objetivo a medio plazo, pero existen riesgos para el cumplimiento de los objetivos presupuestarios. A la luz de la anterior evaluación y de la Recomendación de 20 de septiembre de 2005 , formulada de conformidad con el artículo 104, apartado 7 del Tratado, el Consejo invita a Portugal a: i) aplicar rigurosamente las medidas estructurales previstas en el programa con objeto de corregir el déficit excesivo de aquí a 2008 y estar preparado para reforzar dichas medidas a fin de neutralizar los efectos presupuestarios de un posible crecimiento económico inferior al previsto; ii) una vez corregido el déficit excesivo, realizar el ajuste previsto hacia el objetivo a medio plazo, respaldándolo con medidas reforzadas si fuera necesario; y garantizar que el ratio deuda/PIB se reduce en consecuencia; iii) proseguir la reforma en curso del sector público; seguir reforzando el marco presupuestario, con inclusión de la evaluación y el control de la ejecución presupuestaria a todos los niveles de la administración pública, con el fin de lograr, en particular, la contención del gasto prevista; iv) a la vista del nivel de deuda y del incremento previsto en el gasto relacionado con el envejecimiento de la población, mejorar la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública alcanzando el objetivo a medio plazo y afianzando e incluso incrementando los beneficios de las reformas de las pensiones adoptadas.
Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas: Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2006; cálculos de los servicios de la Comisión. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 PIB real (% variación) PE Dic 2006 0,4 1,4 1,8 2,4 3,0 3,0 COM Nov 2006 0,4 1,2 1,5 1,7 n.d. n.d. PE Dic 2005 0,5 1,1 1,8 2,4 3,0 n.d. Inflación IPCA (%) PE Dic 2006 2,5 3,2 2,2 2,2 2,1 2,1 COM Nov 2006 2,1 2,9 2,2 2,1 n.d. n.d. PE Dic 2005 2,3 2,3 2,2 2,2 2,1 n.d. Brecha de producción (% del PIB potencial) PE Dic 2006 – 2,5 – 2,6 – 2,4 – 1,8 – 0,7 0.2 COM Nov 2006 – 2,0 – 2,0 – 1,8 – 1,5 n.d. n.d.
PE Dic 2005 – 2,3 – 2,7 – 2,5 – 1,8 – 0,7 n.d. Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) PE Dic 2006 – 6,0 – 4,6 – 3,7 – 2,6 – 1,5 – 0,4 COM Nov 2006 – 6,0 – 4,6 – 4,0 – 3,9 n.d. n.d. PE Dic 2005 – 6,0 – 4,6 – 3,7 – 2,6 – 1,5 n.d. Saldo primario (% del PIB) PE Dic 2006 – 3,3 – 1,7 – 0,7 0,4 1,5 2,5 COM Nov 2006 – 3,3 – 1,7 – 1,0 – 0,7 n.d. n.d. PE Dic 2005 – 3,2 – 1,7 – 0,6 0,6 1,5 n.d. Saldo ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE Dic 2006 – 4,9 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 – 0,5 COM Nov 2006 – 5,1 – 3,7 – 3,2 – 3,2 n.d. n.d.
PE Dic 2005 – 5,0 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 n.d. Saldo estructural (% del PIB) PE Dic 2006 – 4,9 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 – 0,5 COM Nov 2006 – 5,1 – 3,7 – 3,2 – 3,2 n.d. n.d. PE Dic 2005 – 5,0 – 3,4 – 2,6 – 1,8 – 1,2 n.d. Deuda pública bruta (% del PIB) PE Dic 2006 64,0 67,4 68,0 67,3 65,2 62,2 COM Nov 2006 64,0 67,4 69,4 70,7 n.d. n.d. PE Dic 2005 65,5 68,7 69,3 68,4 66,2 n.d.