Stellungnahme des Rates vom 27. März 2007 zum Konvergenzprogramm Bulgariens für 2006-2009 (2007/C 89/04) DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 9 Absatz 1, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB: (1) Am 27. März 2007 prüfte der Rat das Konvergenzprogramm Bulgariens für den Zeitraum 2006 bis 2009.
(2) Bulgarien hat einen hohen Grad an makroökonomischer Stabilität erreicht, die durch gesunde öffentliche Finanzen unterstützt wird. Das kräftige und beständige Wirtschaftswachstum hat in den letzten Jahren auf rund 5 1 2 % angezogen, doch ist das Pro-Kopf-BIP (in KKS) mit 32,9 % des EU-25-Durchschnitts im Jahr 2005 nach wie vor niedrig. Bulgarien hat somit noch einiges aufzuholen, was auf mittlere und lange Sicht die wichtigste Herausforderung bleibt. Nachdem 1997 ein Currency Board eingeführt wurde, konnte die Inflation bis 1999 auf einstellige Werte gesenkt werden; in den letzten Jahren ist die Inflationsrückführung jedoch zum Stillstand gekommen, und die VPI-Inflation erreichte 2006 7,3 %.
(3) Nach dem makroökonomischen Ausgangsszenario des Programms wird das reale BIP-Wachstum weiterhin auf hohem Niveau liegen und von 5,9 % im Jahr 2006 geringfügig auf durchschnittlich 6,1 % im restlichen Verlauf des Programmzeitraums anziehen. Nach aktuellem Kenntnisstand scheint dieses Szenario auf plausiblen Wachstumsannahmen zu beruhen. Die großen Zahlungsbilanzungleichgewichte bleiben auf mittlere Sicht jedoch ein Risiko, zumal das Außendefizit 2006 16 % des BIP betrug, auch wenn es in voller Höhe über den Zustrom ausländischer DI finanziert werden konnte. Die Inflationsprojektionen des Programms erscheinen realistisch.
(4) In der Herbstprognose 2006 der Kommissionsdienststellen wird der gesamtstaatliche Überschuss für das Jahr 2006 auf 3,3 % des BIP veranschlagt, während im Wirtschaftsprogramm zur Beitrittsvorbereitung (PEP) vom Dezember 2005 mit einem ausgeglichenen Haushalt und im Konvergenzprogramm mit einem Überschuss von 3,2 % des BIP gerechnet wird. Das erheblich bessere Haushaltsergebnis erklärt sich vor allem durch Mehreinnahmen gegenüber den konservativen Schätzungen des PEP, ein höheres Produktionswachstum und eine verbesserte Steuererhebung. Auch die Ausgaben liegen 1 % des BIP niedriger als im PEP projiziert, was vor allem auf geringere laufende Ausgaben zurückgeht.
(5) Die im Konvergenzprogramm dargelegte mittelfristige Haushaltsstrategie zielt darauf ab, einen gesamtstaatlichen Überschuss von 0,8-1,5 % des BIP zu erhalten, um makroökonomische Stabilität und langfristig tragfähige öffentliche Finanzen zu sichern. Im Jahr 2007 sollen die finanzpolitischen Zügel erheblich gelockert werden, denn der Haushaltsüberschuss soll von 3,2 % des BIP im Jahr 2006 auf 0,8 % des BIP abschmelzen. In den Jahren 2008 und 2009 soll der gesamtstaatliche Überschuss wieder zunehmen und sich bei 1,5 % des BIP einpendeln. Während die Zinsausgaben im Programmzeitraum um rund 1 4 % des BIP sinken, soll der Primärüberschuss von 4 1 2 % des BIP 2006 auf 2 1 4 % des BIP im Jahr 2007 zurückgehen, bevor er 2008 und 2009 wieder rund 2 3 4 % des BIP erreicht.
Die finanzpolitische Lockerung im Jahr 2007 würde fast ausschließlich von den Ausgaben ausgehen. Diese sollen um 2 3 4 % des BIP steigen, wobei nur ein Teil der Ausgabenerhöhungen (rund 3 4 % des BIP) im Jahr 2008 zurückgenommen werden soll. Der projizierte Ausgabenanstieg im Jahr 2007 soll vor allem auf „ sonstige Ausgaben “ (+2 1 2 % des BIP) und Subventionen (+ 1 2 % des BIP) entfallen. Die höheren „ sonstigen Ausgaben “ spiegeln den Beitrag Bulgariens zur EU (1 1 4 % des BIP), höhere Ausgaben für EU-Strukturfondsprojekte ( 1 4 % des BIP), die in vollem Umfang durch höhere EU-Zuschüsse gedeckt würden, sowie höhere „ sonstige laufende Ausgaben “ (1 % des BIP) wider.
Die 2007 geplanten Körperschaft- und Einkommensteuersenkungen sollen durch eine bessere Einhaltung der Steuervorschriften und eine verbesserte Steuererhebung fast vollständig kompensiert werden. Infolgedessen sollen die Gesamteinnahmen (prozentual zum BIP) im Programmzeitraum praktisch konstant bleiben. Dem Programm ist außerdem zu entnehmen, dass im Haushaltsplan 2007 zwar ein gesamtstaatlicher Überschuss von 0,8 % des BIP vorgesehen ist, beim Haushaltsvollzug jedoch ein höherer Überschuss von 2 % des BIP angestrebt werden soll. Grundlage ist das Haushaltsgesetz, wonach 10 % der im Haushalt vorgesehenen laufenden Primärausgabenansätze nur dann ausgeschöpft werden dürfen, wenn sich das Zahlungsbilanzdefizit nicht noch ausweitet.
Die Haushaltsziele wurden gegenüber dem Wirtschaftsprogramm zur Beitrittsvorbereitung von 2005 beträchtlich heraufgeschraubt, was die erheblichen Mehreinnahmen im Jahr 2006 mit entsprechenden Überlagerungseffekten in den Folgejahren und die etwas günstigeren Wachstumsaussichten widerspiegelt. (6) Der nach der gemeinsamen Methodik berechnete strukturelle Saldo (d.h. der konjunkturbereinigte Saldo ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen) soll von rund 3 1 4 % des BIP 2006 auf 1 % 2007 abschmelzen, bevor er 2008 und 2009 wieder auf etwa 2 % des BIP steigt. Sollte 2007 beim Haushaltsvollzug ein höherer nominaler Überschuss von 2 % des BIP erzielt werden, was im Programm als Ziel angegeben wird, so würde der Anpassungspfad geglättet.
Als mittelfristiges Ziel für die Haushaltslage sieht das Programm einen strukturell ausgeglichenen Haushalt vor, der über den gesamten Programmzeitraum bequem gehalten werden soll. Da das mittelfristige Ziel über den Mindestrichtwert (schätzungsweise ein Defizit von rund 1 1 4 % des BIP) hinausgeht, dürfte seine Erreichung die erforderliche Sicherheitsmarge beim Referenzwert schaffen. Das mittelfristige Ziel geht über das hinaus, was angesichts der Schuldenquote und des langfristigen durchschnittlichen Wachstumspotenzials erforderlich wäre. (7) Das Haushaltsergebnis könnte 2007 besser ausfallen als im Programm erwartet, während sich die Risiken für die Haushaltsprojektionen in den Jahren 2008 und 2009 in etwa die Waage halten.
Angesichts der bisherigen Erfolge bei der Einhaltung von Haushaltszielen und der im Haushaltsgesetz 2007 enthaltenen Vorschriften für die Begrenzung der Ausgaben beim Haushaltsvollzug scheint ein höherer Überschuss im Jahr 2007 realistisch, auch wenn die Einnahmenprojektionen für 2007 gewisse Abwärtsrisiken beinhalten könnten, da die durch die Steuersenkungen entstehenden Mindereinnahmen möglicherweise nicht in vollem Umfang durch eine bessere Einhaltung der Steuervorschriften und eine bessere Steuererhebung kompensiert werden. Wenngleich nähere Angaben zur Anpassungsstrategie ab 2008 fehlen, erscheinen die Haushaltsziele bis zum Ende des Programmzeitraums doch weitgehend plausibel, sofern 2007 tatsächlich ein besseres Haushaltsergebnis erzielt wird als derzeit erwartet.
(8) In Anbetracht dieser Risikoeinschätzung wird das mittelfristige Ziel bei der im Programm vorgesehenen Haushaltspolitik während des gesamten Programmzeitraums bequem eingehalten. Der haushaltspolitische Kurs bietet auch eine ausreichende Sicherheitsmarge, die gewährleistet, dass die Defizitmarke von 3 % des BIP bei normalen Konjunkturschwankungen im gesamten Programmzeitraum nicht überschritten wird. Die Finanzpolitik ist dem Programm zufolge 2007 auf Expansionskurs, der sich in Zeiten günstiger Konjunktur als prozyklisch erweisen könnte. Dies entspräche nicht ganz dem Stabilitäts- und Wachstumspakt.
Eine günstige Konjunktur ist insbesondere im Jahr 2007 zu erwarten, in dem der strukturelle Saldo dem Programm zufolge um rund 2 1 4 % des BIP und nach der Herbstprognose der Kommissionsdienststellen um 1 1 2 % des BIP abschmelzen soll. (9) Der öffentliche Bruttoschuldenstand lag 2006 bei schätzungsweise 25 1 4 % des BIP und damit deutlich unter dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP. Dem Programm zufolge soll die Schuldenquote im Programmzeitraum um 4 Prozentpunkte sinken. (10) Da keine langfristigen Projektionen der alterungsbedingten Ausgaben unter einheitlichen makroökonomischen Annahmen vorliegen, wie sie von EPC/Kommission für die anderen Mitgliedstaaten durchgeführt werden, können die Auswirkungen der Bevölkerungsalterung im Falle Bulgariens nicht auf vergleichbarer und robuster Grundlage abgeschätzt werden.
In Anbetracht der aktuellen Bevölkerungsstruktur kann ein erheblicher Ausgabeneffekt der Alterung jedoch nicht ausgeschlossen werden. Mit dem hohen strukturellen Überschuss trägt die budgetäre Ausgangsposition erheblich dazu bei, den Schuldenstand zu stabilisieren, bevor die langfristigen budgetären Folgen der Bevölkerungsalterung ins Spiel kommen. Die Aufrechterhaltung hoher Primärüberschüsse auf mittlere Sicht würde die Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen vermindern helfen. (11) Die Haushaltsstrategie des Programms entspricht nur teilweise den in den integrierten Leitlinien für den Zeitraum 2005-2008 enthaltenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik.
Die Finanzpolitik ist dem Programm zufolge 2007 auf Expansionskurs, der sich in Zeiten günstiger Konjunktur als prozyklisch erweisen könnte, wodurch sich das bereits hohe Zahlungsbilanzdefizit noch ausweiten könnte. Hinzu kommt, dass zwar Schritte unternommen wurden, um die langfristige Tragfähigkeit des Rentensystems zu verbessern, jedoch nur sehr wenige konkrete Maßnahmen präsentiert werden, die die Effizienz der öffentlichen Ausgaben erhöhen würden, insbesondere im Gesundheitswesen, wo immer wieder Probleme bei der Ausgabenüberwachung und -kontrolle sowie der Qualität der Dienste auftreten.
(12) Was die im Verhaltenskodex für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgesehenen Daten angeht, so weist das Programm sowohl bei den obligatorischen als auch bei den fakultativen Angaben gewisse Lücken auf . Nach Ansicht des Rates ist die mittelfristige Haushaltsposition solide und die Haushaltsstrategie ein Beispiel für eine dem Stabilitäts- und Wachstumspakt entsprechende Finanzpolitik. Allerdings könnte der geplante Abbau des Haushaltsüberschusses bei günstiger Konjunktur im Jahr 2007 eine prozyklische Finanzpolitik implizieren und die bestehenden Zahlungsbilanzungleichgewichte verschärfen.
Durch die Erzielung eines höheren Überschusses von 2 % des BIP durch den Haushaltsvollzug würde dieses Risiko erheblich verringert. In Anbetracht der vorstehenden Bewertung fordert der Rat Bulgarien auf, i) 2007 einen höheren Haushaltsüberschuss zu erzielen als im Programm geplant und anschließend eine robuste Haushaltsposition zu halten, um die makroökonomische Stabilität zu fördern und das hohe Zahlungsbilanzdefizit einzudämmen; ii) die öffentlichen Ausgaben, insbesondere durch eine Reform des Gesundheitssystems, effizienter zu gestalten. Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen Erläuterungen:
Quelle: Konvergenzprogramm (KP); Wirtschaftsprogramm zur Beitrittsvorbereitung (PEP); Herbstprognose 2006 der Kommissionsdienststellen (KOM), Berechnungen der Kommissionsdienststellen. 2005 2006 2007 2008 2009 Reales BIP (Veränderung in %) KP Jan. 2007 5,5 5,9 5,9 6,2 6,1 KOM Nov. 2006 5,5 6,0 6,0 6,2 k. A. PEP Dez. 2005 5,7 5,7 5,9 5,9 k. A. HVPI-Inflation (%) KP Jan. 2007 5,0 7,4 4,0 3,0 3,0 KOM Nov. 2006 5,0 7,0 3,5 3,8 k. A. PEP Dez. 2005 4,9 6,7 3,1 2,8 k. A. Produktionslücke (% des BIP-Potenzials) KP Jan. 2007 0,5 0,1 – 0,4 – 0,8 – 1,0 KOM Nov. 2006 0,5 0,3 – 0,1 – 0,5 k. A. PEP Dez.
2005 k. A. k. A. k. A. k. A. k. A. Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (% des BIP) KP Jan. 2007 2,4 3,2 0,8 1,5 1,5 KOM Nov. 2006 2,4 3,3 1,8 1,7 k. A. PEP Dez. 2005 1,8 0,0 – 0,2 – 0,7 k. A. Primärsaldo (% des BIP) KP Jan. 2007 3,9 4,6 2,2 2,8 2,7 KOM Nov. 2006 3,9 4,7 2,9 2,7 k. A. PEP Dez. 2005 3,4 1,5 1,2 0,5 k. A. Konjunkturbereinigter Saldo (% des BIP) KP Jan. 2007 2,1 3,2 1,0 1,9 2,0 KOM Nov. 2006 2,1 3,2 1,8 1,9 k. A. PEP Dez. 2005 k. A. k. A. k. A. k. A. k. A. Struktureller Saldo (% des BIP) KP Jan. 2007 2,1 3,2 1,0 1,9 2,0 KOM Nov. 2006 2,1 3,2 1,8 1,9 k. A. PEP Dez. 2005 k. A. k. A. k.
A. k. A. k. A. Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) KP Jan. 2007 29,8 25,3 22,7 22,3 21,1 KOM Nov. 2006 29,8 25,8 21,8 17,9 k. A. PEP Dez. 2005 31,3 26,3 23,9 22,7 k. A.