Stellungnahme des Rates vom 27. März 2007 zum aktualisierten Konvergenzprogramm Lettlands für 2006-2009 (2007/C 89/05) DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 9 Absatz 3, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB: (1) Am 27. März 2007 hat der der Rat das aktualisierte Konvergenzprogramm Lettlands für den Zeitraum 2006 bis 2009 geprüft .
Am 6. März 2007 hat die lettische Regierung einen Plan zur Inflationsbekämpfung angekündigt. Der Plan umfasst eine Revision der Haushaltsziele mit einem ausgeglichenen Haushalt in den Jahren 2007 und 2008 und einem Überschuss ab 2009. Die vorliegende Stellungnahme des Rates beruht allerdings auf dem Konvergenzprogramm. (2) Das Programm geht von einem makroökonomischen Szenario mit „ sanfter Landung “ aus, wobei sich das reale BIP-Wachstum von 11,5 % im Jahr 2006 auf durchschnittlich 8,0 % im restlichen Verlauf des Programmzeitraums abschwächt. Nach aktuellem Kenntnisstand scheint dieses Szenario auf plausiblen Wachstumsannahmen zu beruhen.
In Anbetracht der großen Zahlungsbilanzungleichgewichte, der hohen Inflation und zunehmender Anzeichen einer Überhitzung der lettischen Konjunktur besteht jedoch ein erhebliches Risiko, dass die makroökonomische Entwicklung ungünstiger verlaufen wird. Die Inflationsprojektionen des Programms erscheinen leicht optimistisch. (3) In der Herbstprognose 2006 der Kommissionsdienststellen wurde das gesamtstaatliche Defizit im Jahr 2006 auf 1,0 % des BIP geschätzt, gegenüber einem Defizitziel von 1,5 % des BIP in der vorangehenden Konvergenzprogrammaktualisierung. In der aktuellen Programmfortschreibung wird das Defizit auf 0,4 % des BIP veranschlagt, was angesichts der unerwarteten Mehreinnahmen und trotz der Auswirkungen der im Oktober 2006 beschlossenen Haushaltsänderungen, durch die sich die Ausgaben um schätzungsweise 1,5 % des BIP erhöht haben, plausibel ist.
(4) Hauptziel der mittelfristigen Haushaltsstrategie ist die schrittweise Verbesserung der voraussichtlichen Entwicklung der öffentlichen Finanzen und die Herstellung eines ausgeglichenen Haushalts bis 2010. Nach der Verschlechterung um fast 1 1 2 BIP-Prozentpunkte in den Jahren 2006 und 2007 werden beträchtliche Konsolidierungsanstrengungen erforderlich sein, um dieses Ziel zu erreichen. Die geplante Anpassung von Headline- und Primärsaldo ist mit 0,4 bzw. 0,5 BIP-Prozentpunkten in den Jahren 2008 und 2009 identisch. Die Haushaltsziele sind ehrgeiziger als in der vorangehenden Programmaktualisierung, doch liegt der Schwerpunkt der Anpassung trotz günstigerer makroökonomischer Rahmenbedingungen nach wie vor auf den späteren Programmjahren.
Nachdem die Ausgabenquote 2007 erheblich gelockert wurde, soll der Haushalt dem Programm zufolge 2008-2009 konsolidiert werden, indem die Einnahmenquote in beiden Jahren um jeweils 0,4 BIP-Prozentpunkte erhöht wird, während die Ausgaben im Verhältnis zum BIP in etwa unverändert bleiben sollen. Die Einnahmenquote soll im Wesentlichen aufgrund höherer „ sonstiger “ Einnahmen steigen, d.h. durch vermehrten Zustrom von EU-Mitteln. Dementsprechend steigen die Ausgaben für Bruttoanlageinvestitionen im Verhältnis zum BIP an, was nach 2007 mehr oder weniger dadurch kompensiert wird, dass die „ sonstigen “ Ausgaben (zu denen im Programm teilweise auch Konsumausgaben gerechnet werden) 2008 um einen 3 4 -Prozentpunkt und die Sozialleistungen 2009 um einen 1 2 Prozentpunkt sinken.
(5) Der nach der gemeinsamen Methodik berechnete strukturelle Saldo (d.h. der konjunkturbereinigte Saldo ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen) soll sich zunächst verschlechtern, wobei das Defizit von 1 % des BIP 2006 auf 1 3 4 % des BIP 2007 anwächst, bevor er sich verbessert und 2009 zu einem Überschuss von 1 4 % des BIP wird. Als mittelfristiges Ziel für die Haushaltsposition wird im Programm ein strukturelles Defizit von 1 % des BIP angestrebt, das wie schon nach dem Vorgängerprogramm um das Jahr 2008 herum erreicht werden soll. Da das mittelfristige Ziel über den Mindestrichtwert (schätzungsweise ein Defizit von rund 2 % des BIP) hinausgeht, dürfte seine Erreichung die erforderliche Sicherheitsmarge beim Referenzwert schaffen.
Das mittelfristige Ziel liegt innerhalb der Spanne, die im Stabilitäts- und Wachstumspakt und im Verhaltenskodex für Mitgliedstaaten des Eurogebiets und des WKM II festgelegt ist, und spiegelt die Schuldenquote und das langfristige durchschnittliche Wachstumspotenzial adäquat wider. (6) Die Risiken für die Haushaltsprojektionen des Programms scheinen sich 2007 in etwa die Waage zu halten, doch könnten die Ergebnisse in Anbetracht der Risiken, denen das makroökonomische Szenario unterliegt, ab 2008 schlechter ausfallen als im Programm erwartet. Die Haushaltsstrategie setzt auf eine Anhebung der Einnahmenquote und einen Rückgang der Sozialtransfers und „ sonstigen Ausgaben “ (zu denen im Programm teilweise auch Konsumausgaben gerechnet werden) im Verhältnis zum BIP, was ausführlicher hätte erläutert werden können, wenn man bedenkt, dass der Programmaktualisierung zufolge ab 2008 ein offizieller mittelfristiger Rahmen für die Planung und Kontrolle der öffentlichen Finanzen eingeführt werden soll.
(7) In Anbetracht dieser Risikoeinschätzung wird der im Programm vorgezeichnete haushaltspolitische Kurs möglicherweise nicht ausreichen, um sicherzustellen, dass das mittelfristige Ziel programmgemäß 2008 erreicht wird. Er scheint allerdings eine ausreichende Sicherheitsmarge zu schaffen, damit die Defizitmarke von 3 % des BIP bei normalen Konjunkturschwankungen im gesamten Programmzeitraum nicht überschritten wird. Außer 2007 steht das aus dem Programm hervorgehende Tempo der Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Ziel weitgehend im Einklang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt, wonach in Zeiten günstiger Konjunktur stärkere Anpassungsanstrengungen unternommen werden sollten, während sie in Zeiten ungünstiger Konjunktur geringer ausfallen können.
Im Jahr 2007 entfernt sich Lettland jedoch trotz günstiger Konjunktur eindeutig von seinem mittelfristigen Ziel, was nicht dem Stabilitäts- und Wachstumspakt entspricht. Um einen stabilen makroökonomischen Konvergenzprozess zu unterstützen und die mit einem unausgewogenen Wirtschaftswachstum verbundenen Risiken zu verringern, wäre ein anspruchsvollerer struktureller Anpassungspfad mit Schwerpunkt auf den frühen Programmjahren angebracht. (8) Nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt sollten „ größere Strukturreformen “ mit nachprüfbaren Auswirkungen auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen bei der Festlegung des Anpassungspfads zur Erreichung des mittelfristigen Haushaltsziels berücksichtigt werden.
Im Jahr 2007 beinhaltet die im Programm dargelegte mittelfristige Haushaltsstrategie eine vorübergehende Abweichung vom Anpassungspfad zur Erreichung des mittelfristigen Ziels. Dem Programm zufolge soll die laufende Rentenreform den Anteil der Sozialversicherungsbeiträge am gesamtstaatlichen Saldo allmählich verringern und sollen die Beiträge zur Rentenversicherung der zweiten Säule von 0,4 % des BIP 2006 auf 1,7 % des BIP 2009 steigen. Unter Berücksichtigung der stufenweisen Einführung der Rentenreform würde sich der strukturelle Saldo dem Programm zufolge 2007 um 1 2 % des BIP verschlechtern, bevor er sich 2008 um 1 1 2 % und 2009 um 1 1 4 % verbessert.
Auch wenn die Nettokosten der Rentenreform bei der Bewertung des Anpassungspfads zur Erreichung des mittelfristigen Ziels berücksichtigt werden können, entspricht die Anpassung im Jahr 2007 selbst unter Berücksichtigung dieser Kosten doch nicht dem Pakt. Die im Programm erwähnten Gesundheitsreformen und öffentlichen Investitionsvorhaben hingegen können nicht als Strukturreformen gelten, die eine vorübergehende Abweichung rechtfertigen, denn sie werden nicht ausführlich genug erläutert und ihre günstigen Auswirkungen auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen werden im Programm nicht nachgewiesen.
(9) Der öffentliche Bruttoschuldenstand lag 2006 bei schätzungsweise 10,7 % des BIP und damit deutlich unter dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP. Dem Programm zufolge soll die Schuldenquote im Programmzeitraum um 1,3 Prozentpunkte auf 9,4 % des BIP im Jahr 2009 sinken. (10) Die Bevölkerungsalterung wirkt sich in Lettland langfristig nicht so stark auf die öffentlichen Haushalte aus wie im EU-Durchschnitt, da die alterungsbedingten Ausgaben in den kommenden Jahrzehnten dank der kostendämpfenden Rentenreform im Verhältnis zum BIP sinken dürften. Der öffentliche Bruttoschuldenstand ist in Lettland derzeit sehr niedrig, und die im aktualisierten Konvergenzprogramm vorgesehene Verbesserung der strukturellen Haushaltsposition würde dazu beitragen, die Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen einzudämmen.
Alles in allem besteht für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Lettlands nur ein geringes Risiko. (11) Im Konvergenzprogramm wird qualitativ bewertet, wie sich der im Oktober 2006 vorgelegte Bericht über die Umsetzung des nationalen Reformprogramms im Rahmen der mittelfristigen finanzpolitischen Strategie insgesamt auswirkt. Darüber hinaus enthält das Programm Angaben über die direkten Kosten bzw. Einsparungen, die sich aus den wichtigsten Reformvorhaben des nationalen Reformprogramms für den Staatshaushalt ergeben, und trägt den finanzpolitischen Konsequenzen der im nationalen Reformprogramm skizzierten Maßnahmen in seinen Haushaltsprojektionen ausdrücklich Rechnung.
Die laut Konvergenzprogramm im Bereich der öffentlichen Finanzen geplanten Maßnahmen scheinen mit den im nationalen Reformprogramm vorgesehenen Aktionen in Einklang zu stehen. Insbesondere sehen beide Programme eine erhebliche Erhöhung der öffentlichen Investitionen vor, wobei im Konvergenzprogramm näher erläutert wird, welche Maßnahmen geplant sind, um die institutionelle Struktur der öffentlichen Finanzen zu verbessern, beispielsweise die Einführung eines mehrjährigen Haushaltsrahmens. (12) Die Haushaltsstrategie des Programms entspricht nur teilweise den in den integrierten Leitlinien für den Zeitraum 2005-2008 enthaltenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik.
So trägt die projizierte Finanzpolitik insbesondere nicht hinreichend zur Herstellung einer nachhaltigeren Zahlungsbilanz bei. (13) Das Programm enthält alle im Verhaltenskodex für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgeschriebenen und die meisten fakultativen Angaben . Allerdings bestehen im Hinblick auf die Standardtabelle 2 gewisse Unstimmigkeiten. Der Rat ist der Auffassung, dass die Verschlechterung der Haushaltsposition im Jahr 2007 nicht mit einer umsichtigen Finanzpolitik zu vereinbaren ist, die unter anderem durch Abbau der Zahlungsbilanzungleichgewichte und Eindämmung der Inflation auf die Sicherung nachhaltiger Konvergenz ausgerichtet ist.
In den Folgejahren sieht das Programm vor dem Hintergrund guter Wachstumsaussichten Fortschritte in Richtung auf das mittelfristige Ziel vor, doch sind die Haushaltsziele nicht ehrgeizig und ist ihre Erreichung ab 2008 mit Risiken behaftet. In Anbetracht der vorstehenden Bewertung fordert der Rat Lettland auf, i) die Risiken einer makroökonomischen Destabilisierung zu verringern, indem im Rahmen einer umfassenderen Reformstrategie mit Entschlossenheit Maßnahmen umgesetzt werden, die darauf abzielen, ein erheblich besseres Haushaltsziel für 2007 zu erreichen, als im Programm vorgesehen. Darauf aufbauend sollten auch so bald wie möglich Maßnahmen zur Verstärkung der Konsolidierung ergriffen werden, so dass das mittelfristige Ziel in den Folgejahren übertroffen wird; ii) einen klareren und verbindlicheren mittelfristigen Rahmen für die Planung und Kontrolle der öffentlichen Finanzen einzuführen.
Der am 6. März 2007 angekündigte Plan würde, wenn er vollständig durchgeführt wird, einen wichtigen Schritt in die richtige Richtung bedeuten. Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen Erläuterungen: Quelle: Konvergenzprogramm (KP), Herbstprognose 2006 der Kommissionsdienststellen (KOM), Berechnungen der Kommissionsdienststellen. 2005 2006 2007 2008 2009 Reales BIP (Veränderung in %) KP Jan. 2007 10,2 11,5 9,0 7,5 7,5 KOM Nov. 2006 10,2 11,0 8,9 8,0 k. A. KP Nov. 2005 8,4 7,5 7,0 7,0 k. A. HVPI-Inflation (%) KP Jan. 2007 6,9 6,6 6,4 5,2 4,2 KOM Nov. 2006 6,9 6,7 5,8 5,4 k.
A. KP Nov. 2005 6,9 5,6 4,3 3,5 k. A. Produktionslücke (% des BIP-Potenzials) KP Jan. 2007 0,0 1,8 1,3 – 0,5 – 2,0 KOM Nov. 2006 – 0,2 1,1 0,4 – 1,0 k. A. KP Nov. 2005 0,8 0,4 – 0,5 – 1,1 k. A. Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (% des BIP) KP Jan. 2007 0,1 – 0,4 – 1,3 – 0,9 – 0,4 KOM Nov. 2006 0,1 – 1,0 – 1,2 – 1,2 k. A. KP Nov. 2005 – 1,5 – 1,5 – 1,4 – 1,3 k. A. Primärsaldo (% des BIP) KP Jan. 2007 0,7 0,2 – 0,8 – 0,4 0,1 KOM Nov. 2006 0,7 – 0,4 – 0,7 – 0,7 k. A. KP Nov. 2005 – 0,7 – 0,8 – 0,6 – 0,6 k. A. Konjunkturbereinigter Saldo (% des BIP) KP Jan.
2007 0,1 – 0,9 – 1,7 – 0,8 0,2 KOM Nov. 2006 0,2 – 1,3 – 1,3 – 0,9 k. A. KP Nov. 2005 – 1,7 – 1,6 – 1,3 – 1,0 k. A. Struktureller Saldo (% des BIP) KP Jan. 200 7 0,1 – 0,9 – 1,7 – 0,8 0,2 KOM Nov. 2006 0,2 – 1,3 – 1,3 – 0,9 k. A. KP Nov. 2005 – 1,7 – 1,6 – 1,3 – 1,0 k. A. Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) KP Jan. 2007 12,1 10,7 10,5 10,6 9,4 KOM Nov. 2006 12,1 11,1 10,6 10,3 k. A. KP Nov. 2005 13,1 14,9 13,6 14,7 k. A.