Stellungnahme des Rates vom 10. Juli 2007 zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Österreichs für 2006-2010 (2007/C 182/01) DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 5 Absatz 3, auf Empfehlung der Kommission, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses — GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB: (1) Am 10. Juli 2007 hat der Rat das aktualisierte Stabilitätsprogramm Österreichs für den Zeitraum 2006 bis 2010 geprüft.
Nach den Parlamentswahlen im Oktober 2006 wurde im Januar 2007 eine neue Regierung gebildet, die dem Parlament am 29. März 2007 den Doppelhaushalt für 2007/2008 unterbreitete. Am gleichen Tag wurde das aktualisierte Stabilitätsprogramm vorgelegt, d.h. mit zweiundeinhalb Monaten Verspätung nach der Österreich im Verhaltenskodex gesetzten Frist vom 15. Dezember. (2) Nach dem makroökonomischen Ausgangsszenario des Programms wird sich das reale BIP-Wachstum von seinem Konjunkturhöhepunkt von 3,1 % im Jahr 2006 auf durchschnittlich 2 1 2 % im restlichen Verlauf des Programmzeitraums abschwächen.
Bei einer Bewertung auf der Grundlage der derzeit vorliegenden Informationen scheint sich dieses Szenario auf etwas vorsichtige Wachstumsannahmen bis 2008 zu stützen, denn die jüngsten Daten signalisieren ein robusteres Wachstum. Für die letzten Jahre des Programmzeitraums scheint die Prognose plausibel zu sein, auch wenn die Wachstumsraten etwas über der durchschnittlichen potenziellen Wachstumsrate liegen, die von den Kommissionsdienststellen berechnet wird. Die Inflationsprojektionen des Programms erscheinen realistisch. (3) Für 2006 lag das gesamtstaatliche Defizit bei 1,1 % des BIP gegenüber den in der letzten Aktualisierung des Stabilitätsprogramms veranschlagten 1,7 % des BIP.
Dieses Ergebnis, das besser als erwartet ist, resultiert aus günstigeren Entwicklungen des Konjunkturzyklus als angenommen. Auch wenn die Einnahmenquote im Vergleich zum Vorjahr leicht sank, lag sie letztendlich doch bei mehr als einem Prozentpunkt über dem veranschlagten Ziel. Ein BIP-Wachstum, das höher als erwartet lag, trug zum Rückgang der Ausgabenquote im Vorjahresvergleich bei. Dennoch stieg die Ausgabenquote um mehr als einen 1 2 Prozentpunkt über das veranschlagte Ziel, was darauf schließen lässt, dass der Haushaltsvollzug nicht so rigoros war wie geplant. (4) Das Hauptziel der Haushaltsstrategie besteht in der Bewerkstelligung eines ausgeglichenen Haushalts während des Programmzeitraums, der sich die Vorteile der Verwaltungsreform zu Nutzen macht und gleichzeitig die Ausgaben in mehreren Bereichen erhöht.
Im Vergleich zur vorherigen Aktualisierung zeichnet sich letztere durch die Verschiebung der Haushaltskonsolidierung auf die letzten Jahre des Programmzeitraums aus. In der Aktualisierung wird eine Verbesserung der gesamtsstaatlichen Finanzlage prognostiziert, die sich von einem Defizit von 1,1 % des BIP im Jahr 2006 auf einen Überschuss von 0,4 % im Jahr 2010 verbessern dürfte. Die vor allem sich auf die beiden letzten Jahre des Programmzeitraums konzentrierende Konsolidierung soll sich auf die Ausgaben stützen, insbesondere aber auf eine Beschränkung der Sozialausgaben und eine allmähliche Streichung bestimmter spezifischer Ausgaben.
Im Vergleich zum Vorjahresprogramm verschiebt die neue Aktualisierung die geplante Anpassung vor dem Hintergrund eines generell günstigeren makroökonomischen Szenario erneut auf die späteren Jahre. (5) Die Verschiebung der Haushaltsanpassung schlägt sich auch im strukturellen Saldo nieder (d.h. der konjunkturbereinigte Saldo ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen), der nach der gemeinsam Methodik berechnet wird. So verbessert er sich nur sehr langsam von einem Defizit von rund 1 % des BIP im Jahr 2006 auf einen leichten Überschuss lediglich zum Ende des Programmzeitraums.
Dem Programm zufolge wird das Profil der Anpassung durch den Kauf von Militärgütern in den Jahren 2007 bis 2009 beeinflusst, der im Sinne des Programms als eine defizitsteigernde einmalige Maßnahme anzusehen ist. In der Frühjahrsprognose der Kommissionsdienststellen wird diesbezüglich eine gegenteilige Meinung vertreten. Als mittelfristiges Ziel für die Haushaltsposition wird wie schon in der letzten Stabilitätsprogrammaktualisierung ein strukturell ausgeglichener Haushalt angestrebt. Allerdings sieht das Programm die annähernde Erreichung des mittelfristigen Ziels bis 2009 und ein leichtes Übertreffen dieses Werts im Jahr 2010 vor, wohingegen dies der letzten Aktualisierung zufolge bereits im Jahr 2008 bewerkstelligt werden sollte.
Da das mittelfristige Ziel über den Mindestrichtwert (schätzungsweise ein Defizit von rund 1 1 2 % des BIP) hinausgeht, dürfte seine Erreichung die erforderliche Sicherheitsmarge beim Referenzwert schaffen. Das mittelfristige Ziel liegt innerhalb der Spanne, die im Stabilitäts- und Wachstumspakt und im Verhaltenskodex für Mitgliedstaaten des Eurogebiets und des WKM II festgelegt ist, und spiegelt die Schuldenquote und das langfristige durchschnittliche Wachstumspotenzial adäquat wider. (6) Die Risiken, mit denen die im Programm enthaltenen Haushaltsprojektionen behaftet sind, halten sich für 2007 und 2008 im Großen und Ganzen die Waage.
Für 2009 und 2010 hingegen könnten die Ergebnisse trotz plausibler makroökonomischer Annahmen schlechter ausfallen als im Programm erwartet. Die Ausgabenquote im Verhältnis zum BIP dürfte in den beiden letzten Jahren des Progammzeitraums erheblich sinken. Das Auslaufenlassen spezifischer Ausgaben, vor allem aber für Militärgüter, und die Einsparungen bei der Arbeitslosenunterstützung und der Altersversorgung, die eine Folge der Rentenreform von 2004 sind, dürften zur Senkung der Ausgabenquote in den letzten Programmjahren beitragen. Andererseits sind während des Programmzeitraums Mehrausgaben für die Bereiche Erziehungswesen, F+E und Infrastrukturen vorgesehen, wohingegen die erwarteten Effizienzgewinne im Bereich der öffentlichen Verwaltung nach wie vor unsicher sind.
Schließlich wird im Programm die Möglichkeit weiterer Steuersenkungen angesprochen, die durch die geplanten Einsparungen finanziert werden sollen. (7) In Anbetracht dieser Risikoeinschätzung wird der im Programm vorgezeichnete haushaltspolitische Kurs möglicherweise nicht ausreichen, um sicherzustellen, dass das mittelfristige Ziel programmgemäß 2010 erreicht wird. In der Frühjahrsprognose der Kommissionsdienststellen wird von einer Ausweitung des strukturellen Defizits in den Jahren 2007 und 2008 ausgegangen. Allerdings wird eine ausreichende Sicherheitsmarge gewahrt, damit die Defizitmarke von 3 % des BIP bei normalen Konjunkturschwankungen im gesamten Programmzeitraum nicht überschritten wird.
Das aus dem Programm hervorgehende Tempo der Anpassung an das mittelfristige Ziel ist unzureichend und sollte vor allem in den Jahren 2007 und 2008 erhöht werden, um im Einklang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt zu stehen, der festschreibt, dass bei Mitgliedstaaten des Eurogebiets und des WKM II die jährliche Verbesserung des strukturellen Saldos bei einem Richtwert von 0,5 % des BIP liegen sollte und in Zeiten günstiger Konjunktur stärkere Anpassungsanstrengungen unternommen werden sollten, während sie in Zeiten ungünstiger Konjunktur geringer ausfallen können. Für den Zeitraum 2007 bis 2009, in dem die österreichische Konjunktur günstig verlaufen dürfte, ist indes nur eine begrenzte Verbesserung des strukturellen Saldos geplant.
Diese Schlussfolgerung wird auch dann bestätigt, wenn der Kauf von Militärgütern — so wie im Programm erwähnt — als eine defizitsteigernde einmalige Maßnahme angesehen wird. (8) Der öffentliche Bruttoschuldenstand ist 2006 auf schätzungsweise 62,2 % des BIP gesunken und lag damit nach wie vor über dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP. Das Programm projiziert eine Rückführung der Schuldenquote unter den Referenzwert bis 2008 und eine weitere Senkung auf 56,8 % des BIP bis zum letzten Jahr des Programmzeitraums. Angesichts der Risikoeinschätzung scheint sich die Schuldenquote in den ersten Jahren des Programmzeitraums hinreichend auf den Referenzwert zuzubewegen und dürfte sich diesem bis spätestens 2007 nähern.
(9) Die langfristigen Haushaltsauswirkungen einer immer älter werdenden Bevölkerung liegen in Österreich deutlich unter dem EU-Durchschnitt und die Ausgaben für die Altersversorgung dürften sich anteilsmäßig am BIP auch langfristig verringern, was eine Folge der beträchtlichen Ausgabenbeschränkung ist, die von der Rentenreform 2004 erwartet wird. Die budgetäre Ausgangsposition mit einem strukturellen Primärüberschuss trägt dazu bei, den langfristigen Haushaltseffekt der Alterung abzufedern. Mittelfristig wachsende Primärüberschüsse — so wie im Programm angekündigt — und ein Anstieg der Beschäftigungsrate älterer Arbeitnehmer würden zu einer Beschränkung der Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen beitragen.
Alles in allem besteht für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Österreichs ein geringes Risiko. (10) Das Stabilitätsprogramm enthält eine qualitative Bewertung, wie sich die Umsetzung des nationalen Reformprogramms nach dem Bericht vom September 2006 im Rahmen der mittelfristigen finanzpolitischen Strategie auswirkt. Es enthält darüber hinaus einige Informationen über die direkten Kosten bzw. Einsparungen, die sich durch die wichtigsten Reformmaßnahmen des nationalen Reformprogramms im Staatshaushalt ergeben; auch decken sich die Angaben zu den finanzpolitischen Konsequenzen der im nationalen Reformprogramm dargelegten Maßnahmen weitgehend mit den Haushaltsprojektionen.
Die im Stabilitätsprogramm in Aussicht genommenen Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Finanzen scheinen mit den im nationalen Reformprogramm vorgesehenen Aktionen im Einklang zu stehen. So werden in beiden Programmen die erwarteten Einsparungen aus der Verwaltungsreform und die erhöhten Ausgaben im Bereich F+E besonders hervorgehoben. (11) Die Haushaltsstrategie des Programms entspricht nur teilweise den in den integrierten Leitlinien für den Zeitraum 2005-2008 enthaltenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik. (12) Das Programm enthält alle im Verhaltenskodex für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgeschriebenen und die meisten fakultativen Angaben.
Generell gelangt der Rat zu der Schlussfolgerung, dass vor dem Hintergrund solider Wachstumsperspektiven das Programm nur langsame Fortschritte in Richtung auf das mittelfristige Ziel vorsieht. Dies ist durch die relativ stark auf die letzten Jahre des Programmzeitraums konzentrierte Anpassung bedingt, die sich im Wesentlichen auf eine nicht eindeutig spezifizierte Ausgabenbeschränkung stützt. Trotz Zeiten günstiger Konjunktur hat Österreich sein mittelfristiges Ziel nicht erreicht, doch ist nach den Hochrechnungen nicht mit einem Rückgang des strukturellen Defizits vor 2009 zu rechnen. Die Bewerkstelligung der Haushaltsziele nach 2008 ist mit Risiken behaftet und das mittelfristige Ziel kann u.U. bis zum Ablauf des Programmzeitraums nicht erreicht werden.
Der öffentliche Schuldenstand würde sich 2007 dem Referenzwert von 60 % des BIP nähern und in den Folgejahren rückläufig sein. Angesichts dieser Bewertung fordert der Rat Österreich auf, die guten wirtschaftlichen Bedingungen und das niedrigere als veranschlagte Defizit von 2006 zu nutzen, um 2008 die Anpassung auszubauen und in den Folgejahren die Haushaltskonsolidierung auf dem Weg zur Erreichung des mittelfristigen Zieles fortzuführen. Dies sollte insbesondere mittels einer rigorosen Umsetzung der Ausgabeschränkungen und durch die Verwendung unerwarteter Steuereinnahmen für die Konsolidierung erfolgen.
Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen Anmerkungen: Quelle: Stabilitätsprogramm (SP), Frühjahrsprognose 2007 der Kommissionsdienststellen (KOM); Berechnungen der Kommissionsdienststellen. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Reales BIP (Veränderung in %) SP März 2007 2,0 3,1 2,7 2,3 2,5 2,6 KOM Mai 2007 2,0 3,1 2,9 2,5 n.z. n.z. SP Nov. 2005 1,7 1,8 2,4 2,5 n.z. n.z. HVPI-Inflation (%) (%) SP März 2007 2,1 1,5 1,6 1,7 1,7 1,8 KOM Mai 2007 2,1 1,7 1,8 1,7 n.z. n.z. SP Nov. 2005 2,3 2,1 1,7 1,5 n.z. n.z. Produktionslücke (% des BIP-Potenzials) SP März 2007 – 1,1 – 0,3 0,1 – 0,1 0,1 0,3 KOM Mai 2007 – 1,1 – 0,2 0,5 0,8 n.z. n.z.
SP Nov. 2005 – 0,7 – 1,1 – 0,9 – 0,5 n.z. n.z. Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (% des BIP) SP März 2007 – 1,6 – 1,1 – 0,9 – 0,7 – 0,2 0,4 KOM Mai 2007 – 1,6 – 1,1 – 0,9 – 0,8 n.z. n.z. SP Nov. 2005 – 1,9 – 1,7 – 0,8 0,0 n.z. n.z. Primärsaldo (% des BIP) SP März 2007 1,3 1,9 2,0 2,1 2,6 3,1 KOM Mai 2007 1,3 1,6 1,8 1,7 n.z. n.z. SP Nov. 2005 1,1 1,2 2,0 2,7 n.z. n.z. Konjunkturbereinigter Saldo (% des BIP) SP März 2007 – 1,1 – 1,0 – 0,9 – 0,7 – 0,2 0,2 KOM Mai 2007 – 1,1 – 1,0 – 1,1 – 1,2 n.z. n.z. SP Nov. 2005 – 1,6 – 1,2 – 0,4 0,2 n.z. n.z.
Struktureller Haushaltssaldo (% des BIP) SP März 2007 – 1,1 – 1,0 – 0,8 – 0,4 – 0,2 0,2 KOM Mai 2007 – 1,1 – 1,0 – 1,1 – 1,2 n.z. n.z. SP Nov. 2005 – 1,6 – 1,2 – 0,4 0,2 n.z. n.z. Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) SP März 2007 63,5 62,2 61,2 59,9 58,5 56,8 KOM Mai 2007 63,5 62,2 60,6 59,2 n.z. n.z. SP Nov. 2005 63,4 63,1 61,6 59,5 n.z. n.z.