Dictamen del Consejo sobre el programa de estabilidad actualizado de Finlandia (2009-2013) 2010/C 138/03 EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la Recomendación de la Comisión, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN: (1) El 26 de abril de 2010 el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Finlandia, que abarca el período 2009-2013.
(2) Pese a que al inicio de la crisis mundial en 2008 la economía finlandesa gozaba de una posición relativamente sólida, con un superávit substancial de su balanza por cuenta corriente y de sus finanzas públicas, la crisis de la economía mundial ha tenido unas repercusiones particularmente acentuadas en su industria, muy orientada a la exportación, así como en sus sectores orientados al mercado interno como consecuencia de unos efectos negativos sobre la confianza. Finlandia permitió el pleno funcionamiento de los estabilizadores automáticos y, además, proporcionó un estímulo presupuestario discrecional relativamente amplio, lo que dio lugar a un deterioro de las finanzas de las administraciones públicas en 2009 superior al 6,5 % del PIB.
Aunque la confianza de los consumidores se recuperó rápidamente en 2009 hasta niveles superiores a la media a largo plazo, y los indicadores de confianza de las empresas también mejoraron moderadamente, la mejora de la economía real ha sido más gradual. La reacción del mercado laboral a la crisis ha sido hasta ahora más moderada de lo que habría cabido esperar teniendo en cuenta la caída sufrida por la producción. (3) Aunque gran parte de la disminución del PIB observada en el contexto de la crisis es de carácter cíclico, el nivel de la producción potencial también se ha visto afectado negativamente.
Por otra parte, la crisis también puede afectar al potencial de crecimiento a medio plazo a través de una menor inversión, restricciones de crédito y un aumento del desempleo estructural. Además, el impacto de la crisis económica agravará los efectos negativos del envejecimiento de la población sobre el potencial de producción y la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este contexto, será esencial acelerar las reformas estructurales con el fin de respaldar el crecimiento potencial. En particular, es importante que Finlandia emprenda reformas encaminadas a aumentar la oferta de trabajo a más largo plazo con objeto de contrarrestar los efectos negativos del envejecimiento de la población sobre el mercado laboral.
(4) Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, tras una fuerte contracción, del 7,6 %, en 2009, el PIB real volvería a crecer en 2010 (0,7 %), y aumentaría al 2,4 % y el 3,5 % en 2011 y 2012, respectivamente, antes de registrar un crecimiento más moderado en 2013 (3 %). Partiendo de la información actualmente disponible , este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento verosímiles hasta 2011 y claramente optimistas posteriormente, teniendo en cuenta que las tasas de crecimiento previstas son substancialmente superiores al crecimiento potencial estimado a medio plazo.
Las previsiones de inflación del programa parecen realistas para el período cubierto por el mismo. (5) El programa estima el déficit de las administraciones públicas en 2009 en el 2,2 % del PIB. El deterioro significativo, a partir de un superávit del 4,4 % del PIB en 2008, refleja en gran medida los efectos de la crisis sobre la hacienda pública y las medidas de estímulo, equivalentes a cerca del 2 % del PIB, que el Gobierno adoptó conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE). El deterioro de la hacienda pública fue consecuencia principalmente de una disminución de los ingresos, que, a su vez, se debió sobre todo a una fuerte reducción de los ingresos generados por el impuesto sobre la renta, especialmente por el impuesto sobre la renta de sociedades.
Según el programa, la política fiscal seguiría siendo expansionista en 2010, antes de volverse globalmente neutra en los últimos años del programa. Dado que las medidas de estímulo presupuestario son en gran parte de carácter permanente, su realización no llevará automáticamente al saneamiento presupuestario. Conforme a la estrategia de salida de la crisis propugnada por el Consejo, y con vistas a volver a una situación sostenible de las finanzas públicas, ha de endurecerse la política presupuestaria a medio plazo. El programa indica que el Gobierno decidirá posteriormente las medidas de saneamiento presupuestario, que se definirán en el presupuesto para 2011 y en la próxima actualización del programa de estabilidad.
(6) Según el programa, el déficit de las administraciones públicas se ampliaría al 3,6 % del PIB en 2010, con lo cual se rebasaría temporalmente el límite del 3 % del PIB establecido para el déficit en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El aumento previsto del déficit se derivaría de nuevas medidas de estímulo equivalentes a algo más del 1 % del PIB, principalmente en forma de recortes tributarios, y de un aumento de los pagos de prestaciones sociales, debido principalmente al aumento previsto del desempleo. El saldo estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal, recalculado aplicando la metodología común) disminuiría más del 1 % en 2010 respecto del año anterior, lo que reflejaría globalmente la magnitud de las medidas de estímulo que surtirían efecto en 2010.
(7) El principal objetivo de la estrategia presupuestaria a medio plazo del programa es respaldar la actividad económica y el mercado de trabajo durante la crisis económica, teniendo en cuenta al mismo tiempo las restricciones presupuestarias impuestas por la exigencia de salvaguardar la sostenibilidad a largo plazo. Si bien el programa hace hincapié, por una parte, en la importancia de alcanzar una situación presupuestaria sostenible, indica, por otra, que las actuales previsiones presupuestarias, basadas en las políticas actuales, no contemplan el logro de este objetivo. Según el programa, el déficit global y el déficit primario disminuirían gradualmente a partir de 2011, y el déficit global alcanzaría aproximadamente el 2 % del PIB en 2013.
La senda correspondiente del saldo estructural indica que la política fiscal pasaría a ser neutra a partir de 2011. Dicha evolución se ajusta al escenario del programa basado en una hipótesis de mantenimiento de la política económica, hipótesis que parece realista teniendo en cuenta que el Gobierno todavía no ha anunciado medidas de saneamiento a medio plazo de cierta envergadura. La actualización del programa establece el objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria en un superávit del saldo estructural equivalente al 0,5 % del PIB. Habida cuenta del nivel de deuda y de las previsiones más recientes, el objetivo a medio plazo refleja los objetivos del Pacto.
Sin embargo, con las políticas actuales el programa de estabilidad actualizado no contempla el logro del objetivo presupuestario a medio plazo dentro del período cubierto por el mismo. (8) Los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa. Aunque los riesgos asociados a las perspectivas de crecimiento a corto plazo son limitados, ya que los indicadores prospectivos más recientes confirman un restablecimiento relativamente sólido y continuo de la confianza de los consumidores, y, aunque en menor medida, de la confianza de las empresas, los resultados presupuestarios en los últimos años del programa podrían ser peores que los previstos teniendo en cuenta que las previsiones presupuestarias manejan unas hipótesis de crecimiento claramente optimistas.
Los riesgos para los objetivos se ven contrarrestados en parte por el compromiso del Gobierno de especificar medidas de salida de la crisis en el presupuesto para 2011 y en la próxima actualización del programa de estabilidad. (9) En 2009, la deuda pública bruta se estima en el 41,8 % del PIB, cifra superior a la registrada un año antes (34,2 %), y consecuencia, en gran medida, del rápido aumento del déficit y el desplome del PIB. Se prevé que el ratio de deuda aumente aún 14,6 puntos porcentuales del PIB en el período cubierto por el programa, hasta alcanzar el 56,4 % del PIB en 2013, como consecuencia principalmente de unos déficit públicos constantemente elevados.
Teniendo en cuenta los riesgos de sobreestimación de los objetivos presupuestarios, el ratio de deuda podría aumentar incluso más que lo previsto en el programa. Como indica el análisis de sensibilidad realizado en el programa, no se prevé que el ratio de deuda rebase el límite del 60 % del PIB establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Al igual que en años anteriores, los fondos de la Seguridad Social siguen acumulando activos financieros, que representaban aproximadamente el 52,4 % del PIB en 2008, rebasando así actualmente la deuda pública bruta. (10) Según las previsiones de deuda a medio plazo, que suponen que la recuperación de las tasas de crecimiento del PIB hacia los valores previstos antes de la crisis tendrá lugar gradualmente, que los ratios de ingresos tributarios volverán a los niveles anteriores a la crisis, y que incluyen el aumento previsto de los gastos relacionados con el envejecimiento de la población, la estrategia presupuestaria prevista en el programa, tal como se presenta y sin cambios políticos adicionales, sería insuficiente para estabilizar el ratio deuda/PIB de aquí a 2020.
(11) Aunque los efectos a largo plazo del envejecimiento de la población sobre el presupuesto serán ligeramente superiores a la media de la UE, las reformas aplicadas en el sistema de pensiones contribuyen a contener el incremento previsto de los gastos en pensiones durante las próximas décadas. Por otra parte, el gran volumen de activos acumulados por los fondos públicos de pensiones contribuirá a financiar una parte del futuro aumento de los gastos en pensiones. La situación presupuestaria de 2009, según la estimación del programa, viene a sumarse a las repercusiones presupuestarias del envejecimiento de la población en la brecha de sostenibilidad.
El logro de unos altos superávit primarios a medio plazo y la realización de reformas estructurales adecuadas contribuirían a reducir los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, que son bajos según el informe de sostenibilidad de 2009 de la Comisión . (12) El principal instrumento para controlar el gasto de la Administración central siguen siendo los límites plurianuales de gasto, que, al excluir las partidas de gasto sensibles a las variaciones de la coyuntura, han permitido el pleno funcionamiento de los estabilizadores automáticos. Aunque este marco ha respaldado la actividad económica y la cohesión social durante el período de crisis, también ha llevado a un deterioro relativamente acentuado de las finanzas públicas.
Dados los buenos resultados registrados hasta ahora, puede esperarse que el dispositivo consistente en establecer límites máximos para el gasto siga siendo un instrumento eficaz para contener los gastos de la Administración central que no sean de carácter cíclico. El programa reconoce que ha de hacerse hincapié en la estrategia de salida de la crisis y en el establecimiento de normas de política presupuestaria que garanticen la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. La Administración central también se propone aumentar la productividad de los servicios prestados por las administraciones locales, lo que, a su vez, podría contener las presiones sobre el gasto.
Con este fin, el Parlamento aprobó en 2007 una ley marco. (13) El Gobierno no ha modificado substancialmente la estrategia de la reforma que desarrolla actualmente con vistas a la reorganización de la prestación de servicios por la Administración central y por las administraciones locales, siendo conformes a lo planeado los avances en ambos frentes. Sin embargo, los aumentos de productividad esperados a nivel municipal probablemente sólo se materializarán substancialmente a medio o largo plazo. (14) Globalmente, teniendo en cuenta los riesgos para los objetivos presupuestarios mencionados anteriormente, la estrategia de mantener una política fiscal expansionista también en 2010 puede considerarse en consonancia con el PERE.
Como consecuencia de los efectos negativos derivados de la crisis económica, se prevé que el déficit de las administraciones públicas rebase temporalmente el límite del 3 % del PIB en 2010, para, a continuación, reducirse gradualmente hasta situarse por debajo de dicho valor. No obstante, habida cuenta de los riesgos asociados a las previsiones de crecimiento para los últimos años del programa, es posible que ni siquiera se alcance la moderada reducción del déficit planeada. La orientación fiscal planeada —medida por la variación del saldo estructural— no indica la realización de un saneamiento presupuestario a medio plazo, y el programa no contempla progresos hacia el objetivo a medio plazo dentro del período cubierto por el mismo.
Aunque el programa indica el propósito de seguir una estrategia de saneamiento, no especifica sus objetivos precisos ni sus elementos principales. Sería necesario aplicar de forma oportuna una estrategia global encaminada a un saneamiento presupuestario estructural a fin de ajustar la estrategia presupuestaria a las exigencias del Pacto. (15) En cuanto a los requisitos en materia de datos especificados en el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta lagunas en los datos obligatorios y opcionales . La conclusión general es que la severa crisis económica ha debilitado sustancialmente las finanzas públicas y, en particular, la sostenibilidad a largo plazo.
La política fiscal expansionista planeada para 2010 se ajusta al PERE. Sin embargo, las previsiones del programa, basadas en las políticas actuales, indican que el déficit de las administraciones públicas rebasaría el valor de referencia del 3 % del PIB en 2010. Por otra parte, la senda de débil saneamiento presupuestario prevista a medio plazo no garantizaría el avance hacia el objetivo a medio plazo del programa. Asimismo, teniendo en cuenta los riesgos de sobreestimación asociados a estas previsiones, sería muy conveniente que el Gobierno tome oportunamente medidas para especificar una estrategia presupuestaria a medio plazo global y concreta que permita el saneamiento a partir de 2011.
A la luz de la anterior evaluación, se invita a Finlandia a: i) aplicar la política presupuestaria planeada para 2010 en consonancia con el PERE, garantizando al mismo tiempo que el rebasamiento previsto del valor de referencia del 3 % del PIB se mantenga bajo control y sea de caracter temporal, ii) tomar oportunamente medidas para definir una estrategia presupuestaria a medio plazo global y concreta que permita el saneamiento a partir de 2011, y que esté orientada a alcanzar el objetivo a medio plazo y a restablecer la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias Notas:
Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2009, cálculos de los servicios de la Comisión. 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PIB real (% variación) PE Feb 2010 1,0 –7,6 0,7 2,4 3,5 3,0 COM Nov 2009 1,0 –6,9 0,9 1,6 — — PE Dic 2008 2,6 0,6 1,8 2,4 2,2 — Inflación IPCA (%) PE Feb 2010 3,9 1,7 1,8 1,7 2,0 2,0 COM Nov 2009 3,9 1,8 1,6 1,5 — — PE Oct 2008 4,0 2,3 1,9 2,0 2,0 — Brecha de producción (% del PIB potencial) PE Feb 2010 3,7 –5,0 –5,0 –4,0 –2,2 –1,2 COM Nov 2009 3,5 –4,5 –4,3 –3,8 — — PE Dic 2008 1,3 –0,6 –1,0 –1,2 — — Saldo neto de las operaciones financieras con el resto del mundo (% del PIB) PE Feb 2010 2,7 0,8 1,2 1,5 1,8 2,0 COM Nov 2009 3,0 1,1 1,2 1,3 — — PE Dic 2008 4,0 3,6 3,7 3,9 3,9 — Ingresos de las administraciones públicas (% del PIB) PE Feb 2010 53,4 53,1 52,6 53,4 53,2 52,8 COM Nov 2009 53,4 51,5 50,5 50,6 — — PE Dic 2008 51,4 50,3 49,7 49,4 49,4 — Gastos de las administraciones públicas (% del PIB) PE Feb 2010 49,0 55,3 56,2 56,4 55,5 54,7 COM Nov 2009 48,9 54,3 55,0 55,0 — — PE Dic 2008 47,0 48,2 48,6 48,4 48,5 — Saldo presupuestario de las administraciones públicas (% del PIB) PE Feb 2010 4,4 –2,2 –3,6 –3,0 –2,3 –1,9 COM Nov 2009 4,5 –2,8 –4,5 –4,3 — — PE Dic 2008 4,4 2,1 1,1 1,0 0,9 — Saldo primario (% del PIB) PE Feb 2010 5,9 –0,8 –2,3 –1,2 –0,2 0,4 COM Nov 2009 5,9 –1,4 –3,1 –2,9 — — PE Dic 2008 5,4 4,0 3,3 2,8 2,4 — Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) PE Feb 2010 2,6 0,3 –1,1 –1,0 –1,2 –1,3 COM Nov 2009 2,7 –0,5 –2,3 –2,4 — — PE Dic 2008 3,7 2,4 1,7 1,6 — — Saldo estructural (% del PIB) PE Feb 2010 2,6 0,3 –0,9 –1,0 –1,2 –1,3 COM Nov 2009 2,7 –0,5 –2,2 –2,4 — — PE Dic 2008 3,7 2,4 1,7 1,6 — — Deuda pública bruta (% del PIB) PE Feb 2010 34,2 41,8 48,3 52,2 54,4 56,4 COM Nov 2009 34,1 41,3 47,4 52,7 — — PE Dic 2008 32,4 33,0 33,7 34,1 34,6 —