Recommandation du Conseil à la Grèce du 16 février 2010 visant à mettre fin à la non-conformité aux grandes orientations des politiques économiques en Grèce et à supprimer le risque de compromettre le bon fonctionnement de l ' Union économique et monétaire (2010/190/UE) LE CONSEIL DE L ' UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l ' Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 4, vu la recommandation de la Commission, considérant ce qui suit: (1) La situation macroéconomique et budgétaire de la Grèce s ' est nettement détériorée au cours de l ' année écoulée et les finances publiques se sont dégradées bien au-delà de ce que l ' on pouvait prévoir à la suite de la récession.
Cette situation résulte en grande partie de facteurs nationaux qui se sont développés au fil du temps, entraînant une détérioration de la position de créancier net de l ' économie grecque et des déséquilibres extérieurs considérables et persistants, reflétant des pertes de compétitivité importantes et une dégradation significative de la situation budgétaire. (2) En termes de gestion de la politique budgétaire, d ' efficacité de l ' administration et d ' absence de réformes structurelles (les indicateurs montrent que la Grèce est mal placée dans les classements internationaux), les politiques menées au niveau national ont contribué à de mauvais résultats économiques et budgétaires.
(3) La situation actuelle pose des défis majeurs pour la viabilité de l ' économie grecque à long terme, et la situation économique et budgétaire pourrait avoir des retombées négatives sur d ' autres pays membres de la zone euro, comme le montre l ' évolution des différentiels financiers dans un certain nombre d ' États membres. La situation actuelle risque également de compromettre le bon fonctionnement de l ' Union économique et monétaire. (4) Le Conseil et la Commission ont mis l ' accent à plusieurs reprises sur les problèmes structurels à long terme de l ' économie grecque dans les différents exercices de surveillance multilatérale, comme la surveillance budgétaire dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance et la stratégie de Lisbonne dans laquelle les lignes directrices intégrées des grandes orientations des politiques économiques constituent un cadre de référence général pour la réforme structurelle dans l ' Union et dans la zone euro.
Elles comportent des recommandations adressées aux États membres pour qu ' ils respectent leurs objectifs budgétaires à moyen terme et engagent une action suivie d ' effets de manière à assurer une correction rapide des déficits excessifs, et pour corriger le déficit des opérations courantes en mettant en œuvre des réformes structurelles, en favorisant la compétitivité extérieure et en contribuant à leur correction au moyen de politiques budgétaires. (5) Dans ce contexte, et tenant compte des graves problèmes structurels de l ' économie grecque sur le plan des finances publiques, de l ' emploi et des marchés des produits, le Conseil avait souligné, dans sa recommandation du 25 juin 2009 , qu ' il était « impératif pour la Grèce d ' intensifier ses efforts pour corriger les déséquilibres macroéconomiques et remédier aux faiblesses structurelles de son économie » et avait adressé des recommandations spécifiques à la Grèce l ' invitant notamment à poursuivre l ' assainissement de ses finances publiques; à accroître la concurrence dans les services professionnels, à procéder à une réforme de manière à accroître les investissements en R & D; à utiliser les fonds structurels plus efficacement; à procéder à une réforme de l ' administration et à adopter un vaste éventail de mesures sur le marché de l ' emploi dans le cadre d ' une approche de flexisécurité intégrée.
Au même moment, le Conseil a recommandé à la Grèce, en tant que membre de la zone euro, d ' assurer la viabilité de ses finances publiques et d ' en améliorer la qualité, de moderniser l ' administration et de mettre en œuvre les principes communs de flexisécurité de l ' Union. (6) Les politiques économiques et budgétaires de la Grèce ne sont pas conformes aux recommandations spécifiques adressée au pays au titre des grandes orientations des politiques économiques ni aux recommandations adressées aux États membres de la zone euro, énoncées dans la recommandation du Conseil du 14 mai 2008 concernant les grandes orientations des politiques économiques des États membres et de la Communauté.
(7) Le 15 janvier 2010 , la Grèce a présenté la version actualisée 2010 de son programme de stabilité, contenant des objectifs budgétaires pour la période allant jusqu ' en 2013, qui devrait être lue parallèlement au budget 2010 adopté par le Parlement grec le 23 décembre 2009 ; le 16 février 2010 , le Conseil a rendu un avis sur la version actualisée de 2010 du programme de stabilité grec, conformément à l ' article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance de la coordination des politiques économiques .
Le 16 février 2010 , le Conseil a également adopté une décision au titre de l ' article 126, paragraphe 9, du TFUE, mettant la Grèce en demeure de prendre des mesures pour la réduction du déficit jugée nécessaire pour mettre fin à la situation de déficit excessif (ci-après dénommée « la décision du Conseil du 16 février 2010 » ). (8) Le bon fonctionnement de la coordination des politiques économiques dans la zone euro implique l ' utilisation en temps utile des instruments disponibles au titre de l ' article 121 du TFUE. Conformément à l ' article 121, paragraphe 4, du TFUE, la Commission peut adresser un avertissement à l ' État membre concerné et peut recommander au Conseil d ' adresser les recommandations nécessaires audit État membre.
Compte tenu de la gravité de la situation et pour garantir la cohérence avec la décision du Conseil du 16 février 2010 , il y a lieu que le Conseil adopte les recommandations nécessaires. De plus, le Conseil peut, sur proposition de la Commission, décider de rendre publiques ses recommandations. (9) Bien que la détérioration des conditions macroéconomiques en 2009 ait été plus marquée que prévu par les autorités, les finances publiques se sont dégradées bien au-delà de ce que l ' on pouvait attendre en raison de la récession plus grave que prévu. Cette dégradation est en grande partie le résultat des politiques budgétaires menées par le gouvernement grec.
Pour 2009, le déficit public est actuellement estimé à 12,75 % du PIB, par rapport à un objectif de 3,75 % du PIB dans la version actualisée de janvier 2009 du programme de stabilité. (10) Le budget 2010 a été adopté par le Parlement grec le 23 décembre 2009 en fixant un objectif de déficit de 9,1 % du PIB en 2010. Entre-temps, les autorités grecques ont annoncé leur intention d ' intensifier l ' ajustement budgétaire dès 2010, et ont fixé l ' objectif budgétaire de 8,7 % du PIB pour 2010. La version actualisée de janvier 2010 du programme de stabilité a confirmé l ' objectif budgétaire révisé pour 2010 à 8,7 % du PIB.
(11) À long terme, les effets du vieillissement de la population sur le budget sont nettement supérieurs à la moyenne de l ' Union, principalement en raison d ' une augmentation attendue très importante des dépenses consacrées aux retraites en pourcentage du PIB durant les prochaines décennies. Comme l ' a montré le rapport 2009 des services de la Commission sur la viabilité, les indicateurs disponibles font état de risques très élevés pour la viabilité des finances publiques, qu ' il y a lieu d ' améliorer non seulement au moyen d ' un assainissement budgétaire mais également par le biais d ' une réforme des systèmes de retraites et de soins de santé.
Le système grec des retraites connaît plusieurs problèmes, notamment celui de la fragmentation de sa couverture. Bien que la Grèce affiche l ' un des taux moyens de prestations les plus élevés dans l ' Union — avec une incidence négative sur les incitations au travail, comme l ' indique notamment le taux d ' emploi très faible des travailleurs plus âgés, elle enregistre également l ' un des taux de pauvreté les plus élevés chez les plus âgés. Les régimes de retraite anticipée présentent également des problèmes, dans la mesure où ils offrent des solutions alternatives, mais coûteuses, de départ à la retraite.
Le système des soins de santé doit lui aussi faire l ' objet d ' une réforme, en particulier pour améliorer de manière substantielle l ' efficacité et la gestion, dans la mesure où l ' on observe des dépassements budgétaires récurrents. Les réformes du marché de l ' emploi devraient soutenir l ' offre de main-d ' œuvre accrue afin d ' étendre l ' assiette des contributions. (12) La Grèce devrait remédier à ses pertes de compétitivité et corriger ses profonds déséquilibres extérieurs. Dans ce contexte, conformément aux grandes orientations des politiques économiques, la Grèce devrait s ' efforcer de corriger le déficit des comptes courants « en réalisant des réformes structurelles, en renforçant la compétitivité extérieure et (…) en contribuant à la correction du déficit par le biais de la politique budgétaire » .
À cette fin, les autorités grecques devraient déployer des mesures permanentes afin de contrôler les dépenses primaires courantes, y compris les coûts des salaires dans le secteur public, et mettre en œuvre d ' urgence des réformes structurelles sur les marchés de l ' emploi et des produits. En particulier, les autorités grecques devraient faire en sorte que les mesures d ' assainissement budgétaire visent également à renforcer la qualité des finances publiques dans le cadre d ' un programme de réforme globale, tout en mettant rapidement en œuvre des politiques visant à poursuivre la réforme de l ' administration fiscale.
(13) Un certain nombre d ' indicateurs et d ' analyses confirment que la compétitivité de la Grèce au niveau des prix diminue considérablement et constamment depuis dix ans. L ' augmentation des salaires plus rapide que la croissance de la productivité en est une cause. Le rapport entre les salaires du secteur public et ceux du secteur privé a augmenté plus rapidement en Grèce que dans les autres économies de la zone euro, ce qui a nui à l ' ensemble des négociations salariales, et montré que le rôle du secteur public est essentiel pour le retour à la modération des salaires. Certains aspects du système de négociation collective des salaires en Grèce (par exemple, le niveau de négociation intermédiaire) peuvent également expliquer le décalage entre la progression des salaires et celle de la productivité, et nécessiter des ajustements à négocier par les partenaires sociaux.
Dans une perspective d ' avenir, le système de négociation des salaires doit favoriser des changements en matière de salaires qui reflètent davantage la compétitivité, les évolutions en termes de productivité ainsi que les conditions du marché de l ' emploi local. (14) L ' administration constitue un obstacle majeur à l ' amélioration de l ' efficacité en Grèce. La Grèce est mal classée dans la plupart des comparaisons internationales portant sur le secteur public, et l ' on estime que de nombreux problèmes découlent d ' une capacité et d ' une efficacité insuffisantes de l ' administration.
Les autorités se sont engagées à améliorer le fonctionnement de l ' administration. Ces engagements devraient se traduire par une réduction des effectifs, une amélioration de la gestion des ressources humaines dans les organismes publics, une réduction des coûts, une plus grande transparence, une plus grande sécurité juridique et la mise en œuvre effective des politiques. (15) La Grèce peut améliorer considérablement l ' environnement des entreprises et le fonctionnement du marché des produits. Les entreprises sont confrontées à des procédures administratives complexes, lourdes et longues.
Les services professionnels sont fortement réglementés, et les entraves à la concurrence figurent parmi les plus élevées de l ' Union. De plus, la libéralisation des industries de réseau (énergie, par exemple) est à la traîne par rapport à la moyenne de l ' Union, de même que l ' ouverture des marchés dans le secteur des transports, en particulier les transports ferroviaires. Des réformes dans ces domaines permettraient d ' accroître l ' investissement privé et l ' emploi, à peu de frais pour les finances publiques. Les réformes des marchés des produits contribueraient par ailleurs à la mise en œuvre des réformes sur le marché de l ' emploi, en réduisant les pressions sur les coûts.
(16) Le marché grec de l ' emploi a lui aussi besoin d ' une réforme conformément aux principes communs de flexisécurité, comme l ' a souligné le Conseil dans ses recommandations de 2009 sur la mise en œuvre des politiques en matière d ' emploi. Il convient d ' accorder une attention particulière aux jeunes, compte tenu des difficultés qu ' ils rencontrent à entrer sur le marché de l ' emploi. Il est largement possible de faciliter les transitions sur le marché de l ' emploi, notamment en améliorant les politiques en matière d ' éducation et de formation, en renforçant les qualifications de la main-d ' œuvre et en améliorant l ' efficacité des politiques actives du marché de l ' emploi, notamment avec le soutien du Fonds social européen.
Il est également nécessaire de simplifier la législation en matière de protection de l ' emploi. De plus, les politiques devraient encourager la participation active au marché l ' emploi. La mise en œuvre de ces recommandations est très importante pour l ' économie grecque. Les effets sur l ' emploi des actions structurelles déployées dans le domaine économique devraient donc être dûment pris en compte. (17) L ' absorption plus rapide et plus efficace des fonds structurels et de cohésion de l ' Union pourrait jouer un rôle essentiel dans le succès des efforts déployés pour rétablir la compétitivité et des finances publiques viables.
Par rapport à d ' autres États membres, la Grèce est en retard pour l ' absorption des fonds. En travaillant avec la Commission pour prendre des mesures en vue d ' améliorer la capacité d ' absorption et la conception de programmes opérationnels, la Grèce pourrait financer des investissements publics essentiels qui favorisent le potentiel de croissance à long terme et permettent par ailleurs de poursuivre l ' assainissement des finances publiques. Une attention particulière devrait être accordée aux programmes opérationnels consacrés à la réforme administrative et à la convergence numérique, car ces programmes soutiennent des réformes essentielles de l ' administration qui sont des éléments pivots de la stratégie de réforme évoquée dans la version actualisée de janvier 2010 du programme de stabilité.
Par exemple, les fonds structurels de l ' Union au titre de ces programmes opérationnels permettraient de soutenir le secteur public pour des réformes du système des soins de santé, les services d ' aide à l ' emploi du secteur public, l ' apprentissage tout au long de la vie, la lutte contre le travail non déclaré, et la mise en place d ' un contrôle réglementaire effectif et des capacités d ' application. (18) Les banques grecques semblent relativement saines en termes de rentabilité et de capitalisation. En outre, des simulations de crise ont permis de confirmer la résistance du secteur.
De plus, les banques grecques conservent un faible pourcentage de prêts non productifs (environ 7,2 % du total des prêts) et un ratio des prêts par rapport aux dépôts relativement faible. Toutefois, le secteur bancaire grec a éprouvé des difficultés d ' accès aux marchés de gros, et a dû dépendre largement des facilités de prêt de l ' Eurosystème. En résumé, alors que le système bancaire grec est globalement solide et qu ' il a moins souffert que ceux d ' autres États membres de la crise financière mondiale, il est peu probable qu ' il ne soit pas contaminé par les difficultés des finances publiques grecques.
En outre, l ' incidence des problèmes économiques et financiers de certains pays voisins de la Grèce est préoccupante. (19) Compte tenu de l ' impact de la crise économique et financière mondiale sur l ' économie grecque, la réévaluation des risques exerce de nouvelles pressions sur le poids de la dette et augmente les primes de risque sur la dette publique, RECOMMANDE: 1) Tenant compte des faiblesses institutionnelles des finances publiques et de l ' économie grecques en général, la Grèce est invitée à élaborer et à mettre en œuvre le plus rapidement possible, en 2010, un ensemble global de réformes structurelles allant au-delà des mesures exposées dans la version actualisée de janvier 2010 du programme de stabilité.
Des calendriers clairs et détaillés devraient être présentés pour les réformes proposées et faire l ' objet d ' un suivi au cours de leur mise en œuvre. Plus spécifiquement, compte tenu du fait qu ' il est important d ' assurer l ' efficacité du système de négociation des salaires et de la nécessité d ' une modération globale des salaires, dans le contexte des pertes de compétitivité, la Grèce devrait: a) réduire l ' enveloppe des salaires dans le secteur public, pour que la politique des salaires dans le secteur public joue un rôle moteur pour la formation des salaires dans le secteur privé et contribue à la modération générale des salaires; b) rationaliser le système de paiement des salaires pour les fonctionnaires en mettant en place des principes unifiés de fixation et de planification des salaires et en établissant une grille des salaires; cette politique des salaires devrait être étendue aux rémunérations des travailleurs des entreprises publiques; c) renforcer la souplesse du système de fixation des salaires en encourageant une négociation des salaires plus décentralisée (par exemple, en évitant la contagion administrative des conventions collectives aux entreprises qui ne sont pas concernées par les négociations), notamment par un découplage par rapport à l ' évolution des salaires dans le secteur public; améliorer l ' application de la loi sur la négociation salariale afin de limiter l ' utilisation de la clause d ' exemption.
2) Compte tenu de la nécessité de procéder d ' urgence à une réforme du système des retraites et en raison des risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques à long terme, la Grèce devrait: a) procéder en temps utile à une réforme globale des retraites, qui devrait contribuer à la viabilité des finances publiques; b) garantir l ' alignement de l ' âge statutaire du départ à la retraite pour les hommes et les femmes et introduire des paramètres supplémentaires qui ajustent automatiquement le niveau des retraites et l ' âge statutaire du départ à la retraite en fonction de l ' évolution des facteurs économiques et démographiques sous-jacents; c) veiller à ce que des réformes globales du marché de l ' emploi soutiennent l ' offre de main-d ' œuvre accrue et l ' emploi afin d ' étendre l ' assiette des contributions; d) adapter la formule d ' octroi de la retraite en renforçant le lien entre les cotisations versées et les prestations reçues, et remplacer le système actuel d ' indexation discrétionnaire par une indexation des retraites sur la base des prix; e) relever l ' âge moyen du départ à la retraite au moyen de critères d ' éligibilité plus stricts pour la retraite anticipée; réduire de manière substantielle la liste actuellement trop longue d ' emplois donnant droit à la retraite anticipée; f) simplifier le système fragmenté des retraites et introduire une législation universellement contraignante concernant les droits, les cotisations, la capitalisation et l ' indexation; g) adopter les textes législatifs nécessaires dès 2010.
3) Dans le domaine des soins de santé, les réformes devraient mettre l ' accent sur: a) le réexamen de la structure trop fragmentée du système des soins de santé et sa gouvernance; b) le renforcement de la qualité et de l ' efficacité des services publics de soins de santé primaires; c) la modernisation de l ' administration et des procédures comptables des hôpitaux; d) des procédures de marchés publics, notamment en réexaminant la liste des médicaments achetés. 4) Il est nécessaire de renforcer l ' efficacité de l ' administration. À cet effet, la Grèce devrait: a) élaborer, approuver et mettre en œuvre la réforme stratégique nécessaire pour assurer une amélioration significative de la transparence et de l ' efficacité de son administration, sur la base d ' un examen fonctionnel indépendant de la structure globale de l ' administration, en vue d ' accroître son efficacité dans différents domaines, en particulier en ce qui concerne les structures de prise de décisions, la répartition des responsabilités entre les institutions, l ' organisation interne des principaux ministères, la supervision et la responsabilité de la mise en œuvre, l ' importance des effectifs et la gestion des ressources humaines; la tendance à l ' accroissement de l ' emploi dans le secteur public devrait être inversée; b) rationaliser le nombre de municipalités et de conseils locaux, en vue de réaliser des réductions de dépenses significatives; c) prendre des mesures permettant de gérer les marchés publics de manière transparente et compétitive, en assurant un rapport coût/bénéfice adéquat;
5) L ' amélioration du fonctionnement du marché des produits et de l ' environnement des entreprises constitue une autre priorité qui devrait être traitée dès 2010. À cet effet, la Grèce devrait: a) atteindre les objectifs fixés dans l ' agenda pour une meilleure réglementation en simplifiant les procédures de démarrage, d ' enregistrement et de gestion d ' une entreprise, en rationalisant et en simplifiant le système réglementaire grec, en créant dans chaque ministère des unités spécialisées pour une meilleure réglementation, en renforçant le rôle des analyses d ' impact et, d ' une manière générale, en accélérant la mise en œuvre du programme de réduction de la charge administrative; b) adopter et mettre en place un cadre clair pour la politique de concurrence, notamment au moyen d ' un examen des règles de fixation des priorités et d ' une réforme des pratiques en matière de mise en application; renforcer le rôle et la capacité de la commission grecque de la concurrence; c) mettre en œuvre la directive services rapidement et de manière ambitieuse; d) prendre des mesures efficaces en vue d ' accroître la concurrence dans les services professionnels; e) encourager davantage et surveiller la déréglementation des secteurs des transports et de l ' énergie, notamment en levant les restrictions sur les prix et les barrières à l ' entrée dans le secteur du transport routier de fret, en mettant pleinement en œuvre le premier paquet de mesures pour les chemins de fer afin de promouvoir l ' ouverture du marché ferroviaire, et en poursuivant la libéralisation du secteur de l ' électricité en découplant des opérations actuellement réservées aux opérateurs historiques; f) assouplir la réglementation dans le secteur du commerce de détail.
6) Afin de soutenir la croissance de la productivité et de l ' emploi, la Grèce devrait: a) prendre des mesures immédiates pour lutter contre le travail non déclaré; b) réexaminer la réglementation du marché de l ' emploi, y compris la législation en matière de protection de l ' emploi, afin d ' accroître l ' offre de main-d ' œuvre; c) soutenir la demande de main-d ' œuvre en renforçant les réductions ciblées du coût de la main-d ' œuvre; d) adopter des réformes du système d ' éducation en vue d ' améliorer le niveau des qualifications de la main-d ' œuvre et d ' améliorer les réactions face aux besoins du marché de l ' emploi.
7) Compte tenu du défi consistant à améliorer la productivité, notamment au moyen de stratégies prioritaires d ' investissement public, les autorités grecques devraient prendre toutes les mesures nécessaires pour améliorer l ' efficacité et le rythme de l ' absorption des fonds structurels de l ' Union. À cette occasion, une attention particulière devrait être accordée à la mise en œuvre rapide et efficace des programmes opérationnels consacrés à la réforme administrative et à la convergence numérique, car ces programmes soutiennent des réformes essentielles de l ' administration, lesquelles représentent des éléments pivots de la stratégie de réforme évoquée dans la version actualisée de janvier 2010 du programme de stabilité.
8) La Grèce est invitée à communiquer les mesures prises en réponse à la présente recommandation, ainsi que le calendrier de mise en œuvre des mesures structurelles, évoquées dans la version actualisée de janvier 2010 du programme de stabilité, dans le contexte des rapports trimestriels prévus par l ' article 4, paragraphe 2, de la décision du Conseil du 16 février 2010 . La République hellénique est destinataire de la présente recommandation. Fait à Bruxelles, le 16 février 2010 . Par le Conseil La présidente E. Salgado