Empfehlung des Rates vom 12. Juli 2011 zum nationalen Reformprogramm Frankreichs 2011 und zur Stellungnahme des Rates zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Frankreichs für die Jahre 2011 bis 2014 2011/C 213/03 DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf die Artikel 121 Absatz 2 und 148 Absatz 4, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken , insbesondere auf Artikel 5 Absatz 3, gestützt auf die Empfehlung der Europäischen Kommission, gestützt auf die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates, nach Stellungnahme des Beschäftigungsausschusses, nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses, in Erwägung nachstehender Gründe:
(1) Am 26. März 2010 nahm der Europäische Rat den Vorschlag der Kommission für eine neue Wachstums- und Beschäftigungsstrategie, „ Europa 2020 “ an; diese Strategie stützt sich auf einer engeren Koordinierung der Wirtschaftspolitiken in den Schlüsselbereichen, in denen Maßnahmen ergriffen werden müssen, um Europas Potenzial für nachhaltiges Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen. (2) Am 13. Juli 2010 nahm der Rat eine Empfehlung zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten und der Union (2010 bis 2014) und am 21. Oktober 2010 einen Beschluss über Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten an, die zusammen die „ integrierten Leitlinien “ bilden.
Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, bei der Ausgestaltung ihrer nationalen Wirtschafts- und Beschäftigungspolitiken den integrierten Leitlinien Rechnung zu tragen. (3) Am 12. Januar 2011 nahm die Kommission den ersten Jahreswachstumsbericht an, mit dem ein neuer Zyklus wirtschaftspolitischer Steuerung in der EU und gleichzeitig das erste Europäische Semester einer in der Strategie Europa 2020 verankerten integrierten Ex-ante-Politikkoordinierung eingeleitet wurden. (4) Am 25. März 2011 billigte der Europäische Rat (im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Rates vom 15. Februar und 7.
März 2011 und im Anschluss an den Jahreswachstumsbericht der Kommission) die Prioritäten für Haushaltskonsolidierung und Strukturreform. Er betonte die Notwendigkeit, der Wiederherstellung solider Staatshaushalte und der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, dem Abbau der Arbeitslosigkeit durch Reformen des Arbeitsmarkts sowie neuen Anstrengungen zur Steigerung des Wachstums Priorität einzuräumen. Er forderte die Mitgliedstaaten auf, diese Prioritäten in konkrete Maßnahmen umzusetzen und sie in ihre Stabilitäts- bzw. Konvergenzprogramme und nationalen Reformprogramme aufzunehmen.
(5) Am 25. März 2011 ersuchte der Europäische Rat die am Euro-Plus-Pakt teilnehmenden Mitgliedstaaten außerdem, ihre Zusagen so zeitig vorzulegen, dass sie in ihre Stabilitäts- bzw. Konvergenzprogramme und nationalen Reformprogramme aufgenommen werden können. (6) Am 3. Mai 2011 legte Frankreich sein aktualisiertes Stabilitätsprogramm 2011 für den Zeitraum von 2011 bis 2014 und sein nationales Reformprogramm 2011 vor. Um den Querverbindungen zwischen den beiden Programmen Rechnung zu tragen, wurden beide Programme gleichzeitig bewertet. (7) Frankreich verzeichnete 2009 einen BIP-Rückgang um 2,7 % und war damit im Vergleich zu den anderen Mitgliedstaaten weniger stark von der Wirtschafts- und Finanzkrise betroffen; dieser Umstand ist teilweise gewichtigen Konjunkturstabilisatoren sowie der Widerstandsfähigkeit des Verbrauchs der Privathaushalte.
Auch erwies sich der Bankensektor als widerstandsfähig. Im Jahr 2010 erholte sich die Konjunktur und das BIP stieg insgesamt um 1,5 % an. Allerdings hatte die Wirtschaftskrise erhebliche Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen Frankreichs. Aufgrund der automatischen Stabilisatoren und diskretionären Konjunkturfördermaßnahmen stieg das gesamtstaatliche Defizit von 3,3 % des BIP im Jahr 2008 auf 7,5 % des BIP im Jahr 2009. In ähnlicher Weise verschärfte die Krise die unzureichende Nutzung der Arbeitskräfte und die strukturellen Schwächen des französischen Arbeitsmarktes, auf dem im Jahr 2010 eine relativ hohe Arbeitslosenquote von 9,7 % zu verzeichnen war.
Daneben verschlechterte sich die Warenhandelsbilanz im letzten Jahrzehnt schrittweise, was die Probleme der französischen Unternehmen im Hinblick auf Kosten- und nichtpreisliche Wettbewerbsfähigkeit verdeutlicht. (8) Ausgehend von der Bewertung des aktualisierten Stabilitätsprogramms gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 ist der Rat der Auffassung, dass das makroökonomische Ausgangsszenario, das den Haushaltsprojektionen zugrunde liegt, günstig ist, insbesondere da die erwarteten Wachstumsraten in den letzten Jahren deutlich über dem Potenzialwachstum lagen. Nachdem das Haushaltsdefizit im Jahr 2010 mit 7 % des BIP geringer als erwartet ausfiel, soll es dem Stabilitätsprogramm zufolge im Jahr 2013 — dem vom Rat für die Korrektur des übermäßigen Defizits gesetzten Termin — auf 3 % des BIP zurückgeführt und danach die Konsolidierung fortgesetzt werden.
Die Schuldenquote, die im Jahr 2010 82 % des BIP betrug, wird voraussichtlich bis zum Jahr 2012 (auf 86 %) ansteigen und danach leicht zurückgehen. Die Anpassungspfade für Defizit und Schuldenstand sind mit Risiken behaftet, darunter die Möglichkeit, dass das makroökonomische Szenario sich als weniger günstig erweist, der Umstand, dass Maßnahmen nicht ausreichend spezifiziert sind, um die Ziele im Jahr 2012 und danach zu erreichen, sowie der Umstand, dass die Ziele — unbeschadet des Ergebnisses im Jahr 2010, das über den Erwartungen lag — in der Vergangenheit häufig verfehlt wurden.
Deshalb kann nicht sichergestellt werden, dass das übermäßige Defizit im Jahr 2013 korrigiert sein wird, wenn nicht weitere erforderliche Maßnahmen ergriffen werden. Das mittelfristige Ziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts wird innerhalb der Laufzeit des Stabilitätsprogramms nicht erreicht. Die durchschnittliche finanzpolitische Anstrengung im Zeitraum von 2010 bis 2013, die von den Kommissionsdienststellen nach der gemeinsam vereinbarten Methode neu berechnet wurde, liegt leicht unter der Forderung, die in der Empfehlung des Rates vom 2. Dezember 2009 (mehr als 1 % des BIP) enthalten ist.
(9) Die Verwirklichung der Haushaltskonsolidierung ist weiterhin eine große Herausforderung. Die Vermeidung von Ausgabenüberschreitungen mittels verstärkter Konsolidierungsanstrengungen auf der Grundlage umfassend spezifizierter Maßnahmen ist für die Wiederherstellung einer nachhaltigen Haushaltsposition von wesentlicher Bedeutung, zumal das Ziel für das Jahr 2013 keine Sicherheitsmarge unter der Schwelle von 3 % des BIP vorsieht. Darüber hinaus wäre es, wie in dem im Dezember 2010 abgestimmten Gesetz über den mehrjährigen öffentlichen Haushaltsplan für die Jahre 2011 bis 2014 festgelegt, angemessen, alle unerwarteten Steuermehreinnahmen zur Beschleunigung des Defizit- und Schuldenabbaus zu verwenden.
Nach der letzten Bewertung der Kommission erscheinen die Risiken in Bezug auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen mittel. Zur Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen hat Frankreich im Jahr 2010 eine erneute Rentenreform beschlossen. Die geplanten Maßnahmen, die u. a. eine schrittweise Anhebung des Mindestrenteneintrittsalters von 60 auf 62 Jahre und des gesetzlichen Rentenalters von 65 auf 67 Jahre sowie eine schrittweise Abschaffung von Vorruhestandsregelungen umfassen, dürften sich auf die geringe Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer auswirken.
Ferner wird das Rentensystem den Erwartungen zufolge 2018 im Gleichgewicht sein. Danach wird sich, sofern nicht weitere Maßnahmen getroffen werden, voraussichtlich ein Defizit einstellen. Im Zuge der jüngsten Rentenreform wurde auch eine neue Behörde, das „ Comité de pilotage des régimes de retraite “ geschaffen, die die Haushaltslage der Rentenkassen jährlich beurteilen und bei möglichen Verschlechterungen der Lage Korrekturmaßnahmen vorschlagen soll. (10) Die geltenden Kündigungsschutzvorschriften sind weiterhin zu streng: In Bezug auf die Umstände betriebsbedingter Kündigungen besteht Rechtsunsicherheit.
Dies führt auf dem Arbeitsmarkt dazu, dass Arbeitnehmer mit unbefristeten Arbeitsverträgen (die Mehrheit der Beschäftigten) relative Sicherheit genießen, während Arbeitnehmer mit befristeten Arbeitsverträgen (die Mehrheit der neu auf den Arbeitsmarkt drängenden Arbeitskräfte) Unsicherheiten ausgesetzt sind. Unter jungen Arbeitnehmern ist daher der Anteil derjenigen mit befristeten Verträgen erheblich höher, und befristete Arbeitsverhältnisse münden selten in unbefristete. Diese Unterteilung besteht auch beim Zugang zur Berufsausbildung. Die Fluktuation ist entsprechend hoch, und die Akkumulation von Humankapital ist bei den betreffenden Arbeitskräften begrenzt.
Jüngere Arbeitnehmer und Geringqualifizierte sind daher auf dem Arbeitsmarkt unverhältnismäßig hohen Risiken ausgesetzt. Das Gesetz zur Erneuerung des sozialen Dialogs und das Gesetz zur Modernisierung des Arbeitsmarktes aus dem Jahr 2008 waren darauf ausgerichtet, den sozialen Dialog zu modernisieren und die Spaltung des Arbeitsmarktes zu überwinden. Insbesondere das letztgenannte Gesetz führte ein neues Verfahren für die Kündigung unbefristeter Arbeitsverträge im gegenseitigen Einvernehmen ( „ rupture conventionnelle “ ) ein, das nunmehr vermehrt genutzt wird. (11) Die Arbeitslosenquote lag im Jahr 2010 in Frankreich leicht über dem EU-Durchschnitt, und die Langzeitarbeitslosigkeit nimmt zu (3,9 % im Jahr 2010 gegenüber 2,9 % im Jahr 2008).
In diesem Zusammenhang sollten die Arbeitsämter eine wichtige Rolle bei der Unterstützung der Beschäftigungslosen in ihrer Suche nach einer Arbeitsstelle spielen. In Frankreich hat die neu geschaffene zentrale Arbeitsvermittlungsstelle Pôle Emploi bislang eine gemischte Bilanz vorzuweisen. Im Zeitraum von 2009 bis 2010 konzentrierte sie ihre Anstrengungen im Zusammenhang mit der Krise und einer erheblichen Zunahme der Arbeitssuchenden vorwiegend auf die Fusion der beiden zuvor bestehenden Verwaltungsorgane. Im Zuge der Untervergabe von Arbeitsvermittlungsdiensten wurden bislang beim Wiedererreichen der von Pôle Emploi gesetzten Beschäftigungsziele gemischte Ergebnisse erreicht.
Gleichzeitig sind die von Pôle emploi für die individuelle Betreuung von Arbeitssuchenden aufgewandten personellen Ressourcen (die mit 71 Vollzeitäquivalenten je 10000 Arbeitslose deutlich unter den in einigen vergleichbaren Staaten festgestellten Niveaus liegen) weiterhin knapp bemessen. (12) Das Leistungsbilanzdefizit Frankreichs nahm im letzten Jahrzehnt schrittweise zu und spiegelte so die Verschlechterung der Warenhandelsbilanz wider, die teilweise auf eine abnehmende Wettbewerbsfähigkeit bei den Lohnkosten infolge der Wiedereinführung des einheitlichen Mindestlohns im Zeitraum von 2003 bis 2005 (bei der vorherigen Reform der 35-Stunden-Woche waren fünf verschiedene Mindestlohnsätze festgelegt worden) zurückging.
Am Indexierungsverfahren wurden einige Verbesserungen vorgenommen (Einrichtung eines Beratungsgremiums unabhängiger Sachverständiger, Abschaffung diskretionärer Erhöhungen), die zu einer Mäßigung des Anstiegs des Mindestlohns führten. Dies hatte zum Ergebnis, dass der Anteil der Mindestlohnempfänger erheblich gesunken ist, was eine bessere Lohndifferenzierung ermöglicht. Der französische Mindestlohn ist im Vergleich zum Medianlohn noch immer einer der höchsten in der EU, wenngleich die Steuer- und Abgabenbelastung aufgrund von Kürzungen der Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber weitaus geringer ist als beim Durchschnittslohn.
(13) Innerhalb der EU ist die Belastung des Faktors Arbeit mit Steuern und Sozialabgaben in Frankreich mit am höchsten, während die Verbrauchsteuern relativ gering bleiben. Auch der Anteil des Umweltsteueraufkommens am BIP liegt unter dem EU-Durchschnitt. Eine ausgewogenere Gestaltung des Steuersystems, zum Beispiel auch durch eine Verlagerung der steuerlichen Belastung vom Faktor Arbeit auf Konsum und Umwelt wird sich wahrscheinlich positiv auf die Beschäftigung sowie auf ökologische Ziele auswirken. (14) Das Volumen der Steuer- und Sozialabgabenbefreiungen (einschließlich „ niches fiscales “ ) ist in Frankreich sehr hoch.
Außerdem müssen Unternehmen und Haushalte in umfassende Beratung investieren, um die durch das System eröffneten Vorteile zu verstehen und zu nutzen. Steuerliche Vergünstigungen werden zwar zur Umsetzung bestimmter wirtschaftspolitischer Strategien gewährt, doch wurde bislang nicht systematisch überprüft, ob die angestrebten Ziele dadurch erreicht wurden, obwohl für das Jahr 2011 nach dem Gesetz über den mehrjährigen öffentlichen Haushaltsplan für die Jahre 2009 bis 2012 eine Überprüfung geplant ist. In der Vergangenheit hat der Umstand, dass die Vergünstigungen staatliche Ausgaben ersetzen können, es den französischen Behörden ermöglicht, bestehende Ausgaberegeln formal einzuhalten, obwohl, wie in Artikel 9 des Gesetzes über den mehrjährigen öffentlichen Haushaltsplan für die Jahre 2011 bis 2014 festgelegt, weitere Verschiebungen zukünftig nicht mehr möglich sein werden.
Die französischen Behörden sehen für den Zeitraum von 2011 bis 2013 eine diskretionäre Erhöhung des Steueraufkommens (hauptsächlich durch eine Verringerung der Steuerausgaben) um ca. 0,75 % des BIP vor. Welche Steuervergünstigungen ab 2012 im Einzelnen gestrichen werden sollen, wurde bislang nur teilweise festgelegt. (15) Der Wettbewerb im Einzelhandel wird noch immer durch administrative Beschränkungen der Eröffnung großer Einzelhandelsbetriebe und durch ein Verbot des Weiterverkaufs unter Einkaufspreis behindert. Im Dienstleistungssektor bestehen weiterhin Wettbewerbsschranken für verschiedene reglementierte Berufe, die entweder durch eine Überarbeitung der Zugangsbedingungen oder eine schrittweise Abschaffung bestimmter Quoten (Numerus clausus) sowie der mit diesen Berufen verbundenen exklusiven Rechte beseitigt werden könnten.
(16) Frankreich ist im Rahmen des Euro-Plus-Pakts eine Reihe von Verpflichtungen eingegangen. Was die Haushaltspolitik angeht, hat Frankreich eine rasche Umsetzung der Rentenreform aus dem Jahr 2010 zugesagt. Zur Stärkung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen wird Frankreich ferner eine Verfassungsänderung zur Einführung einer verbindlichen mehrjährigen Haushaltsplanung vornehmen. Zur Steigerung der Erwerbsquote werden verschiedene Maßnahmen im Rahmen der Förderung einer aktiven Arbeitsmarktpolitik geprüft (z. B. Lehrausbildungen, um jüngeren Arbeitnehmern den Übergang von der Schule zur Arbeit zu erleichtern, zusätzliche Kinderbetreuungseinrichtungen ab 2012 zur Verbesserung der Beschäftigungsaussichten von Frauen, Verbesserung der staatlichen Arbeitsvermittlungsdienste für Arbeitslose).
Die Maßnahmen zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit konzentrieren sich auf die Verbesserung des Hochschulsystems und die Förderung von Forschung und Entwicklung (FuE) und Innovation ( „ investissements d'avenir “ ) sowie auf den Bürokratieabbau durch die Umsetzung eines umfassenden Programms zur Vereinfachung der Verwaltung. Diese Verpflichtungen betreffen drei der vier Bereiche des Pakts, der Finanzsektor ist nicht berührt. Wenngleich sie in den Bereichen getroffen werden, in denen die Probleme überwiegend angesiedelt sind, stellen viele dieser Maßnahmen (insbesondere diejenigen, die die haushaltspolitische Steuerung oder die Unterstützung von Hochschulausbildung und FuE betreffen) eine Bekräftigung bestehender Politiken bzw.
Reformen dar. Die Reformagenda scheint dem Ausmaß der makroökonomischen Herausforderungen im Arbeitsmarkt oder im unternehmerischen Umfeld nicht vollständig angemessen. Ferner unterliegt die vorgesehene Verfassungsreform politischer Unsicherheit. Die Verpflichtungen im Rahmen des Euro-Plus-Pakts wurden bewertet und im Rahmen der Empfehlungen berücksichtigt. (17) Die Kommission hat das Stabilitätsprogramm und das nationale Reformprogramm sowie die im Rahmen des Euro-Plus-Pakts von Frankreich eingegangenen Verpflichtungen bewertet. Sie hat dabei nicht nur deren Bedeutung für eine auf Dauer tragfähige Haushalts-, Wirtschafts- und Sozialpolitik in Frankreich, sondern auch die Einhaltung von EU-Vorschriften und -Richtungsvorgaben berücksichtigt, da es notwendig ist, die generelle wirtschaftspolitische Steuerung der EU durch auf EU-Ebene entwickelte Vorgaben für künftige nationale Entscheidungen zu stärken.
Vor diesem Hintergrund ist die Kommission der Auffassung, dass die Strategie zur Haushaltskonsolidierung für den Zeitraum ab 2012 spezifischer gestaltet werden muss, um sicherzustellen, dass das übermäßige Haushaltsdefizit bis zum Jahr 2013 korrigiert ist und die Staatsschulden auf einen Abwärtspfad gebracht werden. Alle unerwarteten Steuermehreinnahmen sollten zur Beschleunigung des Defizit- und Schuldenabbaus verwendet werden, wie in Artikel 11 des Gesetzes über den mehrjährigen öffentlichen Haushaltsplan für die Jahre 2011 bis 2014 festgelegt. Eine Verlagerung der steuerlichen Belastung vom Faktor Arbeit auf Umwelt und Konsum und eine Beschneidung der steuerlichen Vergünstigungen würde haushaltspolitischen und ökologischen Zielen dienen und die Rahmenbedingungen für Unternehmen verbessern.
Weitere Schritte in Zeitraum von 2011 bis 2012 sollten sich darauf konzentrieren, der Spaltung des Arbeitsmarktes durch eine Anpassung der Kündigungsschutzvorschriften entgegenzuwirken und den Arbeitssuchenden durch eine Stärkung der öffentlichen Arbeitsvermittlungsdienste umfassende Unterstützung zu leisten. Die derzeitige Politik im Hinblick auf eine maßvolle Entwicklung des Mindestlohns sollte fortgesetzt werden. Im Bereich der reglementierten Berufe und im Einzelhandel sollte der Wettbewerb angekurbelt werden. (18) Angesichts dieser Bewertung und unter Berücksichtigung der Empfehlungen des Rates nach Artikel 126 Absatz 7 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom 2.
Dezember 2009 hat der Rat das aktualisierte Stabilitätsprogramm 2011 Frankreichs geprüft, und seine Stellungnahme spiegelt sich insbesondere in seiner Empfehlung 1 wider. Unter Berücksichtigung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 25. März 2011 hat der Rat das nationale Reformprogramm Frankreichs geprüft — EMPFIEHLT, dass Frankreich, im Zeitraum von 2011 bis 2012 folgende Maßnahmen ergreift: 1. Frankreich gewährleistet die durchschnittliche finanzpolitische Anstrengung von mehr als 1 % des BIP im Zeitraum von 2010 bis 2013 und nimmt die Korrektur des übermäßigen Defizits bis 2013 in Übereinstimmung mit der Empfehlung des Rates im Defizitverfahren vor, wodurch die hohe Schuldenquote auf einen Abwärtspfad gebracht wird, und gewährleistet angemessene Fortschritte zur Erreichung des mittelfristigen Ziels in den Folgejahren.
Frankreich spezifiziert die hierzu notwendigen Maßnahmen für die Jahre ab 2012, ergreift bei Bedarf zusätzliche Maßnahmen und verwendet alle unerwarteten Steuermehreinnahmen zur Beschleunigung des Defizit- und Schuldenabbaus wie geplant. Frankreich setzt die Überprüfung der Nachhaltigkeit des Rentensystems fort und trifft erforderlichenfalls zusätzliche Maßnahmen. 2. Frankreich unternimmt im Einklang mit den nationalen Gepflogenheiten der Konsultation mit den Sozialpartnern erneute Anstrengungen, um der Spaltung des Arbeitsmarktes durch Überarbeitung ausgewählter Aspekte der Kündigungsschutzvorschriften — unter Verbesserung des Humankapitals und der Möglichkeit des Übergang zu vorteilhafteren Arbeitsverträgen — entgegenzuwirken, und stellt sicher, dass etwaige Entwicklungen beim Mindestlohn der Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten förderlich sind.
3. Der Zugang zum lebenslangen Lernen wird als Beitrag zur Weiterbeschäftigung älterer Arbeitnehmer gefördert, und es werden bessere Maßnahmen für die Rückkehr ins Arbeitsleben ergriffen. Frankreich intensiviert die Arbeitsmarktpolitik und führt Maßnahmen zur Verbesserung der Organisation, der Entscheidungsprozesse und der Verfahren der öffentlichen Arbeitsvermittlungsbehörde ein, um die Dienstleistungen und die individuelle Unterstützung für Personen, die von Langzeitarbeitslosigkeit gefährdet sind, auszubauen. 4. Die Effizienz des Steuersystems wird beispielsweise durch eine Verlagerung der Lasten vom Faktor Arbeit auf Umweltabgaben und Verbrauchsteuern sowie durch die Verwirklichung der geplanten Verringerung der Anzahl und der Kosten von Steuer- und Sozialabgabenbefreiungen (einschließlich „ niches fiscales “ ) gesteigert.
5. Frankreich unternimmt weitere Schritte zur Beseitigung ungerechtfertigter Beschränkungen bei reglementierten Gewerben und Berufen, insbesondere im Dienstleistungs- und Einzelhandelssektor. Geschehen zu Brüssel am 12. Juli 2011 . Im Namen des Rates Der Präsident J. Vincent-Rostowski