Recomendación del Consejo de 12 de julio de 2011 relativa al Programa Nacional de Reforma de 2011 de Eslovaquia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad actualizado de Eslovaquia (2011-2014) 2011/C 272/01 EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y, en particular, su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4, Visto el Reglamento (CE) n o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas , y, en particular, su artículo 5, apartado 3, Vista la recomendación de la Comisión Europea, Vistas las conclusiones del Consejo Europeo, Visto el dictamen del Comité de Empleo, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, Considerando lo siguiente:
(1) El 26 de marzo de 2010 , el Consejo Europeo aprobó la propuesta de la Comisión de iniciar una nueva estrategia para el empleo y el crecimiento, Europa 2020, basada en una mayor coordinación de las políticas económicas, que se centrará en los ámbitos fundamentales en que se requiere actuar para fomentar el potencial de crecimiento sostenible y competitividad de Europa. (2) El 13 de julio de 2010 , el Consejo adoptó una recomendación sobre directrices generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión (2010-2014) y, el 21 de octubre de 2010 , una decisión relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros , que juntas forman las « orientaciones integradas » .
Se invitó a los Estados miembros a tener en cuenta las orientaciones integradas en sus políticas económicas y de empleo. (3) El 12 de enero de 2011 , la Comisión adoptó el primer Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, iniciando así un nuevo ciclo de gobernanza económica en la UE y el primer Semestre Europeo de coordinación integrada ex ante de las políticas económicas, en el marco de la Estrategia Europa 2020. (4) El 25 de marzo de 2011 , el Consejo Europeo aprobó las prioridades para el saneamiento presupuestario y la reforma estructural (conforme a las conclusiones del Consejo de 15 de febrero y 7 de marzo de 2011 y en la línea del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de la Comisión).
El Consejo Europeo subrayó la necesidad de conceder prioridad al restablecimiento de unos presupuestos sólidos y de la sostenibilidad de las finanzas públicas, reduciendo el desempleo mediante reformas del mercado de trabajo y realizando nuevos esfuerzos para fomentar el crecimiento, y pidió a los Estados miembros plasmar estas prioridades en medidas concretas que habrían de incluir en sus Programas de Estabilidad o de Convergencia y en sus programas nacionales de reforma. (5) El 25 de marzo de 2011 , el Consejo Europeo también invitó a los Estados miembros participantes en el Pacto por el Euro Plus a presentar sus compromisos con la debida antelación para su inclusión en sus Programas de Estabilidad o de Convergencia y en sus programas nacionales de reforma.
(6) El 28 de abril de 2011 , Eslovaquia presentó la versión actualizada de su Programa de Estabilidad de 2011, relativa al periodo 2011-2014, y el 2 de mayo de 2011 su Programa Nacional de Reforma. Con objeto de tener en cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han evaluado al mismo tiempo. (7) Dado su alto grado de apertura comercial y su especialización en productos manufacturados duraderos, la economía eslovaca se ha visto fuertemente afectada por el desplome del comercio mundial y de la demanda agregada, a raíz de la crisis financiera. Como consecuencia de ello, en 2009 el PIB se contrajo un 4,8 % y la tasa de desempleo aumentó hasta un 12 %.
En 2010, gracias principalmente a la recuperación de la demanda externa, la situación económica mejoró notablemente en términos de crecimiento de la producción (con un aumento del 4,1 % del PIB), si bien siguió deteriorándose en términos de empleo, con una tasa de desempleo que alcanzó el 14,4 %, uno de los niveles más altos y uno de los aumentos más notables de la UE. En 2011-2012, el nivel de empleo seguirá muy por debajo del nivel anterior a la crisis. Esta ha provocado un importante deterioro de las finanzas públicas y un aumento del déficit de las Administraciones públicas, que pasó del 2 % del PIB en 2008 al 8 % del PIB en 2009-2010.
Aun manteniéndose a un nivel relativamente bajo, el ratio deuda/PIB también aumentó en 13 puntos porcentuales, alcanzando el 41 % del PIB en 2010. (8) Partiendo de la evaluación del Programa de Estabilidad actualizado realizada de conformidad con el Reglamento (CE) n o 1466/97, el Consejo considera que el escenario macroeconómico en el que se basa el Programa de Estabilidad es verosímil para los dos primeros años, aunque demasiado optimista hacia el final del periodo que abarca el Programa de Estabilidad. El Programa de Estabilidad prevé situar el déficit por debajo del 3 % del PIB en 2013, en el plazo fijado por el Consejo, y en el 2,8 % del PIB en 2014.
Después de 2011, el ajuste se realizará en términos de gastos, por regla general. Existen riesgos de revisión a la baja de los objetivos presupuestarios, debido principalmente a la aplicación de las medidas propuestas. El Programa de Estabilidad no prevé la consecución del objetivo a medio plazo. El logro de los objetivos presupuestarios supondría un esfuerzo presupuestario anual medio en el periodo 2011-2013 de aproximadamente el 1,4 % del PIB. (9) Gracias a las medidas de saneamiento, estimadas en torno al 2,5 % del PIB en el Programa de Estabilidad, se prevé un notable descenso del déficit en 2011.
El ajuste continuaría además en 2012 y 2013 a través de una reducción del déficit de aproximadamente un punto porcentual del PIB cada año. El esfuerzo de saneamiento se centra principalmente en el gasto, a través de ahorros en los gastos en bienes y servicios y en la masa salarial, si bien puede resultar difícil de proseguir de forma sostenible. Globalmente, Eslovaquia se enfrenta al desafío de asegurar que el saneamiento garantice e incluso aumente el gasto en partidas generadoras de crecimiento, tales como la educación y las infraestructuras de transporte. Concretamente, la formación de capital fijo de las Administraciones públicas, que ya es bastante reducida en comparación con la media de la UE, y que se prevé va a disminuir aún más, suscita preocupación.
Existen posibilidades de aumentar los ingresos procedentes de los impuestos menos perjudiciales para el crecimiento, tales como los impuestos sobre bienes inmuebles y los impuestos medioambientales, y de aumentar la eficiencia de la recaudación fiscal, especialmente en vista del amplio déficit recaudatorio del IVA. (10) Gracias a la reforma de 2005, que introdujo la planificación plurianual, la programación del presupuesto y varias reglas presupuestarias, Eslovaquia ha mejorado notablemente su marco presupuestario. Sin embargo, el marco actual no ha impedido al Gobierno mantener déficits elevados, incluso en años de fuerte crecimiento económico.
Una de las principales deficiencias es que los objetivos presupuestarios de los últimos años pueden modificarse fácilmente, por lo que no contribuyen al objetivo de estabilizar el proceso presupuestario en los próximos años. Esta deficiencia se podría subsanar a través de los límites máximos de gastos propuestos en la actualización del Programa de Estabilidad y en el Programa Nacional de Reforma, siempre que dichos límites abarquen la mayor parte posible del gasto de las Administraciones públicas. Actualmente, la falta de información publicada oportunamente, en particular en el caso de las Administraciones locales y los fondos de la seguridad social, constituye un obstáculo adicional para el seguimiento interanual de la evolución presupuestaria y de la aplicación de las reglas presupuestarias.
Por último, Eslovaquia carece de una institución independiente que participe directamente en las tareas preparatorias, el seguimiento y los mecanismos de evaluación relativos al presupuesto. (11) Eslovaquia es uno de los Estados miembros que se enfrentan a importantes desafíos en lo que atañe a la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. Según las previsiones, el crecimiento de los gastos relacionados con el envejecimiento de la población será más rápido que la media de la UE en los próximas décadas. Las pensiones constituirían la principal causa de este aumento, pese a la importante reforma llevada a cabo en 2004-2006.
La reforma no trató de forma sistemática el futuro aumento previsto de la esperanza de vida. Podrían ejercerse futuras presiones adicionales en el método de reparto, derivadas de un importante componente relacionado con el mérito en el cálculo de las pensiones y el mecanismo de indización. Los cambios introducidos en 2008-2009 en el pilar financiado por capitalización, incluidos el requisito de que los fondos de pensiones cubran las pérdidas incurridas y la supresión de la participación obligatoria en el caso de los recién llegados al mercado laboral, han restado viabilidad a la reforma.
El Programa Nacional de Reforma y el Programa de Estabilidad contemplan varios ajustes en el sistema de pensiones, que podrían subsanar sus actuales deficiencias. (12) Otro importante desafío es hacer frente al notable aumento del desempleo antes de que se convierta en estructural. La tasa de desempleo se sitúa actualmente por encima del 14 %. La tasa de desempleo de larga duración, del 9,2 %, sigue siendo la más alta de la UE y coexiste con importantes disparidades regionales y desajustes en las cualificaciones. La flexibilidad del mercado laboral eslovaco se encuentra en la media de la UE; el Gobierno tiene previsto aumentar la flexibilidad a través de modificaciones del Código de Trabajo.
La tasa de desempleo es especialmente elevada en el caso de los trabajadores menos cualificados, cuya tasa de empleo es una de las más bajas de la UE. Ello se debe posiblemente a la carga fiscal relativamente alta del 34 % aplicable a los salarios más bajos (el 67 % del salario medio), lo que reduce los incentivos a la contratación de trabajadores poco cualificados. Además, unas políticas activas del mercado de trabajo adecuadamente diseñadas y orientadas pueden desempeñar un papel importante a efectos de la reincorporación de los desempleados al mercado laboral. Los gastos consagrados a dichas políticas figuran entre los más bajos de la UE y el seguimiento o la evaluación de su eficacia es escasa.
El Gobierno tiene prevista, antes del final del presente año, una reforma de los servicios relacionados con el mercado laboral y las políticas activas de dicho mercado. (13) Dada la importancia que reviste la mano de obra cualificada a la hora de aumentar la competitividad no relacionada con los precios, Eslovaquia se plantea el ambicioso objetivo de aumentar el porcentaje de personas con estudios superiores del 17,6 % actual al 40 % de aquí a 2020. Eslovaquia está reformando su sistema de enseñanza y de formación, incluida la formación profesional, tal como prevé el Programa Nacional de Reforma, a fin de reducir los desajustes en las cualificaciones.
En cualquier caso, el porcentaje de personas con estudios superiores (cohorte 30-34) sigue siendo muy inferior a la media de la UE, con el problema añadido de la calidad de la enseñanza, tal como señalan varios indicadores existentes. El bajo nivel educativo de la comunidad romaní marginalizada constituye uno de los principales factores que contribuyen al desempleo de larga duración en Eslovaquia. La participación de personas en edad laboral en planes de aprendizaje permanente sigue siendo muy baja (un 2,8 %) en comparación con la media de la UE, lo que parece tener una incidencia negativa en el nivel de empleo y socava, además, los esfuerzos para reducir el elevado nivel de desempleo que se registra actualmente.
(14) El Programa Nacional de Reforma reconoce la necesidad de fomentar un entorno empresarial que genere un mayor crecimiento en Eslovaquia, al igual que la necesidad de mejorar el funcionamiento del poder judicial, dar mayor transparencia a la contratación pública, reducir las cargas administrativas para las empresas y luchar contra la corrupción, si bien existen riesgos en cuanto a su aplicación. La reforma planificada del sistema de contribuciones fiscales y sociales debería reducir los costes administrativos para las empresas relacionadas con el pago de esas contribuciones fiscales y sociales.
Sin embargo, no se trata suficientemente el problema de la debilidad de las instituciones públicas y, por otro lado, podría hacerse más para la elaboración de políticas a partir de elementos concretos. En lo que atañe a la Administración pública, la capacidad insuficiente y la elevada rotación del personal tienden a reducir su eficacia y transparencia, debilitan su capacidad analítica y dificultan la absorción eficaz de los fondos de la UE y el uso eficiente de los recursos públicos en general. Estos factores reducen las posibilidades de crecimiento de la economía y de su competitividad.
(15) Eslovaquia ha contraído una serie de compromisos en el marco del Pacto por el Euro Plus, que hacen referencia a tres áreas del Pacto relevantes para este país: la sostenibilidad de las finanzas públicas, el empleo y la competitividad. Desde el punto de vista presupuestario, Eslovaquia se compromete a fomentar la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo y a reforzar el marco presupuestario nacional mediante la adopción de un nuevo acto jurídico sobre responsabilidad presupuestaria. Las medidas relativas al empleo consisten en la revisión prevista del Código de Trabajo, a fin de dar una flexibilidad aún mayor al mercado laboral.
Las medidas relativas a la competitividad se centran en la reducción de la carga administrativa, la lucha contra la corrupción, una mayor transparencia de la contratación pública y del poder judicial y una mayor eficacia del sistema fiscal. Los compromisos antes citados reflejan la política de reformas expuesta en el Programa de Estabilidad y en el Programa Nacional de Reforma. Intensifican los proyectos de reforma en curso relativos al entorno empresarial y al respeto de los derechos y, por otro lado, abordan la importante cuestión de las pensiones y de la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.
Estos compromisos se han evaluado y se han tenido en cuenta en las recomendaciones. (16) La Comisión ha evaluado el Programa de Estabilidad y el Programa Nacional de Reforma, incluidos los compromisos contraídos en el marco del Pacto por el Euro Plus, y ha tenido en cuenta no sólo su pertinencia para la sostenibilidad de la política presupuestaria y la política socioeconómica de Eslovaquia, sino también su cumplimiento de las normas y orientaciones de la UE, dada la necesidad de reforzar la gobernanza económica global de la UE incluyendo aportaciones a nivel de la UE en las futuras decisiones nacionales.
En este sentido, la Comisión considera que existen riesgos para la consecución de los objetivos presupuestarios después de 2011. El esfuerzo de saneamiento debe salvaguardar el gasto en partidas generadoras de crecimiento y acompañarse de medidas destinadas a reforzar la gobernanza presupuestaria y la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. Las nuevas medidas previstas en 2011-2012 deben centrarse en reforzar los factores internos de crecimiento, abordar el actual repunte del desempleo, especialmente a través de la reducción de la cuña fiscal aplicable a los sueldos más bajos y una reforma de las políticas activas del mercado de trabajo, reducir los desajustes en las cualificaciones, mejorar la calidad de la enseñanza, la formación y el entorno empresarial y consolidar las instituciones públicas y su gobernanza.
(17) A la luz de la presente evaluación, y teniendo en cuenta también la recomendación formulada por el Consejo el 2 de diciembre de 2009 en virtud del artículo 126, apartado 7, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el Consejo ha examinado la actualización de 2011 del Programa de Estabilidad de Eslovaquia y su dictamen se refleja, particularmente, en sus recomendaciones 1, 2 y 3 recogidas a continuación. Teniendo en cuenta las conclusiones del Consejo Europeo de 25 de marzo de 2011 , el Consejo ha examinado el Programa Nacional de Reforma de Eslovaquia. RECOMIENDA que Eslovaquia adopte medidas en el periodo 2011-2012 a fin de:
1. Aplicar rigurosamente el presupuesto de 2011 de acuerdo con lo previsto y las medidas específicas de carácter permanente previstas en 2012 y 2013 para reducir el déficit por debajo del 3 % del PIB de aquí a 2013, de conformidad con las recomendaciones del Consejo relativas a la corrección del déficit público excesivo, y garantizar un progreso adecuado con vistas al objetivo a medio plazo. Sujeto a ello, salvaguardar los gastos de los puestos creadores de crecimiento y utilizar el margen disponible para aumentar los ingresos a través de tasas medioambientales e impuestos sobre bienes inmuebles, y reforzar la eficiencia de la recaudación del IVA.
2. Consolidar la gobernanza presupuestaria mediante la adopción en 2011 y la aplicación a partir de 2012 de límites máximos de gastos plurianuales, que cubran a la Administración central y al régimen de la seguridad social. Además, establecer un Consejo presupuestario independiente y garantizar la publicación en el momento oportuno de los datos presupuestarios a todos los niveles de la Administración. 3. Potenciar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas mediante un nuevo ajuste del método de reparto del sistema de pensiones, también modificando el mecanismo de indexación y aplicando otras medidas con vistas a retrasar la edad de jubilación, en particular a través de la vinculación de la edad de jubilación con la esperanza de vida.
Introducir incentivos destinados a garantizar la viabilidad del pilar financiado por capitalización, con el fin de avanzar hacia la sostenibilidad presupuestaria, garantizando al mismo tiempo unas pensiones adecuadas. 4. Adoptar medidas tendentes a aumentar el empleo y apoyar la contratación de desempleados poco cualificados a través de la reducción de la cuña fiscal aplicable a los sueldos más bajos. Además, implantar medidas destinadas a mejorar la capacidad administrativa de los servicios públicos de empleo con el fin de mejorar la orientación, el diseño y la evaluación de las políticas activas del mercado de trabajo, especialmente para los jóvenes y los desempleados de larga duración.
5. Agilizar la aplicación de las reformas previstas en la enseñanza general y la formación, incluida la formación profesional, y adoptar las medidas necesarias para mejorar la calidad de la enseñanza superior y su adecuación a las necesidades del mercado. Desarrollar un marco de incentivos tanto para los trabajadores como para los empresarios, a fin de fomentar la participación de los trabajadores poco cualificados en planes de aprendizaje permanente. 6. Garantizar la aplicación de las medidas previstas, destinadas a lograr una aplicación más eficaz de las normas de contratación pública y una mayor eficacia y transparencia del poder judicial.
Hecho en Bruselas, el 12 de julio de 2011 . Por el Consejo El Presidente J. Vincent-Rostowski