Recommandation du Conseil du 10 juillet 2012 concernant le programme national de réforme de la Lettonie pour 2012 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Lettonie pour la période 2012-2015 2012/C 219/15 LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4, vu le règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques , et notamment son article 9, paragraphe 2, vu la recommandation de la Commission européenne, vu les conclusions du Conseil européen, vu l’avis du comité de l’emploi, après consultation du comité économique et financier, considérant ce qui suit:
(1) Le 26 mars 2010 , le Conseil européen a approuvé la proposition de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle stratégie pour la croissance et l’emploi fondée sur une coordination renforcée des politiques économiques, qui porte avant tout sur les principaux domaines dans lesquels des mesures doivent être prises pour doper le potentiel de croissance durable et de compétitivité de l’Europe. (2) Le 13 juillet 2010 , le Conseil a adopté une recommandation relative aux grandes orientations des politiques économiques des États membres et de l’Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010 , une décision relative aux lignes directrices pour les politiques de l’emploi des États membres , qui forment ensemble les « lignes directrices intégrées » .
Les États membres ont été invités à tenir compte de ces lignes directrices intégrées dans leurs politiques nationales en matière d’économie et d’emploi. (3) Le 12 juillet 2011 , le Conseil a adopté une recommandation concernant le programme national de réforme de la Lettonie pour 2011 et a émis un avis sur la version actualisée du programme de convergence de la Lettonie pour la période 2011-2014. (4) Le 23 novembre 2011 , la Commission a adopté le second examen annuel de la croissance, qui marque le lancement du second semestre européen de la coordination en amont et intégrée des politiques, ancrée dans la stratégie Europe 2020.
Le 14 février 2012 , la Commission a adopté, sur la base du règlement (UE) n o 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques , le rapport sur le mécanisme d’alerte dans lequel la Lettonie n’est pas mentionnée parmi les États membres qui feront l’objet d’un bilan approfondi. (5) Le 1 er décembre 2011 , le Conseil a adopté des conclusions par lesquelles il invitait le comité de la protection sociale, en coopération avec le comité de l’emploi et les autres comités, à lui présenter son point de vue sur les mesures recommandées dans le cadre du cycle politique lié à la stratégie Europe 2020.
Ce point de vue est intégré dans l’avis du comité de l’emploi. (6) En 2011, la Lettonie a rempli la plupart des conditions liées au programme de soutien financier à moyen terme en vertu de la décision 2009/290/CE . La Commission a achevé le cinquième et dernier examen au titre du programme relatif à la balance des paiements de la Lettonie le 21 décembre 2011 et jugé globalement positives les avancées du gouvernement sur la voie des réformes budgétaires, financières et structurelles. Le programme de soutien financier à moyen terme a expiré en janvier 2012. À la suite de la fin du programme, la Lettonie fait désormais l’objet d’une surveillance postprogramme.
Cette surveillance fait partie intégrante des procédures et mécanismes de surveillance existants et vise à suivre étroitement les risques pouvant compromettre la stabilité macroéconomique et, partant, affecter la capacité de remboursement du pays. La surveillance postprogramme se poursuivra jusqu’à ce qu’une partie importante (environ 70 %) des prêts ait été remboursée. (7) Le Parlement européen est dûment associé au semestre européen, conformément au règlement (CE) n o 1466/97, et, le 15 février 2012 , il a adopté une résolution sur l’emploi et les aspects sociaux dans le cadre de l’examen annuel de la croissance 2012 et une résolution sur la contribution à l’examen annuel de la croissance 2012.
(8) Le 2 mars 2012 , le Conseil européen a approuvé les priorités concernant la stabilité financière, l’assainissement budgétaire et les mesures destinées à stimuler la croissance. Il a souligné la nécessité d’assurer un assainissement budgétaire différencié propice à la croissance, de revenir à des conditions normales en matière de prêt à l’économie, de promouvoir la croissance et la compétitivité, de lutter contre le chômage et prendre des mesures pour faire face aux retombées sociales de la crise et de moderniser l’administration publique. (9) Le 2 mars 2012 , le Conseil européen a également invité les États membres participant au pacte pour l’euro plus à présenter leurs engagements en temps voulu pour qu’ils soient inclus dans leur programme de stabilité ou de convergence et dans leur programme national de réforme.
(10) Le 30 avril 2012 , la Lettonie a présenté son programme de convergence 2012 pour la période 2012-2015 et son programme national de réforme pour 2012. Afin de tenir compte de leur interdépendance, les deux programmes ont été évalués simultanément. (11) Sur la base de l’évaluation du programme de convergence effectuée conformément au règlement (CE) n o 1466/97, le Conseil considère que le scénario macroéconomique sur lequel se fondent les projections budgétaires est prudent pour 2012, compte tenu des dernières informations disponibles, et plausible pour 2013. Alors que les projections macroéconomiques pour 2012 du programme de convergence sont très proches de celles établies par les services de la Commission au printemps 2012 (projections de croissance de 2,0 % et 2,2 % respectivement), les données économiques récentes indiquent que le résultat pourrait être meilleur.
L’objectif de la stratégie budgétaire exposée dans le programme de convergence est de corriger le déficit excessif d’ici à la fin de 2012 et d’approcher de l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) d’ici à la fin de la période couverte par le programme de convergence. Le programme de convergence 2012-2015 a revu l’OMT qui est passé de - 1 % à - 0,5 % du PIB; le nouvel OMT reflète de manière adéquate les exigences du pacte de stabilité et de croissance. Le déficit nominal prévu pour 2012 est compatible avec le délai fixé pour la correction du déficit excessif dans la recommandation du Conseil du 7 juillet 2009 .
Pour 2013, le programme de convergence prévoit un déficit nominal de 1,4 % du PIB, bien que la réduction des dépenses projetée ne soit pas encore intégralement étayée par des mesures. Sur la base du solde budgétaire structurel (recalculé) , la Lettonie approchera de son OMT d’ici à la fin de la période couverte par le programme de convergence, en 2015. Bien que les informations recalculées indiquent que la progression vers l’OMT est inférieure à 0,5 % du PIB en termes structurels au cours des dernières années du programme de convergence, la limitation prévue des dépenses permettrait d’assurer que le taux de croissance des dépenses publiques, compte tenu des mesures discrétionnaires en matière de recettes, soit conforme au critère des dépenses du pacte de stabilité et de croissance.
Dans le même temps, les modifications fiscales à partir du second semestre de 2012, adoptées par le Parlement le 24 mai 2012 , qui ne sont pas encore prises en compte dans le scénario du programme de convergence mais actées dans la lettre accompagnant la présentation du programme de convergence, font peser un risque sur la réalisation des objectifs en 2013 et au-delà. Le ratio d’endettement public est inférieur à 60 % du PIB et devrait passer de 42,6 % du PIB en 2011 à 46,7 % du PIB en 2014, car les autorités préfinancent d’importants remboursements liés au programme international d’assistance financière qui interviendront en 2014-2015; une fois ces remboursements effectués, la dette publique retombera à 38,9 % en 2015.
(12) La Lettonie devrait poursuivre une stratégie consistant à alléger la charge fiscale pesant sur le travail pour la reporter sur la consommation, la propriété et l’utilisation des ressources naturelles et autres, tout en améliorant le solde structurel. La charge fiscale relativement lourde pesant sur les bas salaires et le niveau élevé de travail non déclaré indiquent la nécessité de politiques du marché de l’emploi appropriées, d’un réexamen du système de prélèvements et de prestations et d’une intensification des efforts de lutte contre l’économie souterraine. Les taxes environnementales restent relativement peu développées et sont largement dominées par les taxes sur les carburants, tandis que la taxation d’autres sources d’énergie, de la pollution et de l’utilisation des ressources naturelles est inférieure à la moyenne de l’Union européenne.
L’extension de la base d’imposition à d’autres sources de fiscalité environnementale, en particulier la pollution, et une taxation des sources d’énergie reposant sur une assiette plus large pourraient contribuer à la réalisation des objectifs environnementaux tout en offrant la possibilité d’alléger la fiscalité du travail. (13) Dans le contexte du processus en cours de réforme de la gouvernance budgétaire, la Lettonie est invitée à assurer l’adoption par le Parlement de la loi sur la discipline budgétaire et à élaborer une loi-cadre budgétaire à moyen terme afin de soutenir la viabilité à long terme des finances publiques.
L’adoption de la loi sur la discipline budgétaire sera conforme aux engagements pris par le gouvernement dans le cadre du programme relatif à la balance des paiements; le projet de loi adopté par le gouvernement vise également à mettre en œuvre dans la législation lettone l’évolution de l’acquis de l’Union européenne dans le domaine de la gouvernance budgétaire. Une fois adoptée et mise en œuvre, la nouvelle loi renforcera considérablement le cadre budgétaire de la Lettonie, qui manque actuellement d’un mécanisme efficace pour limiter la croissance des dépenses en période de conjoncture économique favorable.
(14) Pour assurer la continuité de la réforme des retraites, la Lettonie devrait rétablir à un niveau de 6 % des salaires bruts en 2013 les contributions au régime privé obligatoire de retraite par capitalisation, qui font actuellement l’objet d’un taux réduit de 2 % des salaires bruts. (15) La Lettonie doit renforcer et réformer le système d’assistance sociale et s’attaquer à un taux de chômage parmi les plus élevés de l’Union. Le défi du chômage des jeunes est devenu particulièrement évident au cours de la crise, qui a également révélé de fortes inadéquations des compétences.
Des politiques actives du marché du travail ciblant spécifiquement les jeunes ont été conçues et mises en œuvre, notamment en ce qui concerne la formation professionnelle, le travail bénévole et les subventions salariales pour les jeunes. Toutefois, compte tenu de l’ampleur du problème, ces initiatives limitées ont une incidence relativement faible. (16) En 2011, 40 % de la population lettone était exposée au risque de pauvreté et d’exclusion sociale, ce qui a une incidence sur la capacité d’insertion professionnelle de la main-d’œuvre et les perspectives de croissance future.
La Lettonie a adopté une stratégie concernant un filet de sécurité sociale d’urgence. Les politiques publiques visant à réduire la pauvreté sont axées sur la réduction des inégalités de revenus, la diminution de la charge fiscale pour les familles qui travaillent et l’amélioration de l’accès au marché du travail. Néanmoins, la Lettonie dépense relativement peu pour la protection sociale, et les transferts sociaux n’ont qu’une incidence limitée sur la réduction de la pauvreté car une grande partie de ces transferts sociaux est redistribuée à des personnes disposant de revenus moyens ou élevés.
Les dépenses concernant les prestations octroyées sous condition de ressources sont faibles, tandis que des emplois publics temporaires peu rémunérés font en partie office de filet de sécurité sociale. De par leur conception, les prestations d’assistance sociale présentent un risque d’enlisement dans la pauvreté et le chômage, et l’on constate des abus du système. Il existe de grandes inégalités dans l’accès à l’assistance sociale selon les gouvernements locaux, et le peu de transparence complique la prise de décision fondée sur des données probantes. Les défis du chômage à long terme et du chômage des jeunes sont devenus particulièrement évidents au cours de la crise.
La plupart des jeunes chômeurs n’ont pas de qualifications professionnelles. Le nombre de jeunes ne travaillant pas et ne suivant pas d’études ni de formation est relativement élevé. Il convient que les mesures soient prises conformément aux résultats de l’équipe d’action commune Lettonie-Commission sur le chômage des jeunes. (17) La Lettonie devrait améliorer davantage l’efficacité énergétique et promouvoir la concurrence dans le domaine des grands réseaux énergétiques, tout en améliorant la connectivité avec les réseaux énergétiques de l’Union européenne. Le système fiscal n’encourage pas suffisamment la réduction des coûts énergétiques et la modification des modes de consommation et d’investissement en faveur de produits économes en énergie (véhicules de transport, isolation des bâtiments, systèmes de chauffage).
En Lettonie, les marchés énergétiques restent dominés par des monopoles. Pour des raisons historiques, les marchés du gaz et de l’électricité sont en grande partie séparés de ceux des autres États membres. (18) Le manque d’efficacité du système de justice civile a une incidence négative sur les entreprises et l’environnement économique, étant donné qu’il accroît le coût et le risque de l’activité commerciale. On constate un important arriéré dans les tribunaux des première et deuxième instances pour les affaires civiles et commerciales, notamment en ce qui concerne les obligations contractuelles et les cas d’insolvabilité.
Il conviendrait d’évaluer les performances professionnelles des juges. De nouvelles améliorations du régime juridique régissant l’insolvabilité se justifient. (19) Malgré un niveau d’instruction relativement élevé, une part importante de la main-d’œuvre ne possède pas de qualifications professionnelles et a un accès limité à l’enseignement supérieur. Les universités enregistrent de piètres résultats dans les classements mondiaux et se caractérisent par la faiblesse de leur compétitivité internationale et de leur gouvernance. La coopération limitée entre les universités, les instituts de recherche et les entreprises a une incidence sur les performances en matière d’innovation qui sont très faibles.
Il manque une stratégie systématique et efficace en matière de recherche et d’innovation. Les dépenses de recherche et développement (R & D) des entreprises lettones sont également les plus faibles de l’Union. (20) La Lettonie a pris un certain nombre d’engagements au titre du pacte pour l’euro plus. Ces engagements, ainsi que la mise en œuvre de ceux qui ont été formulés en 2011, ont trait à la promotion de l’emploi, à l’amélioration de la compétitivité et de la viabilité des finances publiques et au renforcement de la stabilité financière. La Commission a évalué la mise en œuvre des engagements pris au titre du pacte pour l’euro plus.
Les résultats de cette évaluation ont été pris en compte dans les recommandations ci-après. (21) Dans le cadre du semestre européen, la Commission a effectué à une analyse complète de la politique économique de la Lettonie. Elle a évalué le programme de convergence et le programme national de réforme. Elle a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l’optique d’une politique budgétaire et socio-économique viable en Lettonie, mais aussi de leur conformité avec les règles et orientations de l’Union européenne, eu égard à la nécessité de renforcer la gouvernance économique globale de l’Union par la contribution de l’Union européenne aux futures décisions nationales.
Les recommandations figurant aux points 1 à 7 ci-après reflètent ses recommandations dans le cadre du semestre européen. (22) Eu égard à cette évaluation, le Conseil a examiné le programme de convergence, et son avis est reflété, en particulier, dans la recommandation figurant au point 1 ci-après, RECOMMANDE que la Lettonie s’attache, au cours de la période 2012-2013, à: 1. assurer la progression prévue pour parvenir, en temps voulu, à la correction du déficit excessif; à cette fin, mettre en œuvre le budget pour l’année 2012 comme prévu et mener à bien l’effort budgétaire défini dans la recommandation du Conseil dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs; par la suite, mettre en œuvre une tratégie budgétaire pour l’année 2013 et au-delà, étayée par des mesures structurelles suffisamment précises, afin de progresser de manière satisfaisante vers l’OMT et de respecter le critère des dépenses; utiliser les recettes cycliques meilleures que prévu pour réduire la dette publique;
2. adopter des mesures destinées à alléger la charge fiscale pesant sur le travail pour la reporter sur la consommation, la propriété et l’utilisation des ressources naturelles et autres, tout en améliorant le solde structurel; assurer l’adoption de la loi sur la discipline budgétaire et mettre en place une législation-cadre budgétaire à moyen terme, afin de soutenir la viabilité à long terme des finances publiques; rétablir à un niveau de 6 % des salaires bruts, à partir de 2013, les contributions au régime privé obligatoire de retraite par capitalisation; 3. prendre des mesures pour réduire le chômage de longue durée et le chômage des jeunes, par la lutte contre le décrochage scolaire, la promotion d’un enseignement et d’une formation professionnels plus efficaces et de leur volet « apprentissage » , l’amélioration de la qualité, de la couverture et de l’efficacité de la politique active du marché du travail et de son volet « formation » , ainsi qu’au moyen d’un système efficace de subventions salariales;
4. lutter contre les taux élevés de pauvreté et d’exclusion sociale par la réforme du système d’assistance sociale, afin de le rendre plus efficace tout en protégeant mieux les pauvres; mieux cibler et renforcer les incitations au travail; 5. encourager davantage l’efficacité énergétique en mettant en œuvre des mesures et en prévoyant des mesures d’incitation soutenant la réduction des coûts énergétiques et la modification des modes de consommation en faveur de produits économes en énergie, y compris pour les véhicules, les bâtiments et les systèmes de chauffage; promouvoir la concurrence dans les grands réseaux d’énergie et améliorer la connectivité avec les réseaux d’énergie de l’Union européenne;
6. prendre des mesures pour améliorer la gestion et l’efficacité du système judiciaire, en particulier pour résorber l’arriéré et raccourcir les procédures; prendre des mesures pour améliorer le régime d’insolvabilité et les lois concernant la médiation; 7. poursuivre les réformes dans l’enseignement supérieur, entre autres par la mise en œuvre d’un nouveau modèle de financement qui récompense la qualité, renforce les liens avec les besoins du marché et les instituts de recherche, et permette d’éviter la dispersion des ressources budgétaires; concevoir et mettre en œuvre une politique efficace de recherche et d’innovation qui encourage les entreprises à innover, notamment par des incitations fiscales, la mise à niveau de l’infrastructure et la rationalisation des instituts de recherche.
Fait à Bruxelles, le 10 juillet 2012 . Par le Conseil Le président V. Shiarly