Empfehlung (EU) 2016/193 der Kommission vom 10. Februar 2016 an die Hellenische Republik zu den Sofortmaßnahmen, die von Griechenland im Hinblick auf die Wiederaufnahme der Überstellungen nach der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates zu treffen sind DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION — gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 292, in Erwägung nachstehender Gründe: (1) Die Überstellung von Personen, die internationalen Schutz beantragt haben, nach der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden „ Dublin-Verordnung “ ) wurde 2011 von den Mitgliedstaaten ausgesetzt, nachdem in Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Gerichtshofs der Europäischen Union festgestellt worden war, dass das griechische Asylsystem systemische Mängel aufweist, aufgrund deren Personen, die internationalen Schutz beantragt haben, bei einer nach der Verordnung (EG) Nr.
343/2003 des Rates durchgeführten Überstellung von einem Mitgliedstaat nach Griechenland der Gefahr einer Verletzung ihrer Grundrechte ausgesetzt wären. (2) Seit Erlass des Urteils in der Sache M.S.S. gegen Belgien und Griechenland durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte im Jahr 2011 verfolgt das Ministerkomitee des Europarats die Lage in Griechenland auf der Grundlage von Fortschrittsberichten, die Griechenland als Nachweis dafür vorlegen muss, dass es dem Urteil Folge leistet, und auf der Grundlage von Informationen von in Griechenland tätigen NRO und internationalen Organisationen wie dem Hohen Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR).
(3) Infolge des M.S.S. -Urteils hat Griechenland zugesagt, sein Asylsystem auf der Grundlage des nationalen Aktionsplans zur Asylreform und zur Migrationssteuerung (im Folgenden „ griechischer Aktionsplan “ ), der im August 2010 vorgelegt und im Januar 2013 überarbeitet wurde, zu reformieren. (4) Um die gravierenden Mängel des griechischen Asylsystems beheben zu können, ersuchten die griechischen Behörden 2011 auch das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) um dringende Unterstützung für Griechenland. Vom 1. April 2011 bis zum 31. Dezember 2014 leistete das EASO operative Unterstützung.
Während dieses Zeitraums halfen die nach Griechenland entsandten Asyl-Unterstützungsteams dem Land bei der Einrichtung von drei neuen Dienststellen sowie bei der Aufnahme schutzbedürftiger Personen, der Bearbeitung der offenen Anträge auf internationalen Schutz, insbesondere in zweiter Instanz, und beim Aufbau von Kapazitäten für die Inanspruchnahme von Mitteln der Europäischen Union. Am 4. Dezember 2014 ersuchte Griechenland das EASO erneut um besondere Unterstützung, das inzwischen zugesagt hat, bis Ende Mai 2016 Unterstützung zu leisten. (5) Die Lage in Griechenland veranlasste die Kommission außerdem, eine Reihe von Vertragsverletzungsverfahren gegen Griechenland einzuleiten, die unter anderem Folgendes betreffen: den unzureichenden Zugang zum Asylverfahren, die unzureichende Aufnahmekapazität und die schlechten Aufnahmebedingungen, unter anderem in Gewahrsamseinrichtungen, die nicht erfolgende Abnahme von Fingerabdrücken von irregulären Migranten und Asylbewerbern, die unangemessene Behandlung unbegleiteter Minderjähriger und das Fehlen adäquater Rechtsberatung bei Einlegung eines Rechtsbehelfs.
Die vorliegende Empfehlung gilt unbeschadet etwaiger anhängiger oder künftiger Vertragsverletzungsverfahren, die die Kommission im Zusammenhang mit in dieser Empfehlung angesprochenen Fragen möglicherweise einleitet. (6) Gleichzeitig hat die Kommission konzertierte Maßnahmen ergriffen, um bei der Behebung der Mängel des griechischen Asylsystems zu helfen. Sie verfolgt die Umsetzung der im griechischen Aktionsplan vorgesehenen Maßnahmen durch Griechenland und leistete finanzielle und technische Unterstützung, schwerpunktmäßig unter anderem bei den Maßnahmen, mit denen die in den Vertragsverletzungsverfahren monierten Probleme angegangen werden sollen.
Im Oktober 2014 wurde dem Rat eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen vorgelegt, in der die Umsetzung des griechischen Aktionsplans bewertet und aufgezeigt wurde, welche dringend zu behebenden Mängel das griechische Asylsystem immer noch aufweist. (7) Im Wege regelmäßiger Ad-hoc-Sitzungen der sogenannten Gruppe „ Freunde Griechenlands “ , in der die Kommission den Vorsitz führt, arbeitet diese sehr eng mit allen interessierten Mitgliedstaaten und Norwegen zusammen. Diese Gruppe, deren letzte Sitzung am 27. Februar 2015 stattfand, ist ein Forum für den Austausch von Informationen über den Stand der Umsetzung des griechischen Aktionsplans, das unter anderem interessierten Mitgliedstaaten die Möglichkeit bietet, Maßnahmen für die praxisbezogene Zusammenarbeit vorzuschlagen.
Des Weiteren gewährleistet die Beteiligung des EASO, der Agentur Frontex, des UNHCR und der Internationalen Organisation für Migration (IOM), dass aktuelle Informationen über die Lage vor Ort zur Verfügung stehen. (8) Für den Zeitraum 2014-2020 wurden Griechenland erhebliche Mittel der Europäischen Union zugewiesen, um das Land bei nationalen Maßnahmen im Bereich Asyl und Migration zu unterstützen. Aus dem Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds wurden insgesamt 294,5 Mio. EUR und aus dem Fonds für die innere Sicherheit — Grenzen und Visa insgesamt 214,8 Mio. EUR an Griechenland vergeben.
Weitere 133 Mio. EUR erhielt Griechenland seit 2014 im Rahmen der Soforthilfe. Darüber hinaus waren in den Jahren 2008-2013 aus dem Europäischen Flüchtlingsfonds beträchtliche Mittel für Griechenland bereitgestellt worden, einschließlich Soforthilfe in Höhe von insgesamt über 50,6 Mio. EUR. (9) Die Herausforderungen, vor denen Griechenland steht, haben sich aufgrund des sehr hohen Anstiegs der Zahl der ankommenden Migranten im Laufe des Jahres 2015 erheblich verschärft und die Ressourcen und Kapazitäten Griechenlands, mit denen der große Migrantenzustrom von außerhalb der Europäischen Union — darunter viele Personen, die wahrscheinlich internationalen Schutz benötigen — bewältigt werden muss, einer enormen Belastung ausgesetzt.
2015 trafen auf den griechischen Inseln über 868000 irreguläre Migranten ein, was eine beispiellose humanitäre Flüchtlingskrise zur Folge hat, die sofortiges Handeln erfordert. (10) Im Mai 2015 legte die Europäische Kommission ihre Europäische Migrationsagenda vor, und am 14. September 2015 erließ der Rat einen Beschluss über die Umsiedlung von 40000 Personen, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, aus Italien und Griechenland, von denen 16000 aus Griechenland umgesiedelt werden sollen . Am 22. September 2015 erließ der Rat einen Beschluss über die Umsiedlung weiterer 120000 Personen aus Italien und Griechenland, von denen mindestens 50400 aus Griechenland umgesiedelt werden sollen .
Insgesamt sollen auf der Grundlage dieser beiden Ratsbeschlüsse in einem Zeitraum von zwei Jahren somit mindestens 66400 Personen aus Griechenland in andere Mitgliedstaaten umgesiedelt werden . (11) Im September 2015 wurde mit Unterstützung der Kommission und der Agenturen Frontex, EASO und Europol in Griechenland und Italien mit der Umsetzung des „ Hotspot “ -Konzepts begonnen. Am 29. September 2015 verabschiedete die Kommission eine Mitteilung, in der sie die operativen, haushaltspolitischen und rechtlichen Sofortmaßnahmen im Rahmen der Europäischen Migrationsagenda skizzierte und die vollständige Anwendung der Umsiedlungsregelung und den Einsatz von Teams zur Unterstützung des Migrationsmanagements an „ Hotspots “ forderte.
Daher legte Griechenland dem Rat am 1. Oktober 2015 einen Fahrplan für die Umsetzung der Umsiedlungsregelung und die Einrichtung der Hotspots vor, in dem einige vorrangige Maßnahmen dargelegt werden, die gewährleisten sollen, dass die noch ausstehenden vereinbarten Maßnahmen in den Bereichen Asyl und Aufnahme durchgeführt werden. (12) Im Anschluss an das Gipfeltreffen der europäischen Staats- und Regierungschefs vom 25. Oktober 2015 sagte Griechenland zu, die Aufnahmekapazität bis Ende 2015 auf 30000 Plätze aufzustocken und mit Unterstützung des UNHCR Programme für Mietzuschüsse und Gastfamilien für die Aufnahme von mindestens 20000 weiteren Personen zu schaffen.
Mit diesen insgesamt 50000 Unterbringungsplätzen soll dem Aufnahmebedarf in Bezug auf sowohl irreguläre Migranten als auch Asylsuchende in Griechenland, einschließlich derjenigen, die möglicherweise für eine Umsiedlung in andere Mitgliedstaaten in Betracht kommen, Rechnung getragen werden. (13) Das Ministerkomitee des Europarats prüfte in seiner Sitzung vom 8. / 9. Dezember 2015 , inwieweit dem M.S.S. -Urteil Folge geleistet wurde. Es begrüßte, dass eine neue Verwaltungsbehörde für Einwanderung eingerichtet wurde, nahm Kenntnis davon, dass die Kapazität für die Unterbringung von Asylsuchenden aufgestockt wurde und eine weitere Aufstockung geplant ist, und rief die Behörden auf, für einen nachhaltigen und störungsfreien Betrieb offener Aufnahmeeinrichtungen und die Bereitstellung von Dienstleistungen, die angemessenen Standards entsprechen, zu sorgen.
Es forderte die Behörden nachdrücklich auf, ihre Anstrengungen in Bezug auf die Lebensbedingungen von Asylsuchenden generell und unbegleitete Minderjährige im Besonderen fortzusetzen . (14) Am 15. Dezember 2015 nahm die Kommission eine Mitteilung über die Fortschritte Griechenlands bei der Einrichtung der Hotspots an, in der die Entwicklungen in Griechenland im Zusammenhang mit der Anwendung der Hotspot-Regelung auf den Ägäischen Inseln dargelegt wurden . In diesem Bericht wurde einerseits herausgestellt, dass Griechenland und der UNHCR zugesagt haben, die Aufnahmekapazität aufzustocken, andererseits aber auch darauf hingewiesen, dass Griechenland die Aufnahmekapazität an den Hotspots und auf dem Festland erhöhen muss, insbesondere für unbegleitete Minderjährige und andere schutzbedürftige Personen.
(15) Im Zuge der Reformen Griechenlands auf der Grundlage seines Aktionsplans (2010-2014) wurden einige erhebliche Verbesserungen in Bezug auf das griechische Asylsystem erzielt. Drei neue, von der griechischen Polizei unabhängige Verwaltungsdienste wurden eingerichtet: der Erstaufnahmedienst, die Rechtsbehelfsbehörden (die 2011 geschaffen wurden, ihre Arbeit aber noch nicht aufgenommen haben) und der (seit 2013 tätige) Asyldienst. Bei den materiellen Leistungen in den Aufnahme- und den Gewahrsamszentren sind seit 2011 einige Verbesserungen erzielt worden, und einige der Gewahrsamseinrichtungen, die besonders schlechte Bedingungen boten, wurden geschlossen.
Allerdings muss Griechenland noch weitere Anstrengungen unternehmen, um sicherzustellen, dass sein Asylsystem unter vollständiger Einhaltung des Unionsrechts funktioniert. (16) Der griechische Asyldienst hat sieben operative regionale Büros, die sich in Attika, auf Lesbos, in Nord-Evros, in Süd-Evros, auf Rhodos, in Thessaloniki und auf der Insel Samos befinden, wobei das letztgenannte Büro erst 2016 eröffnet wurde. Außerdem sind in den Gebieten Amygdaleza, Patras und Xanthi drei Asylstellen damit befasst, die Anträge inhaftierter irregulärer Migranten auf internationalen Schutz zu prüfen.
Damit diese Büros und Stellen ihre Aufgaben in vollem Umfang wahrnehmen können, bedarf es einer angemessenen Personalausstattung. Die griechischen Behörden haben außerdem zugesagt, insgesamt 13 regionale Asylbüros zu eröffnen. Um landesweit einen effektiven Zugang zum Asylverfahren zu gewährleisten, muss Griechenland entsprechend den Vorgaben des Umsiedlungsfahrplans von 2015 noch alle übrigen regionalen Asylbüros vollständig einrichten und personell angemessen ausstatten. (17) Die Aufnahmekapazität für Asylsuchende in Griechenland wurde zwar etwas, aber noch nicht ausreichend erhöht.
Griechenland sollte dafür sorgen, dass die Aufnahmebedingungen in offenen und geschlossenen Unterbringungseinrichtungen, einschließlich einer psychosozialen Betreuung und des Zugangs zu der erforderlichen medizinischen Versorgung und Behandlung, im Einklang mit den Vorgaben der einschlägigen Rechtsvorschriften der Union, insbesondere der Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates über die Aufnahmebedingungen, stehen und dauerhaft aufrechterhalten werden. Griechenland sollte außerdem die Nachhaltigkeit der Aufnahmebedingungen durch ausreichende Mittel aus dem nationalen Haushalt oder, soweit verfügbar, durch zugewiesene EU-Mittel gewährleisten.
(18) Um Asylbewerbern den Zugang zu einem wirksamen Rechtsbehelf zu gewährleisten, hat Griechenland eine Rechtsbehelfsbehörde eingerichtet, die für die Tätigkeit der Rechtsbehelfsausschüsse verantwortlich ist, die Rechtsbehelfe prüfen, die gegen negative erstinstanzliche Entscheidungen des Asyldienstes eingelegt wurden. Ende September 2015 stellten die Rechtsbehelfsausschüsse wegen Ablauf ihres Mandats ihre Tätigkeit ein, sodass zwar Rechtsbehelfe gegen erstinstanzliche Entscheidungen eingelegt, aber nicht bearbeitet werden können. Folglich ist derzeit in der Praxis kein Zugang zu einem wirksamen Rechtsbehelf gewährleistet.
Dadurch wird auch die effektive Durchführung des Umsiedlungsverfahrens untergraben, wenn ein Antragsteller einen Rechtsbehelf gegen eine Umsiedlungs- oder Überstellungsentscheidung einlegt. (19) Vielen Asylsuchenden wird derzeit nicht die unentgeltliche Rechtsberatung gewährt, die sie benötigen, um im Einklang mit den EU-Vorschriften einen Rechtsbehelf gegen eine erstinstanzliche Asylentscheidung einzulegen. Die entsprechenden Bestimmungen der Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates wurden noch nicht in nationales Recht umgesetzt oder angewandt. (20) Bei den Verfahren zur Identifizierung schutzbedürftiger Personen in Griechenland sind Verbesserungen zu verzeichnen.
Der Asyldienst hat in Zusammenarbeit mit dem EASO und dem UNHCR ein Screening-Verfahren eingerichtet, mit dem schutzbedürftige Antragsteller, zum Beispiel unbegleitete Minderjährige, erkannt werden sollen, um sicherstellen zu können, dass sie während des Verfahrens Unterstützung erhalten. Griechenland hat mitgeteilt, dass bei unbegleiteten Minderjährigen im Rahmen des Erstaufnahme- und des Asylverfahrens ein Verfahren zur Identifizierung und Altersbestimmung angewandt wird. Zudem wird ein Verfahren für die Behandlung unbegleiteter Minderjähriger durch die griechische Polizei, den Erstaufnahmedienst und den Asyldienst eingeführt.
(21) Das Vormundschaftssystem für unbegleitete Minderjährige bedarf weiterer Aufmerksamkeit, da die zur Vertretung Minderjähriger berufenen Staatsanwälte nicht über die nötigen Ressourcen verfügen, um die große Zahl der ihnen übertragenen Fälle bewältigen zu können, und es keine Einrichtung oder Stelle gibt, an die sie sich im Hinblick auf die Bestellung ständiger Vormundschaften wenden können. Darüber hinaus sollten konkrete Maßnahmen getroffen werden, um zu gewährleisten, dass alle unbegleiteten Minderjährigen sofort in besonderen Aufnahmezentren untergebracht und von Fachkräften unterstützt werden.
(22) Die Aussetzung der Überstellungen nach Griechenland auf der Grundlage der Dublin-Verordnung im Jahr 2011 hat das Funktionieren des Dublin-Systems in der Europäischen Union erheblich beeinträchtigt. Der Umstand, dass solche Überstellungen nicht möglich sind, beeinträchtigt auch die Wirksamkeit der Umsiedlungsmaßnahmen, die im September 2015 zugunsten Griechenlands beschlossen wurden, vor allem, weil dadurch einer der wichtigsten Anreize für Migranten entfällt, sich nicht im Zuge der Sekundärmigration in andere Mitgliedstaaten zu begeben. (23) Griechenland hat wichtige Schritte zur Verbesserung der Funktionsweise seines Asylsystems unternommen, es bestehen jedoch weiterhin Mängel.
Griechenland sollte daher dringend alle notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Wiederaufnahme der Überstellungen nach der Dublin-Verordnung zu ermöglichen, und insbesondere gewährleisten, dass nach der Dublin-Verordnung überstellte Personen alle Rechte genießen, die ihnen nach dem Besitzstand der Europäischen Union im Asylbereich zustehen, unter anderem Zugang zu einem wirksamen Rechtsbehelf gegen eine ablehnende Entscheidung über einen Antrag auf internationalen Schutz und angemessene Aufnahmebedingungen. (24) In dieser Empfehlung sind die wichtigsten Maßnahmen aufgeführt, die Griechenland treffen sollte, um die verbleibenden Mängel zu beheben.
(25) Anhand regelmäßiger Berichte Griechenlands über die bei der Umsetzung dieser Maßnahmen erzielten Fortschritte sowie weiterer relevanter Informationen, zum Beispiel künftiger Berichte des UNHCR und anderer einschlägiger Organisationen, sollte geprüft werden, ob die Voraussetzungen dafür gegeben sind, dass die Mitgliedstaaten die Überstellung einzelner Personen nach Griechenland auf der Grundlage der Dublin-Verordnung wiederaufnehmen, wobei zu berücksichtigen ist, dass sich der Umfang der Überstellungen und die Gruppen der zu überstellenden Personen nach den erzielten konkreten Fortschritten richten sollten.
(26) Bei einer Wiederaufnahme der Überstellungen nach Griechenland auf der Grundlage der Dublin-Verordnung sollte auch bedacht werden, dass Griechenland nach wie vor täglich eine große Zahl potenzieller Asylbewerber aufnimmt, und es sollte vermieden werden, Griechenland untragbare Lasten aufzuerlegen. (27) Für die Entscheidung über eine solche Wiederaufnahme der Überstellungen sind ausschließlich die Behörden der Mitgliedstaaten unter der Kontrolle der Gerichte zuständig, die den Europäischen Gerichtshof um eine Vorabentscheidung zur Auslegung der Dublin-Verordnung ersuchen können — HAT FOLGENDE EMPFEHLUNG ABGEGEBEN:
1. Griechenland sollte gewährleisten, dass die Aufnahmebedingungen für Personen, die in Griechenland internationalen Schutz beantragen, den Normen der Richtlinie 2013/33/EU entsprechen. 2. Griechenland sollte die notwendigen Maßnahmen treffen, um in seinem gesamten Hoheitsgebiet den effektiven Zugang zum Asylverfahren zu gewährleisten, und zu diesem Zweck alle 13 regionalen Asylbüros einrichten und unterhalten. Die regionalen Büros des Asyldienstes sollten insbesondere über eine ausreichende Personalausstattung verfügen, damit sie voll funktionsfähig und in der Lage sind, alle Asylanträge zu bearbeiten.
Die benötigten personellen Ressourcen sollten auf der Grundlage der im letzten Jahr in Griechenland gestellten Asylanträge berechnet werden. Die erforderlichen Einstellungsverfahren sollten dringend abgeschlossen werden. 3. Griechenland sollte gewährleisten, dass die Rechtsbehelfsausschüsse voll funktionsfähig sind und über eine ausreichende Personalausstattung verfügen, damit bei ihnen ein wirksamer Rechtsbehelf gegen alle neu getroffenen Verwaltungsentscheidungen über Anträge auf internationalen Schutz eingelegt werden kann und sie alle anhängigen Anträge auf gerichtliche Überprüfung von Verwaltungsentscheidungen über Anträge auf internationalen Schutz so bald wie möglich, spätestens aber bis Ende 2016 bescheiden können.
4. Griechenland sollte gewährleisten, dass alle Asylbewerber in Verfahren zur gerichtlichen Überprüfung von Verwaltungsentscheidungen über Anträge auf internationalen Schutz im Einklang mit dem Unionsrecht die erforderliche Rechtsberatung erhalten und dass der rechtliche Rahmen für die Rechtsberatung angenommen und zügig umgesetzt wird. 5. Griechenland sollte gewährleisten, dass die derzeitigen Strukturen für die Identifizierung schutzbedürftiger Personen einschließlich unbegleiteter Minderjähriger und den Umgang mit ihnen an die Normen des Besitzstands der Europäischen Union im Asylbereich angepasst werden, die insbesondere in den Artikeln 21 bis 25 der Richtlinie 2013/33/EU und Artikel 25 der Richtlinie 2013/32/EU festgelegt sind.
Griechenland sollte demnach gewährleisten, dass der erforderliche rechtliche Rahmen vorhanden und vollständig umgesetzt ist, damit den Bedürfnissen besonders schutzbedürftiger Personen einschließlich unbegleiteter Minderjähriger, insbesondere hinsichtlich Unterbringung und Vormundschaft, in geeigneter Weise Rechnung getragen werden kann. 6. Griechenland sollte gewährleisten, dass alle 50000 Aufnahmeplätze, deren Einrichtung in Zusammenarbeit mit dem UNHCR bis Ende 2015 von Griechenland zugesagt war, so bald wie möglich zur Verfügung stehen und dass angemessene Finanzmittel bereitgestellt werden, damit unerlässliche Instandhaltungsarbeiten und Dienstleistungen wie Verpflegung und Sanitärversorgung kontinuierlich sichergestellt sind.
7. Griechenland sollte gewährleisten, dass der Umsetzung dieser Empfehlungen durch Programmierung von EU-Mitteln und Mitteln aus dem nationalen Haushalt Rechnung getragen wird. Berichterstattung über die getroffenen Maßnahmen 8. Griechenland wird ersucht, der Kommission bis zum 4. März 2016 und danach monatlich über die Fortschritte bei der Umsetzung der in dieser Empfehlung aufgeführten Maßnahmen Bericht zu erstatten. Brüssel, den 10. Februar 2016 Für die Kommission Dimitris Avramopoulos Mitglied der Kommission