Projet de quatrième programme de politique économique à moyen terme

Projet de quatrième programme de politique économique à moyen terme Journal officiel n° C 012 du 17/01/1977 p. 0001 - 0031 Projet de quatrième programme de politique économique à moyen terme (Présenté par la Commission au Conseil le 6 octobre 1976.) LE CONSEIL DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES ET LES GOUVERNEMENTS DES ÉTATS MEMBRES, vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son préambule et ses articles 6, 105 et 145, vu la décision du Conseil, du 18 février 1974, relative à la réalisation d'un degré élevé de convergence des politiques économiques des États membres de la Communauté économique européenne, et notamment son article 6, vu le projet de la Commission établi sur la base de l'avant-projet préparé par le comité de politique économique, vu l'avis de l'Assemblée, vu l'avis du Comité économique et social, considérant que la politique économique pratiquée par les États membres doit répondre aux objectifs énoncés à l'article 104 du traité instituant la Communauté économique européenne, ADOPTENT LE QUATRIÈME PROGRAMME DE POLITIQUE ÉCONOMIQUE À MOYEN TERME CI-APRÈS ET EXPRIMENT LEUR INTENTION D'AGIR CONFORMÉMENT AUX ORIENTATIONS PRÉVUES DANS CELUI-CI:

SOMMAIRE >PIC FILE= "T0019489"> AVANT-PROPOS 1. Le quatrième programme de politique économique à moyen terme doit être le cadre de l'action de la Communauté en matière économique pour les années 1976-1980. Il fixe l'évolution économique souhaitable à moyen terme et les conséquences qui en découlent pour la politique économique. À ce titre il constitue un point d'appui solide pour les mesures à adopter d'ici 1980 en vue de progresser sur la voie de l'union économique et monétaire. 2. Le quatrième programme reprend les objectifs de la conférence tripartite de juin 1976. Il considère en particulier que le rétablissement du plein emploi doit être l'objectif principal de la politique économique pendant les quatre prochaines années au niveau communautaire et national.

Pour des raisons tant sociales qu'économiques et politiques, la Communauté ne peut admettre que persistent les niveaux de chômage de 1975/1976. Le plein emploi devra être restauré globalement dans la Communauté d'ici à 1980 au plus tard. En termes concrets, ceci signifie que pour la fin de la période le nombre actuel de chômeurs doit être réduit de moitié environ. 3. Cette restauration du plein emploi implique qu'au moins deux objectifs fondamentaux de la politique économique soient atteints simultanément: - le PIB doit croître plus vite et plus régulièrement qu'il ne l'a fait au cours des cinq dernières années; - le rythme d'inflation doit être ramené à des niveaux supportables.

4. Dans ces conditions, le taux de croissance du PIB de 4,5 à 5 % par an pour la période 1976-1980, retenu dans le présent programme à moyen terme constitue un minimum. Augmenter la production de biens et de services d'au moins un quart d'ici 1980 n'est sans doute pas un but en soi. Mais cela s'avère nécessaire pour que la Communauté soit en mesure: - de restaurer le plein emploi, - d'entreprendre des réformes sociales nécessaires et urgentes, - de mieux satisfaire les besoins privés et collectifs, - de réduire les écarts de revenus entre les régions et d'augmenter la productivité dans les régions les moins favorisées, - d'accroître son indépendance à long terme pour l'énergie et les matières premières en réalisant les investissements nécessaires, - de consacrer des moyens accrus à l'amélioration de l'environnement en général et du cadre de travail en particulier.

5. À moyen terme, une croissance économique rapide facilite les efforts nécessaires au rétablissement de la stabilité. À cet égard, la réduction du taux d'inflation dans tous les États membres pour le ramener à un rythme de 4 à 5 % par an d'ici 1980 au plus tard doit aussi être considéré comme une exigence minimale. Il est indispensable de retenir un objectif ambitieux en matière de stabilisation des prix: - pour des raisons de politique économique extérieure. Même en régime de taux de change flottant vis-à-vis du reste du monde, la Communauté ne peut assurer sa compétitivité au plan international - partant sa capacité d'importer - qu'en veillant à la plus grande stabilité possible des prix internes; - pour des raisons de politique économique et sociale.

Ce n'est qu'en réduisant considérablement le taux d'inflation qu'il sera possible de surmonter les tensions sociales que l'on rencontre actuellement dans beaucoup d'États membres; - pour des raisons tenant à la politique d'intégration ; tant que les taux d'inflation dans les États membres ne se seront pas rapprochés, les efforts en vue d'une meilleure convergence des politiques économiques et d'une plus grande stabilité monétaire et, par conséquent, les progrès vers l'union économique et monétaire seront freinés. 6. Le retour au plein emploi doit reposer sur une stratégie fondée sur trois éléments: - une politique de croissance active et équilibrée tant du point de vue régional que sectoriel : en effet plus le rythme de croissance du PIP et donc de la demande globale est élevé, plus les perspectives de résorption du chômage s'améliorent; - un effort soutenu de la part des partenaires sociaux pour prendre en compte dans leur comportement, en matière de revenus, les contraintes économiques d'ensemble.

De ce point dépendent étroitement la compétitivité vis-à-vis de l'extérieur ainsi que le maintien et la création d'emplois à l'intérieur de la Communauté; - une politique active et prospective de l'emploi pour réaliser une meilleure adéquation entre l'offre et la demande de main-d'oeuvre. 7. Le retour à la stabilité ne peut avoir lieu que si les luttes internes de répartition opposant les grandes catégories socio-professionnelles sont ramenées à des proportions plus normales. Il s'agit là d'un élément indispensable de toute stratégie de politique économique se fixant comme objectif la lutte contre l'inflation.

L'égoïsme des groupes doit être limité. Les exigences vis-à-vis de la collectivé doivent avoir pour contrepartie des prestations correspondantes: - les groupes sociaux doivent davantage faire passer leurs intérêts particuliers après ceux de la collectivité. Ceci devrait être librement consenti, les pouvoirs publics se chargeant de représenter en cette matière l'intérêt général avec la tenacité qui convient; - aucun groupe ne doit avoir l'impression d'être spolié ou sacrifié; - les gouvernements et la Communauté, de concert avec les partenaires sociaux doivent pour ce faire discuter et définir les conditions économiques d'ensemble.

L'amélioration du consensus social dans tous les États membres est une condition sine qua non pour que cessent les sollicitations disproportionnées, donc inflationnistes, du PIB. 8. Un meilleur consensus social ne pourra s'établir qu'à condition de s'attaquer rapidement à deux problèmes de société importants: - le renforcement de la participation des travailleurs à la prise de décision dans l'entreprise; - une plus grande justice en matière de revenu, de patrimoine et de fiscalité. À l'occasion de la conférence tripartite de juin 1976, les gouvernements et les partenaires sociaux se sont engagés à prendre des mesures visant à accroître la participation des travailleurs aux décisions de l'entreprise et à la formation des patrimoines.

Dès lors, au cours de 1977, les discussions devraient principalement porter sur ces deux thèmes. D'ici 1980 au plus tard, des réformes concrètes en ce sens devraient entrer en vigueur dans les États membres. 9. Le succès de ce programme dépend aussi de mesures concrètes relevant d'autres aspects de la politique économique et sociale qui, au-delà de leur valeur propre, contribuent également à l'amélioration du consensus social. À cet égard, une importance particulière doit être portée aux aspects suivants: - politiques d'investissement, de l'emploi et du marché du travail; - politique de concurrence; - protection du consommateur.

Pour ce qui est en particulier de la politique industrielle, la Commission doit mettre en place les instruments nécessaires pour assurer: a) la connaissance approfondie des objectifs industriels nationaux et de leur compatibilité avec les objectifs communautaires, b) la transparence des moyens mis en oeuvre par les pouvoirs publics nationaux pour soutenir ces objectifs, c) l'identification - à partir des objectifs industriels communautaires - des grandes priorités a réaliser aux niveaux communautaire et national, d) la détermination des ressources nécessaires et par là la coordination et la concentration des instruments communautaires sur des objectifs prioritaires.

Une activité de consultation et de concertation permanente et régulière avec les autorités gouvernementales et les partenaires sociaux devrait être développée. En outre, et afin d'améliorer la transparence dans certains secteurs industriels à forte intensité de capital où existent des risques de surcapacité, la Commission procédera à la mise en oeuvre d'une notification régulière d'information sur les projets d'investissement. Dans ces domaines, les orientations esquissées dans le programme devront être concrétisées au cours de 1977. 10. Le retour à une plus grande stabilité passe également par une réduction sensible des déficits publics et une croissance des dépenses publiques beaucoup plus modérée qu'au cours des cinq dernières années.

Cet effort ne pourra cependant ignorer les problèmes de politique conjoncturelle et budgétaire qui s'opposent, dans certains États membres, à une normalisation rapide de la part des dépenses publiques dans le PIB. 11. Le présent programme ne change rien à la volonté de progresser vers l'union économique et monétaire, objectif qui doit être absolument maintenu. Il ressort de l'analyse menée dans ce programme qu'une véritable solution aux problèmes de coordination des politiques économiques ne peut être que de nature politique et institutionnelle. Même si des progrès institutionnels sensibles ne sont pas aujourd'hui immédiatement réalisables, il faut améliorer et développer les instruments et les méthodes de la coordination des politiques économique et monétaire dans le cadre politique et institutionnel actuel.

L'élection directe du Parlement européen apportera sans aucun doute une impulsion nouvelle à la Communauté. Ainsi la reprise urgente et nécessaire des efforts en vue de la réalisation de l'union économique et monétaire s'insérera dans une perspective plus favorable. 12. Il est par ailleurs important de réaliser au cours des années 1977 à 1980 des progrès dans les domaines suivants: a) réalisation d'une plus grande convergence des évolutions économiques des États membres; b) renforcement de la coordination interne et externe de la politique économique des États membres. Les consultations de politique économique au niveau communautaire doivent être intensifiées et inclure toutes les décisions nationales importantes.

Concrètement ceci signifie que: - le programme économique à moyen terme de la Communauté doit constituer la référence pour la mise en oeuvre des politiques économiques nationales. Les programmes de politique économique à moyen terme des États membres, les réformes structurelles importantes et les plans d'action à court terme seront étudiés préalablement à leur adoption sous l'angle de leur conformité avec les objectifs retenus dans le quatrième programme; - la mise à jour annuelle des projections à moyen terme sera complétée par des indications quantitatives concernant l'insertion du cheminement conjoncturel dans la perspective à moyen terme, les décalages conjoncturels souhaitables entre les pays et les finances publiques.

Une attention particulière devra être apportée à la situation de l'emploi; - l'examen de la compatibilité des politiques budgétaires avec les objectifs de stabilité et d'emploi à moyen terme de même qu'avec les grands agrégats macro-économiques sera effectué régulièrement; - la Commission proposera chaque année au Conseil des objectifs quantitatifs pour la politique monétaire et en vérifiera périodiquement le respect; c) renforcement des efforts visant à instaurer progressivement des relations de change stables entre les monnaies des neuf États membres. En termes concrets ceci signifie: - maintien de l'accord monétaire existant actuellement entre cinq des États membres; - intensification de la coopération monétaire entre les participants à l'accord monétaire existant et les quatre autres États membres, en vue d'assurer le regroupement progressif de toutes les monnaies communautaires à l'intérieur du «serpent»; - développement du Fonds européen de coopération monétaire; - amélioration du fonctionnement et de l'organisation du marché des capitaux en vue de réaliser la libération effective des mouvements de capitaux à l'intérieur de la Communauté; d) suppression des contrôles douaniers sur les personnes se déplaçant à l'intérieur de la Communauté; e) poursuite et renforcement de la politique économique externe.

La Communauté doit promouvoir un ordre international stable qui assure particulièrement: - le maintien et le renforcement du libre échange dans le monde; - la recherche d'une réduction des fluctuations de change. Dans ce contexte, la Communauté doit développer sa capacité d'agir comme une entité. Il incombe à la Communauté, en tenant compte de l'interdépendance croissante des économies sur le plan international et de la recherche d'une répartition plus équitable de la richesse, de donner toujours plus d'importance aux possibilités des pays en voie de développement de réaliser leurs aspirations en matière de développement économique et social.

13. Le cadre d'orientation que constitue le programme devra être traduit en mesures concrètes de politique économique pour lesquelles la Commission présentera des propositions appropriées. INTRODUCTION 14. L'élaboration d'un quatrième programme de politique économique à moyen terme devant couvrir la période 1976-1980 intervient dans une situation très différente de celle qui prévalait lors de la préparation des trois programmes précédents. Quels qu'aient été les objectifs et le contenu particulier de chacun des trois premiers programmes, leur caractéristique commune est d'avoir été élaborés dans un environnement relativement favorable.

Les économies communautaires se trouvaient insérées dans une économie mondiale qui paraissait assurée d'une expansion continue. La construction communautaire, malgré d'inévitables tensions et des déséquilibres passagers, se poursuivait et se voyait assigner des objectifs toujours plus ambitieux. Dans le monde industrialisé occidental et plus précisément en Europe, les dernières décennies ont été caractérisées par une croissance économique exceptionnelle, conjugée avec le progrès du bien-être social, une diffusion des connaissances et de la culture, dans une situation de stabilité interne et de coopération internationale.

15. C'est en fonction de données radicalement modifiées qu'un nouveau programme doit aujourd'hui être défini. La Communauté a été frappée de plein fouet par la crise économique des deux dernières années, alors même que les acquis de l'intégration communautaire révélaient leur fragilité. La période couverte par le quatrième programme de politique économique à moyen terme apparaît ainsi comme une période cruciale pour la Communauté, où il s'agira pour les États membres d'assurer en commun une reprise de l'activité en surmontant ses aléas et ses contraintes, d'arrêter la désagrégation de l'acquis communautaire et de dégager de nouveaux éléments moteurs de l'intégration, de définir le rôle et la place de la Communauté dans un système de relations internationales en mutation, enfin de s'efforcer de mieux répondre aux aspirations de nos sociétés.

16. Au-delà des objectifs permanents de développement et de renforcement des structures économiques et sociales, ce programme doit viser en priorité les objectifs suivants: - maîtriser l'inflation par le rétablissement des grands équilibres internes, par des actions appropriées, y compris des mesures structurelles, et par la réunion des conditions d'un meilleur consensus social à l'intérieur de la Communauté; - s'acheminer à nouveau vers le plein emploi, principalement grâce à une croissance soutenue et équilibrée, par une réduction de la hausse des coûts et une stimulation des investissements et par des politiques spécifiques; - progresser vers la restauration de l'équilibre des paiements extérieurs.

17. Le programme comporte trois parties. La première présente les éléments du diagnostic. La deuxième trace des orientations macro-économiques qui constituent les lignes directrices de l'action de la Communauté tout au long de la période du programme et définit une stratégie d'application de ces orientations. La troisième s'attache particulièrement aux domaines où elles doivent être mises en oeuvre rapidement. Pour tenir compte de l'incertitude qui pèse encore sur le développement économique, le quatrième programme est un instrument évolutif dont ce premier document n'est que l'amorce.

Il devra se prolonger et s'approfondir tout au long de la période 1976-1980. Ce processus continu devrait comporter l'examen régulier et, si nécessaire, l'adaptation des orientations macro-économiques définies ici, et permettre d'assurer ainsi une convergence accrue des évolutions économiques dans la Communauté. PREMIÈRE PARTIE LES ÉLÉMENTS DU DIAGNOSTIC A. La crise économique 18. La récession que le monde a connue en 1974 et 1975 était d'une gravité exceptionnelle ; son ampleur et sa généralité ont été sans commune mesure avec les périodes de tassement conjoncturel observées depuis la dernière guerre mondiale.

Le produit intérieur brut des pays industrialisés de l'OCDE a stagné en 1974 et reculé de 2 % en 1975; en même temps le nombre total de chômeurs recensés atteignait un chiffre record d'environ 15 millions, dont un tiers dans la Communauté. Les répercussions de cette crise affectent, sous des formes diverses, toutes les zones économiques du monde. En particulier la Communauté n'a pas été épargnée. 19. Cette récession trouve essentiellement son origine dans le développement continu et accéléré de l'inflation qui a commencé au milieu des années 60. Elle a été amplifiée par le jeu de plusieurs facteurs dont certains sont eux-mêmes provoqués par l'inflation, comme l'augmentation du prix du pétrole, les politiques restrictives adoptées par les pays membres et certains facteurs structurels tels que la saturation du marché de la construction.

20. Alors que dans le passé la hausse annuelle du niveau général des prix dans les pays industrialisés se situait en moyenne autour de 3 à 4 %, elle a plus que triplé depuis. Cette inflation est due à un concours de causes extrêmement diverses, dont l'importance et la composition ont été variables d'un pays à l'autre, et parmi lesquelles on peut citer: - une prise de conscience insuffisante et trop tardive des dangers de l'inflation; - une expansion excessive des liquidités internes et internationales; - l'augmentation trop rapide des revenus; - l'essor conjoncturel particulièrement vif dans tous les pays industrialisés depuis 1969, combiné avec la synchronisation croissante des mouvements cycliques au sein de la Communauté; - le renchérissement des matières premières, dû à la fois à la surchauffe, à la rareté de certains produits agricoles, et surtout à la hausse brutale du prix du pétrole.

21. Ces éléments qui expliquent l'accélération de l'inflation au cours des dernières années se greffent, en particulier dans certains pays, sur une inflation structurelle et permanente qui prend ses racines dans les changements intervenus sur le plan économique, social et politique au cours de 20 dernières années: - des revendications concurrentielles des différents groupes sociaux pour obtenir de plus grandes parts dans la répartition du produit national et des changements dans la structure des revenus; - une augmentation des tensions sociales et des difficultés croissantes pour obtenir le consensus politique et social; - la multiplication et le développement de firmes détenant une position dominante sur le marché qui, au delà des avantages qu'elles apportent, modifient les conditions de la concurrence et introduisent des éléments de rigidité dans les mécanismes économiques; - un manque de souplesse sur le marché du travail.

Le poids inégal de ces facteurs structurels explique au moins partiellement les différences actuelles entre les taux d'inflation des pays membres. 22. Dans la mesure où il s'agit de causes structurelles de l'inflation, un recours aux seules politiques traditionnelles de régulation de la demande s'avère insuffisant. Dans la plupart des pays de la Communauté, non seulement les politiques structurelles nécessaires n'ont pas été mises en place, mais encore l'infléchissement restrictif de la politique économique a été trop tardif. En particulier, l'expansion trop forte des liquidités internes a permis pendant longtemps le maintien d'une demande excessive et a conduit à une sollicitation exagérée du produit intérieur.

À défaut de choix conscients, c'est l'inflation qui de façon aveugle a ramené les aspirations aux possibilités réelles et ceci à des coûts économiques et sociaux élevés. 23. L'inflation a été rendue possible et renforcée par un développement débridé des liquidités internationales. Alors qu'elles avaient progressé de façon relativement modérée jusqu'en 1968, elles ont connu un accroissement annuel moyen de l'ordre de 20 % entre 1969 et 1975. Cette évolution a trouvé son origine première dans l'apparition de déficits de balance des paiements dans des pays à monnaie-clé, notamment aux États-Unis.

Elle a été amplifiée par la facilité avec laquelle ces déficits ont pu être financés, et par l'expansion incontrôlée du marché des eurodevises. Bien que les dangers de la dégradation du système monétaire international aient été perçus très tôt, les facilités qu'elle accordait à l'expansion des liquidités internes sans contrainte majeure de balance des paiements ont d'abord été largement acceptées. À partir du moment, environ au milieu des années 1960, où les États-Unis ont cessé d'être le pôle de stabilité majeur dans un système de taux de change fixes, les autres îlots de stabilité moins importants ont éprouvé des difficultés grandissantes à se soustraire entièrement à l'environnement inflationniste.

24. Des taux de change inadaptés ont été maintenus pendant trop longtemps. Ceci a valu pour une série de monnaies, et en particulier pour le dollar qui a été longtemps surévalué. Malgré la définition d'une nouvelle structure de parités en décembre 1971, il a été impossible de maintenir des relations équilibrées entre les différents taux de change ; ceci devait conduire en février 1973 à la généralisation d'un régime de taux de change flottants. 25. En régime de changes flexibles le degré d'autonomie des politiques nationales s'est accru. Toutefois les pays dont la monnaie se dépréciait ont dû constater que, au-delà de leurs effets pervers à court terme, les modifications de change ne conduisaient pas à une amélioration des balances des paiements en l'absence d'une politique intérieure adéquate.

À l'intérieur de ces pays, la pression du réajustement des revenus nominaux a rendu plus difficile le transfert de ressources réelles vers l'extérieur. Les pays dont les monnaies s'appréciaient pouvaient, quant à eux, mieux se dissocier de l'inflation extérieure, mais sans y parvenir entièrement. Les politiques très divergentes menées par les pays ont conduit dans certains cas à des variations à court terme des taux de change dépassant largement les écarts de coûts et de prix constatés. Certaines monnaies se sont fortement dépréciées, provoquant le renforcement des processus inflationnistes, eux-mêmes alimentés dans certains cas par la tendance générale des prix et des revenus nominaux à s'adapter presque exclusivement vers le haut.

La flexibilité des taux de change a cependant rendu plus tolérables les déséquilibres extérieurs et a évité jusqu'ici le recours généralisé à des mesures protectionnistes. 26. La libéralisation des échanges qui avait déjà atteint un degré élevé au début des années 1960 a permis un développement considérable du commerce mondial, et contribué à l'amélioration du niveau de vie. Parallèlement se sont établies des relations souvent dissymétriques d'interdépendance économique et monétaire entre pays industrialisés, et entre ces derniers et les pays en voie de développement producteurs de matières premières.

27. À la fin de 1973, le prix du pétrole augmentait fortement. Cette hausse a renforcé la disparité des structures économiques existant entre les pays industrialisés et les pays en voie de développement et entre ces pays eux-mêmes. Le déficit prétrolier s'est réparti de façon inégale sur les différents pays importateurs, suscitant ou aggravant des problèmes de balance des paiements au niveau mondial. 28. La détérioration des termes de l'échange des pays importateurs de pétrole par l'enchérissement de ce produit devait se traduire par un endettement, suivi d'un transfert de ressources réelles, sous forme d'exportations supplémentaires, au fur et à mesure que les pays exportateurs de pétrole pouvaient eux-mêmes transformer l'accroissement de leurs recettes en importations additionnelles.

Toutefois, ce mécanisme d'ajustement n'a jusqu'à présent fonctionné que partiellement. 29. Tous ces facteurs, et particulièrement ceux cités aux paragraphes 19 à 21 ci-dessus ont finalement déclenché la récession au niveau mondial et une augmentation brutale du chômage. Au cours de cette récession, il est apparu également qu'il s'agissait d'une crise de stabilisation et de restructuration. Elle a mis en lumière les mauvaises allocations de ressources entre consommation privée, investissement et solde extérieur, les distorsions entre les différentes catégories de revenus, entre les secteurs privé et public, entre les différentes branches de l'économie et finalement entre pays, et la saturation du marché dans certains secteurs.

Les coûts unitaires du travail ont augmenté très rapidement, et la capacité de profit des entreprises s'est détériorée à tel point qu'il n'a pas été effectué suffisamment d'investissements créateurs d'emploi. À peine la reprise s'amorce-t-elle qu'apparaît la crainte d'une nouvelle accélération de l'inflation et ceci à partir d'un socle d'inflation dans la Communauté de presque 10 %. B. Faiblesses de la Communauté 30. Si, jusqu'à présent, les risques d'éclatement ont pu être surmontés, la Communauté apparaît maintenant comme particulièrement menacée, et le bilan de la période couverte par le troisième programme est un échec.

L'objectif d'une Communauté de croissance et de stabilité n'a pu être atteint, l'union économique et monétaire n'a pas progressé, et la Communauté s'est montrée incapable de fournir des réponses collectives créatrices face à la crise. 31. Les efforts de coordination des politiques économiques et monétaires se sont révélés incapables aussi bien de contenir le taux moyen d'inflation de la Communauté que d'éviter la dispersion des taux nationaux : pendant la période d'exécution du troisième programme, le taux annuel moyen d'inflation a varié du simple au double d'un pays membre à l'autre.

En 1975, l'éventail des hausses de prix à la consommation privée allait de 6 à 20 %. Le processus de libération des mouvements de capitaux à l'intérieur de l'espace communautaire a, suivant le cas, été arrêté ou a connu une régression, le degré de libération en ce domaine est aujourd'hui inférieur à ce qu'il était au début des années 1960, tandis qu'aucune politique commune n'a pu être définie vis-à-vis des capitaux extérieurs. La politique agricole commune a connu des difficultés permanentes. La plupart des autres politiques communautaires, malgré des progrès partiels, sont demeurées en-decà d'un seuil d'efficacité minimale.

Si l'union douanière pour les produits industriels et assimilés demeure le ciment principal de l'édifice communautaire, les déficits considérables des balances courantes de certains pays maintiennent une menace sur la libre circulation intracommunautaire des marchandises. 32. Confrontée aux problèmes posés par l'évolution du système monétaire international, la Communauté a certes pu, sur des points particuliers, arriver à des positions coordonnées ou communes, mais elle s'est révélée incapable de défendre et à plus forte raison de faire accepter au plan international une solution cohérente d'ensemble.

Elle n'a pas été en mesure de s'isoler des perturbations externes et a dû renoncer en fait à des progrès substantiels dans la voie de l'union économique et monétaire. Le «serpent» a été soumis à de graves tensions et n'englobe plus aujourd'hui qu'une partie de la Communauté. 33. La crise pétrolière est intervenue à un moment où les divergences entre politiques économiques étaient particulièrement grandes à l'intérieur de la Communauté. Elle a encore accentué les inégalités de situation en matière de balances des paiements. Ni face à l'embargo du pétrole, ni face aux conséquences économiques de la hausse du prix de ce dernier, la Communauté n'a été en mesure de définir et d'appliquer une stratégie interne et a rencontré de grandes difficultés pour ne pas se présenter en ordre dispersé dans les différentes négociations internationales qui ont suivi.

Si elle a pu jusqu'ici éviter le protectionnisme entre les États membres et exercer dans ce domaine un effet de dissuasion vis-à-vis de l'extérieur, la Communauté n'a cependant pas réussi à peser suffisamment sur l'environnement international ni à coordonner de façon efficace ses politiques internes. Des actions communautaires décidées et mises en oeuvre à temps auraient sans doute permis d'atténuer pour tous les coûts économiques et sociaux liés à la crise. 34. Les causes de cette impuissance sont complexes. Elles se rattachent toutefois essentiellement à trois ordres de facteurs: - la disparité des structures économiques et sociales et l'inégale priorité accordée aux divers objectifs de politique économique; - les différences d'adaptation à l'évolution de la société, ainsi que l'effritement du consensus social dans plusieurs pays; - et enfin l'insuffisance de la coordination des politiques à l'intérieur de la Communauté.

35. La coordination communautaire se heurte à des différences de priorités dans la conception des politiques économiques d'un pays membre à l'autre, différences qui reposent sur des disparités structurelles d'ordre économique, institutionnel et social (1). Une partie d'entre-elles touche par exemple à des facteurs démographiques, à l'appareil productif, et notamment au degré d'industrialisation, aux écarts de revenus réels par tête entre pays et à l'ampleur plus ou moins grande des déséquilibres régionaux. Ces disparités ne sont certes pas récentes, mais elles n'ont pas été suffisamment prises en compte.

Les déséquilibres régionaux et les écarts de revenu par tête qu'ils impliquent revêtent une importance particulière surtout du fait qu'ils ont persisté et se sont même parfois amplifiés, accentuant ainsi, malgré la croissance soutenue, les tensions entre les économies des pays membres, sinon à l'intérieur des pays eux-mêmes. En effet, si une croissance soutenue est une condition nécessaire pour résoudre les problèmes de déséquilibres régionaux, elle ne saurait suffire sans que s'y ajoute une politique régionale délibérée et volontariste. Les politiques communautaires se sont au total révélées insuffisantes.

36. Au niveau national, au-delà des actions directes de péréquation financière, ces disparités sont atténuées par le jeu des mécanismes spontanés que permettent la présence d'un système bancaire intégré l'existence d'un système unique de fiscalité et de sécurité sociale, etc. Au niveau communautaire, la péréquation à travers de tels mécanismes spontanés ne pouvait intervenir qu'au fur et à mesure de l'intégration progressive de tout le tissu économique. Une solidarité financière accrue implique toutefois au préalable la maîtrise des équilibres globaux et des progrès sur le plan (1) Certaines de ces disparités ont été mises en lumière dans le document «Système d'indicateurs structurels». institutionnel, sans lesquels la notion même de solidarité peut difficilement être acceptée.

En tout état de cause, les instruments communautaires existants devraient être utilisés d'une manière plus efficace. 37. D'autres facteurs structurels ont affecté diversement le degré de flexibilité des politiques économiques de chaque pays. Ces facteurs - structure fiscale, degré et modalité de la protection sociale, mode de formation et de répartition des revenus, niveau, composition et financement des dépenses publiques, organisation de la concurrence - ont pesé et pèsent encore de manière très inégale dans la Communauté. 38. Des disparités d'un autre type découlent du fait que les mécanismes de concertation et de dialogue entre les groupes sociaux et la participation aux divers échelons de la décision ont une efficacité différente selon les pays.

Plus encore, si, dans certains d'entre eux, il existe une acceptation très large du cadre économique et social existant, dans d'autres pays, des groupes sociaux importants le contestent dans son fonctionnement et dans ses finalités. 39. La croissance soutenue de l'après-guerre a permis une élévation considérable du niveau de vie et d'instruction, mais elle n'a pu se produire sans de profondes mutations dans les structures économiques et sociales. Il en est résulté pour une grande partie de la population des migrations, des changements de profession, de cadre de vie et de travail. À titre d'exemple, on peut citer les déplacements des régions périphériques vers les centres industriels, le passage de la vie rurale à la vie urbaine, la conversion de petits entrepreneurs indépendants, agriculteurs, commerçants, artisans ou salariés dans des organisations plus vastes, industrielles ou tertiaires.

En même temps, les cellules sociales traditionnelles, famille élargie, Communauté villageoise, ont souvent perdu de leur importance. 40. L'essor économique s'est aussi accompagné de problèmes liés au développement mal contrôlé des agglomérations urbaines, à la pollution de l'environnement, à l'utilisation de plus en plus ample de ressources naturelles difficilement renouvelables. Ce processus a multiplié les comportements de résistance et les revendications, et les réponses qui y ont été apportées ne sont ni homogènes suivant les pays, ni toujours considérées comme satisfaisantes.

Dans certains cas, les écarts de revenus et de patrimoines entre les groupes sociaux et à l'intérieur de ceux-ci sont jugés trop importants et compromettent l'efficacité des politiques des pouvoirs publics. Dans d'autres cas, la tendance au nivellement des revenus est ressentie comme trop prononcée, et le développement de l'activité de l'État comme trop rapide, avec le risque de paralyser la volonté de travailler et de nuire à l'initiative privée. 41. La récession a évidemment mis au premier plan les problèmes de l'emploi. Quelles que soient l'ampleur et les modalités des indemnités de chômage prévues par les divers systèmes nationaux, il demeure que le fait d'être un assisté social comporte une connotation sociale et psychologique négative, ceci même si la cause du licenciement, comme c'est le cas actuellement pour la plupart des chômeurs dans les pays membres, est de nature économique.

C'est dire que l'acceptation en moyenne ou longue période d'un taux de chômage élevé conduirait à une altération du tissu social aux conséquences socio-politiques imprévisibles. 42. Déjà pendant les années passées, où l'on avait enregistré une forte croissance, un écart s'était creusé entre la structure des qualifications offertes par les travailleurs se présentant sur le marché du travail et la structure des emplois offerts. Cette dissociation de plus en plus nette a plusieurs causes. Entre autres, l'élévation du niveau de culture générale et de connaissances des travailleurs entraîne tout naturellement des exigences plus grandes non seulement quant au niveau de rémunération mais aussi quant à la qualité des tâches à remplir et à la nature des relations de travail.

Mais, par ailleurs, les choix techniques ont façonné la structure des offres d'emploi de manière sensiblement différente : sont surtout recherchés, outre un personnel d'encadrement numériquement limité, des travailleurs hautement qualifiés, et, dans certains pays, des travailleurs sans qualification, qu'une formation rapide rend aptes à l'accomplissement de tâches répétitives. 43. En même temps, s'expriment des aspirations à participer plus largement aux pouvoirs d'orientation et de gestion des entreprises. Sur un plan plus général, les partenaires sociaux affirment leur volonté d'être associés plus étroitement à la formation et à l'application des décisions de politique économique.

Comme dans d'autres domaines, les réponses apportées à ces problèmes varient fortement d'un pays à l'autre. Enfin le consommateur ne peut pas toujours assumer pleinement son rôle de partenaire à part entière dans la vie économique. La concurrence ne fonctionne que partiellement dans certains domaines et le consommateur ne dispose pas dans tous les pays des informations suffisantes pour faire face de façon adéquate aux stratégies de marché déployées par les firmes. 44. La coordination à l'intérieur de la Communauté s'est révélée insuffisante. La définition d'une politique commune suppose d'abord l'existence d'une volonté et d'un arbitrage politiques permettant de dégager l'intérêt commun.

D'autre part, la validité des décisions prises n'est pas toujours garantie et il importe donc que soient acceptées les notions de risques communs et de solidarité. Au plan national, la définition et la mise en oeuvre des politiques économiques répondent à ces exigences. Le risque d'un arbitrage mal adapté trouve sa contrepartie dans l'existence d'une solidarité nationale et dans une responsabilité politique devant le Parlement et en dernier ressort devant le corps électoral. Dès lors un échec des politiques économiques ne met généralement pas en cause la cohésion nationale. Au plan de la Communauté, en cas de conflits sur l'appréciation de la situation ou sur la nature des politiques à mener, une solution communautaire est toujours très difficile à définir car les préoccupations nationales l'emportent en l'absence d'une véritable responsabilité politique au plan communautaire.

Dans de telles conditions, la portée des notions de risque commun et de solidarité ne peut être que faible. Il en résulte le danger de divergences et de tensions qui mettent en cause de façon permanente la cohésion de la Communauté. Cet état de choses peut sans doute être partiellement amélioré par un perfectionnement de l'analyse technique des problèmes communautaires, mais la véritable réponse est de nature politique et institutionnelle. DEUXIÈME PARTIE LA PROBLÉMATIQUE À MOYEN TERME ET LES ORIENTATIONS GÉNÉRALES DE LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE A. La problématique à moyen terme 45.

Les problèmes que la Communauté devra affronter au cours des cinq prochaines années ont été analysés sur la base des travaux réalisés par le groupe d'étude des perspectives économiques à moyen terme. a) L'environnement international 46. L'environnement international influence très sensiblement l'évolution économique dans la Communauté étant donné la très forte dépendance des pays membres vis-à-vis de l'extérieur. En particulier, un développement faible du commerce mondial, une dégradation dans la liberté des échanges et la poursuite d'une inflation élevée dans la zone OCDE rendraient très difficile la solution des problèmes économiques à l'intérieur de la Communauté et nécessiteraient de la part de celle-ci une action propre très vigoureuse pour éviter une évolution trop défavorable.

La problématique qui suit a été développée en partant d'hypothèses écartant ces développements extrêmes et suppose une évolution du volume des importations mondiales non pondérées de 8 à 8,5 % en moyenne par an. Ce taux correspond à l'ordre de grandeur observé dans les années 1960 et au début des années 1970, soit, en tenant compte d'un rattrapage des effets de la récession, à un taux de croissance tendancielle plus bas. En outre, il a été admis que le prix du PIB des principaux pays industrialisés de la zone OCDE augmenterait de 7 à 8 % par an. Ce chiffre correspond à la tendance des dernières années si l'on fait abstraction des effets de l'enchérissement du pétrole sur le niveau général des prix.

Mais, alors que cette moyenne recouvrait ces dernières années une évolution ascendante prononcée, cette tendance serait désormais inversée et marquerait une décélération prononcée de l'inflation sur la période 1976-1980. b) Croissance et emploi 47. Compte tenu de la sous-utilisation des facteurs de production en 1975 et de l'effet de rattrapage habituellement observé en période de reprise, la croissance effective devrait dépasser la croissance potentielle d'ici 1980 et atteindre dès lors un rythme soutenu. Toutefois, certaines capacités de production sont définitivement perdues en raison de fermetures d'établissement ou d'une immobilisation trop longue, d'autres deviennent désuètes par suite des modifications des prix relatifs et de la structure de la demande.

Ce processus joue de façon permanente, mais il semble qu'il se soit accéléré du fait de la récession. Ceci implique que la tendance de croissance potentielle se soit affaiblie. D'autre part, la croissance potentielle d'ici 1980 est principalement affectée par le recul général des investissements dans les deux dernières années. Pour certains pays, Allemagne, Italie, Pays-Bas et Royaume-Uni, une faiblesse de l'investissement s'était manifestée déjà bien avant la crise. 48. Une réanimation des luttes de répartition et, par suite, de l'inflation, ainsi que la résorption difficile des déséquilibres extérieurs au niveau mondial pourraient aboutir à des politiques de stop and go et donc entamer à nouveau la croissance potentielle en frappant les investissements.

En particulier, il faut noter que les conséquences de la hausse du prix du pétrole sur les balances des paiements ont été partiellement masquées par la récession. Avec la reprise économique, non seulement le déficit inévitable des pays importateurs de pétrole va s'aggraver, mais aussi le jeu de la redistribution de ce déficit entre les pays importateurs pourrait recommencer. Il en résulte le risque d'une course à la dévaluation provoquant de nouveaux ajustements par l'inflation, ou de freinage à tour de rôle de l'expansion. Au total, il apparaît difficile que la croissance effective pour la Communauté, sans un effort particulier de la politique économique, puisse dépasser sensiblement 4 à 4,5 %.

Un tel taux est légèrement inférieur à la tendance longue du passé et ne permet aucune récupération des pertes subies en 1974 et 1975. 49. L'obtention d'une croissance élevée paraît particulièrement difficile pour l'Italie, l'Irlande et le Royaume-Uni. Ceci pose un problème à la Communauté : ces pays qui ont le revenu par tête le plus bas ne pourraient pas rattraper leur retard par rapport aux autres pays membres. 50. Le chômage risque d'être élevé pendant les prochaines années. Le fort taux de chômage actuel reflète d'abord l'impact de la récession, mais dans certains pays, la diminution de la part des investissements dans le produit intérieur brut, observée depuis plusieurs années, avait déjà entraîné une création d'emplois plus faible, surtout dans l'industrie.

Le coût relatif élevé du travail, outre ses effets sur l'investissement global, a eu pour conséquence de favoriser les investissements de rationalisation. La résorption du chômage pourrait être lente étant donné la masse importante de main-d'oeuvre sous-employée existant actuellement dans les entreprises. La réduction du taux de chômage est rendue plus difficile par l'évolution prévisible de l'offre de travail. Des facteurs démographiques particuliers joueront en effet dans le sens d'une accélération de l'arrivée de jeunes sur le marché du travail tandis qu'à l'autre bout, les classes d'âge susceptibles de bénéficier d'une retraite anticipée seront moins pleines.

Au-delà de 1980-1985, le phénomène se renverse en raison d'une forte baisse depuis quelques années de la natalité. Ce vieillissement de la population communautaire est également préoccupant et appelle des réflexions ultérieures. Il n'y a pas de raisons de penser que la progression tendancielle du taux d'activité féminine diminue considérablement malgré l'attraction moins forte du marché du travail. En revanche, il est possible d'escompter un ralentissement de l'immigration, mais qui sera limité par les accords d'association, par les engagements particuliers de certains pays membres ainsi que par la spécificité des besoins auxquels cette immigration répond.

51. Alors que le secteur des administrations publiques avait, dans le passé, assuré une partie importante de la création d'emplois, une contribution équivalente paraît difficile pour l'avenir, notamment en raison des contraintes qui pèsent sur la gestion des finances publiques. Étant donné que l'agriculture continue à libérer de la main-d'oeuvre, la création d'emplois devrait donc reposer davantage sur le secteur des entreprises non agricoles. En outre, de nombreuses rigidités qui s'opposent à un ajustement satisfaisant entre l'offre et la demande de main-d'oeuvre ont acquis une importance accrue au cours de ces dernières années.

En particulier, la résistance à la mobilité géographique joue un rôle important. Elle semble même se renforcer à l'égard des migrations à l'intérieur des régions. Les exigences à l'égard du travail, aussi bien en termes de rémunérations que de contenu des tâches, sont devenues plus élevées, surtout de la part des jeunes. La durée du chômage se trouve ainsi allongée par la recherche d'une offre d'emploi répondant aux qualifications et aux aspirations des chômeurs. Enfin, la hiérarchie des salaires, par secteurs et qualifications, ne compense pas toujours correctement les différences d'attrait, de pénibilité ou de statut social entre les métiers et les professions.

Il y a là un facteur de distorsion dans l'offre de main-d'oeuvre qui a pour conséquence de créer simultanément des goulots d'étranglement et des poches de chômage. 52. L'ensemble de ces analyses montre clairement que le problème majeur de la politique économique au cours des prochaines années sera le retour au plein emploi. À partir d'un taux de chômage dans la Communauté d'environ 4 % en 1975, une politique particulièrement active sera nécessaire pour assurer que le niveau de chômage descende en-dessous de 3 % en 1980, alors que dans les années 1960, le taux de chômage dans la Communauté se situait entre 1,5 et 2 %. c) Évolution des prix et équilibre extérieur 53.

Le retour à la stabilité ne peut s'effectuer que progressivement, le maintien de taux d'inflation élevés implique des risques graves pour la croissance et l'emploi : dérapage des revenus et des coûts, aggravation des conflits sociaux, mauvaise allocation de ressources, déséquilibres de balance des paiements et nécessité de nouvelles politiques restrictives. Compte tenu de l'interdépendance très forte des économies, il est difficile pour la Communauté de définir des objectifs de prix qui s'écartent sensiblement des perspectives retenues au plan international, en l'absence de modifications de taux de change et d'une politique interne délibérée.

Le risque de divergences importantes dans la Communauté apparaît clairement si, comme par le passé, certains pays s'alignent sur le taux d'inflation moyen de leurs principaux partenaires commerciaux tandis que d'autres choisiraient une politique de stabilisation vigoureuse pour se dissocier de la tendance inflationniste internationale. 54. D'autres divergences dans les taux d'inflation pourraient découler des forces de rappel liées aux mouvements de change récents. En particulier, dans les pays où la monnaie s'est fortement dépréciée, il y a lieu de se demander comment l'évolution des coûts pourra être stabilisée afin de rendre possible le retour à un équilibre extérieur plus satisfaisant et d'éviter le déclenchement d'une surenchère entre les taux de change et les prix.

Ces divergences possibles dans l'évolution entre pays montrent que les problèmes d'ajustement des coûts et des prix relatifs et les tensions monétaires ne seront pas aisément surmontés. La réalisation de l'union économique et monétaire serait entravée par le maintien de divergences importantes dans l'évolution des prix et des coûts. Bien plus, la cohésion de la Communauté serait mise en cause si les divergences actuelles n'étaient pas atténuées ou, pire, s'accentuaient. 55. Dans le passé, la réalisation d'un solde extérieur positif (biens, services et revenus de facteurs) de l'ordre de 1 % du PIB permettait à la Communauté d'atteindre l'équilibre extérieur.

En effet, cet excédent finançait les transferts des travailleurs immigrés ainsi que l'aide au développement. Pour l'avenir, il faut d'abord tenir compte de l'évolution des importations des pays exportateurs de pétrole. Tant que ces pays ne seront pas en mesure d'absorber leur excédent vis-à-vis des pays industrialisés, la Communauté dans son ensemble devrait accepter sa part du déficit correspondant. Il faut aussi prendre en considération le répartition des déficits pétroliers. En 1975, le solde extérieur de la Communauté était excédentaire en raison de la situation conjoncturelle ; les déficits pétroliers se retrouvaient essentiellement auprès d'autres pays industrialisés et surtout des pays en voie de développement.

Avec la reprise, cette situation devrait se modifier au bénéfice de ces derniers et la Communauté accepter un déficit extérieur. 56. À l'horizon 1980, un solde extérieur positif (biens, services et revenus de facteurs) suffisant pourrait être à nouveau réalisé sous les conditions suivantes: - les pays de l'OPEP enregistreraient en 1980 une balance courante équilibrée avec les pays industrialisés. Étant donné la situation à l'intérieur de l'OPEP, ceci signifie que la balance courante de certains pays pétroliers serait déficitaire tandis que d'autres bénéficieraient encore d'excédents sensibles; - les pays industrialisés continueraient de fournir une aide appréciable au développement.

Un effort supplémentaire serait fait par les pays pétroliers et par le biais des institutions internationales, mais, le cas échéant, aussi par la Communauté pour financer le déficit pétrolier des pays en voie de développement les plus démunis; - la Communauté continuerait de développer ses échanges avec les pays à commerce d'État; - par rapport aux autres zones industrialisées, les échanges de la Communauté se poursuivraient de manière équilibrée. Sous ces conditions, une situation extérieure satisfaisante peut être envisagée en 1980 pour la Communauté dans son ensemble ; toutefois, pour chacun des pays membres considéré isolément, le retour à l'équilibre reste très difficile compte tenu de la situation de départ et des divergences possibles d'évolution des prix et des coûts. d) Utilisation des ressources 57.

La structure des utilisations du PIB à prix constants s'est sensiblement modifiée ces dernières années du fait de l'évolution conjoncturelle récente, mais aussi du jeu de certains facteurs structurels, hausse du prix du pétrole et surtout évolution des salaires et des charges fiscales et parafiscales. 58. De 1970 à 1975 et aux prix de 1970, les parts dans le PIB de la consommation et de l'excédent extérieur en biens et services ont augmenté respectivement de 3,5 et 2,2 points. L'accroissement du solde des biens et services à prix constants correspond à la compensation partielle de la détérioration des termes de l'échange par un transfert de ressources réelles à l'extérieur.

En contrepartie, la part relative des investissements a fortement diminué, de 5,7 points. Environ la moitié de cet écart s'explique par des variations de stocks, phénomène purement conjoncturel ; pour la formation brute de capital fixe, un partie de cet écart peut également être attribuée à la conjoncture. Pour le reste, il s'agit d'un processus entamé déjà depuis plusieurs années, notamment en Italie, aux Pays-Bas et en Allemagne, dans ce dernier pays surtout pour les investissements des entreprises. 59. Comme on l'a constaté ces dernières années, l'affaiblissement de la formation brute de capital fixe rend difficile la création d'emplois et affecte le potentiel de croissance.

La part des investissements productifs dans le PIB doit donc augmenter sensiblement. L'importance relative du transfert de ressources réelles vers l'extérieur (solde des biens et services) doit encore augmenter pour couvrir non seulement la détérioration intervenue dans les termes de l'échange, mais aussi l'intérêt de la dette pétrolière. Au contraire de ce qui s'est produit en 1974 et 1975, avec toutes ses conséquences néfastes pour l'évolution de l'emploi, cette augmentation ne doit pas s'effectuer au détriment des investissements. La charge de la redistribution nécessaire des emplois du produit intérieur brut doit donc porter sur la consommation et notamment la consommation privée.

Il faut souligner que ces redessements doivent s'opérer à moyen terme, tandis que le cheminement conjoncturel se présente de manière différente. Ce point est explicité dans la troisième partie. 60. Cette appréciation générale appelle des nuances par pays. Ceux qui se trouvaient dans une situation extérieure difficile dès avant la crise ou qui en ont été le plus affectés, Italie, Royaume-Uni, Irlande, auront à ajuster le plus fortement la consommation. Pour les pays dont l'excédent extérieur était confortable, notamment l'Allemagne et le Benelux, cette contrainte est évidemment beaucoup plus faible.

En France, l'ajustement, bien que d'une certaine ampleur, revêt un caractère essentiellement conjoncturel. La difficulté de réaliser ces modifications dans la structure des utilisations du PIB est grande car elle implique au moins jusqu'à un certain degré des ajustements dans la répartition des revenus et dans l'évolution des finances publiques. e) Évolution des revenus primaires et des finances publiques 61. Le retour de la part salariale corrigée à un niveau plus normal constitue une des conditions pour l'obtention d'un taux de croissance et d'un niveau d'emploi plus satisfaisants.

La part des salaires dans le PIB, corrigée par l'évolution de l'importance des salariés dans la population occupée, constitue une mesure approximative du partage des revenus entre salaires et profits. Avant 1970, ce rapport a été relativement stable en tendance, aussi bien pour la Communauté dans son ensemble que pour la plupart des pays membres. De 1970 à 1975, pour la Communauté, il a régulièrement augmenté, passant de 52,5 en 1970 à 57,5 en 1975. En d'autres termes, pendant cette période, la hausse des coûts salariaux a dépassé celle du niveau général des prix de plus de 9 %.

62. Dans le mécanisme de la formation des salaires, de nombreux facteurs ont contribué à cette évolution : les répercussions des modifications des taux de change, la détérioration des termes de l'échange qui n'a pas encore été répercutée sur les revenus réels des salariés, l'augmentation des charges fiscales et sociales dans la mesure où leur effet sur les revenus nets des salariés a été compensé par des hausses supplémentaires des salaires bruts, la sous-estimation des effets de la politique anti-inflationniste et du risque de récession lors de la conclusion des conventions collectives, etc.

Une telle évolution a comprimé sensiblement les marges bénéficiaires des entreprises et diminué leur propension à investir. Pour la France, l'Irlande et le Luxembourg, l'augmentation de la part salariale corrigée semble essentiellement liée à une absence de prise en considération de la détérioration des termes de l'échange et à la récession. Au-delà de l'effet cyclique, en Allemagne, en Belgique, en Italie et, dans une certaine mesure, au Royaume-Uni, cette augmentation a commencé dès 1970, tandis qu'elle correspond à une tendance à long terme aux Pays-Bas et au Danemark. Pour ces deux derniers pays, cette tendance reflète dans une large mesure l'importance croissante des services publics dans le PIB.

63. Dans tous les pays membres, la part des recettes et des dépenses publiques dans le PIB, entre 1960 et 1973, a crû de façon continue et dans certains pays, des déficits considérables sont apparus. Le financement de ces déficits sur le marché des capitaux se trouve en concurrence avec celui des investissements des entreprises. À moyen terme, lorsque les investissements privés augmenteront à nouveau, à défaut d'une épargne privée considérable, ces pays n'ont le choix qu'entre l'assainissement de leurs finances publiques et l'endettement extérieur permanent. Le dosage de ces deux moyens dépend de différents facteurs économiques et politiques propres à chacun, mais aussi des mesures prises, le cas échéant, au niveau communautaire.

64. En 1974 et 1975, la détérioration des finances publiques dans tous les pays membres résulte pour une large part des effets mécaniques de la récession, de la hausse des prix et des programmes de relance conjoncturelle mis en oeuvre. Toutefois, certaines des mesures prises sont difficilement réversibles. D'une manière générale, le rythme de croissance des dépenses s'est nettement accéléré au cours de ces deux dernières années du fait principalement de la forte progression des transferts et, dans une moindre mesure, de la consommation publique. 65. Par contre, sauf dans quelques pays où par suite de mesures délibérées les impôts ont été majorés, les recettes n'ont pas suivi, notamment en raison de la baisse de l'activité économique et, dans certains pays, de pertes dues à des réformes fiscales.

Elles se sont maintenues en 1975 sur leur pente de croissance à long terme ou même se sont stabilisées à leur niveau relatif de 1973. Il en est résulté des déficits d'une ampleur souvent exceptionnelle. Le besoin net de financement de l'ensemble des administrations est de l'ordre de 6 % du PIB en Allemagne et il dépasse 15 % du PIB dans le cas de l'Irlande. Certes, face à la récession, ces déficits suppléent au manque d'investissement, absorbent l'excès temporaire de l'épargne privée et, le cas échéant, contrebalancent le déficit extérieur. Ils soutiennent ainsi, dans le court terme, la demande et l'activité économique, mais une fois la reprise acquise, ils ne peuvent se perpétuer à moyen terme.

Leur persistance poserait d'abord le problème du financement d'un endettement public considérablement accru. La restauration de l'équilibre extérieur et le rétablissement du taux d'investissement dans le secteur des entreprises seraient également compromis avec des conséquences graves sur le potentiel de croissance et la création d'emplois. Compte tenu de cette contradiction apparente entre les exigences du court et du moyen terme, la flexibilité de la politique des finances publiques dans le cheminement conjoncturel des prochaines deux ou trois années revêt une importance majeure. 66.

Outre le problème des déficits, il convient de s'attacher également au rythme de progression de la part des administrations publiques dans le PIB. La décision sur l'ampleur des besoins à satisfaire de manière collective et sur la charge fiscale et parafiscale qui doit en résulter est essentiellement d'ordre politique, mais elle doit être prise en toute connaissance de ses conséquences économiques. 67. Ces dernières années, s'est produite, en partie sous l'effet de l'inflation, une surenchère dans l'accroissement des besoins aussi bien collectifs que privés. Dans les pays dotés d'une fiscalité directe fortement progressive, la charge fiscale s'est accrue, sans décision politique délibérée, par le simple jeu du gonflement inflationniste des revenus nominaux et de la progressivité de l'impôt (dérive fiscale).

L'alourdissement de la charge des prélèvements obligatoires à souvent entraîné des augmentations supplémentaires des salaires bruts afin de maintenir intacte la progression des revenus nets. Un tel processus, qui traduit en fait un refus de cet alourdissement, constitue soit un moteur de l'inflation soit, en fin de compte, un prélèvement sur les entreprises quand celles-ci ne sont plus en mesure de répercuter les hausses de coût dans leurs prix. Dans ce dernier cas, les marges bénéficiaires se compriment et la propension à investir diminue. Ainsi, la poursuite à un rythme aussi rapide que par le passé de la croissance relative des dépenses publiques se heurte dans beaucoup d'États membres à la difficulté d'augmenter encore le poids des prélèvements obligatoires sans compromettre le fonctionnement normal de l'économie.

Ceci est plus particulièrement vrai pour les pays du Benelux, l'Irlande et le Danemark, mais le problème est ressenti de manière pressante aussi en Allemagne. Dans ces conditions, le recours à un nouvel accroissement de la charge fiscale et parafiscale devrait être limité. B. Les orientations quantitatives 68. Face à la problématique qui vient d'être décrite, la Communauté entend s'assigner dans le cadre du quatrième programme à moyen terme des objectifs qui soient à la fois équilibrés et ambitieux, spécialement en ce qui concerne le retour durable au plein-emploi et la maîtrise progressive de l'inflation.

Toutefois, ces objectifs doivent être réalistes et crédibles. 69. Le réalisme impose de tenir compte des contraintes qui continuent de peser sur l'action communautaire: - le degré de consensus social est variable dans les différents pays membres, - les disparités structurelles à l'intérieur de la Communauté restent excessives, - les pays membres sont enclins à accorder des priorités différentes aux grands objectifs de la politique économique. Les conditions politiques et institutionnelles ne sont pas toutes réunies à l'heure actuelle pour entreprendre une action communautaire susceptible de surmonter ces obstacles.

La réalisation des objectifs assignés permettrait toutefois de contribuer à les réunir. 70. La crédibilité impose qu'en même temps que les orientations quantitatives soient définies les conditions de politique économique nécessaires à leur réalisation. Il faut aussi une prise de conscience non seulement des pouvoirs publics, mais aussi de tous les agents économiques des dangers qui menacent et, par suite, de la nécessité d'accepter en commun ces politiques. Si tel n'était pas le cas, une évolution nettement plus défavorable pourrait même se dessiner ; elle aurait de graves conséquences sur le plan politique et social.

71. Les orientations quantitatives présentées ci-après constituent des repères macro-économiques à moyen terme ; elles doivent s'insérer dans une stratégie d'ensemble et être soutenues par des politiques globales et spécifiques. Au fur et à mesure que, de 1976 à 1980, les incertitudes se lèveraient et que les conditions économiques, sociales, politiques et institutionnelles nécessaires seraient remplies, ces orientations pourraient être rendues plus ambitieuses. Elles devront être examinées annuellement et éventuellement mises à jour dans le cadre du premier examen de la situation économique dans la Communauté prévu par la décision du Conseil, du 18 février 1974, relative à la réalisation d'un degré élevé de convergence des politiques économiques des États membres de la Communauté économique européenne.

72. Une croissance continue et soutenue est nécessaire pour réduire le chômage et permettre la poursuite d'une meilleure satisfaction des besoins. Elle est la condition pour que cesse la sous-utilisation des capacités existantes et le gaspillage des ressources productives, pour que soient plus facilement résolus les problèmes d'allocation et de répartition, et atteints les objectifs sociaux et de société. Dans la mesure où l'action communautaire peut atténuer les contraintes pesant sur chacun des pays membres, l'objectif de croissance peut être plus ambitieux. Aucun pays membre pris isolément ne peut mener une politique de vive expansion sans craindre d'avoir à affronter des déséquilibres importants, pas plus qu'il n'est à même d'influencer l'évolution dans le reste du monde.

Dès lors, il importe de mener une action concertée visant une croissance à la fois plus soutenue et plus stable, tout en assurant un équilibre satisfaisant entre pays membres. La seule annonce d'une telle politique par une Communauté qui, dans son ensemble a un poids dans l'économie mondiale supérieur à plusieurs égards à celui des grandes puissances, aurait dès effets psychologiques positifs tant à l'intérieur qu'à l'extérieur. 73. La Communauté retient comme orientation pour la période 1976-1980 un taux de croissance annuel moyen du PIB en volume de 4 1/2 à 5 %. Le taux de croissance de la France devrait se situer aux alentours de 5 1/2 % ; ceci est nécessaire en raison de la population active et possible du fait que le fléchissement a été moins marqué que dans beaucoup d'autres pays.

L'Italie, la Belgique, l'Irlande et le Danemark devraient réaliser une expansion comprise entre 4 1/2 et 5 %. En Allemagne et aux Pays-Bas le taux serait compris entre 4 et 5 %. Le Royaume-Uni pourrait se situer dans la fourchette 4-4 1/2 % si tous les efforts sont faits pour que ce pays développe son potentiel de croissance. Compte tenu de ses caractéristiques structurelles, industrie peu diversifiée et concentrée sur l'acier, le taux de croissance de l'économie luxembourgeoise devrait atteindre de 3 à 3 1/2 %. 74. Une orientation ambitieuse pour la réduction du chômage implique à la fois la réalisation d'une croissance soutenue et la mise en oeuvre d'une politique spécifique de l'emploi.

La reprise cyclique doit permettre de résorber rapidement le chômage conjoncturel. La promotion des investissements et la politique spécifique de l'emploi doivent mener à une croissance soutenue qui abaissera le seuil du chômage structurel. L'objectif pour la Communauté d'ici 1980 doit être le retour au plein emploi, c'est-à-dire à une situation dans laquelle toute personne désireuse d'exercer un emploi doit pouvoir en trouver un, au besoin grâce à une formation complémentaire, et d'éviter ainsi à tous un chômage prolongé ou répétitif. 75. L'objectif de la Communauté en matière de prix doit être double: - accorder à l'évolution des prix une valeur autonome et non dérivée de l'évolution des prix au plan international, afin de réaliser des progrès vers la Communauté de stabilité et de croissance; - réduire les divergences d'évolution de prix entre pays membres afin de diminuer le risque de modifications de taux de change et ainsi favoriser les échanges intra-communautaires et réunir les conditions d'une reprise des progrès dans la voie de l'union économique et monétaire.

Le taux d'inflation dans les États membres de la Communauté devrait être ramené progressivement à un taux compatible avec une stabilité durable, et devrait être de l'ordre de 4 à 5 % d'ici 1980 au plus tard. Pour certains pays, un tel objectif est sans doute extrêmement ambitieux. Mais il est indispensable que tout soit mis en oeuvre pour le réaliser et que, en particulier, les politiques envisagées dans la partie III du présent rapport soient renforcées dans toute la mesure où cela s'avérerait nécessaire. 76. L'orientation pour la Communauté en matière d'équilibre extérieur doit être définie de manière souple ; elle doit s'adapter à la situation de balances de paiements au plan mondial.

Au début de la période de projection, la Communauté devrait accepter un déficit extérieur, mais en 1980 elle devrait enregistrer un solde extérieur positif (biens, services et revenus de facteurs) de l'ordre de 0,5 à 1 % du PIB. Les intérêts de la dette pétrolière sont déjà compris dans cette notion et le remboursement de cette dette ne devrait guère commencer avant 1980. De plus, les transferts, notamment en faveur des pays en voie de développement, devraient continuer au moins dans la même proportion que par le passé. L'orientation retenue correspond donc à un équilibre ou à un léger déficit courant, comme le montre l'expérience antérieure ; elle est de nature conditionnelle, du fait qu'elle implique une assez forte détérioration de la situation de balance des paiements de certains pays tiers.

Si cela ne se produisait pas, la Communauté devrait supporter un déficit accru afin de maintenir la priorité à la croissance et au plein-emploi. Dans ce cas, des problèmes surgiraient si ce déficit devait se concentrer sur certains pays. C. Une stratégie communautaire 77. Les orientations quantitatives qui viennent d'être énoncées doivent s'insérer dans une stratégie organisant la hiérarchie des objectifs et explicitant les conditions générales de politiques économique nécessaires à leur réalisation. C'est dans le cadre de cette stratégie que doivent se situer les politiques exposées dans la troisième partie.

Dans la situation actuelle, la première priorité doit être accordée à un retour durable au plein-emploi. La croissance et la stabilité des prix sont indispensables pour obtenir une meilleure satisfaction des besoins et une allocation optimale des ressources, mais elles sont aussi une condition fondamentale à la réalisation d'un niveau d'emploi satisfaisant. Les orientations en matière de solde extérieur sont des conditions générales d'équilibre, elles doivent être nuancées en fonction de la situation internationale et du cheminement conjoncturel. 78. Ces quatre orientations quantitatives ne peuvent évidemment pas synthétiser l'ensemble des objectifs socio-économiques.

Des objectifs souvent plus qualitatifs, mais aussi plus difficiles à formuler de manière systématique, occupent une place très importante dans les aspirations des populations et dans la motivation des responsables politiques. Ils concernent notamment la réalisation d'un meilleur équilibre régional, la protection de l'environnement, la justice de répartition et la diminution des inégalités, l'amélioration des conditions de vie et de travail ainsi que plus généralement le progrès social et de la société. Peut également être cité le besoin d'économiser l'énergie et les ressources rares, et d'aider les pays en voie de développement.

79. Les situations socio-économiques actuelles et les progrès déjà réalisés dans les aspects plus qualitatifs sont différents selon les pays membres. Il est donc normal qu'il y ait des différences de priorité dans la définition du contenu du progrès social et de la croissance ainsi que dans le choix des instruments. Bien que l'uniformité ne doive pas être recherchée dans ce domaine, certaines conditions de convergence communautaire doivent néanmoins être remplies. 80. La contradiction apparente entre la poursuite de la réalisation des objectifs et équilibres macro-économiques, d'une part, et la réalisation des objectifs plus qualitatifs, d'autre part, ressentie dans certains milieux et dans certains pays doit être surmontée : un plein emploi fondé sur une croissance soutenue et régulière, dans la stabilité et le respect des équilibres macro-économiques, est la condition du progrès social et d'une meilleure réalisation des autres objectifs qualitatifs et constitue ainsi un préalable à la stabilité sociale.

Vouloir atteindre les objectifs qualitatifs par un ralentissement de la croissance, voire la stagnation, est irréaliste face à l'ampleur des besoins encore insatisfaits, vouloir forcer simultanément le progrès social sans tenir compte des limites réduites de ce qui est économiquement possible est contradictoire. Viser une croissance sauvage pour réaliser le plein emploi et élargir la marge du progrès social se heurte aux impératifs des équilibres macro-économiques et notamment de l'équilibre extérieur : le progrès social aux dépens des autres ne peut être durable. Toutes ces solutions aboutissent en fin de compte à une surenchère des aspirations et à des luttes de répartition autour de disponibilités qui restent limitées.

Mais forcer la réalisation des objectifs et équilibres macro-économiques sans un consensus minimal des groupes sociaux entre eux et avec les pouvoirs publics sur la définition de l'intérêt commun à moyen terme est une entreprise également vouée à l'échec. Du premier choix, il ne peut résulter à moyen terme que l'accélération de l'inflation, la persistance du chômage et le déclin économique. Le deuxième choix aboutit à une performance économique insuffisante, limitant ou étouffant le progrès social. L'un et l'autre conduisent en fin de compte à la mise en cause de l'ordre démocratique.

81. Une condition essentielle pour la réalisation des orientations du quatrième programme est la promotion d'un consensus de fait des partenaires sociaux entre eux et avec les pouvoirs publics non seulement au niveau national, mais aussi, en termes globaux, au niveau européen. Ce consensus ne doit pas se borner aux seuls objectifs du plein emploi, de la croissance et de la stabilité. Il doit aussi inclure les objectifs généraux de progrès qualitatifs et sociaux, tout en assurant leur compatibilité avec les premiers. 82. Sur le plan pratique, la réalisation des orientations de ce programme dépend d'une politique de cheminement conjoncturel permettant une croisance soutenue et continue dans le cadre d'une meilleure stabilité des prix ; ce cheminement doit tenir compte des déphasages conjoncturels entre pays, nécessaires au rétablissement des équilibres macro-économiques à l'intérieur de la Communauté.

Il doit être réalisé par les politiques de régulation globale et grâce à un comportement approprié des partenaires sociaux en matière de revenus. Il devra guider aussi l'établissement du calendrier pour les mesures de politique structurelle et les réformes économiques et sociales. 83. Le retour au plein emploi et la réalisation d'une croissance soutenue et régulière sont largement déterminés par le succès dans la maîtrise de l'inflation. En particulier, une gestion plus régulière et plus stricte de la politique monétaire et du crédit doit jouer un rôle majeur dans la réduction progressive des anticipations inflationnistes des agents économiques.

À cet égard, on pourrait envisager d'annoncer à l'avance les limites de l'expansion monétaire en liaison avec la croissance prévue, pratique déjà suivie dans certains pays, à l'étude dans d'autres. Ainsi, les partenaires sociaux et les pouvoirs publics trouveraient-ils un repère pour l'expansion nominale possible au plan global. Les politiques monétaires et de crédit des pays membres seraient étroitement coordonnées, ce qui constituerait également un facteur important de rapprochement progressif des tendances de coût et de prix à l'intérieur de la Communauté, et de stabilisation des taux de change.

84. La politique des finances publiques doit jouer un rôle clé dans cette stratégie d'ensemble. Elle doit être conçue autour des axes suivants: - contribution à une évolution économique plus continue et contrôle permanent de l'insertion des soldes de financement dans les équilibres macro-économiques; - élimination ou atténuation des déficits ; les réductions relatives de dépenses ou les augmentations des prélèvements obligatoires nécessaires à cet effet risquent de provoquer des réactions de défense des groupes sociaux concernés; - poursuite de la satisfaction des besoins collectifs par le moyen des finances publiques ; les pouvoirs publics devraient donner l'exemple d'une gestion rationnelle qui, tout en visant la pleine satisfaction des besoins légitimes, évite de créer des aspirations impossibles à satisfaire et élimine des mesures coûteuses qui ont perdu leur justification.

Enfin, cette conception globale de la politique de stabilisation devra être complétée et appuyée par des mesures plus spécifiques dans le domaine de la concurrence et de la protection du consommateur, ainsi que par des mesures favorisant la justice de répartition et le progrès social. 85. Compte tenu de la priorité accordée au plein emploi, la stratégie d'ensemble doit accorder une place particulière à la création de nouveaux emplois, au maintien des emplois existants grâce à une limitation de l'évolution des coûts, et à la réduction du chômage. La création de nouveaux emplois signifie la promotion des investissements productifs et donc une modération de la consommation intérieure nécessaire par ailleurs pour le rétablissement durable de l'équilibre extérieur.

Ceci implique à court terme un moindre accroissement du revenu disponible des ménages en échange d'un accroissement plus fort à moyen terme des revenus réels et de l'emploi. Afin que les investissements des entreprises reprennent et deviennent créateurs d'emploi au lieu de libérer de la main-d'oeuvre, les bénéfices des entreprises et le coût relatif du travail doivent se normaliser. L'évolution des revenus est la clé de ce processus. Les difficultés de répartition peuvent être atténuées par une régulation du cheminement conjoncturel évitant des modifications abruptes dans la distribution des revenus, ainsi que par des mesures de politique des patrimoines et de promotion de l'épargne.

86. Toutefois, la solution du problème de l'emploi postule également la mise en place de politiques spécifiques de l'emploi et du travail. Des mesures de réduction de l'offre de main-d'oeuvre telles que avancement de l'âge de la retraite et diminution de la durée du travail ne résolvent pas fondamentalement le problème du chômage ; leurs aspects de progrès social et d'atténuation du volume du chômage doivent être pesés en relation avec les coûts pour la collectivité qui deviendraient très lourds, notamment en raison de l'évolution démographique à plus long terme. Des mesures positives, comme des primes à la formation professionnelle des jeunes dans l'entreprise, accélèrent l'absorption du chômage conjoncturel et ont dans ce cas une rentabilité sociale élevée.

Des mesures plus générales concernant l'amélioration de la formation professionnelle, le recyclage, la mobilité, contribuent, notamment dans le moyen terme, à réduire le chômage structurel et à améliorer la flexibilité de l'économie. La politique d'humanisation du cadre du travail doit être poursuivie et renforcée. Ces aspects sont par excellence des sujets de concertation avec les partenaires sociaux. En outre des délais devront être prévus pour permettre l'adaptation des entreprises aux mesures qui seront prises. 87. Si les principaux éléments de la stratégie d'ensemble, qui viennent d'être esquissés, pouvaient être réalisés dans tous les pays membres, le renforcement de la Communauté aurait fait un progrès décisif.

Mais l'utilisation du poids et de la dimension communautaire doit, à son tour, être un élément de la stratégie d'ensemble. La politique économique extérieure de la Communauté doit être organisée de manière à lui permettre d'exercer tous ses pouvoirs et être intensifiée dans la poursuite de l'orientation déjà prise : développement de la libéralisation et défense contre les risques croissants de protectionnisme, aide au développement, transferts de ressources réelles et de technologie vers les pays en voie de développement, ouverture des frontières pour certains produits ; viser un ordre accepté, fondé sur des accords multilatéraux dans les relations avec les autres pays industrialisés, les PVD, les pays de l'OPEP et les pays à commerce d'État.

Au-delà de cette contribution importante à un meilleur ordre économique international, la Communauté a une dimension suffisante pour réaliser une croissance soutenue dans la stabilité, même en dépit d'une évolution économique internationale éventuellement défavorable ; ceci suppose toutefois que les éléments de la stratégie d'ensemble de ce programme soient réalisés et que la cohésion de la Communauté puisse être renforcée. Il est nécessaire de poursuivre l'effort de coordination, dans le cadre communautaire, des mesures nationales de politique économique. Dans un tel cadre communautaire plus strict, la solidarité communautaire, les politiques destinées à réduire les disparités régionales et structurelles et plus généralement les politiques communes visant à renforcer les structures internes de la Communauté pourraient simultanément se développer plus favorablement.

TROISIÈME PARTIE LA MISE EN OEUVRE DES ORIENTATIONS A. La modulation des politiques dans le cheminement conjoncturel 88. La réalisation des orientations globales de ce programme dépend d'une manière décisive du cheminement conjoncturel dans les deux ou trois prochaines années. La politique de régulation globale et le comportement des partenaires sociaux en matière de revenus devront donc aller au-delà des impératifs à court terme et tenir compte, dès le début de la période, des exigences d'une croissance plus équilibrée à moyen terme. La politique économique doit surmonter dans cette période un conflit apparent entre les objectifs à court et à moyen termes.

C'est ainsi qu'en période de récession, l'activité économique est soutenue par les déficits publics et la consommation privée ; mais dans une phase ultérieure la part relative des consommations privée et publique doit se réduire pour faire place aux investissements, et les déficits publics doivent selon les pays diminuer sensiblement ou disparaître. Les actions à entreprendre en ce sens devraient toutefois être nuancées en cas de faiblesse de la demande globale. Le solde extérieur devrait se détériorer au moment de la reprise, mais son niveau d'équilibre doit être rétabli à moyen terme.

Ceci ne doit pas s'effectuer au détriment des investissements, comme ce fut le cas en 1975. Pour faciliter la reprise conjoncturelle, la consommation doit d'abord être soutenue par une diminution du taux d'épargne des ménages ; au moment de la reprise des investissements, l'épargne nécessaire à leur financement doit être disponible ; enfin lors du rétablissement de l'équilibre extérieur, l'épargne intérieure doit prendre la relève de l'apport d'épargne étranger qui était lié au déficit extérieur. 89. Toute reprise implique des risques de dérapages et de conflits sociaux. Si le cheminement conjoncturel n'était pas maîtrisé, le danger d'une surchauffe inflationniste suivie d'une interruption prématurée de la croissance serait très grand, surtout si plusieurs pays importants se trouvaient dans la même situtation.

En effet, bien que les prévisions à court terme et le présent scénario de cheminement prévoient des décalages sensibles dans le profil conjoncturel des principaux pays, à l'intérieur et à l'extérieur de la Communauté, il est possible que l'activité soit assez vite en forte expansion dans la quasi-totalité des pays industrialisés. Des effets multiplicateurs risquent alors de créer des tensions inflationnistes au plan mondial. 90. Il ne serait dès lors plus possible de réaliser les taux de croissance retenus. C'est pourquoi, il faut éviter une accélération trop rapide de la croissance et lui préférer un profil plus régulier.

Un tel profil est susceptible de dissiper les craintes et les anticipations que déclencherait une interruption de la croissance et de favoriser ainsi le rétablissement rapide et continu du taux d'investissement. Une reprise forte et rapide des investissements est en effet une condition nécessaire du retour au plein emploi et de la suppression des goulots d'étranglement qui apparaîtraient précocement dans certains secteurs. 91. Dans ces conditions, compte tenu de la vigeur de la reprise qui se manifeste actuellement dans certains pays importants, on peut s'attendre à ce que la croissance effective pour la Communauté dans les années 1977 et 1978 dépasse sensiblement la croissance potentielle.

Il est important que la politique suivie soit orientée de façon à éviter la surchauffe. C'est en fin de période que la croissance effective doit rejoindre la croissance potentielle. Par rapport à l'orientation moyenne retenue pour la Communauté (4 1/2 - 5 % de 1976 à 1980) et en fonction des situations économiques spécifiques, certains décalages sont nécessaires entre les pays membres. La reprise à l'intérieur de la Communauté a commencé en Allemagne, suivie par les pays du Benelux, la France et le Danemark. L'Italie, le Royaume-Uni et l'Irlande devraient s'efforcer avant tout de maîtriser leurs prix et leurs coûts pour permettre aux exportations d'être le moteur de leur croissance.

92. Dans les pays où une trop brusque expansion des profits paraît possible pendant la période de relance, il y a lieu de préparer d'ores et déjà la mise en oeuvre de mesures visant à éviter de nouvelles luttes de répartition, tout en permettant la normalisation des conditions de rentabilité. Dans ce contexte, il pourrait être plus aisé de résoudre ces problèmes de répartition en s'attachant, dans la gestion de l'évolution économique à éviter des modifications brutales de la répartition du revenu national. D'une manière plus générale, il convient d'envisager des dispositions destinées à améliorer le consensus social et à faire participer davantage les partenaires sociaux aux décisions économiques.

Ce point est traité plus en détail par la suite. B. Maîtrise progressive de l'inflation a) Orientations générales 93. La recherche d'une meilleure maîtrise de l'inflation exige de s'attacher: - à résoudre les problèmes délicats de régulation de la demande, de dosage de la politique monétaire, d'équilibre des finances publiques; - et à agir progressivement sur les causes plus structurelles de l'inflation. S'agissant du contrôle des liquidités et de l'évolution des finances publiques, on rappellera brièvement ici les orientations souhaitables pour la Communauté: - l'expansion des liquidités internes devrait être mieux contrôlée, - les déficits publics devraient être progressivement résorbés, notamment par un contrôle rigoureux des dépenses, afin d'éviter une nouvelle poussée inflationniste qu'entraînerait une élévation trop forte des charges fiscales et parafiscales, - au plan international, le maintien du libre-échange et une meilleure concertation avec le reste du monde devraient contribuer à contenir la hausse des prix, - les fluctuations de taux de change, pour autant que les gouvernements peuvent les maîtriser, devraient être limitées aux changements économiquement justifiés.

En outre, les problèmes suivants méritent une attention particulière: - la maîtrise de l'évolution des revenus et la participation de larges couches de la population à la formation des patrimoines, - l'efficacité des politiques de la concurrence. b) Évolution des revenus et formation des patrimoines 94. La lutte contre l'inflation requiert des actions complémentaires dont l'un des axes doit être une meilleure maîtrise des revenus : il importe en effet que leur évolution globale et leur distribution soient rendues compatibles avec les résultats effectifs de la croissance et les exigences de sa poursuite.

Ceci suppose d'abord que les profits se rétablissent à un niveau normal, correspondant aux investissements productifs nécessaires, et ensuite que les partenaires sociaux consentent à ne pas chercher à maximiser à court terme leurs parts respectives dans le revenu national, mais orientent leurs efforts en vue d'optimiser à moyen terme l'évolution de leurs revenus réels. Une telle optimisation exige qu'ils acceptent de supporter, en termes de moindre progression de revenus, une part adéquate des coûts que requiert le retour à une croissance équilibrée. En raison de son poids relatif dans l'ensemble des revenus, l'évolution de la part salariale corrigée par rapport au produit intérieur brut est sur ce point déterminante.

L'augmentation des salaires réels que permettra l'accroissement réel du produit intérieur brut par personne occupée, ne devrait pas absorber l'intégralité de cet accroissement. Les salariés devront aussi supporter une part équitable des hausses de prix ou amputations de revenus liées à une éventuelle détérioration des termes de l'échange et à d'éventuelles mesures fiscales ou parafiscales. L'autodiscipline des revenus ainsi requise des partenaires sociaux sera d'autant plus aisément atteinte que seront mises en oeuvre des politiques visant à en répartir de manière satisfaisante les contraintes.

Dans certains pays membres, un réaménagement de la hiérarchie des revenus salariaux visant à en réduire la dispersion, à revaloriser le travail manuel, à atténuer les disparités existantes entre salaires masculins et féminins se justifierait tant pour des raisons de justice sociale que pour des raisons économiques. Plus généralement, il s'imposera de réduire les écarts de revenus existant entre les régions. Quant aux revenus individuels non salariaux, l'élimination de certains gains injustifiés, en particulier à travers un élargissement de la concurrence dans diverses professions, permettrait à la fois d'agir directement sur l'une des causes de l'inflation et de faciliter l'acceptation par les autres catégories sociales de l'autodiscipline qui leur est demandée.

Une meilleure répartition des revenus en vue de réduire les inégalités trop importantes ainsi qu'une plus juste repartition de la charge de l'ajustement implique une amélioration de la connaissance des revenus effectifs. En effet, dans un certain nombre de cas, les limites de cette connaissance et la diversité des situations individuelles ne permettent pas d'avoir une vision claire de la situation et de la manière dont l'effort collectif devrait se répartir entre les catégories sociales et, à l'intérieur d'une catégorie, entre les particuliers. 95. Cette autodiscipline peut par ailleurs être rendue malaisée par les évolutions relatives des diverses catégories de revenus au cours du cycle conjoncturel.

Ainsi, dans les pays où, au-delà de la nécessaire reconstitution des profits, une trop brusque expansion de ceux-ci paraît possible au cours de la relance, il y a lieu de préparer d'ores et déjà la mise en oeuvre de mesures visant à éviter de nouvelles luttes de répartition, tout en permettant la normalisation des conditions de rentabilité. Si l'évolution économique effective diffère fortement de celle prévue lors de la conclusion des conventions collectives, les partenaires sociaux doivent pouvoir rediscuter des aménagements nécessaires pour tenir compte des erreurs d'anticipation.

Dans ce contexte, une plus grande participation des salariés à la formation des patrimoines devrait être encouragée, mais sans que cela nuise aux investissements. Il pourrait s'agir de formules de participation aux profits (par attribution d'actions ou d'autres formes de propriété) ou de salaires d'investissement (dans laquelle une partie du salaire est obligatoirement épargnée et réinvestie). Plus généralement, une politique active de développement de l'épargne des ménages, recourant à des incitations diverses (primes, plans d'épargne, etc), améliorerait les conditions de financement de l'investissement tout en contribuant à l'établissement d'un meilleur consensus social. c) Politique de la concurrence 96.

La mise en oeuvre de ce programme doit s'appuyer sur une politique active de la concurrence, qui peut améliorer l'efficacité des instruments de régulation globale, et, en particulier, aider à combattre l'inflation. Son objet doit être, dans l'intérêt général: - d'obtenir une allocation des facteurs de production au niveau micro-économique qui soit aussi rationnelle que possible, en exerçant notamment une pression constante sur les coûts et les prix; - de promouvoir une adaptation permanente de l'appareil de production en incitant à une réallocation rapide du travail et du capital vers des secteurs ayant de plus grandes chances d'avenir; - d'éviter que les entreprises, par des pratiques restrictives ou abusives, ne puissent cloisonner ou dominer le marché, voire orienter la demande.

97. Une action visant à prévenir les effets inflationnistes découlant d'une concurrence insuffisante dans le secteur public ou privé, doit aller dans une triple direction: - améliorer l'information et renforcer le contrôle sur les positions dominantes; - promouvoir la création et le maintien de petites et moyennes entreprises rentables; - de façon plus générale, combattre tous les obstacles artificiels qui faussent la concurrence. Contrôle des concentrations: 98. Dans certains secteurs et dans certains pays, le niveau élevé atteint par la concentration pose des problèmes, non seulement du point de vue des performances économiques des entreprises concernées, mais également du point de vue des répercussions sociales et politiques de leur puissance économique.

C'est ainsi que la firme détenant une position dominante sur le marché peut abuser de son pouvoir au détriment des consommateurs (notamment en introduisant une rigidité des prix à la baisse), des entreprises en amont et en aval, et de ses concurrents moins importants. Dans le cas d'entreprises particulièrement grandes, la politique économique de l'État, qu'elle soit sectorielle ou de régulation globale, peut même s'en trouver affectée. Dans ce domaine, un effort réaliste doit porter à la fois sur l'amélioration et le renforcement, le cas échéant, du contrôle des concentrations.

99. En tenant compte notamment de la recommandation adoptée par le conseil de l'OCDE sur les effets des multinationales, la possibilité devrait être envisagée d'entreprendre des actions au niveau de la Communauté, de façon à renforcer les actions nationales. Dans le domaine de l'information, condition de base d'un contrôle renforcé, il conviendrait d'examiner la possibilité de rassembler, de développer et d'homogénéiser les diverses informations dont disposent les pouvoirs publics. La possibilité pourrait être étudiée de soumettre certaines entreprises à une obligation particulière d'information, dans des secteurs où existe une forte présomption de position dominante.

100. Le simple contrôle des comportements abusifs de la part des entreprises dominantes n'évite pas l'émergence de positions dominantes. Sans un contrôle parallèle des concentrations, le contrôle des abus reste une simple action contre des symptômes. Les dispositions juridiques actuelles de la Communauté ne sont pas suffisantes pour traiter ces problèmes. Il importe donc de doter la Communauté des moyens de contrôle nécessaires pour apprécier si une concentration fait obstacle à une concurrence effective. Le contrôle des pratiques restrictives ou abusives ainsi que des opérations de concentration importantes nécessite une coordination au plan communautaire et national.

Il conviendrait donc que les États membres se dotent des instruments politiques nécessaires, en adoptant des lois là où elles n'existent pas encore ou en étendant leur champ d'application. Promotion des petites et moyennes entreprises rentables. 101. L'équilibre et le dynamisme économique et social, les impératifs de la concurrence plaident pour l'existence d'un secteur important de petites et moyennes entreprises. Toutefois, des difficultés croissantes s'opposent à la création, voire au maintien de telles entreprises rentables. Or, la survie artificielle d'entreprises marginales peut contribuer à l'inflation.

Aussi les conditions de rentabilité des petites et moyennes entreprises pourraient-elles être améliorées en: - développant et coordonnant la formation et le perfectionnement professionnels, ainsi que l'assistance technique; - aménageant des mécanismes financiers permettant aux petites et moyennes entreprises d'obtenir un accès plus aisé au capital à risque et au crédit, sans aliéner leur indépendance; - facilitant la diffusion du progrès technique à toutes les petites et moyennes entreprises au moyen de centres de recherche communs et, dans le même ordre d'idées, réexaminant le régime des brevets et licences ; dans ce cadre, les entreprises aptes à innover pourraient être spécialement favorisées.

Élimination des avantages artificiels. 102. Pour que la concurrence puisse jouer son rôle, il importe d'éliminer autant que possible les avantages artificiels qui la faussent: - placer les dirigeants des entreprises et des régies publiques dans un contexte de responsabilité en leur permettant de pratiquer les prix réels. Ceci peut impliquer une réduction des subventions à ces entreprises ou régies publiques par: - un plus grand recours au principe de l'auto-couverture globale des coûts, y compris l'amortissement de l'équipement et le service de la dette; - la limitation des subventions aux charges imposées par décision publique (par exemple pour des raisons sociales); - l'abandon de la compensation des pertes et excédents entre différentes entreprises ou régies publiques; - renforcer le contrôle des subventions publiques aux entreprises par une stricte application des article 92 et 93 du traité de Rome; - proscrire toute limitation abusive de l'accès au marché et notamment: - revoir les limitations d'accès à une profession prononcée par la profession elle-même ou les contrats et concessions exclusifs; - examiner régulièrement les réglementations publiques ou autorisées relatives aux honoraires de certaines professions, notamment celles ayant pour effet de soutenir, par la tarification, une position monopolistique (notaires, architectes, médecins, selon les pays), etc.; - oeuvrer à la plus grande ouverture possible des marchés publics; - éviter l'utilisation de main-d'oeuvre rémunérée à des taux inférieurs aux standards nationaux. d) Protection des consommateurs 103.

Une politique de protection des consammateurs visant à mieux éclairer leur choix peut constituer une contribution utile à la lutte contre l'inflation. Un premier pas serait d'appliquer la résolution du 14 avril 1975 du Conseil des Communautés européennes en faveur d'une politique de protection et d'information des consommateurs (1). 104. Une attention particulière doit être accordée aux pratiques de vente, à la publicité et à l'information commerciale, dans le but de favoriser l'ouverture réelle et la transparence des marchés. Les dispositions légales en cette matière devraient avoir pour objet de compléter les efforts d'autodiscipline du secteur.

Au besoin, les pouvoirs publics pourraient fixer les règles minimales devant figurer dans un code de discipline. Les excès doivent être réprimés par les moyens ci-après: - extension des actions préventives des pouvoirs publics, - développement de l'action des groupements de consommateurs. 105. Dans la Communauté, il existe, pour des produits identiques ou similaires, d'importantes disparités de prix d'un pays à l'autre qui dépassent largement l'incidence variable de la fiscalité ou de la structure du commerce. Il faut donc développer la possibilité pour les consommateurs d'acheter là où ils le désirent, notamment dans d'autres pays de la Communauté.

À cet effet, et pour que les consommateurs puissent bénéficier réellement de l'ouverture des marchés, il conviendrait de mettre en place, au niveau communautaire, un système de collecte et de publication des prix pour un certain nombre de produits importants et identiques. 106. L'ensemble des mesures évoquées ci-dessus devrait être complété par une action visant à: - davantage prendre en compte, sous tous ses aspects, la qualité de la vie et ainsi mettre un frein au déclenchement des revendications compensatoires purement quantitatives; (1) JO no C 92 du 25.4.1975. - combattre les gaspillages.

Cette action se recommande notamment pour éviter le déséquilibre entre l'offre et la demande de biens relativement rares (notamment sources d'énergie, matières premières). Les problèmes liés à l'information et à la protection du consommateur devront continuer à être étudiés au cours de la période couverte par le présent programme. C. Finances publiques 107. Le poids des dépenses publiques dans le revenu national pose un problème, indépendamment de celui soulevé par l'ampleur des déficits. L'hypothèse d'une nouvelle et forte augmentation de la part des dépenses publiques est contestée dans plusieurs pays membres, en premier lieu parce qu'elle entraînerait une progression parallèle de la charge fiscale et parafiscale, en deuxième lieu parce qu'elle soustrairait un volume trop important de ressources au jeu du marché, enfin parce qu'elle constituerait un facteur d'inflation par les coûts du fait que les agents économiques s'efforceraient de maintenir leurs revenus disponibles.

108. En même temps, une demande accrue de biens collectifs se développe. Elle concerne au premier chef des fonctions traditionnelles (santé, protection sociale) mais aussi des demandes sociales nouvelles (protection de l'environnement, aménagement des conditions de vie dans les agglomérations urbaines, culture, formation professionnelle). L'effort orienté vers la réduction de l'inégalité des chances et des conditions de vie a également pesé fortement sur l'évolution des finances publiques. Dans certains pays membres cet effort non seulement demeure mais se renforce : sans un changement significatif dans les modes d'intervention des finances publiques, cet objectif pourrait entraîner dans ces pays une nouvelle extension de la part des finances publiques.

Enfin, il est beaucoup attendu des pouvoirs publics pour réduire le chômage structurel qui risque de persister au cours des prochaines années. Certes, une partie des ressources nécessaires pourra être dégagée grâce à une réduction des dépenses liées au chômage conjoncturel ; cependant l'initiative des pouvoirs publics visant à créer directement ou indirectement davantage d'emplois, risque d'entraîner des dépenses additionnelles. 109. Afin de réconcilier ces exigences contradictoires, la stratégie d'intervention des finances publiques devra progressivement être adaptée au cours des prochaines années.

Compte tenu des limitations auxquelles sont assujetties les finances publiques, une meilleure allocation des dépenses s'impose afin de les conformer le mieux possible aux aspirations collectives les plus légitimes. Des arbitrages rigoureux entre les différentes catégories de dépenses devront être introduits. Des mesures d'accompagnement devront être mise en oeuvre pour contrecarrer la force d'inertie qui vraisemblablement tendra au maintien des répartitions budgétaires. Il conviendra aussi d'améliorer l'impact redistributif des finances publiques, surtout pour ce qui concerne les dépenses et recettes liées à la sécurité sociale dont l'effet sur les revenus est souvent régressif.

110. La stratégie budgétaire à suivre au cours des prochaines années devra, selon les pays, viser à: - réduire le besoin de financement des administrations publiques, - renforcer l'impact redistributif des finances publiques, - contribuer à la création d'emplois, - limiter l'augmentation de la part des dépenses publiques dans le revenu national et améliorer leur efficacité. 111. La résorption des déséquilibres découlant des difficultés économiques sera facilitée dans la mesure où l'objectif de croissance sera atteint. Ce point de vue général doit être nuancé suivant les pays.

Alors que, dans certains cas, le retour à l'équilibre devrait s'effectuer dans une large mesure grâce à la reprise économique, dans d'autres, au contraire, des changements profonds devraient être introduits tant sur le plan des recettes que sur celui des dépenses. Compte tenu de l'évolution de la demande dans les différents pays membres, on pourrait retenir pour les besoins de financement de l'ensemble des administrations les objectifs suivants pour 1980, en supposant qu'il s'agisse d'une année de conjoncture normale : besoin de financement nul ou presque nul en France, au Danemark et au Luxembourg, entre 1 et 2 % en Allemagne, de l'ordre de 2 % du PIB en Belgique, encore plus élevé en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.

En Irlande, l'objectif serait de réduire de plusieurs points le grave déséquilibre des finances publiques. 112. Ces orientations impliquent dans plusieurs pays un certain renforcement de la pression fiscale et parafiscale. Ceci est vrai en particulier pour la France, où, dans la perspective d'une croissance élevée et régulière, une légère augmentation de la pression fiscale peut être envisagée, et en Italie où les prélèvements obligatoires sont sensiblement plus faibles que dans les autres pays de la Communauté. Pour les autres pays membres, les possibilités d'accroissement des recettes publiques sont limitées ; en Irlande, pour importantes qu'elles puissent être, leur contribution au rétablissement de l'équilibre budgétaire ne pourra être que marginale vu l'ampleur du déficit actuel.

Le retour à un meilleur équilibre des budgets des administrations publiques doit également se fonder, dans de nombreux pays membres, sur un ralentissement sensible de la progression de la part des dépenses dans le PIB, voire sur une réduction de cette part. Cette réduction devra s'appliquer de façon prioritaire aux dépenses courantes. 113. Dans deux États membres, la France et l'Italie, la part des impôts directs dans l'ensemble des recettes publiques est faible. L'adaptation nécessaire du niveau des recettes pourrait résulter notamment d'un élargissement de l'assiette de l'impôt sur les revenus et d'une perception plus efficace qui réduirait la fraude et l'évasion fiscale.

C'est en ce sens que vont les réformes ou actions menées dans ces deux pays. 114. L'ensemble des orientations esquissées ci-dessus doit être précisé à mesure que se développent les programmes de politique économique arrêtés ou en voie de préparation dans les États membres et en fonction du cheminement conjoncturel des budgets au cours des années à venir. Dans toute la mesure du possible, il faudra disposer pour la période de prévision d'indications chiffrées sur les grandes masses budgétaires, les grandes catégories de dépenses dont l'évolution serait particulièrement rapide ou lente, ainsi que sur les soldes.

Parallèlement à ces efforts, il convient par ailleurs d'insérer une part croissante des budgets dans une orientation à moyen et long termes. Ceci serait de nature à mieux garantir l'exécution des dépenses publiques prioritaires tout en conservant au budget la souplesse conjoncturelle nécessaire. D. Politiques de l'investissement, de l'emploi, et du marché du travail 115. La promotion de l'emploi au cours des prochaines années demande des mesures dans plusieurs domaines ; ce chapitre s'attache plus particulièrement aux efforts de stimulation de l'investissement et de limitation des coûts unitaires du travail, et à l'adoption d'une politique spécifique de l'emploi et du travail. a) Promotion des investissements 116.

Pour assurer un retour rapide et durable au plein-emploi, les investissements doivent se développer dans les prochaines années à un rythme supérieur à celui du PIB. Mais l'amélioration durable de la part des investissements exige que certaines conditions soient respectées. Un premier préalable réside dans la création d'un climat de confiance à même de favoriser l'investissement. En traçant des perspectives positives et réalistes, la Communauté peut aider les entrepreneurs à surmonter leur pessimisme. Les motifs d'investir peuvent être nombreux : parmi ceux-ci un rôle déterminant revient aux perspectives de marché et de rentabilité ainsi qu'aux conditions de financement prévalant au niveau global, à l'intérieur des secteurs et au niveau des entreprises.

Or, la capacité globale à financer les investissements s'est contractée et, en dehors de quelques secteurs, la rentabilité s'est dégradée au cours des dernières années. De nombreuses entreprises sont dans une situation financière précaire et pourraient soit ne pas trouver de nouveaux moyens pour investir, soit préférer se désendetter avant de créer de nouvelles capacités. Plus généralement, il conviendrait de s'interroger sur les meilleures formes de financement : fonds propres, emprunt, augmentation de capital, et sur les politiques qui ont été suivies dans ce domaine en matière fiscale.

La nécessaire politique de promotion des investissements productifs doit éviter de recourir à des mécanismes de financement inflationnistes. Ceci implique la mobilisation d'une épargne à long terme à des taux d'intérêt adaptés en vue d'assurer une combinaison optimale capital-travail. En outre, dans certains pays, il peut être approprié de stimuler les investissements productifs par des mesures budgétaires. 117. Dans la plupart des pays de la Communauté, des programmes de relance de la demande contribuent déjà à améliorer les perspectives de marché ainsi que les anticipations de rentabilité.

Ces mesures doivent être encore renforcées sur le plan des coûts de production pour qu'elles soutiennent la reprise de l'investissement et améliorent la situation de l'emploi. Une action sur ce dernier plan apparaît d'autant plus importante que les répercussions des augmentations de coûts vont à l'encontre des objectifs de la politique de stabilisation. Certes, des coûts de production échappent à l'influence de la politique économique (prix des matières premières, par exemple) ou se prêtent peu à des réductions (frais d'immobilisation, par exemple). Dans ces conditions, se trouve renforcé le rôle à moyen terme de politiques budgétaires et des revenus dans le retour à un rythme de croissance mieux adapté et le rétablissement d'un niveau élevé d'emploi.

118. La gestion des finances publiques devrait être telle que les charges fiscales et parafiscales ne progressent que lentement dans les prochaines années, si tant est qu'elles doivent progresser. Au fur et à mesure de la reprise, l'évolution des coûts salariaux par unité produite devrait se ralentir d'elle-même grâce aux gains de productivité que permettra une meilleure utilisation des capacités de production. Il est toutefois permis de se demander si l'augmentation des profits qui en découlera déterminera un niveau de rentabilité suffisant pour déclencher de nouveaux investissements et en couvrir les risques.

C'est pourquoi une modération particulière des revendications salariales constitue un facteur déterminant pour le rétablissement de la propension à investir et la création de nouveaux emplois. Il importera en particulier que tout nouveau prélèvement fiscal ou parafiscal n'entraîne pas de nouvelle augmentation de salaires. 119. Au-delà des causes habituelles qui obligent les entreprises à des adaptations permanentes, un ensemble de facteurs nouveaux, tant internes qu'internationaux, ont donné au problème des mutations industrielles une dimension plus importante que par le passé. C'est pourquoi, dans la Communauté, les entreprises devraient disposer de plus amples informations sur les évolutions en cours.

Cette meilleure transparence des mutations structurelles permettrait de susciter une attitude plus prospective chez les chefs d'entreprises. À cet effet, il conviendrait de confronter et d'étudier au niveau communautaire les informations prévisionnelles disponibles au niveau national et concernant l'évolution sectorielle. Ceci permettrait d'aboutir à une meilleure évaluation des politiques nécessaires. 120. Dans l'environnement international actuel, seul un effort permanent d'innovation est en mesure de permettre aux industries de la Communauté d'affronter la concurrence mondiale avec les meilleures chances de succès.

C'est en proposant des produits améliorés ou nouveaux qu'elles peuvent créer des activités additionnelles et employer davantage de main-d'oeuvre. De ce fait le renforcement de la capacité d'innovation et de promotion technologique de l'industrie européenne apparaît comme une priorité. b) Politique de l'emploi, et spécifiquement du marché du travail 121. L'effort devra porter tout d'abord sur le renforcement et l'élargissement des politiques permettant une meilleure adaptation de l'offre et de la demande de travail. La mise en oeuvre de ces politiques comme de celles visant à favoriser la création d'emplois se traduira par des dépenses et pourra obliger à des choix entre différents postes budgétaires.

À cet égard, le coût des mesures prises devra être apprécié par rapport à celui que représenterait une prise en charge par la collectivité d'un nombre plus élevé de chômeurs. 122. Dans certains pays membres, la faiblesse relative et la dispersion des organismes intervenant sur le marché du travail figurent parmi les causes de son fonctionnement défectueux. Compte tenu de l'importance du rôle de ces organismes, il importe que les pouvoirs publics de ces pays élargissent encore le champ de leurs interventions. Le cas échéant, les services de l'emploi doivent mieux assurer leurs tâches de placement individuel en complétant la gamme des services offerts aux demandeurs d'emploi (information, orientation, conseil, formation) et en accentuant la prospection auprès des entreprises et des investisseurs potentiels.

Par ailleurs, l'effort de formation et de réadaptation devra être intensifié pour tenir compte des à-coups dans l'évolution de la population active et du marché du travail, ainsi que du redéploiement de l'appareil de production. Au niveau régional, les liaisons entre responsables de l'emploi, de l'éducation et de l'investissement doivent aussi être renforcées. 123. Sans préjudice de ce qui est dit en matière de politique régionale dans le troisième programme et au paragraphe 125 ci-après, la mobilité géographique volontaire doit être encouragée. Des aides à la mobilité d'ampleur variable existent dans tous les pays membres mais, plus qu'un simple dédommagement, elles devraient représenter une réelle incitation.

Compte tenu des limites de la mobilité géographique, les actions régionales doivent viser à diversifier les emplois offerts pour promouvoir la mobilité intersectorielle nécessaire à la poursuite de la croissance. 124. Certaines déficiences du marché de l'emploi sont liées à des causes particulières (fragmention, écart croissant entre la nature des emplois offerts et les qualifications ou aspirations des travailleurs) et appellent de ce fait des actions spécifiques et durables. La revalorisation du travail manuel et l'adaptation des techniques de production devraient dans certains pays faire l'objet d'un examen.

125. La réduction de l'offre de main-d'oeuvre constitue un domaine où il convient d'agir avec précaution. À court terme, ses effets seraient très limités, en raison notamment de la sous-utilisation des forces de travail disponibles dans les entreprises et des délais de réorganisation de ces dernières. À plus long terme, si les mesures prises n'avaient pas un caractère réversible, elles pourraient réduire le potentiel de croissance et alourdir les charges pesant sur la population active. Compte tenu de ces limites, certaines mesures, relevant à la fois de la politique de l'emploi et d'une politique d'amélioration des conditions de travail, peuvent être prises.

126. Alors qu'un avancement généralisé de l'âge de la retraite n'apparaît pas souhaitable dans la Communauté, des mesures pourraient cependant être prises sur une base volontaire dans les pays qui marquent un retard à cet égard par rapport à leurs partenaires, pour autant que les possibilités financières le permettent. Les modalités de ces mesures devraient être adaptées aux situations nationales, l'objectif devant être d'offrir aux personnes concernées une liberté de choix d'autant plus grande que la durée de leurs activités et leur caractère pénible ont été plus élevés.

Le même principe de sélectivité devrait jouer pour la réduction de la durée du travail, qu'il s'agisse d'une diminution de la durée journalière, hebdomadaire ou annuelle. Cette réduction pose toutefois un problème difficile en raison des adaptations de salaire qui y sont liées. Le maintien intégral du salaire entraînerait une élévation des coûts, mais une réduction proportionnelle serait elle-même difficile à envisager et pourrait par ailleurs infléchir exagérément la demande. 127. L'arrivée de nombreux jeunes sur le marché du travail dans les prochaines années pourrait, s'ils ne trouvaient pas d'emplois, conduire à des difficultés économiques et sociales considérables.

Un allongement systématique de la scolarité ne paraît pas pouvoir répondre à ce problème, ne serait-ce qu'en raison des délais nécessaires à son application et des coûts considérables qu'il entraînerait. Là encore, il conviendrait donc de rechercher des mesures répondant à des problèmes spécifiques, par exemple, octroi de prime pour une formation sur le tas, ou dispositions en faveur des jeunes sans qualification. 128. Au cours de ces dernières années, la combinaison des facteurs de production a été influencée par la forte hausse des salaires et par l'apparition de taux d'intérêt réels négatifs, encourageant la réalisation d'investissements de rationalisation, et la création d'unités de production à forte intensité de capital.

L'objectif de la politique de l'emploi n'est pas d'altérer d'une façon artificielle et contraignante le rapport capital-travail pour l'ensemble de l'économie. Le ralentissement de l'inflation et la modération des salaires devraient modifier progressivement, au profit du facteur travail, la combinaison des facteurs de production. Dans la mesure où sont accordées des aides spéciales à l'investissement, en matière régionale par exemple, il faudrait veiller à ce qu'elles favorisent autant que possible les créations d'emplois. Des interventions communautaires devraient être concentrées dans les régions où le taux de chômage restera vraisemblablement très élevé et où il ne peut être attendu des seules ressources nationales qu'il soit ramené à un niveau acceptable.

L'utilisation des instruments financiers existants de la Communauté doit tendre à une augmentation sensible des emplois créés : l'exemple en est déjà donné par le Fonds européen de développement régional, qui tient compte dans ses interventions du rapport entre les aides accordées et le capital investi, d'une part, et le nombre d'emplois nouveaux, d'autre part. 129. Les perspectives d'emploi sont différentes de la situation qui a prévalu dans les vingt dernières années. Elles demandent une action énergique et à maints égards novatrice si l'on veut sortir du dilemme conjoncturel entre inflation et chômage.

Les orientations présentées ci-dessus se limitent pour leur part à une première série de réponses. Certains travaux sont en cours au niveau communautaire pour les préciser, les approfondir et les compléter. Il conviendra de les développer en assurant une liaison étroite entre les aspects économiques et sociaux de l'équilibre de l'emploi. Ces prolongements pourraient porter notamment sur les cinq thèmes suivants, qui dominent la problématique de l'emploi au cours des prochaines années: - le potentiel futur de création d'emplois, - la productivité du capital et l'intensité capitalistique, - les comportements à l'égard des changements d'emploi, - les tendances et modifications intervenues en matière de contenu des emplois et de qualification, - les conditions de travail.

E. Renforcement de la Communauté a) Organisation économique et monétaire 130. Les progrès vers une organisation économique et monétaire plus poussée de la Communauté devraient être conçus de manière à la fois volontariste et réaliste, c'est-à-dire dans une approche prenant en considération la diversité des situations nationales, mais en les insérant dans un cadre communautaire bien défini. Ce dernier doit constituer un élément de stabilisation en même temps qu'un instrument de discipline économique. Il importe d'obtenir une convergence suffisante des évolutions économiques grâce à une coordination étroite et effective des politiques économique et monétaire.

Sans cette coordination l'effort vers une plus grande stabilité des taux de change serait vain. 131. Les dispositions de la décision du Conseil, du 18 février 1974, relative à la réalisation d'un degré élevé de convergence des politiques économiques (1) et de la décision du Conseil, du 22 mars 1971, relative au renforcement de la collaboration entre banques centrales des États membres (2) devraient être strictement appliquées. Des orientations devraient être fixées chaque année au niveau communautaire en ce qui concerne la politique monétaire interne et la politique budgétaire.

Il ne s'agirait évidemment pas de retenir des objectifs identiques ni de prescrire l'utilisation des mêmes instruments dans tous les États membres mais de définir des orientations modulées pour tenir compte des situations particulières. Si les objectifs peuvent être variables d'un pays à l'autre, l'obligation de les respecter doit être la même pour tous. Dans la mesure où la mise en oeuvre de ces politiques conduira à une stabilisation suffisante dans la Communauté, il sera possible de reprendre l'effort en vue de réaliser l'union économique et monétaire et d'assurer le regroupement progressif de toutes les monnaies communautaires à l'intérieur du «serpent». b) Politique économique extérieure 132.

Dans les discussions internationales relatives aux divers aspects de l'économie mondiale, la Communauté doit promouvoir un ordre international plus stable. Elle doit veiller à préserver le libre échange et à améliorer la concertation des politiques économiques afin d'instaurer progressivement des relations de change moins erratiques. Les efforts entrepris en vue de dégager une position commune dans le domaine monétaire devraient être renforcés. Dans la poursuite de cet objectif, la Communauté doit développer sa capacité d'action, déjà considérable dans le domaine commercial, et qui se renforce dans les relations économiques entre pays développés et pays en voie de développement.

133. La Communauté s'est fermement engagée à maintenir un système libéral de commerce mondial. Cet objectif doit être poursuivi dans les négociations commerciales multilatérales en cours. De plus, la Communauté doit continuer à résister aux pressions protectionnistes dans le monde, ce qui suppose qu'elle-même réussisse à résister à de telles pressions, et veiller à ce que les pratiques commerciales (en ce qui concerne les prix et l'accès au marché notamment) en vigueur pour les échanges avec ses divers partenaires soient égales et justes. Les faiblesses importantes qui subsistent dans l'exécution de la politique commerciale devraient être éliminées.

Il est indispensable de prévenir des politiques disparates de promotion des exportations au niveau national, afin d'exclure une concurrence désordonnée entre États membres. Concrètement, il est nécessaire que soit amorcée, poursuivie et accélérée suivant le cas, l'harmonisation et la définition au niveau communautaire lorsque cela s'impose, des instruments de la politique des échanges. Ceci vaut particulièrement pour les crédits et assurances à l'exportation ainsi que les accords-cadres de coopération commerciale et économique, les garanties d'investissement, les nouvelles formes de collaboration économique internationale.

134. La Communauté occupe une position clé vis-à-vis des pays de l'Est du fait de sa situation géographique, de son potentiel d'offre, de sa part dans les importations des pays en question et de son système bancaire international. Afin d'affronter au mieux la concurrence des autres pays industrialisés sur ces marchés, elle devrait renforcer sa cohésion. 135. Dans sa politique vis-à-vis des pays en développement non pétroliers, la Communauté doit tenir compte de plusieurs impératifs résultant de la crise. Sur un plan général, la croissance de ces pays, condition de leur capacité d'importer des produits de pays industriels, est à rechercher dans l'agencement de plusieurs moyens : un développement diversifié de leurs exportations industrielles, une plus grande stabilité du revenu tiré des matières premières, des aides financières publiques, des apports de capitaux privés sous forme de crédits et d'investissements directs.

En raison de la perte importante de ressources que la récession a entraînée pour eux, les pays en développement (1) JO no L 63 du 5.3.1974, p. 16. (2) JO no L 73 du 27.3.1971, p. 14. non-pétroliers ne pourront maintenir un niveau suffisant de croissance que dans la mesure où les pays industrialisés et les pays de l'OPEP seront à même de leur offrir une combinaison appropriée des moyens présentés. 136. La Communauté doit ouvrir plus largement son marché aux produits des pays en développement. D'autres moyens d'intervention sont disponibles. En premier lieu, l'aide au développement devrait fournir des ressources supplémentaires aux pays en voie de développement non-pétroliers, et avant tout aux pays les plus démunis.

Les pays dont la situation de balance de paiements est favorable devraient y contribuer spécialement, notamment par l'ouverture de leurs marchés de capitaux aux institutions financières internationales qui se consacrent au financement de projets dans les pays en voie de développement. En second lieu, une politique accrue d'assistance technico-commerciale pourrait permettre aux pays en voie de développement non-pétroliers à la fois de tirer un plus grand parti des avantages tarifaires qui leur sont déjà acquis et développer leurs échanges entre eux. c) Réduction des inégalités entre régions 137.

La réduction des principaux déséquilibres régionaux dans la Communauté constitue un objectif important du quatrième programme. Un meilleur équilibre régional conduit en effet à une meilleure utilisation des ressources disponibles et à une diminution des coûts économiques et sociaux. Les difficultés particulières que recontrent certains pays membres de la Communauté et qui se manifestent au travers d'une évolution sensiblement divergente de leurs taux de productivité globale sont en partie dues au fait que ces pays ont à assumer les charges du sous-développement ou la reconversion de parties importantes de leur territoire.

La convergence souhaitée des politiques économiques de l'ensemble des pays membres de la Communauté passe par conséquent par une réduction des principaux déséquilibres régionaux. Les pays économiquement les plus forts devraient participer aux efforts entrepris par les plus faibles. 138. Pour être pleinement efficace la politique régionale doit adopter une approche globale, qui attaquerait le problème sous plusieurs angles, et non seulement par des moyens financiers, et viser à un rééquilibrage des activités économiques sur l'ensemble du territoire de la Communauté. Ceci implique le développement des régions en retard, la reconversion des régions en déclin ainsi qu'une meilleure maîtrise de la croissance des zones de surconcentration.

Ces objectifs doivent être atteints par toute une gamme de mesures, même si certains instruments financiers sont plus spécifiquement utilisés à la solution de certains types de problèmes ou dans certains types de régions. L'ensemble de ces actions doit davantage promouvoir les investissements et la création d'emplois dans les zones les plus défavorisées de la Communauté. 139. Les mesures de politique économique globale devraient être aussi souples que possible en fonction des exigences régionales. Les régions en difficulté devraient bénéficier d'une priorité dans l'affectation des fonds budgétaires prévus par les plans de relance ; en particulier, les travaux visant à améliorer l'infrastructure de ces régions devraient être délibérément favorisés.

Il conviendrait que la politique agricole contribue davantage à la modernisation de l'agriculture et à la croissance du revenu agricole dans les régions défavorisées à prédominance agricole, mais la poursuite de ces objectifs doit avoir comme contrepartie la création de sources additionnelles d'emploi. La politique des transports devrait de même prendre en compte la dimension régionale dans la définition des priorités en matière d'infrastructure. La Commission poursuivra, dans le cadre des traités, l'examen des prix et conditions de transport, en tenant compte notamment des exigences d'une politique régionale appropriée et des besoins des régions sous-développées.

La nouvelle carte énergétique qui résultera des politiques actuellement conçues ou développées devra permettre un développement plus équilibré de la Communauté ; une attention toute particulière est à apporter au choix des nouvelles localisations concernant la production et la distribution de l'énergie, notamment nucléaire. 140. Dans l'optique d'une coordination plus efficace des instruments financiers de la Communauté, la définition d'objectifs régionaux de développement et de reconversion devrait conduire à un impact régional plus marqué des différentes interventions de la Communauté.

À cet égard il y a lieu de mentionner tout particulièrement la BEI qui devrait continuer à réserver une partie importante de ses prêts à des projets à finalité régionale. Cette coordination ne doit pas se limiter cependant aux instruments financiers et aux politiques de la Communauté. Pour être pleinement efficace elle devra s'étendre également aux politiques régionales nationales afin d'éviter toute surenchère et toute discrimination entre États membres. Les programmes de développement régional qui sont actuellement en préparation dans les États membres selon le schéma commun élaboré en 1975 (1) constituent le cadre le plus approprié pour la mise en oeuvre concrète d'une coordination bien articulée.

141. Dans les États membres également, il faudrait que la mise en oeuvre des politiques globales et sectorielles soit accompagnée d'un examen de leur impact régional. Cet exercice au niveau national constitue la symétrique de l'approche globale dans la politique régionale au niveau de la Communauté. 142. Une attention toute particulière devra être apportée à l'efficacité des interventions du Fonds européen de développement régional (FEDER). En cette période de réajustement elles devront faire preuve d'une rigueur particulière et de beaucoup de sélectivité afin qu'il ne s'agisse pas de simples transferts en faveur des régions défavorisées mais qu'elles contribuent à résoudre à la fois les difficultés régionales et les problèmes économiques généraux de la Communauté. d) Développement des politiques communes 143.

Un certain nombre de lignes d'action ont été esquissées dans ce programme, pour la politique de concurrence, la promotion de l'emploi, la politique régionale, la politique économique extérieure. Il importe que ces orientations soient approfondies et développées rapidement pour arriver à la formulation d'actions concrètes. 144. La réalisation des objectifs de ce programme pourrait également être facilitée par des politiques portant sur d'autres domaines. La politique industrielle doit créer les conditions favorables à une adaptation permanente des structures à l'évolution des conditions économiques, tout en prévenant les conséquences sociales ou régionales négatives qui accompagnent des mutations trop brutales.

À cet égard, une politique délibérée de reconversion industrielle est nécessaire. L'efficacité de la politique agricole devrait être accrue dans une perspective tant à long qu'à court terme. La politique de l'énergie doit réaliser des progrès sur plusieurs points : développement de sources d'énergie alternatives, économies d'énergie, solidarité en cas de crise. La politique de l'environnement est étroitement liée à la politique économique ; les contraintes de la situation économique lui imposent en effet d'être efficiente au moindre coût. En même temps, la prise en considération des objectifs de la politique de l'environnement modifie le cadre dans lequel s'exerce l'activité économique.

Les chances de succès des politiques de lutte contre la pollution ou de réduction des gaspillages dépendent du partage équitable des charges entre les États, les régions ou les entreprises afin que soient garanties des conditions équivalentes au maintien de la compétitivité. En particulier ceci sera recherché par une stricte application du principe de la responsabilité du pollueur. Cet objectif pourrait d'autant plus facilement être atteint que seraient définis les objectifs et déterminées les priorités au niveau communautaire. Pour permettre une meilleure appréciation de ces politiques, il serait utile de compléter les comptes économiques traditionnels par l'approfondissement des systèmes d'indicateurs structurels, sociaux et de bien-être.

F. Consensus social 145. Comme cela a déjà été souligné, les objectifs fixés dans ce programme ne pourront être réalisés que si les pays membres de la Communauté parviennent à réunir les conditions d'un meilleur consensus social. Au cours des dernières années, se sont manifestées des aspirations diverses dans leurs orientations, parfois contradictoires et très variables d'un pays membre à l'autre. Elles concernent notamment le retour au plein-emploi, la réalisation d'un meilleur emploi, la lutte contre l'inflation, la réduction des inégalités et une participation accrue aux processus de décision dans l'activité économique.

146. Dans le processus d'intégration communautaire, l'établissement du marché commun a précédé de beaucoup le rapprochement des comportements. Les progrès économiques et sociaux escomptés de (1) JO no C 69 du 24.3.1976. cette intégration sont subordonnés à une certaine compatibilité des comportements sociaux. La convergence même des politiques économiques est fonction de ces comportements, qui dépendent des attitudes des gouvernements et les conditionnent en même temps. 147. Il importe donc de renforcer le dispositif de concertation communautaire avec les partenaires sociaux sur les principaux aspects de la politique économique.

Cette concertation doit permettre d'abord une information réciproque sur la problématique de la politique économique au plan européen. Le contenu concret de la coordination pourrait ainsi être plus facilement précisé grâce, en particulier, à un rapprochement des conceptions à l'intérieur des groupes sociaux et entre les gouvernements. 148. La question de la participation des travailleurs aux décisions de l'entreprise est posée, sous des formes diverses, dans tous les pays membres. On peut constater actuellement dans de nombreux milieux une convergence des esprits en vue d'assurer aux travailleurs une plus grande influence dans la prise de décision des entreprises qui les emploient.

La nécessité d'informer les travailleurs et de les consulter sur toutes les décisions qui les affectent est de plus en plus reconnue. Toutefois de profondes divergences subsistent dans les milieux syndicaux quant à l'opportunité de s'intégrer dans le système économique et d'y prendre ainsi des responsabilités. Les formes et modalités par lesquelles les travailleurs s'efforcent d'influencer les décisions des entreprises sont actuellement différentes d'un État membre à l'autre. La Commission vient de publier un livre vert sur la participation des travailleurs et la structure des sociétés.

Cette initiative a pour objet de susciter un large débat dans tous les milieux intéressés de la Communauté en vue d'aboutir à des conclusions convergentes sur le plan européen quant à l'objectif final à atteindre compte tenu de la diversité des situations nationales. 149. Sur un autre plan, le développement des entreprises multinationales appelle une meilleure information au niveau national des travailleurs et de leurs représentants en vue de faciliter la négociation de solutions équilibrées à des problèmes importants comme l'emploi ou les conditions de travail. Cette meilleure information est indispensable pour favoriser la prise de conscience par les travailleurs des problèmes d'interdépendance multinationale du monde actuel.

150. Outre l'objectif d'une plus grande justice sociale, une action vigoureuse contre des inégalités très accusées dans certains pays constitue une condition préalable de la lutte contre l'inflation. La Communauté a déjà pris certaines mesures dans cette direction. Au-delà des problèmes de répartition des revenus et des patrimoines abordés dans les chapitres relatifs à l'inflation et aux finances publiques, les inégalités sociales peuvent prendre des formes multiples : elles concernent par exemple l'accès aux biens et services collectifs, à la formation et à l'emploi, la discrimination et les différences de statut dans la vie de travail.

Le souci d'éviter une détérioration des conditions de compétitivité des entreprises au sein de la Communauté justifie la recherche d'un consensus minimal à ce niveau. La Communauté a déjà réalisé des progrès en ce sens, grâce à l'amorce d'une législation visant à l'élimination de certaines inégalités : directives sur l'emploi et le salaire des femmes, programme d'action pour les travailleurs migrants. Il conviendrait d'examiner d'autres contributions communautaires possibles en matière de conditions et de durée du travail, par exemple.