Rapport de la Cour des comptes présentant ses observations sur l'acquisition et le contrôle, par les institutions des Communautés européennes, des fournitures, du matériel de bureau, etc. Journal officiel n° C 326 du 15/12/1980 p. 0001 - 0021 RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES présentant ses observations sur l'acquisition et le contrôle, par les institutions des Communautés européennes, des fournitures, du matériel de bureau, etc. (Texte original en langue anglaise.) >PIC FILE= "T0035651"> 1. INTRODUCTION 1.1. Dans ses articles 50 à 62, le règlement financier du 21 décembre 1977 (1) définit certaines procédures minimales que les institutions doivent suivre en matière d'appels à la concurrence, de sélection des fournisseurs, de marchés portant sur l'achat de marchandises et les prestations de services, de conclusion de contrats et de tenue d'inventaire des biens meubles.
Le règlement insiste sur la nécessité de procéder au contrôle et à l'évaluation des biens dans le cadre de la comptabilité. 1.2. Il existe de multiples formes de biens. Les observations contenues dans le présent rapport ont trait à l'acquisition et au contrôle des biens corporels (matériels), à savoir des biens meubles et immeubles et des stocks d'articles de consommation. Dans les institutions des Communautés, ces biens corporels peuvent être répartis en deux catégories : les fournitures et le matériel de bureau, etc. (détenus par les différentes institutions sur les lieux de leurs sièges provisoires) et les biens de la recherche (biens acquis sur les crédits du budget de la recherche et détenus par les établissements de recherche spécialisés).
Le présent rapport ne traite cependant que des biens de la première catégorie et toutes les références aux «biens» devront être comprises dans ce sens. Certaines des procédures et observations exposées dans le présent rapport peuvent également s'appliquer aux pratiques en usage dans les institutions pour se procurer des services. 1.3. La Cour note qu'en 1977 et 1978, les institutions ont engagé respectivement 9,5 millions et 10,8 millions d'unités de compte européennes (annexe I) pour l'achat de biens de différente nature et d'une durée de vie allant jusqu'à plusieurs années.
La Cour note également que ces sommes ont été prélevées directement sur les crédits de 1977 et 1978, ce qui signifie que tous ces biens ont été amortis dans les comptes budgétaires de l'année d'acquisition. 1.4. Les institutions tiennent des inventaires et des fichiers de stocks pour certains biens (voir points 6.1.1 et 5.3.4.2). Lorsqu'ils ont été évalués, au 31 décembre 1977 et 1978, il est apparu que le coût originel de ces biens était respectivement de 33,2 millions et 38,9 millions d'unités de compte européennes (annexe II). Comme la Cour le constatait au paragraphe 11.8 de son rapport relatif à l'exercice 1978, les valeurs immobilisées et les stocks ne sont à aucun moment pris en compte dans la comptabilité générale ou dans les bilans des institutions.
1.5. Les travaux de contrôle sur lesquels reposent les observations ci-après ont été effectués en trois étapes : premièrement, une étude et une documentation des systèmes d'achat, d'inventaire et de contrôle des stocks de la Commission, du Parlement, du Conseil, de la Cour de justice et du Comité économique et social (ci-après dénommés «institutions»), permettant de se faire une idée globale de la façon dont le règlement financier est interprété ; deuxièmement, une série de sondages de conformité destinés à vérifier que chaque système fonctionne bien de la façon décrite ; enfin, un contrôle de corroboration détaillé des systèmes tels qu'ils sont appliqués à une certaine sélection de biens que l'on peut considérer comme représentatifs, à savoir du mobilier, du papier, des machines offset et des machines à écrire.
D'autres domaines du contrôle des biens restent à examiner dans le cadre du suivi du contrôle. 1.6. Au cours de ses contrôles, la Cour a constaté l'existence de divergences entre les institutions. Ces divergences sont dues aux dimensions relatives des institutions en termes d'effectifs numériques, à leurs méthodes de travail et à la pluralité des lieux de travail Ainsi, on s'attend certainement que le pouvoir d'achat des services de la Cour de justice à Luxembourg soit moindre que celui de la Commission. La Cour des comptes doit cependant partir du principe qu'une appréciation de l'efficacité des pratiques d'une institution en matière d'achat et de contrôle interne doit être fondée sur une comparaison avec les pratiques des autres institutions ; la Cour s'attendrait normalement aussi à voir les institutions travailler de concert et non pas isolément.
La Cour des comptes doit aussi faire passer les intérêts de l'ensemble des Communautés avant ceux propres à chaque institution. 1.7. Les enquêtes de la Cour ayant été effectuées principalement en 1979, un grand nombre des chiffres cités a trait à la dernière année pleine, c'est-à-dire à 1978. Les observations relatives aux pratiques s'appliquent cependant aussi bien à la situation en 1978 qu'à celle de 1979. Les données relatives à cette dernière année ont été ajoutées chaque fois qu'elles étaient disponibles au moment de la rédaction du présent rapport. 1.8. La Cour a consulté les institutions au cours de son contrôle et de la rédaction du présent rapport.
Elle a soigneusement examiné les observations qui lui ont été présentées et en a tenu compte dans la formulation et les recommandations définitives. En particulier, la Commission a déclaré qu'à l'instar de la Cour, elle souhaitait vivement que les fonctions d'achat des institutions soient remplies aussi efficacement que possible. En ce qui concerne les recommandations générales du rapport visant à une plus grande centralisation des achats et à l'adoption, chaque fois que possible, de normes communes pour les articles d'usage commun, la Commission est tout à fait disposée à rechercher avec les autres institutions le meilleur moyen d'atteindre ces objectifs.
Tout en se déclarant consciente de la nécessité d'opérer un contrôle (1) JO no L 356 du 31.12.1977. adéquat de la réception et de la sortie des articles de consommations, ainsi que de la nécessité de protéger ses biens, la Commission estime qu'elle doit envisager ces objectifs en tenant compte de la priorité d'autres exigences auxquelles elle doit répondre et qui, pour être satisfaites, nécessitent également des moyens supplémentaires. Néanmoins, la Commission a donné l'assurance à la Cour qu'elle réexaminerait ses procédures actuelles à la lumière des observations présentées dans le rapport, afin de voir si elle peut améliorer ces procédures et dans quelle mesure elle peut le faire.
1.9. Les principales observations présentées par la Cour dans le présent rapport sont les suivantes: - des mesures d'exécution communes devraient comprendre une définition claire du rôle du service central d'achat de chaque institution, ainsi que de la responsabilité de ce service en ce qui concerne le choix définitif du fournisseur, - en ce qui concerne les principaux articles d'usage courant, les opérations de mise en concurrence et de passation de contrats devraient être centralisées pour le compte de toutes les institutions, - les normes de qualité et de coût devraient être définies de façon plus claire et mieux harmonisées, - il conviendrait d'envisager la constitution d'un seul comité consultatif central des achats et marchés et, à cette fin, la modification du règlement financier, - une plus grande attention devrait être généralement accordée à l'obtention de prix concurrentiels, - il conviendrait de remédier aux déficiences de l'actuelle comptabilité des matières (voir point 5.2), notamment en ce qui concerne le mobilier, - il conviendrait de remédier aux déficiences des actuels inventaires, dressés conformément à l'article 59 du règlement financier, notamment en vue de faciliter la prise en inventaire et d'évaluer les avoirs.
2. ÉVALUATION DES BESOINS 2.1. Système 2.1.1. En théorie, toute opération d'acquisition se décompose en cinq étapes : l'identification du besoin, la sélection du fournisseur et du prix, la commande par contrat, la réception et le paiement et, enfin, l'utilisation et le contrôle des biens acquis. En pratique, on ne peut pas toujours faire une distinction aussi nette entre ces cinq étapes. 2.1.2. Dans toutes les institutions, la demande concernant tel ou tel article (l'identification du besoin) émane habituellement de chaque section ou service. La forme sous laquelle les demandes sont présentées varie d'une institution à une autre.
Trois institutions (le Conseil, la Commission et le Parlement) utilisent, chacune séparément, des documents spéciaux et normalisés permettant d'enregistrer les demandes périodiques normales ; ces demandes doivent être justifiées et l'article doit être décrit (spécifications). La Cour de justice et le Comité économique et social utilisent le formulaire sur lequel doivent figurer tous leurs engagements financiers ; dans ces petites institutions, le processus est moins formel et la justification et la description données sont souvent réduites au minimum. Dans toutes les institutions, les demandes d'articles moins courants se font par lettre ou mémoire interne.
Pour les articles particulièrement onéreux ou de caractère technique, des spécifications et justifications circonstanciées sont habituellement fournies dans ces lettres ou mémoires. 2.1.3. Aucune institution n'a de procédure formelle désignant les personnes habilitées à autoriser les demandes dans chaque section ou les grades auxquels s'attache cette habilitation. Il existe bien des pratiques exigeant que les demandes soient signées par les agents qualifiés et responsables, mais le rôle et le niveau de ces agents varie selon l'institution considérée. 2.1.4. Chaque institution a un ou plusieurs services (bureaux) d'achat responsables de l'acceptation des demandes et de l'achat proprement dit.
Les services d'achat doivent vérifier que l'article demandé n'est pas déjà en stock, qu'il est conforme aux normes éventuelles de l'institution et que, pour cette raison ou pour une autre, la demande doit être acceptée. Le service peut refuser une demande ou remettre en cause la réalité du besoin. Au cours de son contrôle, la Cour a relevé plusieurs exemples de refus et a remarqué que les pouvoirs des services d'achat à cet égard sont déterminés à la fois par le statut du demandeur et par la nature de la demande, à savoir par son aspect techniquement complexe ou non. La Commission a toutefois déclaré que son service d'achat a souvent participé à des discussions préalables à la formulation de la demande officielle et qu'à cette occasion, il a pu dire ce qu'il pensait de la recevabilité de la demande ; le Comité économique et social, pour sa part, a déclaré que son service d'achat demande fréquemment des justifications supplémentaires avant de procéder à l'achat.
2.2. Cas spécifiques 2.2.1. Les paragraphes ci-après décrivent certains des principaux domaines où des normes prédéterminées sont appliquées et illustrent la diversité des pratiques des institutions. Ces domaines seront repris dans les paragraphes qui suivent, où seront examinées les phases de l'acquisition des biens. 2.2.2. Mobilier Dans un domaine aussi fondamental que le mobilier nécessaire aux agents des Communautés, il serait, de toute évidence, irrationnel que chaque agent ou service émette ses propres demandes. Pour les articles de cette catégorie, chaque institution procède par achats groupés, en calculant ses besoins sur la base de certaines normes prédéterminées, exprimées monétairement et quantitativement pour chaque grade.
Il y a des différences considérables entre les institutions, à la fois au niveau des normes de valeur (voir tableau 1) et à celui des styles ou marques des articles achetés. Dans ce dernier cas, les choix sont, dans une certaine mesure, délibérés. C'est ainsi que la Commission achète des articles de plusieurs styles ou marques différents, afin de garantir un certain niveau de concurrence sur ce marché. Il y a cependant, en général, une normalisation par immeuble, suivant le principe de la Commission selon lequel le mobilier ne suit pas le personnel qui est déplacé d'un immeuble à un autre.
Le Parlement européen a confirmé qu'il n'avait pas arrêté de normes prédéterminées à son propre usage, bien qu'il ait eu connaissance de celles en vigueur à la Commission. 2.2.3. Machines à écrire Les institutions n'ont fixé aucune norme commune concernant les machines à écrire. La Cour n'a pas non plus constaté l'existence d'une quelconque coordination au niveau de l'appréciation des machines offertes par les fabricants, par exemple de la durée de vie, du coût de l'entretien, des accessoires et de la vitesse, éléments susceptibles d'être facteurs d'économie, d'efficacité et d'efficience.
Sans procéder à de telles appréciations, les responsables du Parlement ont estimé que toutes les machines à écrire devaient être des IBM, alors que toutes les autres institutions limitent à certains emplois l'utilisation des machines de cette marque plus chère (1). Ainsi les normes en vigueur au Conseil sont les suivantes: - secrétaires de directeurs : IBM électrique, - pools dactylographiques : Olivetti électrique, - missions : Olympia (essentiellement mécanique). À la Commission, les machines IBM (1,5 % de l'ensemble des machines) sont autorisées dans les cabinets des membres, mais ne le sont pas ailleurs, à moins qu'elles ne répondent à un besoin particulier et justifié ; le reste des machines est acheté chez Olympia (50 %) et Olivetti (47 %).
L'annexe III indique les machines à écrire détenues par chaque institution au 31 décembre 1978. (1) Voir point 3.6.5. >PIC FILE= "T0035653"> 2.2.4. Machines d'impression offset Les divergences dans l'appréciation des besoins sont bien illustrées par le cas des machines offset. Chaque institution a créé, à des degrés divers, son propre service d'impression. En pratique, c'est ce service qui détermine lui-même le type d'impression qu'il souhaite et les spécifications techniques correspondant à ce choix. Il en résulte que les cinq institutions investissent dans trois marques différentes de machines (1).
2.2.5. Papier À la suite de la normalisation générale de la production européenne de papier de formats DIN A, les institutions ont généralement limité leurs commandes aux formats de ce type. En ce qui concerne l'appréciation quantitative des besoins, la Cour a constaté qu'à l'exception de l'Office des publications officielles, les principaux acheteurs de papier des institutions émettent leurs commandes selon un système formel de niveau minimal des stocks établi en fonction de la consommation passée (voir point 5.3.4.3). 3. SÉLECTION DES FOURNISSEURS ET DU PRIX 3.1. Règlement financier 3.1.1.
Le règlement financier (articles 50 à 58) définit les procédures à appliquer en matière de sélection des fournisseurs et de conclusion de contrats écrits avec ces derniers. 3.1.2. Le règlement financier stipule que des contrats peuvent être passés sur simple facture jusqu'à 300 unités de compte européennes (ou 750 unités de compte européennes en dehors des lieux de travail de l'institution). Pour les marchés d'un montant inférieur à 6 500 unités de compte européennes, les institutions peuvent traiter par entente directe, mais sont tenues de mettre en compétition les fournisseurs potentiels.
De plus, les marchés d'un montant supérieur à cette somme peuvent être traités par entente directe, sans limite de montant, dans des cas spéciaux, à savoir lorsque a) pour diverses raisons, l'exécution de la prestation ne peut être assurée que par un fournisseur déterminé; b) pour des raisons d'urgence, la procédure d'appel à la concurrence ne peut être appliquée; c) l'appel à la concurrence s'est révélé infructueux ou a abouti à des prix inacceptables. 3.1.3. Dans tous les autres cas, il faut appliquer les procédures d'adjudication ou d'appel d'offres. La différence entre ces deux procédures réside dans le fait que l'adjudication est une procédure administrative qui, lorsque l'opération a fait l'objet de la publicité nécessaire, attribue publiquement le marché à la proposition valable la plus basse, alors que l'appel d'offres n'oblige pas l'institution à retenir la proposition la plus basse.
L'adjudication ou l'appel d'offres sont dits publics ou «ouverts» lorsqu'ils comportent un appel général à la concurrence ; ils sont dits «restreints» lorsque l'institution ne s'adresse qu'aux candidats potentiels qu'elle a décidé de consulter. Dans tous les cas examinés au cours du contrôle, c'est à la procédure d'appel restreint à la concurrence ou à l'entente directe qu'il a été recouru, à la seule exception de l'appel à la concurrence lancé par le Parlement en 1979 pour des achats en grandes quantités (1). 3.1.4. Le règlement financier stipule que chaque institution doit créer une commission consultative des achats et marchés composée de représentants des services administratifs, financiers et juridiques et d'un représentant du contrôleur financier en qualité d'observateur.
Le règlement précise que les marchés supérieurs à 18 000 unités de compte européennes sont soumis, avant décision de l'ordonnateur, à l'avis de la commission consultative des achats et marchés concernant la procédure suivie, le choix du fournisseur et les conditions retenues pour la passation du marché. La même commission peut être saisie, pour avis, de toute autre question soulevée lors de la passation ou de l'exécution des marchés. Cette consultation est indépendante de la procédure de choix du fournisseur. Des commissions consultatives des achats et marchés ont été créées dans toutes les institutions.
3.2. Modalités d'exécution 3.2.1. Les modalités d'exécution du règlement financier du 21 décembre 1977 n'ont pas encore été définies. En revanche, celles du précédent règlement (2) indiquent de façon assez circonstanciée les procédures à suivre en matière d'appel à la concurrence, et préconisent notamment l'utilisation d'un formulaire type ou d'un texte type. Chaque institution a son propre formulaire type et son propre texte. La Cour a constaté que le Parlement, le Conseil et la Cour de justice utilisent peu souvent leurs formulaires types, ou qu'ils les utilisent en les modifiant sans consulter le service juridique.
Le Parlement a informé la Cour que l'utilisation d'un formulaire type n'offrait pas une souplesse suffisante, compte tenu du fait que les besoins se manifestent en trois lieux de travail différents. (1) Voir point 3.6.6. (1) JO no S 1 du 3.1.1979, JO no S 26 du 7.2.1979, JO no S 62 du 29.3.1979, JO no S 93 du 17.5.1979. (2) JO no L 170 du 1.7.1975. 3.2.2. Les modalités d'exécution exigent que toutes les offres soient soumises sous double enveloppe, avant une certaine date limite. Comme mesure normale de contrôle interne, la plupart des institutions suivent des procédures rigoureuses d'ouverture des offres en faisant intervenir des agents dont certains ne relèvent pas du service demandeur ou du service des achats.
Au cours du contrôle, la Cour a constaté que le Conseil n'applique pas cette procédure, bien qu'il ait ultérieurement convenu d'agir ainsi. 3.3. Rôle des services d'achat 3.3.1. Lorsqu'on examine le mode de sélection des fournisseurs, il est important d'avoir à l'esprit le rôle et les relations mutuelles des services qui, à l'intérieur de l'organisation de chaque institution, sont habilités à conclure des marchés de biens et services. L'expression «services d'achat», utilisée dans le présent rapport, couvre les activités du service principal d'achat, c'est-à-dire du service normalement responsable de l'acquisition de biens (articles d'inventaire ou de consommation).
Ce service est responsable des aspects commercial, économique et administratif de la fonction d'achat et généralement aussi du choix définitif du fournisseur, en tenant compte de ces aspects et des besoins de l'utilisateur. Ces besoins sont généralement spécifiés au départ par le service utilisateur et aboutissent à un choix pratique au niveau du service d'achat, qui a une certaine connaissance de la disponibilité des marchés. Pour un ensemble limité de biens à caractère technique, dont les spécifications peuvent revêtir une importance cruciale pour l'utilisateur spécialiste d'un domaine, les services spécialisés apprécient eux-mêmes les besoins en services ou en biens, ainsi que les conditions de leur acquisition.
Parmi ce type de biens figurent les biens immobiliers, l'alimentation, l'informatique et le matériel médical. Le présent rapport ne traite pas des opérations réalisées par ces services, mais est limité aux activités du service principal d'achat responsable dans chaque institution de la majorité des achats. Les principes énoncés s'appliquent de manière générale. 3.3.2. Même lorsque le service d'achat était responsable, il est apparu que, dans certains cas, c'est le demandeur qui a effectué les études préliminaires, voire mené les négociations avec le fournisseur, avant de transmettre sa demande au service d'achat.
Pour des demandes présentant certaines difficultés ou ayant un caractère technique, une étude préliminaire des articles disponibles peut être exceptionnellement justifiable. La Cour a néanmoins relevé des cas de demandes d'articles courants, pour lesquelles des études préalables ont été réalisées par le demandeur, qui a déclaré catégoriquement que, pour des raisons techniques ou autres, par exemple la normalisation, il n'y avait qu'un fournisseur possible ; dans certains cas, ce demandeur a même cité un prix convenu. En l'occurrence, par manque de pouvoirs, de moyens ou de personnel, les services d'achat n'ont pas été en mesure de vérifier ces affirmations et ont été contraints d'accepter le choix du fournisseur comme un fait accompli.
La Commission a néanmoins confirmé, à la satisfaction de la Cour, que le service d'achat devrait être le responsable final du choix. 3.4. Consultation des fournisseurs 3.4.1. Normalement, lorsqu'il reçoit une demande, le service d'achat décide de la procédure de sélection à adopter. La Cour a constaté que les institutions respectent généralement l'obligation qui leur est faite de soumettre à la commission consultative tous les marchés d'un montant supérieur à 18 000 unités de compte européennes. Il convient de noter que l'avis de la commission consultative ne lie pas l'institution et que l'ordonnateur peut choisir un fournisseur autre que celui qui est recommandé dans ledit avis.
3.4.2. Les rapports présentés aux commissions consultatives et relatifs à des cas individuels sont en général bien documentés, les dossiers qu'ils contiennent à l'appui des demandes indiquant toutes les mesures prises dans le cadre de la procédure type. La seule exception d'importance à cette constatation >PIC FILE= "T0035654"> concerne le Parlement, où cinq des douze dossiers examinés de façon circonstanciée présentent certaines insuffisances et où les dossiers antérieurs à 1977 ont été détruits fin 1978. 3.4.3. Si la consultation de la Commission consultative a permis de garantir normalement le respect formel des procédures d'appel d'offres et d'adjudication, elle n'a pas nécessairement donné l'assurance de la consultation d'un grand nombre de fournisseurs.
Ce nombre varie considérablement selon la nature de l'achat. Ainsi la Cour a constaté qu'en 1978, sur 244 cas soumis aux commissions consultatives, 113 (soit 46 % - voir tableau 2) mentionnaient la consultation d'un fournisseur seulement. La Commission a informé la Cour que la formule de l'appel à un seul fournisseur ne s'appliquait qu'à un nombre très restreint de cas, par exemple lorsqu'il s'agit de matériel normalisé, de services locaux d'entretien ou d'articles spéciaux ayant déjà fait l'objet d'appels à la concurrence. Le Conseil a déclaré que, dans certains cas, un seul fournisseur avait été consulté parce qu'il avait donné satisfaction à l'occasion de précédents contrats, parce qu'il répondait aux exigences techniques ou pour d'autres motifs particuliers.
Pour sa part, le Comité économique et social a déclaré qu'il ne soumettait pas les cas de cette nature à l'avis de la commission consultative de l'institution, estimant que le processus de décision rendait cette consultation inutile. 3.4.4. La Cour a constaté que, pour les marchés d'un montant de 6 500 à 18 000 unités de compte européennes, les institutions ont l'habitude de rechercher les offres écrites d'un nombre de fournisseurs égal à celui des fournisseurs participant aux opérations qui font l'objet d'une consultation de la commission consultative. Toutefois, pour les montants inférieurs à 6 500 unités de compte européennes, le degré de mise en concurrence a été souvent limité et officieux.
Sur les 120 échantillons d'un montant inférieur à 6 500 unités de compte européennes que la Cour a examinés auprès de toutes les institutions, 87 (soit 72 %) font apparaître que l'on n'a pas consulté plus d'un fournisseur : sur les 33 cas de mise en concurrence, le marché a été conclu avec le moins disant dans tous les cas sauf six. 3.4.5. À tous les niveaux, le choix des fournisseurs à mettre en concurrence est déterminé par le service d'achat, qui a acquis une très grande expérience et peut puiser dans des listes et répertoires spéciaux. La Commission utilise un formulaire spécial, intitulé «justification du marché», sur lequel elle dresse la liste des entreprises consultées des méthodes de contact et des offres de prix.
Les autres institutions n'ont pas de système d'enregistrement clair et uniforme de ces détails. Dans plusieurs cas où il n'y avait pas d'offre écrite, la Cour n'a pas été en mesure de savoir si des fournisseurs autres que les fournisseurs choisis avaient été ou non consultés. L'examen d'un échantillon de cas avant soumission à la commission consultative a révélé que, dans deux institutions, les preuves de la mise en concurrence des fournisseurs potentiels étaient particulièrement insuffisantes ; c'est ainsi que sur un échantillon de 27 cas examinés au Parlement, quatre seulement portaient la preuve d'une mise en concurrence ; au Comité économique et social, le résultat a été de trois seulement sur seize.
3.5. Coordination entre les institutions 3.5.1. Comme cela a été mentionné plus haut, chaque institution est individuellement responsable de ses opérations d'achat. Cependant, les besoins des institutions sont en grande partie des besoins communs à toutes et un groupe interinstitutionnel d'harmonisation des achats existe depuis février 1975. Ce groupe comprend les représentants des services d'achat de toutes les institutions et s'est réuni trois fois en 1978 et trois fois en 1979. Figuraient au nombre des sujets traités: - les possibilités de spécifications types pour les contrats de nettoyage, - une proposition de rapprochement des statistiques de chaque institution sur la relation entre marque, qualité et prix des machines offset, - une comparaison des différents prix de papier offset obtenus par deux institutions, - les méthodes et le matériel de traitement des mots, - l'harmonisation des formulaires.
Les procès-verbaux de ces réunions ne mentionnent pas de recommandation décisive sur aucun de ces sujets. 3.5.2. Pour leur approvisionnement, la Commission et le Parlement ont également négocié des contrats interinstitutionnels (contrats-cadre) après consultation sur les quantités prévisibles d'articles à acheter. Alors que ces contrats peuvent être utilisés par toutes les autres institutions, chaque institution se réserve le droit d'effectuer sa propre sélection. Le tableau 3 il- lustre l'utilisation faite par chaque institution des 45 contrats d'approvisionnement ou ordres d'achat qui ont été ou auraient pu être communs à toutes les institutions en 1978.
3.6. Cas spécifiques 3.6.1. Sélection de mobilier par la Commission 3.6.1.1. La Cour a examiné le dernier appel d'offres important lancé par la Commission en matière de mobilier (août 1977 - référence 402/7). L'objectif de la Commission était de conclure, à partir de 1978, des contrats interinstitutionnels (contrats-cadres) destinés à remplacer les contrats négociés en 1975. La Commission a écrit à 97 fournisseurs de mobilier dans tous les États membres, en imposant aux offres certaines conditions particulières, notamment en décrivant avec précision le mobilier requis. La date limite de réception des offres était le 26 septembre 1977.
3.6.1.2. Cinquante-huit réponses conformes aux conditions requises ont été reçues. Ces réponses ont été classées en 3 catégories: - qualité inférieure à la qualité requise : 18, - prix supérieurs aux normes fixées (voir tableau 1) : 16, - offres à prendre en considération : 24. Sur les seize fournisseurs qui ont présenté des offres dépassant au total les normes fixées, deux ont finalement reçu des commandes concernant certains articles de mobilier et le reste, ajouté aux dix-huit ne répondant pas à la qualité requise, a été éliminé. Les vingt-quatre soumissionnaires dont l'offre était acceptable ont été invités à présenter des modèles de leurs produits aux représentants des services utilisateurs et à la commission des achats et marchés, à Bruxelles.
Le rapport de ladite commission concluait que (1) «sur la base du résultat de cette présentation, qui a notamment permis une comparaison de la qualité des matériaux utilisés, de la robustesse de la construction et de l'aspect du matériel, le choix a porté sur...». 3.6.1.3. On a estimé que neuf des vingt-quatre firmes participantes répondaient aux besoins des institutions en matière de mobilier. La raison de ce choix n'a pas été consignée ; la Commission a néanmoins informé la Cour que l'objectif de la présentation des articles était de permettre un choix définitif de fournisseurs en respectant un équilibre raisonnable entre les prix, styles et qualités d'offres.
La Cour note cependant que: a) les prix offerts par les fournisseurs choisis dépassaient largement les normes fixées avant l'appel d'offres (tableau 4) et celles établies par d'autres institutions (tableau 1); b) dans un certain nombre de cas, les prix offerts par celles des vingt-quatre firmes qui n'ont pas été retenues étaient inférieurs à ceux des firmes choisies (voir annexe IV). >PIC FILE= "T0035656"> 3.6.2. Choix du mobilier : Parlement En octobre 1978, le Parlement a mis à l'adjudication la fourniture de mobilier destiné au bâtiment P (annexe) de Strasbourg et a reçu des offres venant de douze fournisseurs situés dans six États membres.
Le 16 novembre 1978, sa commission consultative des achats et marchés se prononça à la majorité en faveur des modèles qu'un fournisseur particulier avait déjà livrés pour le Palais de l'Europe, bien qu'il ne se soit pas agi de l'offre la plus basse. Cependant, le procès-verbal de la réunion du 13 décembre 1978 de ladite commission indique qu'il fut en fin de compte décidé de choisir un autre fournisseur, avec lequel le Parlement n'avait pas encore traité. Aucune raison ne fut donnée à cette décision, or ce choix s'avéra entraîner des dépenses considérablement plus élevées encore qu'à la première sélection (34 % de plus pour les bureaux ordinaires et 58 % pour les bureaux des dactylographes).
En outre, ce choix élargissait la gamme de mobilier utilisé dans les différents immeubles du Parlement, en contradiction avec les avis favorables à la standardisation, que la commission avait émis le 16 novembre et le même 13 décembre 1978. 3.6.3. Choix du mobilier : Conseil Le Conseil aussi procède de son côté à des achats de mobilier. En septembre 1978, il a lancé un appel d'offres restreint auprès de cinq fournisseurs et reçu des offres de quatre d'entre eux pour la fourniture de sièges destinés aux visiteurs, pour une somme totale de 649 600 francs belges. L'offre retenue a été la troisième dans l'ordre croissant des quatre offres et elle était de 21 % supérieure à la moins disante.
Le dossier établi par la section des achats en justification du contrat indiquait qu'en fait, le mobilier avait déjà été acquis en 1976 sur la base de l'offre moins disante, mais qu'il était maintenant considéré comme d'une structure trop fragile, et une justification du fait que l'on n'avait pas retenu l'offre immédiatement supérieure à la moins disante était conservée. (1) Traduction libre de la traduction anglaise du rapport. >PIC FILE= "T0035657"> 3.6.4. Choix du mobilier : Cour de justice Pour l'acquisition de son mobilier en vue de son déménagement dans le nouveau bâtiment Jean Monnet III, la Cour de justice a fait appel à trois fournisseurs liés par contrats-cadres.
Le mobilier que la Cour a sélectionné coûte 45 900 francs belges pour la catégorie LA, 26 900 francs belges pour la catégorie B et 17 800 francs belges pour la catégorie C, ce qui est considérablement inférieur à la gamme de prix indiquée au tableau 1. 3.6.5. Choix des machines à écrire Les conséquences de l'actuelle politique des achats se dégagent de la comparaison entre les principaux achats de machines à écrire électriques effectués par les différentes institutions en 1978 et 1979. Toutes les institutions, à l'exception du Parlement, ont fait leur choix après avoir ouvert chacune sa propre procédure d'appel d'offres.
Les prix varient de 33 620 francs belges (Parlement) à 18 000 francs belges (Conseil). 3.6.6. Choix des machines offset Le choix des machines offset est fréquemment déterminé par les exigences techniques des services d'impression. En 1978, le Parlement, le Conseil et le Comité économique et social n'ont ouvert aucune procédure officielle d'appel à la concurrence pour les achats d'équipement offset, chacun des services des achats étant informé que seule une marque ou seul un type de machines (aux caractéristiques différentes dans chaque cas) convenait pour les besoins particuliers de l'institution à ce moment-là ; ces recommandations ont été purement et simplement avalisées.
À la Commission et à la Cour de justice, des offres furent introduites et étudiées de façon apparemment impartiale, bien que le choix définitif fût de toute évidence fortement influencé par des préférences techniques. Par suite et bien qu'effectuant des opérations similaires d'impression chacune dans son propre atelier, les institutions le font sur des machines de différentes fabrications et de plusieurs types à l'intérieur de chaque fabrication. Il est à remarquer que le Cour de justice a jugé inadaptée à ses besoins une marque acceptée par la Commission, alors que le Conseil en jugeait de même pour une autre marque qui avait été acceptée par la Cour de justice et par le Parlement.
3.6.7. Choix du papier offset L'achat du papier offset est un autre domaine où des procédures d'adjudication séparées ont abouti à des conclusions divergentes. Le tableau 6 compare les principaux achats de papier offset A 4 blanc (80 grammes par mètre carré) effectués par chaque institution. >PIC FILE= "T0035658"> 3.6.8. Choix du papier pour photocopies L'achat de papier pour photocopies est un nouveau domaine dans lequel des procédures d'adjudication séparées ont également abouti à des conclusions divergentes. Le tableau 7 compare les achats de papier à photocopier A 4 (80 grammes par mètre carré) effectués par chaque institution. >PIC FILE= "T0035659"> 4.
PASSATION DES COMMANDES 4.1. Le type et la présentation du document utilisé pour un contrat officiel ou pour un bon de commande énonçant quelles sont normalement les conditions d'achat varient considérablement d'une institution à l'autre. Le bon de commande de la Commission reproduit en onze exemplaires les conditions normales, et il est disponible dans toutes les langues officielles de la Communauté. La Cour de justice utilise deux sortes de bons de commande, dont un seul fait référence aux conditions normales sans les énoncer ; elle a informé la Cour des comptes qu'elle va étudier la possibilité de mettre en usage un document inspiré de celui de la Commission.
Le Parlement, quant à lui, utilise son propre bon de commande. 4.2. Généralement il existe des listes de fonctionnaires qui ont reçu délégation pour signer les bons de commandes ; au Parlement, les fonctionnaires qui signent les bons de commande n'ont pas toujours été expressément autorisés à le faire, mais cette institution a informé la Cour qu'elle va préparer une liste officielle des délégations de signature. 5. RÉCEPTION ET CONTRÔLE DE L'ENTREPOSAGE DES BIENS MEUBLES 5.1. Réception 5.1.1. Chaque institution a désigné des centres de réception des fournitures. Normalement, le centre de réception auquel le fournisseur devra livrer est toujours indiqué sur le bon de commande.
Il existe des exceptions à cette règle, notamment lorsque du mobilier de qualité supérieure commandé à part est livré directement au demandeur ou lorsqu'est meublé un nouvel immeuble. 5.1.2. Le service des achats adresse une copie du bon de commande au centre de réception, où la personne chargée de réceptionner les marchandises inscrit les détails relatifs aux marchandises reçues, soit sur un bon de réception à usage interne, soit sur une copie du bon de commande ou encore sur le bon de livraison du fournisseur. À la Commission et au Parlement, cette opération est effectuée par des agents des entrepôts spécialement désignés et elle comprend la vérification de la conformité des marchandises avec la commande initiale, pour ce qui est de la quantité comme de la qualité.
Dans les institutions moins importantes, où il n'existe pas d'agents affectés de façon permanente aux dépôts de fourniture, cette fonction est fréquemment remplie par les services d'achat eux-mêmes. 5.1.3. Pour les achats effectués par la section des achats il est prévu, dans le cadre du suivi des factures, de vérifier que les marchandises ont bien été réceptionnées et les services fournis et que les factures sont conformes aux conditions de la vente. Au besoin, par exemple pour des équipements techniques, la section d'achat vérifie auprès du demandeur que les marchandises livrées sont effectivement celles qui ont été commandées ; ceci n'est toutefois jugé nécessaire que dans des cas exceptionnels, la signature apposée au centre de réception étant normalement suffisante.
5.2. Passage en magasin (description de la suite normale des opérations) 5.2.1. Une fois réceptionné, le bien meuble est tout de suite livré au demandeur ou bien entreposé pour être utilisé plus tard. C'est à ce stade qu'un bon contrôle interne devrait suivre et enregistrer clairement les mouvements des fournitures jusqu'à leur destination finale ; ceci s'ajoute, en s'y superposant, aux inventaires permanents prescrits par le règlement financier (voir point 6.1.1 du présent rapport). Il faudrait donc qu'il existe pour tous les biens meubles des registres de stocks où devraient figurer, avec leur marque d'identification, tous les articles réceptionnés par les institutions et tous les articles ensuite distribués ou déclassés.
Le solde positif de l'inventaire devrait ainsi être égal aux quantités en stock. Tous les mouvements d'articles du stock devraient pouvoir être reconstitués sur pièces. La Cour estime qu'en plus des fiches tenues par le magasinier-gérant pour être utilisées sur place, il faudrait pouvoir contrôler les niveaux d'utilisation et de renouvellement des articles en consultant des listes qui, tenues par des personnes autres que le magasinier-gérant, donneraient à tout moment l'état des stocks de tous les articles disponibles en magasin, dont l'existence deviendrait physiquement contrôlable par un agent indépendant des magasiniers.
Les documents de sortie montreraient quelle a été la destination des articles utilisés et ils devraient porter la signature du destinataire responsable. Ces listes pourraient également être utiles au moment de la passation de nouvelles commandes. 5.2.2. Ce type de contrôle des mouvements après réception n'existe pas pour les biens meubles d'une certaine importance appartenant aux institutions. C'est ce que montrent les pratiques en usage dans les entrepôts de mobilier, dont nous allons dire un mot. 5.3. Cas spécifiques 5.3.1. Entrepôts de meubles de la Commission à Bruxelles 5.3.1.1.
Un contrôle effectué dans les entrepôts de la Commission à Zaventem a montré qu'on y conservait de grandes quantités de meubles de différents types, en majorité du mobilier neuf, destiné à répondre à des besoins prévus ou à servir de réserve de remplacement. Les entrepôts renfermaient également de vieux meubles attendant un réemploi ou bien retirés du service pour être réparés, vendus ou mis au rebut. 5.3.1.2. La Cour a noté qu'au moment de leur réception, les articles neufs passaient à l'inspection, certifiée par une signature sur une copie du bon de commande justifiant le paiement.
Elle a également noté que les articles neufs étaient immédiatement pourvus d'une plaque apposée de manière permanente et portant la référence de l'inscription à l'inventaire, effectuée en même temps. La Cour a toutefois observé que, malgré la quantité de mobilier se trouvant dans les entrepôts, aucune liste des stocks n'était tenue, que ce soit par le magasinier-gérant ou par un autre service de la Commission, de telle sorte que la réalité de la réception des fournitures et les quantités en réserve dans les entrepôts ne pouvaient être établies que par décompte des matières (voir également le point 6.1.3).
5.3.2. Entrepôts de meubles du Conseil à Bruxelles Lors d'un contrôle effectué en 1978 dans les entrepôts du Conseil, la Cour avait noté qu'il n'y existait pas davantage de registres, mais au cours de 1979, le Conseil a mis en oeuvre une comptabilité des matières (voir point 6.1.1). Le système doit encore être vérifié par la Cour. 5.3.3. Entrepôts de meubles du Parlement à Luxembourg En contrôlant les entrepôts de meubles du Parlement à Luxembourg, la Cour a constaté les mêmes faiblesses qu'à la Commission ; toutefois l'entreposage se fait à une échelle beaucoup plus réduite.
Le magasinier avait constitué sur place une comptabilité des matières pour certains articles conservés quelque temps dans les entrepôts et il avait gardé des copies de tous les formulaires de réception et de sortie. Au moment du contrôle, ses écritures étaient cependant insuffisantes pour permettre à la Cour de vérifier si le mobilier commandé et payé avait été enregistré en totalité, et aucun autre service n'en gardait d'ailleurs trace. 5.3.4. Stocks de biens de consommation 5.3.4.1. La Commission, le Conseil et le Parlement détenaient d'importants stocks de papier, de fournitures de bureau et d'autres biens de consommation, alors que les autres institutions disposaient de stocks beaucoup plus réduits et recevaient la plus grande partie de leurs fournitures au fur et à mesure par voie de contrats interinstitutionnels ou directement par prélèvement sur les stocks des institutions plus grandes.
5.3.4.2. À la Commission, les stocks de papier et de fournitures de bureau sont enregistrés sur ordinateur. Le Parlement a adapté ce système à ses besoins. Le Conseil a conservé un système manuel. Les deux autres institutions n'ont pas de relevés détaillés de leurs stocks, d'ailleurs peu importants. La Cour a l'impression que le système appliqué par la Commission fonctionne convenablement, sauf qu'il n'englobe pas tous les biens de consommation, comme les articles d'entretien, le matériel électrique et les pièces détachées pour le téléphone et les moteurs. Le service responsable de ce matériel tient les registres qu'il a jugés nécessaires ; la Cour ne les a pas encore examinés.
5.3.4.3. La Commission a indiqué que son objectif était de disposer, pour ses bureaux de Bruxelles, de stocks équivalant à six mois de consommation. Les commandes sont normalement passées tous les ans et c'est pourquoi le niveau des stocks peut atteindre dix-huit mois de fournitures. Un contrôle portant sur vingt-cinq articles fit apparaître que dans sept cas il y avait des réserves pour plus de treize mois. La même observation s'applique au Conseil où, pour huit des trente articles vérifiés, les stocks couvraient les besoins pendant plus de treize mois, bien que, dans cette institution, il se fût agi d'articles de faible valeur.
C'est toutefois à l'Office des publications officielles que les niveaux de stocks les plus élevés furent constatés : un contrôle des stocks de papier, plaques offset, encre, etc., a montré que, dans dix-sept cas sur soixante-quatre, les stocks couvraient les besoins pendant plus de trente-deux mois. 6. SYSTÈME D'INVENTAIRE - CONTRÔLE DES SORTIES 6.1. Système 6.1.1. Aux articles 59 à 62, relatifs aux inventaires, le règlement financier du 21 décembre 1977 spécifie qu'il est tenu en nombre des inventaires permanents de tous les biens meubles et immeubles constituant les patrimoines des Communautés.
Les modalités d'exécution auxquelles fait référence le point 3.2.1 du présent rapport définissent les biens mobiliers qui doivent faire l'objet d'une inscription à l'inventaire, à savoir ceux qui n'ont pas un caractère de bien de consommation, ceux qui ont une valeur à l'achat égale ou supérieure à 30 unités de compte ou 37,5 unités de compte européennes (100 ou 125 unités de compte européennes pour les biens mobiliers à caractère scientifique et technique) et ceux dont la durée d'utilisation est supérieure à un an (deux ans pour les biens mobiliers à caractère scientifique et technique) (1).
6.1.2. Le contrôle a montré que toutes les institutions sauf une tiennent des inventaires quantitatifs permanents mis à jour à chaque acquisition d'article physiquement identifiable par l'apposition d'un numéro d'inventaire. L'exception se trouve à la Cour de justice qui était en train de dresser des inventaires. 6.1.3. L'article 59 du règlement financier dispose aussi que chaque institution fait vérifier par ses propres services la concordance entre les écritures d'inventaire et la réalité. Il ne semble exister, dans aucune institution, une procédure formellement arrêtée pour opérer régulièrement, dans le cadre d'un programme annuel ou permanent, un contrôle physique de l'existence de la totalité des articles à l'inventaire.
6.2. Cas spécifiques 6.2.1. Commission 6.2.1.1. À la réception de chaque article, la Commission lui attribue un numéro d'inventaire (tiré d'un registre où les entrées se font manuellement), appose ensuite une plaquette d'identification qui doit rester fixée à l'objet et intègre enfin toutes les données de l'acquisition dans un système de gestion informatique de l'inventaire par les soins du Centre de calcul de Luxembourg. Les données comprennent la date d'entrée, la dénomination de l'article et son prix d'achat. Le système informatique produit des fiches pour chaque changement d'article, des récapitulations mensuelles des entrées et des états semestriels de la totalité des articles en valeur d'acquisition (il n'y a pas de calcul d'amortissement).
Les fiches sont utilisées par les services de l'inventaire comme base de leurs enregistrements journaliers et elles sont tenues à jour manuellement. 6.2.1.2. En novembre 1976, la Commission a donné des instructions découlant d'une étude confiée à la firme Cap-Sogeti en vue de l'amélioration de l'utilisation des systèmes d'inventaire alors en vigueur. Ces instructions étaient fondées sur l'absence, dans les inventaires eux-mêmes, de toute donnée précise relative à la localisation des articles et elles ne prescrivaient un contrôle physique que dans les cas suivants, dont la liste est limitative: - mobilier : vérification lors de la sortie d'inventaire pour vente ou mise au rebut, - machines de bureau : vérification lors des travaux d'entretien (sur la base de fiches distinctes portant l'indication de la localisation), - autres machines et installations (par exemple imprimantes, équipement de radio et de télévision) : fiche-repère distincte à tenir à jour dans les services utilisateurs et à vérifier entièrement chaque année par les services d'inventaire.
Telle est la base de la réponse que la Commission a donnée au point 11.3 (vi) du rapport 1977 de la Cour, lorsqu'elle a déclaré vérifier l'inscription correcte à l'inventaire quand le mobilier quittait la réserve. La Cour a cependant estimé que cette façon de faire n'est pas appropriée et elle a signifié son intention d'approfondir la question ultérieurement. (1) Les montants indiqués sont indexés conformément à l'article 85 des modalités d'exécution. 6.2.1.3. Des sondages de corroboration ont maintenant montré qu'il n'y a pas eu de contrôle physique complet et régulier à partir de l'inventaire.
Des vérifications par sondages de différents éléments de mobilier situés dans l'entrepôt de Zaventem ou déjà en place ont montré que, si le système enregistrait tous les articles au moment de l'achat et leur attribuait un numéro d'inventaire, par la suite il n'enregistrait l'emplacement des biens que si et quand l'attribution au premier utilisateur était connue. De la sorte, pour les articles se trouvant à l'entrepôt de Zaventem, aucun emplacement n'était indiqué ; les mouvements du mobilier après la première attribution n'étaient en général pas davantage enregistrés et l'inventaire n'était pas rectifié pour chaque objet retournant à l'entrepôt de Zaventem.
Dans plusieurs cas il fut noté que, d'après les inventaires, certains éléments de mobilier étaient déclarés comme se trouvant dans des lieux que la Commission n'occupait plus. En l'absence de détails précis sur l'emplacement du mobilier à tout moment, il n'est pas possible d'inculquer aux fonctionnaires le sens de la responsabilité des biens physiques qui leur sont confiés, ni de vérifier la permanence de l'existence physique de tous les objets inventoriés, si ce n'est par une inspection physique complète de tous les biens meubles appartenant à l'institution. Or, à l'exception des machines mentionnées au point 6.2.1.2, les contrôles qui sont effectués par la Commission servent seulement à confirmer que les biens existants sont enregistrés ; ils ne confirment pas l'inverse, à savoir que les biens inventoriés existent toujours, ce qui serait en fait la procédure de contrôle la plus efficace.
6.2.1.4. Les instructions de novembre 1976 prévoient également l'extension de l'actuel système d'ordinateurs afin de permettre le calcul de la dépréciation et de fournir des données statistiques sur l'utilisation des biens. La Cour croit pouvoir dire que ceci n'a pas été réalisé. 6.2.2. Parlement européen 6.2.2.1. A la réception de chaque article, le Parlement lui appose une plaquette d'identification et porte une inscription manuelle dans un registre permanent, sur lequel sont consignés, par ordre chronologique, la date d'entrée, le type de l'article et le prix d'achat. L'emplacement n'est pas indiqué, ni au début ni à aucun autre stade ultérieur ; les biens ne sont pas regroupés par catégorie.
Aucun contrôle physique régulier des biens n'est effectué à partir de l'inventaire. Le Parlement a informé la Cour qu'il jugeait impossible de tenir un relevé des emplacements en raison des mouvements de personnel et de mobilier entre les différents bâtiments. La Cour a néanmoins noté que le registre n'indiquait même pas le plus souvent si les biens se trouvaient à Luxembourg, Bruxelles ou Strasbourg. 6.2.2.2. Bien qu'il existe des registres séparés pour les machines de bureau, à l'époque où la Cour a effectué son contrôle, ceux-ci n'étaient pas à jour en ce qui concerne les emplacements, n'avaient pas été corroborés par des inspections et n'avaient pas été rapprochés des registres d'inventaire.
La Cour a été informée que, depuis, des contrôles physiques de ces équipements avaient débuté. 6.2.3. Conseil 6.2.3.1. À la réception de chaque article, le Conseil lui appose manuellement un numéro d'inventaire indélébile. Les écritures d'inventaire sont tenues manuellement et comprennent un livre d'enregistrement permanent par ordre chronologique, plus un fichier des articles classés par catégories, lequel mentionne dans de rares cas seulement l'emplacement des objets. Le service chargé de l'inventaire ne peut donc vérifier physiquement chaque année qu'un faible pourcentage du total des biens.
6.2.3.2. Des registres séparés semblables à ceux des autres institutions existent pour les machines de bureau. Ils sont régulièrement vérifiés au moment de l'entretien mais ne sont pas rapprochés du fichier mentionné au paragraphe précédent. 6.2.4. Comité économique et social Au Comité économique et social, chaque article est doté d'une plaque numérotée, puis enregistré manuellement sous différents aspects selon les mêmes modalités qu'au Conseil (c'est-à-dire un registre plus un fichier pour chaque catégorie d'articles). De même, l'emplacement est noté pour une minorité d'articles seulement.
Aucune vérification physique n'est effectuée à partir des registres, même pour les machines de bureau qui sont régulièrement examinées dans le cadre de l'entretien. 6.2.5. Cour de justice À l'époque du contrôle, la Cour de justice était en train de mettre en place un système d'inventaire en recensant physiquement tous les biens en question et en attribuant des numéros de référence portés sur des plaques et d'autre part inscrits à la main dans des registres permanents. La Cour croit pouvoir dire que cette opération a maintenant été achevée et que l'introduction d'un enregistrement mécanographique est envisagée.
7. DÉCLASSEMENT 7.1. Critères et pouvoirs de gestion 7.1.1. Abstraction faite des biens qui sont de toute évidence devenus inutilisables, le moment du déclas- sement de biens usagés mais encore utilisables devrait obéir à des critères bien définis de renouvellement. La Commission a formellement fixé de tels critères pour elle-même et le Conseil a aussi de son côté fixé de grandes lignes, mais de façon moins formelle. Les trois autres institutions ne disposent d'aucun critère bien défini en cette matière. Toutefois, le groupe d'harmonisation d'achats a observé que, dans la pratique, les institutions prennent pour base du renouvellement les périodes minima indiquées au tableau 8.
Ces périodes de renouvellement ne sont pas toujours rigoureusement respectées. D'autres facteurs tels que l'état des objets et les besoins du moment peuvent entrer en ligne de compte, de telle sorte que parfois certains objets sont conservés bien au-delà de ces périodes. C'est ainsi qu'à l'époque du contrôle, le Parlement utilisait encore des machines à écrire acquises douze ans auparavant et du mobilier de bureau vieux de quinze ans. 7.1.2. L'article 61 du règlement financier impose aux institutions de faire établir par l'ordonnateur, pour tout cas de déclassement, de mise au rebut ou de disparition, un procès-verbal, visé par le contrôleur financier.
Ces procès-verbaux sont établis par toutes les institutions. En outre, la Commission a créé un comité de réforme chargé d'étudier tous les déclassements d'une valeur supérieure à 25 000 unités de compte européennes. 7.1.3. Il convient de noter à ce propos que le budget établit une distinction entre premier équipement et renouvellement. Pour ce qui est de ce dernier, à chaque nouvelle acquisition devrait correspondre un déclassement, une mise au rebut ou une déclaration de perte. 7.2. Méthodes de déclassement 7.2.1. Les méthodes de déclassement des biens dont dispose une institution dépendent de toute évidence de l'état de l'objet en question.
Pour les objets endommagés, la mise au rebut peut constituer la seule solution ; ils peuvent toutefois être encore utilisés après avoir été réparés. La Commission a informé la Cour que ses objectifs sont la réparation et/ou le réemploi, toutes les fois que c'est économiquement possible. 7.2.2. Dans le cadre de sa politique de renouvellement, une institution peut décider que certains biens doivent être renouvelés, bien qu'ils soient encore utilisables. Dans certains cas, des accords de reprise peuvent être conclus au moment de l'achat des articles neufs. Dans d'autres cas, il est procédé à la vente sur le marché.
Pour ces ventes, la méthode de la Commission consiste à faire des «lots» rassemblant des biens encore utilisables et d'autres qui sont relativement sans valeur. La section des achats prend alors contact par téléphone avec un certain nombre de firmes susceptibles d'être intéressées, les invite à examiner le ou les lots et à soumettre des offres écrites. En 1977 et 1978, les ventes de lots d'ameublement effectuées par la Commission à Bruxelles ont produit des recettes allant jusqu'à 102 000 francs belges par lot. De la même façon, des machines à écrire ont été vendues à des prix variant de 600 à 2 000 francs belges.
Le montant total de toutes ces ventes s'est élevé pour les trois dernières années à 9,6 millions de francs belges (dont 5,7 millions provenant de la vente de voitures). 7.2.3. Une étude des ventes effectuées par le Parlement a montré qu'il n'y avait eu aucune vente d'ameublement par lots, tout le mobilier usagé étant repris par un fournisseur luxembourgeois contre une réduction de 10 % sur les achats de mobilier neuf. Toutefois deux ventes par lots de machines à écrire annoncées dans la presse locale ont produit des recettes de 1 360 et 3 000 francs belges par machine. 7.2.4. Pour ce qui est du Conseil, un sondage portant sur dix-neuf déclassements n'a montré aucun indice de ventes à des tiers ou de reprises, bien que la Cour ait été informée que des dispositions sont prises en ce sens, lorsque l'opération est rentable.
Le tableau 9 retrace les dix-neuf cas et fait apparaître que, pour treize d'entre eux, la Cour n'a été en mesure d'établir, à partir des documents disponibles, ni selon >PIC FILE= "T0035661"> quelles modalités les biens en question avaient été déclassés, ni par qui. Le Conseil a notifié à la Cour que ces articles avaient atteint un stade où ils n'avaient plus aucune valeur de reprise. 7.3. Radiation des inventaires permanents 7.3.1. Les biens cédés par la Commission dans le cadre de sa politique de renouvellement sont rayés de la fiche d'inventaire en même temps qu'ils sont retirés de l'inventaire.
Étant donné que l'inventaire ne comporte pas d'informations complètes sur l'emplacement des biens, les contrôleurs de la Cour n'ont pas pu vérifier si les biens avaient effectivement été retirés du service. Les biens qui doivent être renouvelés avant l'expiration de la période d'utilisation admise (par exemple à cause de dégâts) sont identifiés à l'aide de leurs plaques numérotées lorsqu'ils reviennent dans les entrepôts et ils sont alors retirés de l'inventaire. 7.3.2. Le système actuel du Parlement, où l'inventaire est tenu manuellement, ne donne pas la possibilité de rayer des registres des biens dont la plaque d'identification est absente ; par conséquent, l'état des inventaires comporte des articles qui ont été physiquement retirés du service.
En revanche, il a pu être observé que certains articles qui étaient toujours utilisés avaient été rayés des registres en vue d'être remplacés. 7.3.3. En ce qui concerne le Comité économique et social, les vérifications ont montré que les inventaires n'étaient pas à jour et qu'il n'y avait aucune trace de déclassements depuis 1975. Par exemple, sept machines à écrire et une voiture vendues en 1976 n'avaient pas été rayées des registres. Des efforts sont entrepris pour remédier à cet état de choses. 8. ASSURANCES 8.1. Les risques encourus par les biens appartenant aux institutions sont généralement couverts par des assurances.
En principe, ce sont des considérations d'opportunité qui déterminent si un bien ou un risque particuliers doivent être assurés. Dans certains cas où la prime semble élevée par rapport à la valeur assurée, l'institution peut décider de ne pas contracter d'assurance. 8.2. Après avoir procédé à un appel d'offres, la Commission contracte ses assurances les plus importantes par l'entremise de deux courtiers, qui répartissent le risque sur plusieurs compagnies d'assurance. L'évaluation des biens couverts (notamment le mobilier, l'équipement et les réserves de papier) est fondée sur le prix d'achat indexé aux taux annuels.
Cette évaluation n'est toutefois pas directement rapportée ni comparée aux états des stocks et/ou des inventaires. 8.3. De façon générale, les autres institutions peuvent bénéficier des polices d'assurance de la Commission, mais dans certains cas elles prennent leurs propres dispositions. 9. OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES Politique des achats 9.1. Comme elle l'a dit précédemment, la Cour a passé en revue le fonctionnement des services d'achats en se limitant principalement aux fournitures de bureau et aux pièces d'équipement procurées par les soins du plus important des services d'achats de chaque institution.
La Cour estime hautement souhaitable que chaque institution opère ce genre de centralisation, parce que, l'expérience aidant, les services lanceraient leurs appels d'offres à un plus grand nombre de fournisseurs, ce qui augmenterait les chances d'obtenir les prix les plus économiques. La Cour recommande à la Commission de faire en sorte que les mesures d'exécution à prendre en commun définissent clairement les rôles respectifs des services d'achats et des services utilisateurs, attribuant aux premiers la responsabilité du choix définitif des fournisseurs à pressentir et à sélectionner et elle recommande au surplus d'envisager de transférer aux services centraux des achats le droit que certains autres services ont eu jusqu'ici de s'approvisionner eux-mêmes.
9.2. Faute pour les institutions d'avoir des objectifs bien précis, la Cour a cherché des points de comparaison dans le système, le fonctionnement, les expériences et les pratiques communément reçues ailleurs. Elle se félicite de l'existence d'un groupe d'harmonisation d'achats et espère qu'il continuera à encourager l'intensification des échanges d'informations et la mise au point de contrats-cadres communs aux institutions. Tout en étant consciente que les institutions doivent éviter d'encourager toute constitution de monopole sur quelque plan que ce soit, la Cour a le sentiment que cet inconvénient pourrait être évité si les contrats-cadres donnaient accès à un éventail de fournisseurs ou de styles (comme c'est le cas des contrats conclus par la Commission avec les fournisseurs de mobilier) et si les contrats cessaient d'être renouvelables automatiquement.
Elle recommande de persévérer sur la voie de la centralisation de telle sorte que les institutions obtiennent l'essentiel de leurs approvisionnements réguliers par le jeu de contrats ainsi négociés et passés par des services centraux. À condition de bien fonctionner, un tel dispositif devrait, dans les vues de la Cour, servir les intérêts économiques des Communautés dont il affermirait la position sur le marché, faire bénéficier toutes les institutions des prix les plus favorables et raréfier les cas de double emploi en conjuguant les efforts qui se dispersent aujourd'hui dans les institutions.
Si même il se peut que pour des achats exceptionnels (par exemple les approvisionnements à Strasbourg), il faille continuer à laisser l'initiative à l'institution intéressée, la Cour propose que le groupe examine comment les institutions pourraient le mieux coopérer pour recueillir des offres et passer des contrats de fourniture d'articles de commune nécessité, comme le mobilier, l'équipement et les fournitures de bureau. Le besoin d'une centralisation de cette nature ressort clairement de la disparité des prix cités aux tableaux 5, 6 et 7. 9.3. Contre la perte d'autonomie des institutions, l'on tirera notamment argument du fait que les petites institutions ont à l'occasion obtenu des prix inférieurs et que, d'autre part, chacune a le droit de choisir selon ses préférences.
La Cour estime que ce ne sont pas là des arguments valables. Pour ce qui est du second élément, il est clair qu'une rationalisation et une meilleure définition des normes constitueraient un premier pas vers une politique d'achats plus économique. Ces normes peuvent être fixées en termes de quantité et de valeur et n'aboutissent pas nécessairement à un nivellement général. Mais ce qu'il faut remettre en question, ce sont les divergences décelées entre les institutions à partir de la gamme limitée d'articles pris en considération dans le présent rapport. La Cour doute par exemple que les normes concernant le mobilier aient été soumises à une étude au niveau interinstitutionnel et qu'il soit possible d'expliquer pourquoi la Commission devrait dépenser 103 594 francs belges pour le mobilier d'un fonctionnaire de grade A 3 (tableau 4) alors que les dépenses des autres institutions dans ce même cas se situent entre 55 000 et 74 000 francs belges (tableau 1).
De même, les arguments favorables ou défavorables aux machines à écrire IBM (qui coûtent environ 30 000 francs belges) comparées aux différentes autres marques (coûtant en moyenne 20 000 francs belges environ) n'ont pas été examinés de façon approfondie (tableau 5). Bien que des arguments d'ordre technique aient été avancés, des critiques du même ordre s'appliquent à l'absence de contrôle d'économie, qui est manifeste dans l'achat des machines imprimantes offset (voir paragraphe 3.6.6). La Cour recommande que des mesures plus importantes soient prises pour harmoniser les normes et les dépenses et suggère en particulier que la Commission propose aux autorités budgétaires des recommandations visant à définir des normes précises pour les biens d'usage commun.
9.4. Si certaines institutions sont individuellement en mesure de négocier des conditions plus favorables que celles qui sont consenties globalement pour les contrats-cadres, il faut les encourager dans cette voie. Les autres institutions devraient pouvoir bénéficier de ces prix plus bas, qui à leur tour serviraient de base pour les contrats-cadres. 9.5. Tout en formulant le souhait que les institutions centralisent davantage leurs achats et définissent des normes plus générales, la Cour ne considère pas nécessairement que par là-même les problèmes seraient entièrement résolus. Le groupe d'harmonisation a fait valoir qu'il est impossible d'appliquer des critères identiques aux différentes institutions, en raison des différences de taille et de fonctions qui existent entre elles.
La Cour estime toutefois qu'une coopération beaucoup plus large devrait caractériser la politique d'achats des institutions. Outre les mesures recommandées plus haut, elle suggère que soit étudiée la possibilité de former une commission consultative commune des achats et des marchés, à laquelle toutes les institutions devraient soumettre leurs principaux projets d'acquisition. Cette commission commune serait alors en mesure d'effectuer des comparaisons auprès des institutions entre les exigences de qualité, la gamme de fournisseurs invités à faire des offres et les prix proposés. Elle pourrait être composée de fonctionnaires extérieurs aux services des achats et venant de toutes les institutions, et les contrôleurs financiers intéressés pourraient assister aux réunions en tant qu'observateurs.
Dans chaque cas, ce serait le service des achats qui ferait des propositions à la commission consultative. Actuellement le règlement financier prévoit que chaque institution doit constituer sa propre commission. La Cour est d'avis que la création d'une commission commune pour les achats les plus importants serait plus conforme aux intérêts des Communautés et elle recommande aux différentes institutions d'entamer des discussions en ce sens, en vue de proposer les améliorations qu'il est nécessaire d'apporter au règlement financier. 9.6. La politique d'achats ne pourra être menée de façon efficace et économique que si les services responsables sont conscients de ces nécessités et encouragés à en tenir compte ; d'autre part, l'adoption de normes communes n'aura de sens que dans la mesure où celles-ci s'écarteront du niveau très élevé des prix actuels.
À cet égard, la Cour doit souligner que si, dans l'ensemble, les fonctionnaires semblent s'acquitter consciencieusement de leurs tâches, le présent rapport contient néanmoins certaines critiques portant sur différents aspects des dispositifs de contrôle des achats et des biens dans chacune des institutions. Deux erreurs communes de détail ont en particulier été relevées: i) l'absence d'un système commun de justification. Les faits mentionnés aux points 3.4.2, 3.4.5, 3.6.1.3, 3.6.2, 3.6.3 et 4 mettent particulièrement en lumière l'insuffisance partielle des documents justifiant le choix de tel ou tel fournisseur ainsi que les variations dans la présentation et la tenue des documents par les différentes institutions.
La Cour croit savoir qu'il est envisagé d'étendre à toutes les institutions l'usage d'une justification du marché, assez semblable à celle de la Commission; SUITE DU TEXTE SOUS LE NUM.DOC: 380Y1215(01).1 ii) un sondage inadéquat du marché par voie d'offres chiffrées et le fort pourcentage d'acceptations d'offres uniques ou plus chères (voir en particulier les points 3.4.3, 3.4.4 et 3.6.1.3). Ces deux constatations permettent de penser que les services d'achats pourraient être plus attentifs aux prix dans le choix des fournisseurs ; un premier pas serait peut-être accompli dans cette voie si l'on affirmait la nécessité de justifier le choix à l'aide de documents probants (qui seraient alors accessibles aux contrôleurs).
Ces documents devraient être conservés au moins jusqu'à l'octroi de la décharge relative aux comptes correspondants. Contrôle des stocks et inventaire 9.7. Que ce soit pour les biens de consommation ou les biens durables, une bonne gestion financière devrait comporter un enregistrement des entrées, des sorties et des articles en stock pour justifier la bonne utilisation des fonds communautaires et garder le contrôle de ces biens une fois en service. Fondamentalement cet enregistrement devrait s'effectuer à trois stades (tenue d'un fichier sur place, tenue d'états des stocks par des services indépendants, inventaire et grand livre).
La Cour estime que les états tenus par les institutions répondent insuffisamment aux exigences du règlement financier comme des principes de comptabilité généralement admis. Les états des stocks (rendant compte à tout moment des entrées, des sorties et des avoirs en stock) représentent en effet un élément essentiel du contrôle des biens, permettent un contrôle efficace de la réception et de l'existence physique des biens et sont utiles à la politique des achats, en donnant des informations sur les niveaux d'utilisation et les besoins de renouvellement. Ces exigences sont remplies par les états des stocks tenus sur ordinateurs par la Commission pour ses réserves de papier et ses fournitures de bureau et, dans une moindre mesure, par ces mêmes états dressés manuellement au Parlement et au Conseil.
La Cour se félicite de la décision du Parlement d'utiliser le système informatique de la Commission. Elle estime toutefois que l'absence générale d'autres états des stocks est gênante, en particulier en ce qui concerne le mobilier. Elle recommande à chaque institution de faire tenir des registres complets par des agents autres que le magasinier-gérant pour toutes marchandises acquises et réceptionnées et de procéder à des contrôles réguliers en vue de vérifier la correspondance entre les sorties et le niveau supposé des réserves. 9.8. Outre qu'elle permet un contrôle physique de la surveillance exercée par le magasinier-gérant, la tenue de ces états de stocks présente au moins trois autres avantages.
Elle rend possible une évaluation du capital représenté par ces stocks, met en évidence les excès de stocks et permet de vérifier le bien-fondé des nouvelles commandes. Le système de contrôle des stocks devrait, entre autres, aboutir à réduire au niveau le plus économique, le volume des biens détenus par la Communauté, compte tenu de l'usure, des retards dans les fournitures et d'autres possibilités telles que celle de faire garder les stocks chez le fournisseur. Un tel système aurait fait remédier au gonflement des stocks dont il est question au point 5.3.4.3, au besoin en aménageant les calendriers des commandes.
9.9. Ces états de stocks constituent également un document utilisable pour le contrôle. C'est l'absence de tout état des stocks de mobilier qui a empêché la Cour de procéder à un contrôle efficace des achats dans ce domaine. De la sorte, bien qu'il y ait eu à l'appui de chaque paiement un bon signé, généralement pour réception, il a souvent été impossible de déterminer si ces articles avaient été envoyés, et où ils l'avaient été, ou bien même s'ils étaient jamais parvenus au magasinier-gérant. C'était certainement le cas pour des articles comme des chaises etc. dont le prix est inférieur à celui des articles qui doivent être inventoriés.
Même lorsque ces objets ont été enregistrés à l'inventaire, l'absence de toute procédure de contrôle des transferts officiels et de tenue à jour de la localisation ainsi que de contrôle de l'existence physique des objets exclut toute possibilité de s'assurer que les institutions reçoivent et utilisent à bon escient toutes les marchandises payées ou encore qu'il existe des responsables de la surveillance. La Cour recommande instamment à toutes les institutions d'instaurer dans les meilleurs délais la pratique des états des stocks, en particulier pour le mobilier. 9.10. La tenue d'un inventaire est également considérée d'une façon générale comme un moyen essentiel de contrôle des biens, et c'est la raison pour laquelle le règlement financier l'exige.
Les états existants sont insuffisants en raison du manque d'indications relatives à la localisation. Ceci explique qu'ils ne peuvent être considérés comme reflétant la réalité physique, pas plus qu'ils ne permettent un contrôle effectif des biens, ni n'engagent la responsabilité des réceptionnaires. Des vols et autres pertes peuvent passer inaperçus, des articles peuvent être retirés de l'inventaire pour raison de vétusté et demeurer tout de même en service, et la tenue de l'inventaire n'inculque aucun sens de la responsabilité de la propriété, dès lors que les mouvements ultérieurs n'ont besoin, ni d'être notifiés, ni d'être enregistrés.
La Cour recommande aux institutions de réviser les systèmes actuellement appliqués afin d'obtenir un enregistrement exact, sur la base duquel des contrôles physiques pourront être facilement effectués. 9.11. On peut discuter la question de savoir si les Communautés doivent contracter des assurances ou être elles-mêmes leur propre assureur. La Cour n'a pas fait entrer cette préoccupation dans l'étude dont rend compte le présent rapport. Il est toutefois évident que s'il y a assurance, il faut qu'elle soit fonction d'évaluations réalistes et, à cet égard aussi, la bonne tenue d'états des stocks et d'inventaires permettrait d'établir sur une base plus solide la valeur concrète et la réalité tangible des biens à assurer.
Adopté par la Cour, le 24 septembre 1980. ANNEXE I Crédits d'engagement pour l'achat de biens administratifs (sauf recherche) >PIC FILE= "T0035662"> ANNEXE II Valeur des biens existants (à l'exception de la recherche) >PIC FILE= "T0035663"> ANNEXE III Nombre de machines à écrire utilisées au 31 décembre 1978 à Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg >PIC FILE= "T0035664"> Rapport entre le nombre de machines à écrire et les effectifs (au 31 décembre 1978) >PIC FILE= "T0035665"> ANNEXE IV Coût de l'ameublement choisi par la Commission pour le grade A 3 (suite à l'appel d'offres no 402/7) >PIC FILE= "T0035666">