Rapport spécial de la Cour des comptes relatif aux cautions, cautionnements et garanties constitués à l'occasion d'opérations se traduisant par des dépenses du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie» Journal officiel n° C 249 du 29/09/1981 p. 0001 - 0011 RAPPORT SPÉCIAL DE LA COUR DES COMPTES relatif aux cautions, cautionnements et garanties constitués à l'occasion d'opérations se traduisant par des dépenses du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie» L'organisation des marchés agricoles communautaires suppose qu'à différents stades les opérateurs prennent des engagements à l'égard de la Communauté ; par exemple d'enlever un produit stocké, d'exporter ou de dénaturer un produit.
Pour garantir le respect de ces engagements, les règlements ont prévu l'instauration de cautions. Ces cautions sont constituées auprès des services nationaux compétents pour effectuer l'opération à laquelle elles s'attachent. Il est important de connaître dans quelles conditions ces cautions sont constituées, comptabilisées, acquises et attribuées. Tel est l'objet de la présente enquête. 1. La Cour a tout d'abord remarqué que le seul règlement ayant un caractère apparemment général est le règlement (CEE) no 352/78 du Conseil, du 20 février 1978, concernant l'attribution des cautions, cautionnements et garanties constitués dans le cadre de la politique agricole commune et restant acquis (1).
Mais il existait auparavant toute une série de dispositions disséminées dans les réglementations particulières relatives aux différents produits. Ces réglementations particulières sont de natures diverses. Certaines d'entre elles fixaient des règles d'attribution des cautions restées acquises. Cependant, l'article 4 du règlement prévoit seulement l'abrogation de deux dispositions antérieures. Étant donné que le recensement de ces réglementations antérieures a été effectué en 1972 pour préparer le règlement et ne semble pas avoir été mis à jour depuis lors, un doute subsiste sur l'exhaustivité de ces abrogations.
Ceci crée un risque de conflit de règles. Par ailleurs, l'article 5 du règlement prévoyait des modalités d'exécution qui n'ont jusqu'à présent pas encore vu le jour. Il n'existe donc pas, en matière de cautions, de dispositif réglementaire clair, complet et facilement utilisable. 2. La Cour a examiné particulièrement le règlement (CEE) no 352/78 et son application. Elle a constaté que ce règlement avait un champ limité. Des aspects importants qui ne sont pas non plus traités de façon claire par ailleurs, demeurent dans l'ombre. Il s'agit notamment des points suivants: - définir les différents types de cautions qui peuvent être constituées selon leur objet et leur forme, (1) JO no L 50 du 22.2.1978. - prévoir des modalités d'enregistrement comportant une obligation pour les États membres d'enregistrement exhaustif, et par type, des cautions constituées auquel échappent actuellement les cautions sous dossier, - traiter du problème de l'évaluation des cautions constituées sous forme d'actions ou d'obligations, d'hypothèques ou de dépôts bancaires, dont la valeur ou la liquidité peut varier, - prévoir une comptabilisation d'attente pour toutes les cautions constituées, quel que soit leur bénéficiaire potentiel, puis de celles d'entre elles restées acquises.
3. Même en se limitant à l'objet propre du règlement, à savoir l'attribution des cautions, il n'est pas possible de trouver de réponse claire aux deux questions suivantes: - déterminer, pour chaque type de caution, quel est l'attributaire final, l'État membre ou la Communauté, - préciser, pour les cautions attribuées à la Communauté, le moment d'entrée dans les comptes du FEOGA. 4. De plus, le règlement pose des problèmes d'interprétation, notamment sur les points suivants: - l'objet du règlement est de fixer des principes d'attribution des cautions restées acquises. Or, la rédaction des articles 2 et 3 est faite en termes de règles de comptabilisation, - les considérants définissent le principe général, l'attribution à la Communauté des cautions restées acquises, et l'exception, leur attribution aux États membres.
Or, l'exception de l'article 1er paragraphe 2 est présentée comme une exclusion du champ d'application du règlement et non comme une dérogation au principe général. 5. Il est apparu d'autre part à la Cour que la Commission ne possède pas les informations nécessaires à une appréciation d'ensemble sur l'application de la réglementation en matière de cautions: - pas de mise à jour depuis 1972, date du premier document préparatoire du règlement, de la liste des cas où il faut constituer des cautions dans le cadre de la politique agricole commune, - pas de données statistiques, à défaut de données comptables, sur les cautions constituées, leur répartition selon qu'elles sont ou non libérées, leur attribution à l'État membre ou à la Communauté.
6. La Cour a adressé le 4 septembre 1979, à tous les États membres par l'intermédiaire des Cours des comptes nationales, un questionnaire centré sur l'application du règlement en 1978. Les résultats de cette enquête ont été résumés en note annexe 1. Quelles que soient les précautions imposées par le manque d'exhaustivité et d'homogénéité des réponses de l'enquête, il est possible de dégager trois enseignements: - les cautions ont une importance financière certaine. Selon l'enquête, le solde des cautions constituées au 31 décembre 1978 s'élevait à 1 053 millions d'unités de compte européennes.
À titre indicatif, il est permis de noter que, cette même année, le total de dépenses de la politique agricole commune s'est élevé à 8 672 millions d'unités de compte européennes, - les États membres conservent au moins 85 % des cautions restées acquises, - l'hétérogénéité des réponses des États membres et les incertitudes de nombre d'entre eux reflètent les insuffisances réglementaires. 7. Plus encore que de se voir attribuer les cautions restées acquises, il est important pour la Communauté de pouvoir contrôler que les cautions atteignent leur but essentiel : assurer le respect par l'opérateur de ses obligations.
Ceci n'implique pas nécessairement une attribution à la Communauté des cautions restées acquises à condition qu'elle se donne les moyens de connaître l'ensemble des cautions et de pouvoir contrôler leur efficacité. Or, en prévoyant la contraction des cautions restées acquises à la Communauté avec les dépenses du FEOGA, section «garantie», les articles 2 et 3 du règlement ne garantissent précisément pas à la Communauté qu'elle puisse disposer de ces moyens. Il paraîtrait souhaitable, à cet égard, qu'à défaut d'être comptabilisées budgétairement en recettes, les cautions attribuées à la Communauté soient déclarées par les États membres en même temps que les dépenses dont elles sont déduites.
8. Les observations qui précèdent ont été officiellement portées à la connaissance de la Commission par lettre du 3 février 1981. Par courrier du 10 juin 1981, la Commission a communiqué la réponse dont le texte figure en annexe 2. En indiquant, au point 7 de cette réponse, que des travaux préalables sont entrepris en vue de définir les différents types de cautions ainsi que de prévoir un système de communication en la matière, la Commission répond, pour partie, au voeu contenu dans les observations de la Cour. 9. Néanmoins, une connaissance exhaustive des cautions constituées, libérées ou restées acquises, attribuées à l'État membre ou à la Communauté, est nécessaire à la Commission si celle-ci veut être en mesure d'apprécier que les cautions ont atteint l'objectif qu'elle reconnaît comme primordial de s'assurer de la bonne exécution d'une opération envisagée dans le cadre des organisations communes de marché.
10. La diversité des organismes payeurs ne doit pas faire obstacle à l'application d'un minimum de règles communes de comptabilisation ou d'enregistrement. La Cour ne voit pas en quoi l'assujetissement des organismes payeurs à des règles comptables nationales les empêcherait, par exemple, d'enregistrer de façon exhaustive les garanties présentées afin d'en conserver la trace, ce qui n'est pas le cas avec la pratique des cautions sous dossiers en vigueur dans certains organismes payeurs. 11. La Cour maintient son souhait de voir réexaminées les dispositions du règlement, non pas nécessairement dans le sens d'une nouvelle tentative de grande «communautarisation» mais tout simplement dans celui d'une clarification.
Les contradictions entre l'exposé des motifs et le dispositif du règlement proviennent de la priorité donnée au problème accessoire qui consiste à régler l'attribution aux États membres ou à la Communauté des cautions restées acquises. Or, en réalité, le problème principal est de vérifier que les cautions garantissent le bon fonctionnement des organisations de marchés. C'est dans cet esprit que la Cour pense qu'il serait utile de réexaminer l'ensemble du dispositif réglementaire relatif aux cautions. Le texte des observations qui précèdent a été arrêté par la Cour des comptes en sa réunion du 18 juin 1981.
Luxembourg, le 2 juillet 1981. Pour la Cour des comptes Michael N. MURPHY Président ANNEXE I ENQUÊTE DES SERVICES DE LA COUR AUPRÈS DES ÉTATS MEMBRES Les informations demandées portaient sur les points suivants: a) le solde total des cautions constituées au 31 décembre 1978; b) la forme sous laquelle étaient constituées les cautions composant le solde: - liquidités, - chèque, - garantie (banque ou assurance), - actions ou obligations, - autres; c) le montant total des cautions restées acquises en 1978; d) le montant conservé par les autorités nationales; e) le montant crédité au compte du FEOGA; f) le poste du budget de la Communauté sur lequel les cautions ont été comptabilisées [type de produit, règlement (CEE) et montant].
Le tableau présenté ci-après illustre les réponses aux questions a) à e). >PIC FILE= "T0033822"> Ces données sont à interpréter avec certaines précautions pour tenir compte du caractère incomplet des réponses des États membres: - la Belgique n'a pas indiqué les cautions restées acquises attribuées à l'État membre, - le Danemark a signalé avoir rencontré des difficultés d'application et demande à la Commission de fixer des modalités d'application, - la république fédérale d'Allemagne n'a pas transmis de données concernant le Hamburg-Jonas : les résultats sont donc partiels, - la France n'a pas donné de renseignements sur les cautions souscrites auprès des douanes, - l'Italie n'a pas donné de renseignements sur les cautions relevant du ministère des finances.
D'autre part, il ressort également de la réponse italienne que les cautions sont seulement créditées au compte du FEOGA au moment de la clôture des comptes l'année suivante, - le Royaume-Uni a indiqué que le solde excluait les garanties bancaires données pour les opérations individuelles puisque celles-ci sont maintenues dans le dossier jusqu'à l'achèvement de l'opération, puis retournées aux garants dès son dénouement. Les incertitudes qui pèsent sur la comparabilité des résultats de l'enquête n'autorisent à s'avancer qu'avec une grande prudence dans une analyse plus détaillée.
En effet, plusieurs données seraient nécessaires pour une interprétation non biaisée des résultats: - le pourcentage par État membre des opérations donnant lieu à constitution de cautions dans le total des dépenses de la politique agricole commune, - le montant total des cautions constituées : pour la Belgique, l'Italie et le Royaume-Uni, ces chiffres ne sont pas significatifs, pour la France et la république fédérale d'Allemagne, ils ne couvrent pas tout le champ d'observation, - le montant des cautions restées acquises par les États membres, sous-évalué dans le cas de la Belgique et de l'Italie, - la représentativité du solde au 31 décembre 1978.
C'est pourquoi vouloir tirer des pourcentages respectifs des cautions restées acquises par rapport au solde des cautions constituées des conclusions sur l'efficacité relative des administrations des différents États membres serait hasardeux. Tout au plus peut-on constater que quatre des États membres pour lesquels ce taux conserve une signification présentent des taux de cautions restées acquises par rapport au solde des cautions constituées au 31 décembre 1978 situés entre 1,1 % et 2,1 % : la république fédérale d'Allemagne, la France, l'Irlande et les Pays-Bas. En rapportant le total des cautions restées acquises aux dépenses relatives à la politique agricole commune, on constate que la moyenne générale se situe à 0,14 %, c'est-à-dire dans la fourchette de la Commission qui l'estimait à 0,1-0,2 %.
Les résultats par État membre sont les suivants: >PIC FILE= "T0033823"> Seuls trois États membres (Belgique, Pays-Bas et France) se situent dans la fourchette d'estimation de la Commission. Un État membre (le Royaume-Uni) est très au-dessus de la moyenne ; cependant la moyenne générale se situe au niveau de l'estimation de la Commission. On ne peut déduire de ce tableau de conclusion définitive. Il apparaît cependant que globalement l'enquête de la Cour, qui repose sur une procédure très simple de questionnaires adressés aux États membres, aboutit à des ordres de grandeur vraisemblables.
ANNEXE 2 COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES OBSERVATIONS sur l'étude de la Cour des comptes concernant les cautions, cautionnements et garanties constitués à l'occasion d'opérations se traduisant par des dépenses pour le FEOGA, section «garantie» 1. L'enquête organisée par la Cour des comptes dans ce domaine est utile. Elle apporte des éléments d'informations complémentaires de caractère statistique sur l'importance des cautions et sur les différentes formes pratiquées. Comme la Cour le constate, ces données sont toutefois incomplètes, car toutes les administrations concernées n'ont pas répondu.
L'importance variable des cautions dans les États membres n'est pas surprenante, car elle dépend du genre d'opérations principalement pratiquées. Ainsi, par exemple, les cautions plus élevées en Belgique peuvent s'expliquer par l'importance des opérations de transformation du beurre. 2. La Cour constate que le solde des cautions constituées au 31 décembre 1978 s'élève à plus d'un milliard ; ce chiffre élevé doit toutefois être apprécié en fonction de deux éléments importants caractérisant les cautions: 1. en général, les cautions ne sont pas constituées en espèces mais sous forme de garanties bancaires;
2. elles sont libérées, dans la presque totalité des cas, après un délai souvent même assez court, parce que l'opérateur a rempli ses obligations cautionnées. 3. La Cour des comptes tend à considérer que le règlement (CEE) no 352/78 relatif à l'attribution au FEOGA de certaines cautions acquises comporterait des lacunes et insuffisances. Il convient, tout d'abord, de souligner que l'objectif primordial d'une caution est de s'assurer de la bonne exécution d'une opération envisagée dans le cadre des organisations communes de marchés, et l'affectation de son montant à la Communauté ou aux États membres n'est, en réalité, qu'une question subsidiaire.
Au cours d'une première phase de mise en place des organisations communes de marchés, la Communauté statuait, cas par cas, sur l'opportunité d'une acquisition définitive de la caution à la Communauté. Ce n'est que dans un nombre limité de cas que la réglementation prévoyait son affectation au FEOGA, étant entendu qu'en l'absence de dispositions, la caution était acquise à l'État membre. 4. La Commission a estimé opportun d'établir une disposition horizontale. Ce fut le but de la proposition de la Commission du 6 février 1976. Celle-ci prévoyait que les cautions acquises étaient à porter en déduction des dépenses du FEOGA, à l'exception de celles à caractère purement administratif, notamment celles déposées lors de la délivrance de certificats sans préfixation du taux de la restitution.
La primauté de l'affectation à la Communauté s'est heurtée à des réactions négatives du Conseil et le règlement (CEE) no 352/78, adopté après une longue négociation, prévoit une prise en considération par le FEOGA de cautions acquises dans des conditions bien plus restrictives. Les progrès enregistrés ont donc été limités, malgré les efforts déployés par la Commission. 5. Le règlement (CEE) no 352/78 est bien plus précis que ne le laisse entendre la Cour. Il contient une définition qui ne rencontre pas de problèmes importants d'application, d'après une enquête menée par la Commission.
Il subsiste un nombre très limité de cas pour lesquels une clarification devrait intervenir avec le comité du FEOGA, dès que les services de la Commission auront matériellement la possibilité de traiter cette question non prioritaire. L'établissement d'une liste exhaustive de toutes les cautions serait un travail considérable qu'il conviendrait de mettre constamment à jour en raison de l'évolution continue de la réglementation communautaire. Un tel travail serait disproportionné par rapport aux résultats obtenus. Ceci est d'ailleurs la raison pour laquelle la Commission a refusé lors de la négociation du règlement (CEE) no 352/78, de s'engager dans cette voie.
6. En ce qui concerne la comptabilisation, la Cour des comptes tend à souhaiter l'établissement de mesures particulières de comptabilisation au niveau des organismes payeurs et au niveau du FEOGA. Au niveau des organismes payeurs, la grande diversification de ces services, subordonnés à des règles de comptabilité nationale, ne permet pas dans l'immédiat d'imposer un tel système, tout en admettant qu'il puisse être pris en considération à long terme. Lors des vérifications sur place, les représentants de la Commission peuvent constater les cautions acquises et celles qui sont en suspens.
Jusqu'à présent, ils n'ont pas rencontré de difficultés majeures dans ce domaine. Au niveau du FEOGA, une comptabilisation particulière ne peut donc pas être élaborée tant qu'une uniformisation n'est mise au point dans les organismes payeurs. Cependant, certaines administrations déclarent séparément les montants des cautions définitivement acquises tant dans les envois mensuels au FEOGA que dans les déclarations annuelles d'apurement des comptes. L'entrée dans les comptes du FEOGA se fait selon la procédure habituelle au fur et à mesure de l'acquisition définitive par les États membres.
Il est toutefois à signaler que les services de la Commission ont constaté, lors des vérifications sur place, que dans certains cas les cautions sont restées en suspens pendant des périodes assez longues sans que les États membres aient pris la décision de les déclarer acquises. Suite aux actions des services de la Commission, ce problème ne semble plus exister à l'heure actuelle dans des proportions importantes. En outre, il ne pouvait pas être résolu sur le plan réglementaire dans le cadre du règlement (CEE) no 352/78, mais uniquement dans le cadre des multiples règlements instaurant un système de cautions.
7. La Commission tire des observations de la Cour et des présentes réponses, les conclusions suivantes: - il n'est pas opportun actuellement de proposer une modification du règlement (CEE) no 352/78 qui se suffit à lui-même et une nouvelle tentative de grande «communautarisation» serait vouée à l'échec actuellement, - il est souhaitable de chercher à clarifier les cas limites où un doute peut subsister sur l'affectation au FEOGA ou non ; pourtant, jusqu'à présent, d'éventuelles modalités d'application au titre du règlement (CEE) no 352/78 ne se sont pas révélées nécessaires, - il convient de veiller à ce que les différents règlements d'organisation de marché instaurant un système de caution précisent le moment d'acquisition d'une caution au profit du FEOGA ou de l'État membre, - il est souhaitable de définir les différents types de cautions qui peuvent être constituées, ainsi que de prévoir un système de communication en la matière à fournir par les États membres à la Commission ; des travaux préalables ont été entrepris dans ce sens.